Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 25 ottobre 2013 (della Regione siciliana).
 

(GU n. 49 del 4.12.2013)

     Ricorso della Regione siciliana, in persona del  Presidente  pro
tempore,   rappresentato   e   difeso,   sia    congiuntamente    che
disgiuntamente, giusta procura a margine  del  presente  atto,  dagli
Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente  domiciliato
presso la sede dell'Ufficio della  Regione  siciliana  in  Roma,  via
Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso  con  deliberazione
della Giunta regionale che si allega;
    Contro il Presidente del  Consiglio  dei  ministri  pro  tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palmo Chigi,  Piazza  Colonna  370
presso gli Uffici della Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri,  e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale del d.l. 21 giugno 2013,  n.  69,  come
convertito dalla legge 9 agosto 2013, n.  98,  con  riferimento  alle
seguenti disposizioni:
        comma 1, alinea e lett.  a)  dell'art.  61,  ove  applicabile
ricomprendendo  nell'aumento  di  gettito,  derivante  dalle   misure
previste dagli articoli 5, comma 1, e 55, da utilizzare  a  copertura
degli oneri derivanti  allo  Stato  per  effetto  delle  disposizioni
indicate nell'alinea, anche la parte relativa a tributi  riscossi  in
Sicilia e quindi di spettanza della  Regione,  per  violazione  degli
artt. 36 e 37 dello Statuto nonche'  delle  norme  di  attuazione  in
materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074 del 1965 e  in  particolare
dell'art 2;
        comma 2 dell'art. 5,  ove  applicabile  ricomprendendo  nelle
maggiori entrate  come  ivi  previste  e  destinate  anche  la  parte
relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi  di  spettanza  della
Regione, per violazione degli artt. 36 e  37  dello  Statuto  nonche'
delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R.  n.
1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2;
        le suindicate norme in combinato disposto  ove,  per  effetto
del medesimo, non risulti salvaguardata  la  spettanza  alla  Regione
delle maggiori entrate riscosse nel suo territorio per effetto  delle
disposizioni di cui agli articoli  5,  comma  1,  e  55,  sempre  per
violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle  norme  di
attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e
in particolare dell'art. 2;
        l'art. 85,  comma  1,  ove  applicabile  ricomprendendo  fino
all'anno 2024 nella quota  parte  delle  maggiori  entrate  derivanti
dall'applicazione delle disposizioni  di  cui  all'art.28,  comma  2,
della legge 12 novembre 2011, n. 183,  destinate  a  copertura  degli
oneri derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui ai Capi I
e II del titolo III, anche la parte di gettito riscossa in Sicilia  e
percio' spettante alla Regione a partire  dal  periodo  successivo  a
quello di cinque anni stabilito  dal  citato  art.28,  comma  2,  per
violazione  dell'art.  36  dello  Statuto  nonche'  delle  norme   di
attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e
in particolare dell'art. 2.
 
                           Fatto e diritto
 
    Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 194  del  20  agosto
2013,  e'  stata  pubblicata  la  legge  9  agosto  2013,  n.  98  di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 21 giugno 2013,  n.
69, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia».
    Detto decreto, quale risulta convertito in legge,  reca,  fra  le
altre,  disposizioni  che  interessano  la  materia   delle   entrate
tributarie di spettanza della Regione siciliana.
    Si fa riferimento agli  articoli  di  seguito  indicati,  recanti
rispettivamente:
        Art. 5, comma  1,  estensione  della  platea  delle  societa'
soggette alla c.d. Robin Hood tax per effetto dell'abbassamento della
base imponibile su cui applicare tale addizionale IRES, stante che le
soglie   di   ricavi   e   di   reddito   imponibile   gia'   fissate
rispettivamente, in 10 milioni di euro ed in 1 milione di  euro  sono
state stabilite in «un volume di ricavi superiori a 3 milioni di euro
e un reddito imponibile superiore  a  300  mila  euro».  Le  societa'
interessate dalla  norma  restano  quelle  che  operano  nel  settore
petrolifero, dell'energia elettrica e del trasporto  e  distribuzione
del gas naturale. Da ricordare  pure  che  per  i  periodi  d'imposta
2011-2013 l'aliquota della Robin Hood tax, fissata a regime al  6,5%,
risulta elevata al 10,5% dall'art. 7, comma 3 del d.l. n. 138/2011;
        Art.  55,  interpretazione  autentica  della  disciplina  IVA
applicabile alle agenzie di viaggio e  turismo,  contenuta  nell'art.
74-ter, comma  3,  del  D.P.R.  n.  633  del  1972  (cd.  regime  del
margine).Tenuto  conto  di  quanto  previsto  dall'art.   310   della
direttiva 2006/112/CE del 28 novembre 2006, come  interpretata  dalla
Corte di Giustizia  dell'Unione  europea,  «l'imposta  assolta  sulle
cessioni di beni e sulle prestazioni di servizi, di cui  al  comma  2
dello stesso articolo,effettuate da terzi nei confronti delle agenzie
di viaggio stabilite fuori dell'Unione europea  a  diretto  vantaggio
dei viaggiatori non e' rimborsabile». Sono  fatti  salvi  i  rimborsi
che, alla data di entrata in vigore del d.l. n. 69  del  2013,  siano
stati eventualmente effettuati e non si da' luogo  alla  restituzione
delle somme che, alla medesima  data,  siano  state  rimborsate  alle
agenzie di viaggio e successivamente recuperate.;
        Art. 61, quantificazione e copertura  di  oneri.  Tali  oneri
sono quelli derivanti da disposizioni dei titoli I e II che prevedono
nuove spese o diminuzione di entrate. Va fin  d'ora  notato  per  gli
oneri discendenti da interventi su tributi che taluni -  come  quello
recato dall'art. 23 in materia di imposta sostitutiva per l'attivita'
di noleggio occasionale di imbarcazioni  da  diporto  e  tassa  sulle
imbarcazioni e dall'art. 56 relativo  all'imposta  sulle  transazioni
finanziarie, c.d. Tobin tax - riguardando per la  parte  riscossa  in
Sicilia la Regione comporteranno una diminuzione di gettito anche per
tale Ente.
    In particolare, il comma 1, lett. a) di detto art. 61, stabilisce
che si provvede alla copertura dei surrichiamati oneri,  quanto  agli
importi ivi indicati per l'anno in  corso  e  per  quelli  a  venire,
«mediante corrispondente  utilizzo  di  quota  parte  delle  maggiori
entrate derivanti dagli articoli 5, comma 1 e 55»;  maggiori  entrate
riguardanti tributi di  spettanza  della  Regione  siciliana  laddove
riscossi nel suo territorio.
    Quanto al maggior gettito della Robin Hood tax si evidenzia anche
che il comma 2 dell'art. 5 ne destina  la  parte  ulteriore  rispetto
alla copertura finanziaria di cui all'art. 61  alla  riduzione  della
componente  A2  della  tariffa   elettrica   secondo   modalita'   da
individuarsi con decreto ministeriale.
        Art. 85, disciplina la  «Copertura  finanziaria  degli  oneri
derivanti dalle disposizioni del titolo III  in  materia  di  giudici
ausiliari (Capo I) e tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari
(Capo II)» ai quali, ai sensi del  comma  1,  si  provvede  «mediante
corrispondente  utilizzo  di  quota  parte  delle  maggiori   entrate
derivanti dall'applicazione delle disposizioni di  cui  all'art.  28,
comma  2  della  legge  12   novembre   2011,   n.   183   che   sono
conseguentemente iscritte nello stato di previsione  dell'entrata  ed
in quello del Ministero della giustizia».
    Ora senza prescindere dal tener conto della sentenza  di  codesta
ecc.ma Corte, n. 265/2012, che ha ritenuto non fondate  le  questioni
di legittimita' proposte da questa Regione relativamente alla riserva
prevista dalla legge n. 183 (Legge di stabilita' 2012), si ritiene di
dover evidenziare che l'art.28, comma 2 della suindicata  legge  cosi
dispone:
    «Il   maggior   gettito   derivante    dall'applicazione    delle
disposizioni di cui al presente articolo e' versato  all'entrata  del
bilancio dello Stato,  con  separata  contabilizzazione,  per  essere
riassegnato, con decreto del Ministro dell'economia e delle  finanze,
allo stato di previsione del Ministero della giustizia per assicurare
il funzionamento degli uffici giudiziari, con particolare riferimento
ai servizi informatici e con esclusione delle spese di personale. Nei
rapporti finanziari con le  autonomie  speciali  il  maggior  gettito
costituisce riserva all'erario per un periodo di cinque anni.».
    Pertanto, a fronte della clausola di  riserva  ivi  prevista,  di
certo l'articolo 85 del decreto del fare  non  puo'  tacitamente  far
confluire nel bilancio dello  Stato  per  destinarle  «fino  all'anno
2024» a copertura degli «oneri derivanti dalle disposizioni di cui ai
Capi I e II» del titolo III le maggiorazioni del contributo unificato
disposte dal suddetto art. 28 della legge di stabilita' per il 2012.
    Anche a prescindere dai dubbi che ingenera la parziale  (per  una
quota) modifica della specifica destinazione che  originariamente  ha
legittimato la riserva, per il periodo che eccede i cinque anni  gia'
previsti  e'  palese  la  mancanza  del   requisito   della   novita'
dell'entrata.
    Cosi' sinteticamente descritte le disposizioni che riguardano  la
Regione si rappresenta che ne' le norme recate dagli artt.  5,  comma
1, e 55, dalle quali deriva un maggior gettito ma neanche quelle che,
come i suindicati artt. 23 e 56,  comportano  invece  minori  entrate
tributarie, appaiono ex se' lesive delle attribuzioni regionali.
    Dette disposizioni  intervengono  tutte  sui  regimi  relativi  a
tributi  erariali  che,  com'e'  noto,  il  legislatore  statale   e'
pienamente legittimato a modificare, diminuire o persino  sopprimere,
senza che cio' comporti  una  violazione  dell'autonomia  finanziaria
regionale, purche' la riduzione non sia di entita'  tale  da  rendere
impossibile lo svolgimento delle funzioni regionali o da produrre uno
squilibrio incompatibile con  le  esigenze  complessive  della  spesa
regionale (v. Corte costituzionale, sentenza  n.  97/2013  e  le  ivi
citate sentenze n. 241 del 2012, n. 298 del 2009, n. 256 del 2007, n.
155 del 2006, n. 138 del 1999).
    E infatti, secondo la giurisprudenza di codesta Corte, «le  norme
statutarie e di attuazione non stabiliscono, a favore della  Regione,
una  rigida  garanzia  "quantitativa",  cioe'   la   garanzia   della
disponibilita' di entrate tributarie non inferiori a quelle  ottenute
in passato: onde nel caso di abolizione di tributi  erariali  il  cui
gettito era devoluto alla  Regione,  o  di  complesse  operazioni  di
riforma e di sostituzione di  tributi  [...]  possono  aversi,  senza
violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse per la Regione,
purche' non tali da rendere  impossibile  lo  svolgimento  delle  sue
funzioni» (sentenza n. 138 del 1999).
    Vero  e'  che  le  descritte  variazioni  di  gettito,   sia   in
diminuzione che in aumento, attengono a  tributi  erariali  spettanti
alla Regione ove riscossi nell'ambito del suo territorio.
    Dalla compresenza di  misure  che  riducono  il  gettito  di  sua
spettanza e di altre che lo incrementano sembra pero' che la  manovra
statale considerata nel suo complesso, se interpretata  conformemente
ai  principi  statutari,  non  comporti  una  riduzione  di   risorse
disponibili alla Regione siciliana, tale da compromettere l'esercizio
delle funzioni di competenza.
    E, tuttavia, analogamente a quanto  rilevato  circa  il  d.l.  n.
63/2013 con il ricorso n. 91/2013, anche in ordine  al  provvedimento
legislativo oggi censurato si individua un motivo di contrasto con le
norme  statutarie  non  gia'  con  riferimento   all'intervento   del
legislatore statale sui tributi propri ma quanto alla violazione  del
principio di spettanza alla Regione dei tributi erariali riscossi nel
territorio della Regione di cui all'art. 2 delle norme di  attuazione
statutaria di cui al d.P.R. del 1965, n. 1074.
    Si paventa infatti che, ex art.  61,  nella  «quota  parte  delle
maggiori entrate derivanti dagli articoli 5, comma 1  e  55»  che  la
lett. a) destina a copertura degli oneri indicati nell'alinea,  siano
ricompresi anche gli aumenti di gettito derivanti da tributi riscossi
in Sicilia. Il sospetto nasce dalle procedure di calcolo  evidenziate
nella relazione  tecnica,  impiegate  per  la  stima  delle  maggiori
entrate tributarie, che  sembrano  prendere  a  riferimento  l'intero
territorio nazionale.
    Ad ulteriormente corroborare l'allarme circa  l'intenzione  dello
Stato  di  utilizzare  per  intero  l'aumento  di  gettito  derivante
dall'applicazione dell'art. 5, comma 1 vi e' anche  la  summenzionata
previsione del successivo comma 2,  che  pure  si  impugna  anche  in
combinato disposto con le indicate disposizioni dell'art. 61.
    Quanto poi all'altra  norma  di  copertura  finanziaria,  di  cui
all'art. 85, si teme che attraverso  la  sua  introduzione  lo  Stato
intenda  illegittimamente  prorogare  la  riserva  all'erario,  delle
entrate rinvenienti da contributo unificato ex art. 28, comma 2 legge
n. 183/2011, espressamente prevista per un periodo di cinque anni. In
proposito e' appena il caso di osservare che le  entrate  che  ci  si
ostina a qualificare come «maggiori» erano tali all'epoca della  loro
istituzione.
    Invero il decreto-legge n. 69/2013, come convertito in legge, non
contiene alcuna previsione  espressa  di  riserva  allo  Stato  delle
maggiori entrate tributarie  attese  ne'  alcun  riferimento  ad  una
successiva separata contabilizzazione  funzionale  ad  una  specifica
destinazione. A sua volta l'art.  85  non  esplicita  alcuna  proroga
della riserva a suo tempo operata.
    Ora, pur se dette carenze potrebbero indurre ad escludere che  il
legislatore  abbia  inteso  riservarsi  anche  la  parte  di  gettito
attinente a tributi riscossi in Sicilia e quindi di  spettanza  della
Regione,  la  lesione  che  deriverebbe   all'autonomia   finanziaria
regionale ove le rubricate norme siano invece da leggere in tal senso
induce a formulare in via cautelativa la presente questione.
    Quanto alla non implausibilita' dell'interpretazione  prospettata
si consideri la mancanza di una qualunque clausola di salvaguardia  o
di compatibilita' che garantisca inapplicabilita' delle  disposizioni
del decreto agli enti a statuto speciale,  ove  contrastino  con  gli
statuti e le relative norme di attuazione.
    Si  rifletta  in  particolare  a  come  l'apposita  clausola  sia
presente all'art. 19-bis della legge n. 138/2011,  che,  come  detto,
all'art. 3, comma 7 , ha disposto sempre in materia  dell'addizionale
IRES di che trattasi.
    Diversamente risulta che, in mancanza sia  di  norma  di  riserva
espressa che di norma di salvaguardia, lo  Stato  incamera  a  se'  i
proventi, riscossi in Sicilia, dell'ulteriore addizionale IRES di cui
alla legge n. 7/2009.
    Infine la scelta di non  posticipare  la  reazione  regionale  al
momento in cui lo Stato con atto applicativo pretenda  effettivamente
di incamerare il gettito di spettanza della Regione riposa anche  sul
recente  precedente  di  codesta  ecc.ma  Corte  che  ha   dichiarato
inammissibile  un  conflitto  di  attribuzione   per   l'acquiescenza
prestata dalla Regione siciliana alla norma di  cui  Patto  impugnato
costituiva attuazione (sent. n. 144 del 2013).
    Quanto ai parametri costituzionali che si assumono violati  dalle
norme che si impugnano col presente  ricorso,  ove  da  applicare  in
senso sfavorevole alla Regione, si precisa che essi  sono  per  tutte
l'art. 36 dello Statuto nonche' le norme  di  attuazione  in  materia
finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare l'art.
2.
    Inoltre con riferimento al comma 1, alinea e lett. a),  dell'art.
61, al comma 2 dell'art. 5 e al loro combinato  disposto  si  lamenta
altresi'  violazione  dell'art.  37   dello   Statuto,   stante   che
l'addizionale IRES per la parte di reddito  prodotto  in  Sicilia  e'
dovuta alla Regione anche da soggetti aventi sede altrove.
    Cio' in quanto l'assetto  finanziario  che  scaturisce  da  dette
norme statutarie e' contraddistinto dalla regola generale secondo  la
quale spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate  tributarie
da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali
riscosse  nell'ambito  del  suo  territorio,  dirette  o   indirette,
comunque denominate ad  eccezione  di  quelle  riservate  allo  Stato
(entrate sui tabacchi, accise sulla produzione, lotto  e  lotterie  a
carattere nazionale).
    In base all'art. 2 delle norme  di  attuazione  alla  devoluzione
delle entrate  tributarie  erariali  a  favore  della  Regione  fanno
eccezione le nuove entrate tributarie il cui  gettito  sia  destinato
con apposite leggi alla  copertura  di  oneri  diretti  a  soddisfare
particolari  finalita'  contingenti  o  continuative   dello   Stato,
specificate nelle leggi medesime (art.  2  del  d.P.R.  n.  1074  del
1965).
    Al riguardo pero',  ove  sulla  scorta  della  giurisprudenza  di
codesta ecc.ma Corte si tenga «conto che la  riserva  allo  Stato  di
nuove  entrate  tributarie  rappresenta  un  meccanismo   derogatorio
rispetto al principio di attribuzione alla Regione  siciliana»  (cfr.
sent. n. 348/2000), risulta in primo luogo necessario che l'eccezione
al principio generale sia espressamente disposta.
    In ogni caso, anche a ritenere, ingiustificatamente ad avviso  di
questa difesa, che una  volonta'  dello  Stato  in  tal  senso  possa
manifestarsi con la mera quantificazione del  gettito  del  quale  si
dispone l'utilizzo difettano comunque le condizioni che devono  tutte
sussistere per l'operativita' della riserva.
    Secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte  costituzionale
che ne ha ripetutamente, e anche di recente  (sentt.  nn.  97/2013  e
142/2012) precisato necessita' e caratteri si tratta de: a) la natura
tributaria dell'entrata;  b)  la  novita'  di  tale  entrata;  c)  la
destinazione del gettito «con apposite leggi alla copertura di  oneri
diretti a soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative
dello Stato specificate nelle leggi medesime».
    Oltre a quanto gia' osservato  riguardo  all'art.  85  anche  con
riferimento ai  proventi  derivanti  dall'applicazione  dell'art.  55
sembra difettare il carattere di nuova entrata tributaria stante  che
le maggiori entrate ipotizzate non originano ne' da tributi nuovi ne'
da aumento di aliquote di tributi esistenti.
    Si  consideri  pure  che  nel  senso  oggi  sancito  dalla  norma
interpretativa poteva gia' in precedenza operarsi (se non addirittura
lo si doveva  a  fronte  dei  pronunciamenti  comunitari)  tanto  che
risulta anche arduo distinguere tra i rimborsi IVA da  non  ammettere
quelli che avrebbero comunque avuto identica sorte.
    Anche relativamente alle risorse derivanti dalla superiore  norma
di interpretazione autentica pertanto «riguardando  essa  somme  gia'
dovute in base alla precedente normativa fiscale» consegue quindi che
«non si verifica alcuna "novita' del provento"» (cfr. C. cost.  sent.
n. 241/2012).
    Quanto alla specifica  destinazione  a  finalita'  contingenti  o
continuative la stessa non e' in alcun modo ravvisabile nell'art.  61
che oltre a non prevedere espressamente la riserva allo  Stato  della
parte  di  tributi  riscossa  in  Sicilia  non  consente  nemmeno  di
ricollegare le relative somme ad uno tra i molteplici  interventi  da
finanziare. Si  consideri  inoltre  che  la  copertura  delle  minori
entrate tributarie derivanti dagli artt. 11, 23 e 56 e' comunque  una
finalita' indistinta.
 
                               P.Q.M.
 
    Voglia  l'ecc.ma  Corte  costituzionale  respinta  ogni   avversa
istanza, eccezione e difesa,
    Ritenere e dichiarare l'illegittimita' costituzionale del d.l. 21
giugno 2013, n. 69, come convertito dalla legge 9 agosto 2013, n. 98,
con riferimento alle seguenti disposizioni:
        comma 1, alinea e lett.  a)  dell'art.  61,  ove  applicabile
ricomprendendo  nell'aumento  di  gettito,  derivante  dalle   misure
previste dagli articoli 5, comma 1, e 55, da utilizzare  a  copertura
degli oneri derivanti  allo  Stato  per  effetto  delle  disposizioni
indicate nell'alinea, anche la parte relativa a tributi  riscossi  in
Sicilia e quindi di spettanza della  Regione,  per  violazione  degli
artt. 36 e 37 dello Statuto nonche'  delle  norme  di  attuazione  in
materia  finanziaria  di  cui  al  D.P.R.  n.  1074  del  1965  e  in
particolare dell'art 2;
        comma 2 dell'art. 5,  ove  applicabile  ricomprendendo  nelle
maggiori entrate  come  ivi  previste  e  destinate  anche  la  parte
relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi  di  spettanza  della
Regione, per violazione degli artt. 36 e  37  dello  Statuto  nonche'
delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R.  n.
1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2;
        le suindicate norme in combinato disposto  ove,  per  effetto
del medesimo, non risulti salvaguardata  la  spettanza  alla  Regione
delle maggiori entrate riscosse nel suo territorio per effetto  delle
disposizioni di cui agli articoli  5,  comma  1,  e  55,  sempre  per
violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle  norme  di
attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e
in particolare dell'art. 2;
        l'art. 85,  comma  1,  ove  applicabile  ricomprendendo  fino
all'anno 2024 nella quota  parte  delle  maggiori  entrate  derivanti
dall'applicazione delle disposizioni di cui  all'art.  28,  comma  2,
della legge 12 novembre 2011, n. 183,  destinate  a  copertura  degli
oneri derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui ai Capi I
e II del titolo III, anche la parte di gettito riscossa in Sicilia  e
percio' spettante alla Regione a partire  dal  periodo  successivo  a
quello di cinque anni stabilito dal citato  art.  28,  comma  2,  per
violazione  dell'art.  36  dello  Statuto  nonche'  delle  norme   di
attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e
in particolare dell'art. 2.
    Si allegano:
        1. delibera di Giunta di autorizzazione a ricorrere;
        2. relazione tecnica.
          Palermo - Roma, 16 ottobre 2013
 
                     Avv. Fiandaca - avv. Valli