Ricorso n. 98 del 23 dicembre 2005 (Presidente del Consiglio dei ministri)
RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 Dicembre 2005 - 23 Dicembre 2005 , n. 98
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 23 dicembre 2005 (del Presidente del Consiglio dei
ministri)
(GU n. 3 del 18-1-2006)
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso per mandato ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici ha il proprio domicilio in Roma, via
dei Portoghesi 12, ricorrente;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano-Alto Adige, in persona
del presidente della giunta provinciale attualmente in carica,
resistente; per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'articolo 1, comma 2, della legge provinciale 3 ottobre 2005
n. 8, pubblicata sul BU n. 42 del 18 ottobre 2005, recante «Modifiche
di leggi provinciali in materia di lavori pubblici, viabilita'
industria, commercio, artigianato, esercizi pubblici e turismo e
altre disposizioni», con il quale si sono introdotte modifiche alla
legge provinciale 17 giugno 1998 n. 6 in materia di appalto ed
esecuzione di lavori pubblici; dell'articolo 5, commi 2, 3 e 4 della
stessa legge provinciale 3 ottobre 2005 n. 8, pubblicata sul BU n. 42
del 18 ottobre 2005, recante «Modifiche di leggi provinciali in
materia di lavori pubblici, viabilita' industria, commercio,
artigianato, esercizi pubblici e turismo e altre disposizioni», con
il quale si sono introdotte modifiche alla legge provinciale 16
febbraio 1981 n. 3 intitolata «Ordinamento dell'artigianato e della
formazione professionale artigiana».
Nell'esercizio della propria competenza legislativa esclusiva la
Provincia autonoma di Bolzano ha emanato in data 3 ottobre 2005 una
legge omnibus con la quale sono state introdotte modificazioni a piu'
leggi provinciali vigenti in materie diverse.
Due di queste nuove norme intervengono l'una in materia di lavori
pubblici e l'altra in materia di disciplina della professione
artigiana, con contenuti che il Governo ritiene essere incompatibili
con i precetti costituzionali e statutari in tema di riparto della
competenza legislativa, per le ragioni che rispettivamente di seguito
si enunciano.
1) Art. 1, comma 3, della legge 3 ottobre 2005, n. 8.
La materia dei lavori pubblici e' regolata sul territorio
provinciale dalla legge provinciale 17 giugno 1998 n. 6, che detta
una disciplina completa ed esaustiva di tutte le fasi del processo
realizzativo di un'opera pubblica, dalla progettazione
all'affidamento fino a comprendere l'esecuzione ed il collaudo.
In particolare, l'art. 66 nel testo in vigore prima della novella
gia' si occupava della revisione prezzi, ma dettava sul punto una
disciplina assolutamente uguale a quella contenuta nella legge quadro
dello Stato (legge 11 febbraio 1994 n. 109, art. 26) che, appunto,
esclude in radice la possibilita' di applicare la revisione prezzi
nel contratto di appalto di lavori pubblici, ma solo consente
l'istituto del c.d. «prezzo chiuso» la cui operativita' e'
subordinata all'avverarsi di determinati presupposti.
Ora, il nuovo testo dell'art. 66 della legge provinciale in
materia di lavori pubblici, come introdotto dalla recente legge
provinciale n. 8/2005, inopinatamente reintroduce la revisione prezzi
quale meccanismo di adeguamento del corrispettivo di appalto.
Recita infatti la nuova norma: «Qualora per effetto di
circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni
nel costo dei materiali o della mano d'opera tali da determinare un
aumento o una diminuzione superiore al decimo del prezzo complessivo
convenuto ovvero superiore ad un quinto del prezzo per categoria di
lavori convenuto, l'appaltatore interessato o il committente possono
chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione puo' essere
accordata a fine lavori solo per quella differenza che eccede il
decimo».
La disposizione della legge provinciale ora testualmente
riportata riproduce in tutto e per tutto il contenuto del primo comma
dell'art. 1664 del codice civile, che da sempre storicamente e' stato
considerato il precetto generale di diritto privato cui corrisponde
l'istituto della revisione prezzi nel diritto speciale dell'appalto
di lavori pubblici. Cio' nel senso che comunemente non si ritiene
applicabile all'appalto di lavori pubblici la norma civilistica
generale in quanto la medesima materia trova disciplina speciale
corrispondente nelle norme sulla revisione dei prezzi.
Sennonche', appunto, la norma provinciale interviene a
disciplinare un aspetto dell'esecuzione del contratto (la
determinazione del corrispettivo d'appalto) che appartiene al diritto
civile, ancorche' speciale, e quindi invade la competenza esclusiva
dello Stato.
Ai sensi dell'art. 8 dello Statuto di autonomia della Regione
Trentino-Alto Adige, la Provincia di Bolzano ha competenza
legislativa propria in materia di lavori pubblici di interesse
provinciale, competenza tuttavia da esercitarsi in armonia con la
Costituzione e nel rispetto delle norme fondamentali delle riforme
economico sociali della Repubblica.
Orbene, ai sensi dell'art. 117, comma 2, della Costituzione, lo
Stato ha conservato la competenza esclusiva ad emanare leggi in
materia di ordinamento civile.
Ne consegue che il precetto costituzionale e' in questo caso
senz'altro leso, in quanto regolare l'appalto di lavori pubblici
intervenendo sulla disciplina del corrispettivo dell'appaltatore, con
la previsione di un meccanismo di adeguamento dello stesso in
funzione del variare dei costi nel tempo dell'esecuzione, costituisce
senza alcun dubbio esercizio del potere normativo in merito alla
disciplina del contratto e del suo adempimento, cioe' in merito ad un
aspetto tutt'altro che secondario della disciplina civilistica del
rapporto. Anzi, secondo quanto la dottrina piu' volte ha affermato,
il prezzo e' elemento essenziale del contratto di appalto di lavori
pubblici.
Disciplina che e' e non puo' che essere nella esclusiva ed
inderogabile signoria dello Stato, in quanto non si puo' ammettere
che uno stesso contratto riceva una regolamentazione
significativamente diversa nei suoi elementi essenziali, a seconda
della regione nel cui territorio viene stipulato. Disciplina che lo
Stato ha puntualmente regolato con l'art. 26 della legge 11 febbraio
1994 n. 109, che espressamente esclude per i lavori pubblici
l'applicazione del primo comma dell'art. 1664 del codice civile, ed
espressamente vieta che si proceda alla revisione dei prezzi.
Ma vi e' di piu'. Dopo aver costituito un dato costante
nell'esperienza normativa ed applicativa dei lavori pubblici
nazionali, prima semplicemente facoltativa e poi inderogabilmente
obbligatoria a partire dal 1974, la revisione dei prezzi e' stata del
tutto espunta dall'ordinamento dall'art. 3 del decreto-legge
n. 333/1992, con il quale e' stato fatto espresso divieto alle
stazioni appaltanti pubbliche di introdurre nei contratti di appalto
clausole che la prevedessero.
L'abrogazione dell'istituto della revisione prezzi ha costituito
una dichiarata misura di finanza pubblica tesa al permanente e
definitivo controllo in via generale della spesa.
E cosi' la riaffermazione del principio della invariabilita' del
corrispettivo dell'appalto di opera pubblica deve intendersi attuata
dal legislatore nazionale come norma fondamentale di riforma
economica e finanziaria, che da un lato orienta le amministrazioni a
considerare nel prezzo del contratto il tempo di esecuzione come un
elemento di certezza, dall'altro impone alle imprese esecutrici una
formulazione delle offerte nelle gare pubbliche che tenga conto della
dinamica dei costi in funzione dell'andamento dei tempi, come precisa
assunzione del rischio di impresa.
In tale prospettiva, non puo' essere ammessa una normativa
regionale o provinciale che, seppure in un ambito di marcata
autonomia legislativa, abbia l'effetto di rompere un rigoroso limite
di finanza pubblica generale introducendo nel sistema un vulnus privo
della benche' minima giustificazione di interesse locale.
Dunque, la denunziata norma si pone in contrasto tanto con la
norma di cui all'art. 8 dello Statuto speciale che limita nel modo
visto la potesta' legislativa della provincia, quanto con la norma di
cui all'art. 117 della Costituzione che riserva allo Stato la
potesta' legislativa nella materia dei rapporti di diritto civile.
E pertanto, essa norma deve essere dichiarata incostituzionale.
2) Art. 5, commi 2, 3 e 4, della legge 3 ottobre 2005, n. 8.
Le disposizioni contenute nell'art. 5, comma 2, della legge
provmciale qui denunziata, consentono l'esercizio della professione
di odontotecnico anche ad una figura professionale particolare, il
maestro odontotecnico, che consegua tale titolo mediante il
superamento di un apposito esame istituito e regolamentato su scala
provinciale.
Il comma 3 dello stesso articolo individua poi i requisiti per
l'accesso alla prova d'esame, mentre il comma 4 rimette ad una
successiva deliberazione della giunta provinciale la definizione
delle modalita' di svolgimento della prova stessa, nonche' la
composizione della commissione esaminatrice.
Tali disposizioni, per un verso eccedono dai limiti della
competenza legislativa concorrente che spetta alla provincia in
materia di sanita' come fissati dall'art. 9 dello Statuto speciale di
autonomia di cui al d.P.R. n. 670/1972, e per altro verso dalla
competenza legislativa concorrente attribuita in materia di
professioni alle regioni a statuto ordinario dall'art. 117, comma 3,
della Costituzione ed estesa, quale forma di autonomia piu' ampia
alla Provincia autonoma di Bolzano ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3/2001, in assenza di specifica disposizione
statutaria.
La disposizione qui censurata si pone altresi' in contrasto con
la potesta' legislativa esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 33,
comma 5, della Costituzione in materia di disciplina dei titoli di
accesso alle professioni e delle prove dell'esame di stato previsti
per l'abilitazione all' esercizio professionale.
Nella materia delle professioni, infatti, come piu' volte
affermato dalla Corte costituzionale (v. Corte cost. sentenze
nn. 319, 355, 405, 424 del 2005, e sentenza n. 353/2003) la potesta'
legislativa regionale deve rispettare il principio fondamentale, gia'
vigente nella legislazione statale (art. 6, comma 3, del decreto
legislativo n. 502/1992 e art. 124, comma 1 lettera b), del decreto
legislativo n. 112/1998) secondo cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici,
nonche' l'istituzione di nuovi albi sono riservate allo Stato.
Poiche' dunque spetta allo Stato legiferare in ordine
all'individuazione delle varie professioni e dei loro contenuti
nonche' in ordine alla fissazione dei titoli richiesti per l'accesso
ai relativi profili professionali (v. Cons. Stato, parere n. 1 dell'
11 aprile 2002), tale limite preclude alle regioni e alle province
autonome di intervenire in ambiti di potesta' concorrente quale
quello in esame, nel modo e con la rilevanza di cui alle norme qui
censurate.
Anche queste ultime dunque sono da dichiararsi incostituzionali.
P. Q. M.
Impugna le norme in epigrafe indicate e, conclude affinche'
l'art. 1, comma 2, della legge provinciale 3 ottobre 2005 n. 8, che
ha modificato l'art. 66 della legge provinciale n. 6/1998 in materia
di lavori pubblici sia dichiarato costituzionalmente illegittimo per
contrasto con l'art. 8 dello Statuto speciale di autonomia della
Regione Trentino-Alto Adige, e per contrasto con l'articolo 117 primo
comma; affinche' l'art. 5, commi 2, 3 e 4, della stessa legge
provinciale n. 8/2005 siano dichiarati costituzionalmente illegittimi
per contrasto con l'art. 9 dello Statuto speciale di autonomia della
Regione Trentino-Alto Adige e per contrasto con gli articoli 33 e 117
della Costituzione.
Roma, addi' 14 dicembre 2005
L'Avvocato dello Stato: Marco Corsini
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 23 dicembre 2005 (del Presidente del Consiglio dei
ministri)
(GU n. 3 del 18-1-2006)
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso per mandato ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici ha il proprio domicilio in Roma, via
dei Portoghesi 12, ricorrente;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano-Alto Adige, in persona
del presidente della giunta provinciale attualmente in carica,
resistente; per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'articolo 1, comma 2, della legge provinciale 3 ottobre 2005
n. 8, pubblicata sul BU n. 42 del 18 ottobre 2005, recante «Modifiche
di leggi provinciali in materia di lavori pubblici, viabilita'
industria, commercio, artigianato, esercizi pubblici e turismo e
altre disposizioni», con il quale si sono introdotte modifiche alla
legge provinciale 17 giugno 1998 n. 6 in materia di appalto ed
esecuzione di lavori pubblici; dell'articolo 5, commi 2, 3 e 4 della
stessa legge provinciale 3 ottobre 2005 n. 8, pubblicata sul BU n. 42
del 18 ottobre 2005, recante «Modifiche di leggi provinciali in
materia di lavori pubblici, viabilita' industria, commercio,
artigianato, esercizi pubblici e turismo e altre disposizioni», con
il quale si sono introdotte modifiche alla legge provinciale 16
febbraio 1981 n. 3 intitolata «Ordinamento dell'artigianato e della
formazione professionale artigiana».
Nell'esercizio della propria competenza legislativa esclusiva la
Provincia autonoma di Bolzano ha emanato in data 3 ottobre 2005 una
legge omnibus con la quale sono state introdotte modificazioni a piu'
leggi provinciali vigenti in materie diverse.
Due di queste nuove norme intervengono l'una in materia di lavori
pubblici e l'altra in materia di disciplina della professione
artigiana, con contenuti che il Governo ritiene essere incompatibili
con i precetti costituzionali e statutari in tema di riparto della
competenza legislativa, per le ragioni che rispettivamente di seguito
si enunciano.
1) Art. 1, comma 3, della legge 3 ottobre 2005, n. 8.
La materia dei lavori pubblici e' regolata sul territorio
provinciale dalla legge provinciale 17 giugno 1998 n. 6, che detta
una disciplina completa ed esaustiva di tutte le fasi del processo
realizzativo di un'opera pubblica, dalla progettazione
all'affidamento fino a comprendere l'esecuzione ed il collaudo.
In particolare, l'art. 66 nel testo in vigore prima della novella
gia' si occupava della revisione prezzi, ma dettava sul punto una
disciplina assolutamente uguale a quella contenuta nella legge quadro
dello Stato (legge 11 febbraio 1994 n. 109, art. 26) che, appunto,
esclude in radice la possibilita' di applicare la revisione prezzi
nel contratto di appalto di lavori pubblici, ma solo consente
l'istituto del c.d. «prezzo chiuso» la cui operativita' e'
subordinata all'avverarsi di determinati presupposti.
Ora, il nuovo testo dell'art. 66 della legge provinciale in
materia di lavori pubblici, come introdotto dalla recente legge
provinciale n. 8/2005, inopinatamente reintroduce la revisione prezzi
quale meccanismo di adeguamento del corrispettivo di appalto.
Recita infatti la nuova norma: «Qualora per effetto di
circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni
nel costo dei materiali o della mano d'opera tali da determinare un
aumento o una diminuzione superiore al decimo del prezzo complessivo
convenuto ovvero superiore ad un quinto del prezzo per categoria di
lavori convenuto, l'appaltatore interessato o il committente possono
chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione puo' essere
accordata a fine lavori solo per quella differenza che eccede il
decimo».
La disposizione della legge provinciale ora testualmente
riportata riproduce in tutto e per tutto il contenuto del primo comma
dell'art. 1664 del codice civile, che da sempre storicamente e' stato
considerato il precetto generale di diritto privato cui corrisponde
l'istituto della revisione prezzi nel diritto speciale dell'appalto
di lavori pubblici. Cio' nel senso che comunemente non si ritiene
applicabile all'appalto di lavori pubblici la norma civilistica
generale in quanto la medesima materia trova disciplina speciale
corrispondente nelle norme sulla revisione dei prezzi.
Sennonche', appunto, la norma provinciale interviene a
disciplinare un aspetto dell'esecuzione del contratto (la
determinazione del corrispettivo d'appalto) che appartiene al diritto
civile, ancorche' speciale, e quindi invade la competenza esclusiva
dello Stato.
Ai sensi dell'art. 8 dello Statuto di autonomia della Regione
Trentino-Alto Adige, la Provincia di Bolzano ha competenza
legislativa propria in materia di lavori pubblici di interesse
provinciale, competenza tuttavia da esercitarsi in armonia con la
Costituzione e nel rispetto delle norme fondamentali delle riforme
economico sociali della Repubblica.
Orbene, ai sensi dell'art. 117, comma 2, della Costituzione, lo
Stato ha conservato la competenza esclusiva ad emanare leggi in
materia di ordinamento civile.
Ne consegue che il precetto costituzionale e' in questo caso
senz'altro leso, in quanto regolare l'appalto di lavori pubblici
intervenendo sulla disciplina del corrispettivo dell'appaltatore, con
la previsione di un meccanismo di adeguamento dello stesso in
funzione del variare dei costi nel tempo dell'esecuzione, costituisce
senza alcun dubbio esercizio del potere normativo in merito alla
disciplina del contratto e del suo adempimento, cioe' in merito ad un
aspetto tutt'altro che secondario della disciplina civilistica del
rapporto. Anzi, secondo quanto la dottrina piu' volte ha affermato,
il prezzo e' elemento essenziale del contratto di appalto di lavori
pubblici.
Disciplina che e' e non puo' che essere nella esclusiva ed
inderogabile signoria dello Stato, in quanto non si puo' ammettere
che uno stesso contratto riceva una regolamentazione
significativamente diversa nei suoi elementi essenziali, a seconda
della regione nel cui territorio viene stipulato. Disciplina che lo
Stato ha puntualmente regolato con l'art. 26 della legge 11 febbraio
1994 n. 109, che espressamente esclude per i lavori pubblici
l'applicazione del primo comma dell'art. 1664 del codice civile, ed
espressamente vieta che si proceda alla revisione dei prezzi.
Ma vi e' di piu'. Dopo aver costituito un dato costante
nell'esperienza normativa ed applicativa dei lavori pubblici
nazionali, prima semplicemente facoltativa e poi inderogabilmente
obbligatoria a partire dal 1974, la revisione dei prezzi e' stata del
tutto espunta dall'ordinamento dall'art. 3 del decreto-legge
n. 333/1992, con il quale e' stato fatto espresso divieto alle
stazioni appaltanti pubbliche di introdurre nei contratti di appalto
clausole che la prevedessero.
L'abrogazione dell'istituto della revisione prezzi ha costituito
una dichiarata misura di finanza pubblica tesa al permanente e
definitivo controllo in via generale della spesa.
E cosi' la riaffermazione del principio della invariabilita' del
corrispettivo dell'appalto di opera pubblica deve intendersi attuata
dal legislatore nazionale come norma fondamentale di riforma
economica e finanziaria, che da un lato orienta le amministrazioni a
considerare nel prezzo del contratto il tempo di esecuzione come un
elemento di certezza, dall'altro impone alle imprese esecutrici una
formulazione delle offerte nelle gare pubbliche che tenga conto della
dinamica dei costi in funzione dell'andamento dei tempi, come precisa
assunzione del rischio di impresa.
In tale prospettiva, non puo' essere ammessa una normativa
regionale o provinciale che, seppure in un ambito di marcata
autonomia legislativa, abbia l'effetto di rompere un rigoroso limite
di finanza pubblica generale introducendo nel sistema un vulnus privo
della benche' minima giustificazione di interesse locale.
Dunque, la denunziata norma si pone in contrasto tanto con la
norma di cui all'art. 8 dello Statuto speciale che limita nel modo
visto la potesta' legislativa della provincia, quanto con la norma di
cui all'art. 117 della Costituzione che riserva allo Stato la
potesta' legislativa nella materia dei rapporti di diritto civile.
E pertanto, essa norma deve essere dichiarata incostituzionale.
2) Art. 5, commi 2, 3 e 4, della legge 3 ottobre 2005, n. 8.
Le disposizioni contenute nell'art. 5, comma 2, della legge
provmciale qui denunziata, consentono l'esercizio della professione
di odontotecnico anche ad una figura professionale particolare, il
maestro odontotecnico, che consegua tale titolo mediante il
superamento di un apposito esame istituito e regolamentato su scala
provinciale.
Il comma 3 dello stesso articolo individua poi i requisiti per
l'accesso alla prova d'esame, mentre il comma 4 rimette ad una
successiva deliberazione della giunta provinciale la definizione
delle modalita' di svolgimento della prova stessa, nonche' la
composizione della commissione esaminatrice.
Tali disposizioni, per un verso eccedono dai limiti della
competenza legislativa concorrente che spetta alla provincia in
materia di sanita' come fissati dall'art. 9 dello Statuto speciale di
autonomia di cui al d.P.R. n. 670/1972, e per altro verso dalla
competenza legislativa concorrente attribuita in materia di
professioni alle regioni a statuto ordinario dall'art. 117, comma 3,
della Costituzione ed estesa, quale forma di autonomia piu' ampia
alla Provincia autonoma di Bolzano ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3/2001, in assenza di specifica disposizione
statutaria.
La disposizione qui censurata si pone altresi' in contrasto con
la potesta' legislativa esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 33,
comma 5, della Costituzione in materia di disciplina dei titoli di
accesso alle professioni e delle prove dell'esame di stato previsti
per l'abilitazione all' esercizio professionale.
Nella materia delle professioni, infatti, come piu' volte
affermato dalla Corte costituzionale (v. Corte cost. sentenze
nn. 319, 355, 405, 424 del 2005, e sentenza n. 353/2003) la potesta'
legislativa regionale deve rispettare il principio fondamentale, gia'
vigente nella legislazione statale (art. 6, comma 3, del decreto
legislativo n. 502/1992 e art. 124, comma 1 lettera b), del decreto
legislativo n. 112/1998) secondo cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici,
nonche' l'istituzione di nuovi albi sono riservate allo Stato.
Poiche' dunque spetta allo Stato legiferare in ordine
all'individuazione delle varie professioni e dei loro contenuti
nonche' in ordine alla fissazione dei titoli richiesti per l'accesso
ai relativi profili professionali (v. Cons. Stato, parere n. 1 dell'
11 aprile 2002), tale limite preclude alle regioni e alle province
autonome di intervenire in ambiti di potesta' concorrente quale
quello in esame, nel modo e con la rilevanza di cui alle norme qui
censurate.
Anche queste ultime dunque sono da dichiararsi incostituzionali.
P. Q. M.
Impugna le norme in epigrafe indicate e, conclude affinche'
l'art. 1, comma 2, della legge provinciale 3 ottobre 2005 n. 8, che
ha modificato l'art. 66 della legge provinciale n. 6/1998 in materia
di lavori pubblici sia dichiarato costituzionalmente illegittimo per
contrasto con l'art. 8 dello Statuto speciale di autonomia della
Regione Trentino-Alto Adige, e per contrasto con l'articolo 117 primo
comma; affinche' l'art. 5, commi 2, 3 e 4, della stessa legge
provinciale n. 8/2005 siano dichiarati costituzionalmente illegittimi
per contrasto con l'art. 9 dello Statuto speciale di autonomia della
Regione Trentino-Alto Adige e per contrasto con gli articoli 33 e 117
della Costituzione.
Roma, addi' 14 dicembre 2005
L'Avvocato dello Stato: Marco Corsini
