Ricorso  per  questione  di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria  il  19 dicembre 2008 (del Commissario dello Stato per la
Regione Siciliana)

(GU n. 4 del 28-1-2009) 

   L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 4 dicembre 2008,
ha  approvato  il  disegno di legge n. 240-85-213-256-278-296-299 dal
titolo «Composizione delle giunte. Status degli amministratori locali
e  misure di contenimento della spesa pubblica. Soglia di sbarramento
nelle  elezioni  comunali  e  provinciali della regione. Disposizioni
varie»,  pervenuto  a  questo Commissario dello Stato, ai sensi e per
gli effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 9 dicembre 2008.
   Nel  provvedimento  legislativo, che adegua la normativa regionale
in  materia  di  status  degli  amministratori  locali alle misure di
contenimento  della  spesa pubblica adottate dallo Stato con le leggi
24  dicembre  2007, n. 244 e 6 agosto 2008, n. 133, e' stato inserito
con   emendamento   l'art.   24   che   da'   adito   a   censura  di
incostituzionalita' per le motivazioni che di seguito si espongono.
   L'art.  24 recita come segue: Proroga di contratti nel settore del
trasporto pubblico locale.
   1.   -   Nelle   more  dell'entrata  in  vigore  della  disciplina
comunitaria  di  cui  al regolamento (CE) n. ]370/2007 del Parlamento
europeo  e  del Consiglio, del 23 ottobre 2007, pubblicato nella GUUE
serie L 315 del 3 dicembre 2007, al fine di assicurare la continuita'
del  servizio  di trasporto pubblico locale e di rendere piu' agevole
agli   enti  locali  il  graduale  compimento  degli  atti  necessari
all'applicazione della suddetta disciplina i contratti di affidamento
provvisorio  di  cui  all'art.  27  della legge regionale 22 dicembre
2005,  n. 19, sono prorogati dalla data della loro naturale scadenza,
di ulteriori 48 mesi.
   La  disposizione  contenuta  nel sopratrascritto art. 24 riproduce
sostanzialmente  l'art. 31, comma 2 del disegno di legge n. 665-721 -
724  dal titolo «Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno
2008»  approvato  dall'Assemblea  regionale  il  26  gennaio  2008 ed
impugnato  dallo  scrivente  dinnanzi  a  codesta ecc.ma Corte con il
ricorso del successivo 2 febbraio.
   La  norma  teste' approvata proroga infatti, pur se con un termine
piu'  breve  di  quello  previsto  dalla  disposizione  in precedenza
sottoposta  al  vaglio di codesta ecc.ma Corte (sino al 2015 anziche'
al  2019),  i  contratti  di  affidamento  provvisorio  del  servizio
pubblico  di  trasporto  su  strada,  di  cui all'art. 27 della legge
regionale 22 dicembre 2005, n. 19.
   I  suddetti  contratti  di durata triennale, sottoscritti nel 2007
nelle more della definitiva adozione del piano regionale di riassetto
organizzativo  e  funzionale  del trasporto pubblico locale, traggono
origine   dalla  trasformazione  operata  dalla  legge  regionale  22
dicembre  2005,  n. 19  (art.  27,  comma  6) dei rapporti concessori
vigenti  gia'  accordati  dalla  regione  e dai comuni ai sensi della
legge 28 settembre 1939 n. 1822 e della legge regionale 4 giugno 1964
n. 10.
   Il legislatore regionale con la norma oggetto del presente atto di
gravame determina quindi una proroga che proietta ben oltre il doppio
la  durata  originaria  dei  contratti stipulati con i titolari delle
concessioni in materia di trasporto pubblico, trasformando il termine
di  tre anni nel termine complessivo di sette anni, indipendentemente
dall'espletamento di procedure di evidenza pubblica.
   In  linea  di  principio la proroga di un contratto di appalto, di
servizi  o  di forniture stipulato da un'amministrazione pubblica da'
luogo ad un figura di trattativa privata non consentita che legittima
qualsiasi  impresa  del  settore  a far valere dinnanzi all'autorita'
giudiziaria il suo legittimo interesse all'espletamento di una gara.
   Il Consiglio di Stato, V sezione, con la recente decisione n. 3391
del   2008,  nel  confermare  i  propri  precedenti  orientamenti,  e
segnatamente  la  sentenza  n. 6457  del 31 ottobre 2006, ha chiarito
l'assoluta  eccezionalita'  dell'istituto della proroga, al punto che
e' possibile ricorrervi solo per cause determinate da fattori che non
coinvolgono la responsabilita' dell'amministrazione aggiudicatrice.
   In  tal  senso e' dato ragionevolmente dubitare della legittimita'
della  proroga di contratti come quelli in specie non ancora prossimi
alla  scadenza,  per  i  quali  nei  fatti si intende consentire alla
pubblica  amministrazione  di  rinviare l'indizione di una nuova gara
che  invece  ben  potrebbe concludersi entro il termine del contratto
pubblico attualmente in vigore.
   Al  riguardo,  si  rileva  che  in  tema  di  rinnovo o proroga di
contratti  pubblici  di  appalto non e' rinvenibile spazio alcuno per
l'autonomia contrattuale delle parti, vigendo il principio che, salvo
espresse   previsioni   dettate  dalla  legge  in  conformita'  della
normativa   comunitaria,  l'amministrazione,  una  volta  scaduto  il
contratto,  deve,  qualora  abbia  la  necessita'  di avvalersi dello
stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara.
   La  proroga  ope  legis  dei preesistenti rapporti contrattuali si
pone quindi innanzitutto in contrasto con l'articolo 117, primo comma
della  Costituzione  perche'  palesemente suscettibile di alterare il
regime  di  libero  mercato  delle  prestazioni  e  dei  servizi,  in
violazione  degli obblighi comunitari in materia di affidamento della
gestione dei servizi pubblici, derivanti dagli art. 43, 49 e seguenti
del trattato C.E.
   In  proposito, si rammenta per inciso che per una norma statale di
contenuto analogo (art. 23 legge 8 aprile 2005, n. 62), che disponeva
per  l'appunto  la possibilita' per le amministrazioni aggiudicatrici
di  prorogare taluni contratti di servizi, l'Esecutivo comunitario ha
archiviato  la  relativa  procedura  di infrazione soltanto a seguito
dell'intervento   abrogativo  operato  dall'art.  28  della  legge  6
febbraio 2007, n. 13.
   Per  di  piu'  la  norma regionale ora approvata, oltre a porsi in
contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato C.E. applicabili a tutti
i  tipi  di  contratto,  viola nello specifico anche i precetti posti
dalle  direttive  2004/17/CE  e  2004/18/CE,  cosi' come recepiti dal
d.lgs.  12  aprile  2006,  n. 163,  c.d.  «Codice  degli appalti», in
termine di affidamento del servizio di trasporto pubblico locale, non
potendosi ritenere escluse dall'applicazione di tali precetti neppure
le  regioni  cui  e'  riconosciuta  dai  rispettivi  statuti speciali
competenza legislativa primaria o esclusiva in determinate materie.
   Inoltre  codesta  ecc.ma  Corte ha affermato nella sentenza n. 320
del  30  luglio 2008 che la previsione di una proroga ope legis di un
contratto  pubblico  di  servizi  va  ricondotta alla materia «tutela
della  concorrenza»  di  competenza  esclusiva dello Stato, chiarendo
altresi'  che  «per  l'identificazione  della  materia nella quale si
collocano le norme impugnate, occorre fare riferimento all'oggetto ed
alla disciplina stabilite dalle stesse, per cio' che esse dispongono,
alla luce della ratio dell'intervento legislativo nel suo complesso e
nei suoi punti fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli
effetti   riflessi   delle  norme  medesime,  cosi'  da  identificare
correttamente  e  compiutamente  anche l'interesse tutelato (sentenza
n. 165 del 2007)».
   Sulla  base di tali criteri, la disciplina delle procedure di gara
ed   in   particolare  la  regolamentazione  della  qualificazione  e
selezione  dei  concorrenti nelle procedure di affidamento, in quanto
mira  a  consentire  la  piena apertura del mercato nel settore degli
appalti,  e'  riconducibile all'ambito della tutela della concorrenza
(art.  117,  comma  2,  lett.  e) della Costituzione). L'esclusivita'
della  competenza  dello Stato si traduce nella legittima adozione da
parte   del  legislatore,  statale  di  una  disciplina  integrale  e
dettagliata  delle  richiamate procedure e nell'inderogabilita' delle
relative  disposizioni  idonee  ad  incidere,  nei  limiti della loro
specificita'  e  dei  contenuti  normativi  che di esse sono proprie,
sulla  totalita'  degli  ambiti  materiali entro i quali si applicano
(sentenza n. 430 del 2007 della Corte Costituzionale).
   La  competenza  esclusiva  del  legislatore  statale  in  subiecta
materia ha altresi' una portata cosi' ampia da legittimare interventi
dello  Stato  volti  sia  a  promuovere,  sia  a proteggere l'assetto
concorrenziale   del   mercato  (ex  plurimis  sentenze  della  Corte
costituzionale    n. 272/2004,    n. 80/2007    e   n. 401/2007)   e,
configurandosi   come  trasversale,  incide,  nel  limite  della  sua
specificita'  e dei contenuti normativi che di essa possono ritenersi
propri,   sulla   totalita'  degli  ambiti  materiali  entro  cui  si
applicano.
   Non  puo'  pertanto  essere  consentito  al  legislatore regionale
introdurre  modifiche,  seppure parziali, o sostanziali deroghe, come
nella fattispecie in esame, a disposizioni quali quelle contenute nel
codice  degli  appalti formulate in forma chiaramente inderogabile in
materia del ricorso alle procedure di evidenza pubblica per la scelta
del contraente.
   La  norma  teste'  approvata,  disponendo  la proroga ope legis di
ulteriori  quarantotto  mesi  dalla  data  di  naturale  scadenza dei
contratti   di   affidamento  provvisorio  dei  servizi  pubblici  di
trasporto  su  strada, introduce una evidente deroga al principio del
ricorso  alle  procedure  di  gara  ed  invade  pertanto  la sfera di
competenza  esclusiva  del  legislatore  statale,  esercitata  con il
decreto legislativo n. 163 del 2006.
   Peraltro,  la disciplina unitaria della «tutela della concorrenza»
rimessa  in  via esclusiva allo Stato prevale su quella dettata dalle
regioni  in  materie di competenza propria ed in riferimento ad altri
interessi  ed  opera come limite alla potesta' legislativa regionale.
Tale  particolare aspetto va comunque per completezza esaminato anche
alla  luce  della specialita' dello Statuto siciliano ed in relazione
al  dettato  dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001 per il
quale  «Sino  all'adeguamento  dei rispettivi statuti le disposizioni
della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto  speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano per le
parti  in  cui  prevedono  forme  di  autonomia piu' ampia rispetto a
quelle gia' attribuite».
   Lo Statuto speciale siciliano non prevede espressamente la materia
della  tutela della concorrenza e pertanto necessita verificare sotto
quale aspetto la stessa sia considerata, poiche' la Regione siciliana
gode   di  competenza  concorrente  in  materia  di  comunicazioni  e
trasporti.
   Orbene  poiche'  la  disposizione  censurata, sebbene direttamente
riconducibile  alla  materia  dei  trasporti,  investe soprattutto il
rispetto  della normativa comunitaria e la salvaguardia del principio
della  libera  concorrenza, deve concludersi che, nel caso specifico,
la  disciplina  degli  standard minimi di tutela uniformi sull'intero
territorio  nazionale debba ritenersi attribuita allo Stato anche per
quanto riguarda la Sicilia.
   Inoltre,   la  normativa  statale  del  settore  (art.  18  d.lgs.
n. 422/1997)  finalizza  esplicitamente  il  conferimento di poteri a
regioni  ed  enti  locali  in  tema  di  affidamento  dei  servizi di
trasporto  locale  all'incentivazione  del  superamento degli aspetti
monopolistici   e   all'introduzione   di  regole  concorrenziali  di
gestione.
   Il   ricorso   a   procedure   concorsuali  assume  quindi  valore
determinante in quanto assicura l'effettiva tutela della concorrenza,
i  conseguenti benefici per la qualita' e l'economicita' del servizio
pubblico,  nonche'  la  piena  doverosa  attuazione  della  normativa
europea  in  materia  di  liberalizzazione del mercato dei servizi di
trasporto locale (regolamento CE n. 1370/2007).
   In  tal  senso  e'  anche  l'espresso  dettato dell'art. 4-ter del
d.P.R.  17  dicembre  1953 n. 1113, cosi' come integrato e modificato
dal  d.P.R.  6  agosto  1981  n. 485  e  dal d.lgs. 11 settembre 2000
n. 296,  contenente  le norme di attuazione dello Statuto speciale in
materia  di  comunicazioni  e  trasporti,  che impone il ricorso alle
«procedure  concorsuali  in  conformita' alla normativa comunitaria e
nazionale  sugli  appalti  pubblici  di  servizi»  per  la scelta del
gestore del servizio in questione.
   La  disposizione  in  argomento  e'  altresi' censurabile sotto il
profilo  dell'interferenza  in  materia  di  diritto  civile giacche'
impone a privati imprenditori modifiche autoritative ed unilaterali a
contratti di affidamento provvisorio stipulati originariamente per la
durata  di  tre  anni,  ponendo  di  fatto  a  loro  carico  oneri  e
obbligazioni  non  valutati  preventivamente  ne'  negoziati all'atto
della conclusione del contratto.
   L'art.  24 del disegno di legge teste' approvato si pone infine in
contrasto  con l'art. 97 della Costituzione poiche', nel disporre una
proroga  che  va  oltre  il  raddoppio  della durata dei contratti di
affidamento  provvisorio in corso, elude nella sostanza l'obbligo del
rispetto   dei  criteri  di  economicita'  ed  efficacia  cui  dovra'
ispirarsi  il nuovo assetto del servizio di trasporto pubblico locale
quale risultante dal piano regionale in cui dovra' essere prevista la
ridefinizione  della  rete  e  la determinazione dei servizi minimi e
delle unita' di rete.

        
      

                              P. Q. M.

   E con riserva di presentazione di memorie illustrative nei termini
di legge, il sottoscritto prefetto dott. Alberto Di Pace, Commissario
dello  Stato  per  la  Regione Siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello
Statuto  speciale, con il presente atto impugna l'art. 24 del disegno
di  legge  n. n.  240-85-2l3-256-278-296-299 dal titolo «Composizione
delle   giunte.  Status  degli  amministratori  locali  e  misure  di
contenimento  della  spesa  pubblica.  Soglia  di  sbarramento  nelle
elezioni  comunali  e  provinciali della Regione. Disposizioni varie»
approvato  dall'Assemblea  Regionale Siciliana il 4 dicembre 2008 per
violazione  degli  artt. 97, 117 primo e secondo comma lett. e) della
Costituzione  nonche'  degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale per
interferenza in materia di diritto civile, dell'art. 4-ter del d.P.R.
n. 1113/1953 recante «Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana  in  materia  di  comunicazioni  e  trasporti»  cosi'  come
integrato  e  modificato dal d.P.R. 6 agosto 1981 n. 485 e dal d.Lgs.
11  settembre  2000  n. 296, nonche' degli artt. 43 e 49 del trattato
istitutivo della C.E.
     Palermo, addi' 12 dicembre 2008
    Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana: Di Pace