Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 17 ottobre 2013  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri).
 

(GU n. 48 del 27.11.2013)

    Ricorso  del  Presidente  del  Consiglio   dei   Ministri   (C.F.
…) rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
…)        FAX        n.         …,         P.E.C.
…  presso  i  cui  uffici  ex   lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi  n.  12;  nei  confronti  della
Regione Basilicata in persona del Presidente della  Giunta  Regionale
pro tempore per la  dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale
della Legge Regione Basilicata n. 18  pubblicata  sul  B.U.R.  n.  29
dell'08/08/2013 (recante assestamento del bilancio di previsione  per
l'esercizio finanziario 2013 e  del  bilancio  pluriennale  2013/2015
della Regione) che, all'art. 30, apporta modifiche alla Legge Regione
Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia e Piano
di Indirizzo Energetico  Ambientale  Regionale»,  aggiungendo  l'art.
4-bis «Norme di  salvaguardia»  giusta  delibera  del  Consiglio  dei
Ministri in data 3 ottobre 2013.
    E' avviso del Governo che, con la norma denunciata  in  epigrafe,
la Regione Basilicata abbia  ecceduto  dalla  propria  competenza  in
violazione  della  normativa  costituzionale,  come  si  confida   di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti argomenti  e,
di seguito, motivi.
    La integrazione normativa in discorso  prevede  che,  nelle  more
dell'approvazione del Piano Paesaggistico Regionale di  cui  all'art.
135 del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (d'ora innanzi «Codice Urbani»)
e della individuazione delle aree non idonee di cui al punto 17 delle
«Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da  fonti
rinnovabili» approvate con il D.M. 10 settembre  2010  (anche  «Linee
Guida»),   «allo   scopo   di   meglio   salvaguardare   le   valenze
paesaggistiche ed ambientali della Basilicata,  il  Comitato  Tecnico
Paritetico   Stato   Regioni,   istituito   a   seguito   dell'intesa
sottoscritta in data 14 settembre 2011, esprime  parere  obbligatorio
nell'ambito del procedimento unico previsto dall'art. 12  del  d.lgs.
387/2003 con le modalita' previste dalla L. 241/1990 e s.m.i.
    Le disposizioni di  cui  al  comma  precedente  si  applicano  in
relazione ai procedimenti per i quali  la  pertinente  Conferenza  di
Servizio non si e' gia' chiusa con esito favorevole. Le  disposizioni
di cui ai commi 2 e 3 si applicano anche agli impianti di  produzione
di energia da fonte rinnovabile diversa da quella eolica».
    Si evidenzia che  il  suddetto  Comitato  Tecnico  e'  un  organo
paritetico costituito, in attuazione  dell'intesa  interistituzionale
fra Ministero per i beni e  le  attivita'  culturali  (d'ora  innanzi
MiBAC), Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio  e  del
mare (anche «MATTM») e  Regione  Basilicata  del  14  settembre  2011
(d'ora innanzi «Protocollo d'Intesa»), finalizzata a  realizzare  una
forma di collaborazione fra Amministrazioni centrali e regionale  per
la «definizione di modalita'  di  elaborazione  congiunta  del  Piano
Paesaggistico  Regionale»,  secondo  la  funzione  assegnata  a  tali
accordi dall'art. 143 comma 2 Codice Urbani.
    Nel Protocollo d'Intesa, nel caso specifico, le parti individuano
il perimetro delle attivita' rimesse al processo «codecisionale»  con
le seguenti previsioni:
        a)  definizione  condivisa   delle   «modalita'   procedurali
attuative del Codice» (art. 1 comma 2);
        b) attuazione degli impegni assunti con  verbale  siglato  in
Roma il 15 marzo 2011 tra MiBAC e Regione (art. 1 comma 3);
        c)   individuazione   prioritaria   e   congiunta   di    una
«metodologia» per  il  riconoscimento  delle  aree  non  idonee  alla
localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, ai sensi  del  DM
Sviluppo  economico  10  settembre  2010  (anche  «Linee  guida   per
l'autorizzazione degli impianti  alimentati  da  fonti  rinnovabili»)
(art. 1 comma 4);
        d) elaborazione congiunta di un  Disciplinare  attuativo  che
stabilisca  contenuti  tecnici   e   modalita'   operative,   nonche'
cronoprogramma delle fasi di redazione del Piano (art. 7);
        e) definizione  del  Piano  entro  i  termini  stabiliti  dal
successivo Disciplinare attuativo (6 comma 1);
        f) costituzione di un Comitato Tecnico paritetico composto da
rappresentanti del MiBAC, del MATTM, della Regione  Basilicata  (art.
5, comma 2);
        g) affidamento al Comitato Tecnico delle funzioni di (art.  5
comma 1):
          definizione dei contenuti del Piano;
          coordinamento delle azioni necessarie alla sua redazione  e
la verifica del rispetto dei tempi previsti per ciascuna  delle  fasi
scandite dal crono programma previsto al disciplinare attuativo.
    E' di tutta evidenza, dunque, che nel  Protocollo  di  Intesa  lo
strumento della codecisione sia limitato esclusivamente  al  processo
di «pianificazione» e, in questo contesto, al Comitato Tecnico  siano
affidate alcune attivita' strumentali e  prodromiche  alla  redazione
del Piano.
    Cio' premesso, la  norma  regionale  in  discorso,  affidando  al
Comitato Tecnico il compito di  esprimere  un  «parere  obbligatorio»
nell'ambito del procedimento unico autorizzatorio per gli impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da  fonti  rinnovabili  di
cui all'art. 12 del d.lgs. 387/2003, assegna unilateralmente  a  tale
organismo una funzione totalmente nuova.
    Tale assetto presenta profili  di  illegittimita'  costituzionale
sotto diversi profili:
        1) Violazione degli arrt. 117 e  118  Cost.  -  principio  di
leale collaborazione tra lo Stato  e  le  Regioni  -  violazione  del
principio di riserva di legge statale (art.  117  comma  2  lett.  s)
Cost.).
    L'ampliamento di competenze del Comitato Tecnico non e' in  alcun
modo supportato dalla  legislazione  ordinaria  di  settore,  ne'  in
materia di autorizzazione unica per gli  impianti  di  produzione  di
energia  elettrica  alimentati  da  fonti  rinnovabili   (d.lgs.   n.
387/2003), ne'  nella  disciplina  sull'autorizzazione  paesaggistica
(Codice Urbani).
    Il d.lgs. n. 387/2003, in particolare, elenca in modo dettagliato
la  tipologia  di  «atti  di  assenso»  che  debbono  confluire   nel
procedimento unico finalizzato all'emanazione dell'autorizzazione  di
competenza Regionale, tra cui non figura  alcun  parere  obbligatorio
dei MiBAC e del MATTM (Allegato I, Linee Guida).
    Le Linee guida, inoltre, specificano  le  ipotesi  per  le  quali
viene riservato, all'interno della conferenza dei servizi,  un  ruolo
ben preciso  dei  Ministeri  (oggi  parti  del  Comitato  Tecnico  in
questione).
    In particolare, le Linee guida richiedono  la  partecipazione  al
procedimento per l'autorizzazione di  impianti  alimentati  da  fonti
rinnovabili del MiBAC in alcune specifiche ipotesi (art. 14),  mentre
il preventivo «parere» del MATTM e' richiesto nell'ambito della  sola
procedura  statale  per   l'autorizzazione   di   impianti   offshore
rilasciata dal Ministero dei trasporti, ex art. 12 comma 3 d.lgs.  n.
387/2003.
    Parimenti, nemmeno  il  Codice  Urbani  prescrive  la  preventiva
audizione delle Amministrazioni Centrali nel procedimento finalizzato
all'autorizzazione paesaggistica (atto di assenso che confluisce,  ex
Allegato V delle Linee Guida, nell'autorizzazione unica  ex  art.  12
d.lgs. n. 387/2003).
    L'art. 146 del Codice Urbani dispone, infatti, che  «sull'istanza
di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la Regione [o i soggetti
da essa delegati a norma dell'art. 146 comma 6] dopo avere  acquisito
il parere vincolante del soprintendente, in relazione agli interventi
da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in
base alla legge».
    La  stessa  legge,  all'art.  148,  prescrive  l'istituzione   di
appositi  Organismi  regionali  («Commissioni  per   il   paesaggio»)
competenti  ad  esprimere   pareri   nel   corso   dei   procedimenti
autorizzatori, di supporto ai soggetti  ai  quali  sono  delegate  le
competenze in  materia  di  autorizzazione  paesaggistica,  ai  sensi
dell'art. 146, comma 6.
    Tali Commissioni sono  composte  da  «soggetti  con  particolare,
pluriennale e qualificata  esperienza  nella  tutela  del  paesaggio»
(art. 148 comma 2 Codice Urbani), mentre - ancora una volta - non  si
prevede la partecipazione delle Amministrazioni centrali dello Stato.
    Il  legislatore  e',  anzi,  in  piu'  occasioni  intervenuto  ad
abrogare disposizioni dello stesso Codice Urbani che  prevedevano  il
coinvolgimento  delle  Amministrazioni  Centrali   nei   procedimenti
autorizzatori, proprio a sottolineare la separazione  delle  funzioni
fra  queste  ultime  e  le  Regioni,   e   contemplando   il   parere
obbligatorio, vincolante e preventivo della Soprintendenza  dei  Beni
Culturali, quale unico intervento  statale  anticipato  ai  fini  del
rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
    In quest'ambito, il d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63  ha  abrogato  il
quarto comma dell'art. 148, che  prevedeva  la  possibilita'  per  le
Regioni di stipulare accordi per la  partecipazione  del  MiBAC  alle
Commissioni regionali per il paesaggio di cui sopra.
    La legge 12  luglio  2011,  n.  106,  parimenti,  ha  interamente
abrogato il comma 15  dell'art.  146  che  coinvolgeva  il  Dicastero
dell'ambiente nell'iter per il rilascio delle autorizzazioni  per  le
attivita' minerarie di ricerca ed  estrazione  relative  alla  stessa
tipologia di aree ed eliminato dal comma 14  della  stessa  norma  la
speciale competenza riservata al MATTM  in  ordine  al  controllo  di
legittimita'  sulle  autorizzazioni  paesaggistiche  concernenti   le
attivita' di coltivazione di cave e torbiere  ricadenti  in  aree  di
tutela paesaggistica.
    La Regione  Basilicata,  pertanto,  con  la  legge  regionale  n.
18/2013, non solo  apporta  unilateralmente  delle  modifiche  ad  un
Protocollo d'Intesa siglato con due Ministeri dello Stato, assegnando
al Comitato Tecnico nuove funzioni non preventivamente concordate, ma
assegna surrettiziamente ai due Ministeri citati funzioni  consultive
nell'ambito  di  un   procedimento   autorizzatorio   di   competenza
regionale, non altrimenti previste dalla legge nazionale,  con  grave
violazione del principio di riserva di legge statale in materia (art.
117 comma 2 lett. s) Cost.).
    Tale situazione appare, peraltro,  configurare  un  conflitto  di
interessi considerato il ruolo di vigilanza e controllo  affidato  al
MATTM dalla legislazione ordinaria in  materia  di  Siti  della  rete
europea Natura 2000 (D.P.R. 8 settembre  1997,  n.  357)  e  di  aree
naturali protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394).
    Nell'ambito della legge n. 394/1991, infatti, il  MATTM  -  quale
autorita' controllante - interviene nelle fasi di approvazione  degli
strumenti  di  regolamentazione  del  territorio,  nei   quali   sono
individuate le regole generali ed astratte di utilizzo dello  stesso;
mentre  l'attivita'   di   gestione   del   territorio   e'   rimessa
integralmente agli Enti  gestori  territorialmente  competenti  (Enti
Parco ecc.). A questi ultimi e' richiesto, infatti, di  esprimere  un
preventivo nulla osta rispetto a qualsiasi procedimento  di  rilascio
di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi,  impianti  ed
opere all'interno dell'area naturale protetta, senza che sia prevista
alcuna procedura di audizione preventiva del MATTM.
    Il D.P.R. 357/1997, in materia di Siti della rete europea  Natura
2000, parimenti rimette integralmente la gestione delle aree  (ZPS  e
ZSC) alle Regioni, riservando al Ministero dell'ambiente le  funzioni
di indirizzo per la gestione dei siti (art. 4 comma 2) finalizzate  a
garantire l'applicazione  uniforme  sul  territorio  nazionale  delle
prescrizioni nazionali e comunitarie, di controllo e di raccordo  con
gli Organismi Comunitari. Si evidenzia, tra l'altro che, per progetti
o interventi che  possono  avere  incidenze  significative  sui  siti
Natura 2000, le procedure  di  Valutazione  di  Incidenza  prescritte
dall'art. 5 del D.P.R. 357/1997 s.m.i. sono di competenza Regionale e
non richiedono fasi endoprocedimentali di consultazione del Ministero
competente.
        2) violazione dell'art. 117, terzo comma, e 97 Cost.
    L'art. 12, D.lgs. n. 38712003,  recependo  un  preciso  indirizzo
comunitario, ha previsto che il procedimento preordinato al  rilascio
dell'autorizzazione per la costruzione e l'esercizio degli impianti a
fonti  rinnovabili  e'  svolto   nel   rispetto   dei   principi   di
semplificazione e con le modalita' stabilite dia legge 7 agosto 1990,
n. 241.
    Mediante tale disposizione il legislatore nazionale ha, non  solo
inteso conformarsi alle regole della semplificazione amministrativa e
della celerita', ma, soprattutto, esteso  tali  prerogative  in  modo
uniforme sull'intero territorio nazionale al fine  di  promuovere  la
massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili.
    La  previsione  normativa  regionale  censurata   contraddice   i
suindicati principi statali.
    Va anzitutto segnalato, sul piano  dell'economicita'  dell'azione
amministrativa, che  il  parere  in  discorso  si  rivela  del  tutto
ultroneo dal momento che le finalita' di salvaguardia  delle  valenze
paesaggistiche ed ambientati della Basilicata, enunciate dalla norma,
trovano gia' un'adeguata e qualificata ponderazione  all'interno  del
procedimento unico, merce' l'intervento delle soprintendenze e  delle
altre amministrazioni preposte  alla  tutela  ambientate  (§  13.3  e
Allegato 1, Linee guida nazionali).
    Peraltro, secondo la giurisprudenza amministrativa,  l'intervento
delle soprintendenze nel procedimento unico e' limitato ai soli  casi
di impianti che ricadono in aree sottoposte a vincolo  (Consiglio  di
Stato, Sez.  V,  10  maggio  2010,  n.  2756),  mentre  la  normativa
regionale impone  l'acquisizione  del  parere  dei  Comitato  Tecnico
Paritetico indifferentemente per tutte le fattispecie di  impianti  a
fonti rinnovabili.
    Sotto tale aspetto la norma si rivela contraria al  principio  di
non aggravamento e, sempre  in  tale  ottica,  contraria  alla  ratio
dell'art.  12,  D.lgs.  n.  387/2003,  che,  come  visto,  mira  alla
creazione di un sistema di regole certe, trasparenti ed  uniformi  su
tutto il territorio  nazionale  al  fine  di  promuovere  la  massima
diffusione delle fonti energetiche rinnovabili.
    La norma in questione, proprio perche'  aggrava  il  procedimento
unico mediante l'acquisizione di  un  parere  che  si  e'  dimostrato
essere superfluo dal punto di  vista  istruttorio,  e'  contraria  al
generale canone di  buon  andamento  della  pubblica  amministrazione
(art. 97. Cost.) che richiede che l'attivita' amministrativa risponda
a canoni dell'efficienza, sia cioe' in grado di realizzare il miglior
rapporto   tra   mezzi   impiegati   e   risultati   conseguiti,    e
dell'efficacia,  sia  cioe'  capace  di  raggiungere  gli   obiettivi
prefissati.
    Pertanto, in considerazione  di  quanto  sopra  esposto  e  sulla
scorta  della  giurisprudenza  richiamata,   sussiste   altresi'   la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
    Si sottolinea, un ulteriore aspetto di criticita' della normativa
regionale che potrebbe esporre l'Italia al rischio di  una  procedura
d'infrazione comunitaria: l'attribuzione al MATTM del citato  «parere
obbligatorio»  potrebbe  configurare  un   conflitto   di   interessi
considerato il ruolo di vigilanza e controllo  affidato  al  medesimo
ministero dalla legislazione ordinaria in materia di Siti della  rete
europea Natura 2000 (D.P.R. 8 settembre  1997,  n.  357)  e  di  aree
naturali protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394).
    Infatti, nell'ambito della legge  n.  394/1991,  il  MATTM  quale
autorita' controllante interviene nelle fasi  di  approvazione  degli
strumenti  di  regolamentazione  del  territorio,  nei   quali   sono
individuate le regole generali ed astratte di utilizzo dello  stesso;
mentre  l'attivita'   di   gestione   del   territorio   e'   rimessa
integralmente agli Enti  gestori  territorialmente  competenti  (Enti
Parco ecc.). A questi ultimi e' richiesto, appunto, di  esprimere  un
preventivo nulla osta rispetto a qualsiasi procedimento  di  rilascio
di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi,  impianti  ed
opere all'interno dell'area naturale protetta, senza che sia prevista
alcuna procedura di audizione preventiva del MATTM.
    Il D.P.R. 357/1997, in materia di Siti della rete europea  Natura
2000, parimenti rimette integralmente la gestione delle aree  (ZPS  e
ZSC) alle Regioni, riservando al Ministero dell'ambiente le  funzioni
di indirizzo per la gestione dei Siti (art. 4 comma 2) finalizzate  a
garantire l'applicazione  uniforme  sul  territorio  nazionale  delle
prescrizioni nazionali e comunitarie, di controllo e di raccordo  con
gli Organismi Comunitari. Si evidenzia, tra l'altro che, per progetti
o interventi che  possono  avere  incidenze  significative  sui  siti
Natura 2000, le procedure  di  Valutazione  di  Incidenza  prescritte
dall'art. 5 del D.P.R. 357/1997 e s.m.i. sono di competenza Regionale
e  non  richiedono  fasi  endoprocedimentali  di  consultazione   del
Ministero competente.
    In conclusione, si ritiene che l'art. 30  della  legge  regionale
Basilicata 8 agosto 2013, n. 18 (pubblicata  nel  B.U.  Basilicata  8
agosto 2013, n. 29), avente ad oggetto «Assestamento del Bilancio  di
Previsione  per  l'esercizio  finanziario   2013   e   del   Bilancio
Pluriennale per il triennio 2013/2015», che  apporta  modifiche  alla
l.r. Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 «Norme in materia di energia  e
Piano di  Indirizzo  Energetico  Ambientale  Regionale»,  aggiungendo
l'art. 4-bis «Norme di salvaguardia», risulti  in  conflitto  con  le
disposizioni della Carta Costituzionale:
        a) assegnando unilateralmente al Comitato Tecnico  Paritetico
Stato Regioni, istituito a  seguito  dell'intesa  sottoscritta  dalla
Regione Basilicata, MiBAC e MATTM in  data  14  settembre  2011,  una
funzione totalmente nuova, al di fuori del perimetro individuato  dal
Protocollo d'Intesa, violando in  tal  modo  il  principio  di  leale
collaborazione  tra  Stato  e  Regioni  (artt.  117   e   118   della
Costituzione);
        b)  assegnando  surrettiziamente  ai  due  Ministeri   citati
funzioni consultive nell'ambito di un procedimento autorizzatorio  di
competenza regionale, non altrimenti previste dalla legge  nazionale,
con violazione del principio di riserva di legge statale  in  materia
(art. 117 Costituzione);
        c) aggravando il procedimento  autorizzatorio  ex  d.lgs.  n.
387/2003  con  l'acquisizione  di  pareri  da  parte   di   Organismi
incaricati  di  mere  funzioni  pianificatorie  in   violazione   del
principio di ragionevolezza, imparzialita'  e  buon  andamento  della
pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione).
 
                              P. Q. M.
 
    Si conclude perche' l'art. 30 della legge regionale Basilicata  8
agosto 2013, n. 18 sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
    Si produce  l'estratto  della  deliberazione  del  Consiglio  dei
Ministri del 3 ottobre 2013.
        Roma, 5 ottobre 2013
 
                  L'Avvocato dello Stato: Gerardis