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N. 99 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2010. |
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Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 5 ottobre 2010 (della Provincia autonoma di Bolzano).
(GU n. 46 del 17-11-2010) |
Ricorso della Provincia autonoma di Balzano, in persona del
Presidente della Giunta Provinciale pro tempore, Dr. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, tanto unitamente quanto disgiuntamente, in
virtu' di procura speciale alle liti rep. n. 22923 dd. 20.9.2010
(all. 1), rogata dal Segretario generale della Giunta provinciale,
Dr. Hermann Berger, e giusta deliberazione della Giunta provinciale
della Provincia autonoma di Bolzano n. 1524 dd. 20 settembre 2010
(all. 2), dagli avv.ti proff. ri Giuseppe Franco Ferrari e Roland
Riz, ed elettivamente domiciliata presso il primo in 00186 - Roma,
Via di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 5,
comma 5; 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20 primo
periodo e 21 secondo periodo; 9, commi 1, 2, 2-bis, 3, 4, se ed in
quanto riferito alla Provincia autonoma di Bolzano, 28 e 29; 14,
comma 24-bis; 49, commi 3, lettera b), 4 e 4-ter, se ed in quanto
riferito alla Provincia autonoma di Bolzano, della legge 30 luglio
2010, n. 122, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica», pubblicata nel Supplemento ordinario n. 174/L alla G.U.
n. 176 del 30 luglio 2010.
Nel Supplemento ordinario n. 174/L alla Gazzetta Ufficiale n. 176
del 30 luglio 2010 e' stata pubblicata la legge 30 luglio 2010, n.
122, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica».
Nella predetta legge di conversione, oltre a riferimenti diretti
alle Province autonome di Trento e Bolzano, vi sono richiami espressi
alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 3, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilita' e finanza
pubblica), a cui le singole disposizioni sono destinate ed intendono
applicarsi, e che corrispondono a quelle elencate annualmente, entro
il 31 luglio, dall'Istituto Nazionale di Statistica ISTAT.
Per quanto riguarda l'anno 2010 l'ISTAT ha provveduto con il
comunicato del 24 luglio 2010, recante: «Elenco delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai
sensi dell'articolo 1, comma 3 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(legge di contabilita' e di finanza pubblica)», pubblicato nella G.U.
del 24 luglio 2010, n. 171, compilato sulla base di norme
classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico
nazionale e comunitario e comprensivo delle unita' istituzionali per
le quali sia stato accertato il possesso dei requisiti richiesti dal
Regolamento CE n. 2223/96 del Consiglio europeo del 25 giugno 1996
relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella
Comunita'.
Detto elenco comprende espressamente nella sezione
«Amministrazioni locali», tra l'altro, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, i Comuni, le comunita' montane e le
unioni di comuni, Azienda provinciale foreste e demanio, Azienda,
servizi sociali Bolzano, Azienda speciale protezione civile e
servizio antincendio, Biblioteca provinciale Dr. Friedrich Tessmann,
Centro sperimentazione agrario e forestale Laimburg, Istituto di
cultura ladino Micura' De Rü, Istituto musicale in lingua tedesca e
ladina, Istituto per la promozione dei lavoratori IPL, Istituto per
l'educazione musicale in lingua italiana A. Vivaldi Bolzano, Musei
provinciali altoatesini, Radiotelevisione azienda speciale provincia
di Bolzano (RAS), nonche' nella sezione «Amministrazioni centrali» in
generale gli enti ed istituzioni di ricerca.
Le disposizioni di cui alla legge 30 luglio 2010, n. 122, sono,
quindi, in parte destinate direttamente alle Province autonome di
Trento e Bolzano, nonche' agli enti ed organismi facenti capo al
sistema provinciale, ed in parte indirettamente, mediante il rinvio
alle Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 3, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilita' e finanza
pubblica).
Prima di esporre nel dettaglio i motivi di censura relativi alle
disposizioni di cui agli articoli 5, comma 5; 6, commi 3, 5, 6, 7, 8,
9, 11, 12, 13, 14, 19, 20 primo periodo e 21 secondo periodo; 9,
commi 1, 2, 2-bis, 3, 4, se ed in quanto riferito alla Provincia
autonoma di Bolzano, 28 e 29; 14, comma 24-bis; 49, commi 3, lettera
b), 4 e 4-ter, se ed in quanto riferito alla Provincia autonoma di
Bolzano, della legge 30 luglio 2010, n. 122, appare opportuno
illustrare, almeno negli aspetti piu' rilevanti, il contenuto delle
singole norme impugnate.
I. Articolo 5:
Nell'ambito delle misure per il contenimento della spesa pubblica
per gli organi costituzionali, di governo e negli apparati politici,
il comma 5 dell'art. 5 della legge 30 luglio 2010, n. 122, dispone
nei confronti dei titolari di cariche elettive che lo svolgimento di
qualsiasi incarico conferito dalle Pubbliche Amministrazioni di cui
al comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 196 del 2009 (tra cui
rientrano, come gia' ricordato, anche le Province autonome di Trento
e Bolzano ed i Comuni, nonche' le altre Amministrazioni Pubbliche
elencate dall'ISTAT), inclusa la partecipazione ad organi collegiali
di qualsiasi tipo, puo' dar luogo esclusivamente al rimborso delle
spese sostenute e che gli eventuali gettoni di presenza non possano
superare, comunque, l'importo di 30 euro a seduta.
II. Articolo 6:
Il comma 20, primo periodo, dell'art. 6 della legge 30 luglio
2010, n. 122 qualifica le disposizioni relative alla riduzione dei
costi degli apparati amministrativi di cui all'articolo 6 medesimo,
ai fini del coordinamento della finanza pubblica, come «disposizioni
di principio», disponendo che le stesse non si applicano in via
diretta alle Regioni, alle Province autonome di Trento e Bolzano,
nonche' agli Enti del Servizio Sanitario Nazionale. Le «disposizioni
di principio» in parola trovano, tuttavia, applicazione in via
mediata, in quanto costringono le Regioni e le Province autonome di
Trento e Bolzano, ad adeguare la loro legislazione vigente ai
«principi» stessi.
Le disposizioni statali in parola presentano un carattere
estremamente puntuale e dettagliato che preclude, di fatto, la
possibilita' di un autonomo adeguamento, determinando una sostanziale
applicabilita' anche nell'ordinamento provinciale. Rientrano tra
queste disposizioni:
a) il comma 3 dell'art. 6 della legge 30 luglio 2010, n. 122,
che riduce, a decorrere dal 1º gennaio 2011, del 10 rispetto alla
data di riferimento del 30 aprile 2010 e mantiene fermi fino al 31
dicembre 2013 gli importi che le Pubbliche amministrazioni
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3 della legge
31 dicembre 2009, n. 196, corrispondono ai componenti di organi di
indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e
organi collegiali, comunque denominati, e titolari di incarichi di
qualsiasi tipo, a titolo di indennita', compensi, gettoni,
retribuzioni o altre utilita' comunque denominate;
b) il comma 7 prevede che la spesa annua per le consulenze,
inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti
a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
n. 196/2009, non sia superiore al 20 di quella sostenuta nell'anno
2009;
c) il comma 8 prevede che la spesa annua per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza
sostenuta dalle pubbliche amministrazioni individuate dall'ISTAT ai
sensi dell'articolo 1, comma 3 della legge n. 196/2009, non sia
superiore al 20 di quella sostenuta nell'anno 2009;
d) il comma 9 prevede che le pubbliche amministrazioni
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
n. 196/2009, non possano effettuare spese per sponsorizzazioni;
e) il comma 12 prevede che le pubbliche amministrazioni
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
n. 196/2009, non possano effettuare spese per missioni, anche
all'estero, per un ammontare superiore al 50 di quella sostenuta
nell'anno 2009;
f) il comma 13 prevede che le pubbliche amministrazioni
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
n. 196/2009, non possano effettuare spese esclusivamente per
attivita' di formazione per un ammontare superiore al 50 di quella
sostenuta nell'anno 2009;
g) il comma 14 prevede che le pubbliche amministrazioni
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
n. 196/2009. non possano effettuare spese per l'acquisto, la
manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonche' per
l'acquisto di buoni taxi per un ammontare superiore all'80 di quella
sostenuta nell'anno 2009;
h) il comma 19 vieta alle pubbliche amministrazioni
individuate dall'ISTAT ai sensi. dell'articolo 1, comma 3, della
legge n. 196/2009, di effettuare aumenti di capitale, trasferimenti
straordinari, aperture di credito, di rilasciare garanzie a favore
delle societa' partecipate non quotate che abbiano registrato, per
tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio, ovvero che abbiano
utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche
infrannuali (eccettuate le operazioni necessarie ad evitare le
riduzione del capitale al di sotto del limite legale ai sensi
dell'articolo 2447 c.c.); sono in ogni caso consentiti i
trasferimenti alle predette societa' a fronte di convenzioni,
contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di
servizi di pubblico interesse, ovvero alla realizzazione di
investimenti.
Non solo, ma il predetto comma 20 dell'art. 6 della legge 30
luglio 2010, n. 122, non menziona gli enti locali, gli organismi
strumentali e le societa' pubbliche che fanno capo all'ordinamento
provinciale nel vigente assetto statutario, i quali di conseguenza
appaiono destinatari diretti delle norme statali sopraelencate (commi
3, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 19) e di altre disposizioni specifiche che di
seguito si evidenziano:
a) il comma 5 prevede che tutti gli enti pubblici, anche
economici, e gli organismi pubblici, anche con personalita' giuridica
di diritto privato, provvedano all'adeguamento dei rispettivi statuti
al fine di assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo successivo
alla data di entrata in vigore del presente decreto, gli organi di
amministrazione e quelli di controllo, ove non gia' costituiti in
forma monocratica, nonche' il collegio dei revisori, siano costituiti
da un numero non superiore, rispettivamente, a cinque e a tre
componenti;
b) il comma 6 prevede la riduzione del 10 del compenso dei
componenti degli organi di amministrazione e di quelli di controllo
delle societa' individuate dall'ISTAT ai sensi del comma 3
dell'articolo 1 della legge n. 196/2009, nonche' delle societa'
possedute direttamente o indirettamente in misura totalitaria dalle
amministrazioni pubbliche. La norma in parola non si applica alle
societa' quotate ed alle loro controllate;
c) il comma 11 impone alle societa' individuate dall'Istituto
Nazionale di Statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, di conformarsi al principio di
riduzione di spesa per studi e consulenze, per relazioni pubbliche,
convegni, mostre e pubblicita', nonche' per sponsorizzazioni,
desumibile dai commi 7, 8 e 9.
Il comma 21, secondo periodo, dell'art. 6 della legge 30 luglio
2010, n. 122, prevede, infine, che le somme provenienti dalle
riduzioni di spesa di cui all'articolo 6, con esclusione di quelle di
cui al primo periodo del comma 6, sono versate annualmente dagli enti
e dalle amministrazioni dotati di autonomia finanziaria ad apposito
capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato. Per espressa
previsione, la disposizione in parola non si applica agli enti
territoriali ed agli enti di competenza regionale o delle Province
autonome di Trento e di Bolzano e del Servizio sanitario nazionale.
La norma in esame non esclude, invece, gli organismi strumentali,
anche del servizio sanitario provinciale e le societa' pubbliche che
fanno capo all'ordinamento provinciale, dall'obbligo di riservare
allo Stato le somme provenienti dalle riduzioni di spesa previste
dallo stesso articolo.
III. Articolo 9:
Il comma 1 dell'articolo 9 della legge 30 luglio 2010, n. 122, il
quale contiene norme per il contenimento delle spese in materia di
pubblico impiego, dispone che il trattamento economico, anche
accessorio, dei dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 196/2009 per il prossimo
triennio (2011, 2012 e 2013), non possa superare il trattamento
ordinariamente spettante per l'anno 2010, al netto degli effetti
derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva e fatta
salva l'indennita' di vacanza contrattuale.
Il successivo comma 2, in ragione dell'eccezionalita' della
situazione economica internazionale, e tenuto conto delle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea, dispone che il trattamento economico
complessivo dei dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 196/2009 per il prossimo
triennio (2011, 2012 e 2013), qualora superiore a 90.000 euro lordi
annui, sia ridotto del 5 per la parte eccedente il predetto importo
fino a 150.000 euro, nonche' del 10 per la parte eccedente 150.000
euro. A seguito della predetta riduzione il trattamento economico
complessivo non puo' essere comunque inferiore a 90.000 euro lordi
annui. La riduzione non opera, invece, ai fini previdenziali e
permane in caso di rinnovo o sostituzione del titolare. Tale
riduzione retributiva si aggiunge alla misura definita nel comma 1.
Il comma 2-bis stabilisce che l'ammontare complessivo delle
risorse destinate al trattamento accessorio del personale, anche di
livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non puo' superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed
e', comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio.
Il comma 3, con specifico riferimento agli incarichi di livello
dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche, come
individuate dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
n. 196/2009, prevede che non si applicano le disposizioni normative e
contrattuali che autorizzano la corresponsione di una quota
dell'importo derivante dall'espletamento di incarichi aggiuntivi.
Il comma 4 prevede per il personale dipendente dalle pubbliche
amministrazioni, nonche' per il rimanente personale in regime di
diritto pubblico (esclusi il comparto sicurezza-difesa e i Vigili del
fuoco), che i rinnovi contrattuali per il biennio 2008-2009 e,
rispettivamente, i miglioramenti economici per il medesimo biennio,
non possano, in ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori
al 3,2. La disposizione produce effetti anche in ordine ai contratti
ed accordi gia' stipulati e comporta l'inefficacia delle clausole
difformi, con conseguente adeguamento dei trattamenti retributivi.
Il comma 28 stabilisce che a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni dello Stato ed altri enti ad ordinamento statale non
possono spendere piu' del 50 della spesa sostenuta nel 2009 per il
ricorso a personale a tempo determinato o con convenzioni, ovvero con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa. La medesima
norma qualifica «principi generali ai fini del coordinamento della
finanza pubblica» le disposizioni di cui all'intero comma, con
l'obbligo di adeguamento per le regioni, le Province autonome di
Trento e Bolzano, e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Il
mancato rispetto dei limiti di cui al comma in esame e' qualificato
come illecito disciplinare e determina responsabilita' erariale.
Il comma 29 stabilisce che le societa' non quotate, inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'ISTAT ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della
legge n. 196/2009 e controllate direttamente o indirettamente dalle
amministrazioni pubbliche, devono adeguare le loro politiche
assunzionali alle disposizioni previste nell'articolo in esame.
IV Articolo 14:
Il comma 24-bis dell'articolo 14, recante «patto di stabilita'
interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali», prevede
espressamente per le Regioni ad autonomia speciale e per gli enti
territoriali facenti parte delle predette Regioni un'ipotesi di
superamento del limite imposto dall'articolo 9, comma 28 (contratti a
tempo determinato), condizionatamente al reperimento di risorse
aggiuntive acquisite attraverso apposite misure di riduzione e di
razionalizzazione della spesa certificata dagli organi di controllo
interno. La norma prevede, altresi', un criterio di priorita' nei
meccanismi di assunzione dei lavoratori a tempo determinato che si
trovano nelle condizioni di cui all'articolo 9, comma 28, citato.
V Articolo 49:
L'articolo 49 della legge 30 luglio 2010, n. 122, introduce
modificazioni testuali alla legge 7 agosto.1990, n. 241, art. 14-ter,
in materia di conferenza dei servizi.
Il comma 3, lettera b) introduce una disciplina degli effetti del
dissenso espresso nella conferenza dei servizi. Il mancato
raggiungimento dell'intesa tra le Amministrazioni interessate o il
semplice decorso del termine di trenta giorni e' superabile con la
deliberazione del Consiglio dei Ministri che puo' intervenire, in
ipotesi, non solo nelle materie di competenza statale, ma anche in
quelle di competenza delle Regioni e delle Province autonome, anche
con riferimento agli enti locali dei rispettivi territori.
Nel caso di motivato dissenso espresso da una Provincia autonoma
(cosi' come da una Regione), la mera partecipazione del rispettivo
Presidente alla seduta del Consiglio dei Ministri, specie nel caso in
cui si tratti di materie di competenza statutaria, non costituisce,
comunque, un adeguato e proporzionato strumento di raccordo e quindi
viola il principio di leale collaborazione di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Pertanto, il comma 3, lettera b), nella parte in cui consente il
superamento dell'intesa nelle materie statutarie di competenza delle
Province autonome ed attribuisce allo Stato il potere
provvedimentale, anche in via sostitutiva ai sensi dell'articolo 120
della Costituzione, si pone in netto contrasto con lo Statuto
speciale, in particolare con gli articoli 8, 9 e 16, anche in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale n. 10
del 2001, con il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, e con il
principio di leale collaborazione.
Il comma 4 dell'articolo in esame integra il comma 2-ter
dell'articolo 29 della legge n. 241/1990, introducendo, tra le
disposizioni individuate e qualificate da quest'ultimo come
attinenti, i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, anche quelle
concernenti la conferenza di servizi.
Il citato articolo 29 della legge n. 241/1990 contiene, peraltro,
una norma di chiusura al comma 2-quinquies, che dispone che le
Regioni a Statuto speciale e le Province autonome di Trento e di
Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del
medesimo articolo. Pertanto, e' evidente l'intento del legislatore
statale di attrarre alla propria competenza esclusiva tutta la
disciplina relativa alla conferenza di servizi.
Il comma 4-bis sostituisce l'articolo 19 della legge n. 241 del
1990, relativo alla dichiarazione di inizio attivita' (Dia),
prevedendo il nuovo istituto denominato segnalazione certificata di
inizio attivita' (Scia).
Il comma 4-ter qualifica la disciplina in materia di Scia come
attinente alla tutela della concorrenza ai sensi dell'articolo 117,
secondo comma, lettera e) della Costituzione e ribadisce la
qualificazione della disciplina predetta come livello essenziale-
delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m)
della Costituzione.
Il comma 4-ter statuisce altresi' che la disciplina sulla Scia
sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del decreto-legge n. 78/2010, quella della
dichiarazione di inizio attivita' (Dia) recata da ogni normativa
statale e regionale, ponendosi in contrasto con la vigente disciplina
provinciale, anche nelle specifiche materie di competenza statutaria
(articoli 8 e 9 Statuto), e con il sistema di adeguamento di cui
all'articolo 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano le disposizioni sopra
enunciate ledono gli artt. 8, nn. 1, 3, 4, 5, 6, 9; 9, nn. 3, 7, 8,
9; 16, 104 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e le
correlative norme di attuazione, il Titolo VI dello Statuto speciale,
tra cui in particolare gli artt. 79, 80 e 81 e le relative norme di
attuazione di cui al d.lgs. 16 marzo 1992 n. 266, e del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 268, nonche' gli artt. 3, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3/2001, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 5 della
legge 30 luglio 2010, n. 122, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante
misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica».
L'articolo 5, comma 4, stabilisce quanto segue: «Ferme le
incompatibilita' previste dalla normativa vigente, nei confronti dei
titolari di cariche elettive, lo svolgimento di qualsiasi incarico
conferito dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, inclusa la
partecipazione ad organi collegiali di qualsiasi tipo, puo' dar luogo
esclusivamente al rimborso delle spese sostenute; eventuali gettoni,
di presenza non possono superare l'importo di 30 giuro a seduta».
La disposizione in oggetto si riferisce, come si ha gia' avuto
modo di precisare, anche alla. Provincia autonoma di Bolzano, nonche'
a vari enti facenti capo all'ordinamento provinciale, per effetto del
loro inserimento nell'elenco ISTAT delle Pubbliche Amministrazioni di
cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
1.1 - La disciplina in esame lede sia l'autonomia finanziaria
provinciale, cosi' come delineata dal Titolo VI dello Statuto di
autonomia (nella sua nuova formulazione a seguito della recente
approvazione della legge 23 dicembre 2009, n. 191, commi da 106 a
126) e dalle relative norme di attuazione d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266 e d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, sia l'autonomia di spesa della
ricorrente, garantita dall'art. 119, primo comma della Costituzione.
Per quanto concerne piu' specificamente la garanzia statutaria
dell'autonomia patrimoniale e finanziaria, di entrata e di spesa,
della Provincia autonoma di Bolzano, la disciplina impugnata si pone,
innanzitutto, in contrasto con l'art. 104, primo comma, dello Statuto
speciale, che esclude la possibilita' di modifiche unilaterali del
quadro statutario concernente l'autonomia finanziaria provinciale ad
opera del legislatore statale («Fermo quanto disposto dall'articolo
103 le norme del titolo VI e quelle dell'art. 13 possono essere
modificate con legge ordinaria dello Stato su concorde richiesta del
Governo e, per quanto di rispettiva competenza, della regione o delle
due province»).
Sul punto giova ricordare che le Province autonome di Trento e
Bolzano, seguendo la procedura rinforzata di cui all'art. 104 dello
Statuto, hanno trovato, con i commi da 106 a 126 della legge 23
dicembre 2009, n. 191, un'intesa con lo Stato in merito alla
modificazione del Titolo VI dello Statuto speciale (cd. «Accordo di
Milano»), definendo un nuovo sistema di relazioni finanziarie tra
Stato e Province autonome.
In particolare, per quello che interessa nella presente sede, il
nuovo art. 79, comma 3, dello Statuto speciale dispone quanto segue:
«Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire
in ciascun periodo. Fermi restando gli obiettivi complessivi di
finanza pubblica, spetta alle province stabilire gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno e provvedere alle funzioni di
coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle universita' non
statali di cui all'articolo 17, comma 120, della legge 15 maggio
1997, n. 127, alle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e agli altri enti od organismi a ordinamento regionale o
provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria. Non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale. A decorrere dall'anno 2010, gli
obiettivi del patto di stabilita' interno sono determinati tenendo
conto anche degli effetti positivi in termini di indebitamento netto
derivanti dall'applicazione delle disposizioni recate dal presente
articolo e dalle relative norme di attuazione. Le province vigilano
sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da sarte degli
enti di cui al presente comma ed esercitano sugli stessi il controllo
successivo sulla gestione dando notizia degli esiti alla competente
sezione della Corte dei conti».
Secondo la norma in oggetto le Province autonome di Trento e di
Bolzano sono, quindi, obbligate a concordare con il Ministero
dell'Economia e delle Finanze soltanto i saldi di bilancio da
conseguire in ciascun periodo e gli obiettivi complessivi di finanza
pubblica. Nel rispetto di tali obiettivi, spetta, invece, alle
Province autonome stabilire gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con
riferimento agli enti locali, nonche' ai propri enti e organismi
strumentali.
Si noti, inoltre, che il Ministero dell'economia e delle finanze
ha dato il proprio assenso alla proposta di patto di stabilita' della
Provincia autonoma di Bolzano per l'anno 2010 che definisce la misura
del concorso agli obiettivi di finanza pubblica con il patto di
stabilita' interno, conformemente agli obblighi derivanti
dall'ordinamento comunitario che prescrive l'obiettivo minimo del
pareggio finanziario cosi' come prescritto dall'articolo 79 dello
Statuto di autonomia nel nuovo testo vigente.
Da quanto precede risulta palese che la previsione di obblighi
per determinate voci di spesa a carico della Provincia autonoma di
Bolzano, nonche' degli enti locali situati nel territorio
provinciale, e' costituzionalmente illegittimo per violazione
dell'autonomia finanziaria riconosciuta alla stessa dal Titolo VI
dello Statuto speciale.
1.2 - Alle stesse conclusioni si giunge, peraltro, anche dalla
lettura delle previsioni costituzionali in materia.
Secondo l'art. 119 Cost. le regioni e le Province autonome idi
Trento e di Bolzano godono di «autonomia finanziaria di entrata e di
spesa» con la conseguenza che le regioni e le Province autonome sono
pienamente libere «nello scegliere quali spese limitare a vantaggio
di altre» (sentenza n. 159 del 2008), purche' nel rispetto degli
obiettivi complessivi di finanza pubblica.
Non solo. Secondo l'art. 117, comma terzo della Costituzione,
alla legislazione dello Stato e' attribuita la determinazione dei
soli principi fondamentali in materia di «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica», mentre spetta alla
legislazione delle regioni e Province autonome determinare le singole
posizioni e voci di spesa.
Sui punto si ricorda che secondo giurisprudenza concorde ed
unanime di codesta ecc.ma Corte costituzionale, la previsione da
parte della legge statale di limiti all'entita' di una singola voce
di spesa non puo' essere considerata un principio fondamentale in
materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica», perche' pone un precetto specifico e puntuale
sull'entita' della spesa e si risolve percio' «in una indebita
invasione, da parte della legge statale, dell'area [...] riservata
alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge
statale puo' prescrivere criteri [...] ed obiettivi (ad esempio,
contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi»
(sentenza n. 390 del 2004).
«Va qui ribadito il principio costantemente affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte, per cui le norme che fissano vincoli
puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e
degli enti locali non costituiscono principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., e ledono pertanto l'autonomia finanziaria di spesa
garantita dall'art. 119 Cost.» (sentenza n. 417/2005; vedi ex multis
anche sentenze nn. 297 del 2009, 120 del 2008, 169 del 2007).
In merito ai vincoli alle politiche di bilancio, che lo Stato
puo' porre esclusivamente con riguardo alla spesa corrente, e non in
conto capitale, mediante «disciplina di principio» e «per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari» (sentenza n. 36 del
2004; v. anche le sentenze n. 376 del 2003 e nn. 4 e 390 del 2004),
la medesima sentenza n. 417/2005 chiarisce: «Perche' detti vincoli
possano considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli
enti locali debbono avere ad oggetto o l'entita' del disavanzo di
parte corrente oppure - ma solo "in via transitoria ed in vista degli
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti
dal legislatore statale" - la crescita della spesa corrente degli
enti autonomi; in altri termini, la legge statale puo' stabilire solo
un "limite complessivo", che lascia agli enti stessi ampia liberta'
di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di
spesa».
1.3 - Nel caso del comma 5 dell'art. 5 della legge 30 luglio
2010, n. 122, lo Stato ha imposto alle pubbliche amministrazioni di
cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 196/2009 (tra cui
rientrano, come gia' ricordato, anche le Province autonome di Trento
e Bolzano ed i Comuni, nonche' le altre amministrazioni pubbliche
elencate dall'ISTAT) che lo svolgimento di qualsiasi incarico
conferito ai titolari di cariche elettive, puo' dar 'luogo
esclusivamente al rimborso delle spese sostenute e che gli eventuali
gettoni di presenza non possano superare, comunque, l'importo di 30
euro a seduta.
Il comma 5 in oggetto non si limita, quindi, soltanto a fissare
obiettivi generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma stabilisce
vincoli precisi e dettagliati in merito ad una singola voce di spesa.
La disposizione in parola non puo' essere, quindi, considerata
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, ma
comporta un'inammissibile ingerenza nell'autonomia della ricorrente
quanto alla gestione della sua spesa, autonomia garantita dagli artt.
79 dello Statuto speciale e dagli artt. 119 e 117, terzo comma, della
Costituzione.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 6, commi 3, 5, 6, 7,
8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20 primo periodo e 21 secondo periodo della
legge 30 luglio 2010, n. 122, recante «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante
misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica».
Secondo l'impugnato art. 6, comma 20, primo periodo, della legge
30 luglio 2010, n. 122: «Le disposizioni del presente articolo non si
applicano in via diretta alle regioni, alle Province autonome e agli
enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali costituiscono
disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza
pubblica».
La norma in parola definisce, quindi, i singoli commi dell'art. 6
della legge 30 luglio 2010, n. 122, quali «disposizioni di principio
ai fini del coordinamento della finanza pubblica», con l'intenzione
di imporre alle regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano
l'adeguamento della loro legislazione ai specifici precetti
dell'articolo in questione.
2.1 - Sul punto giova premettere, innanzitutto, che non basta
autoqualificare una norma come «di principio» per poter imporre alle
Regioni e Province autonome l'adeguamento della loro legislazione
nella relativa materia di riferimento. Infatti, secondo
giurisprudenza costante, «ai fini del giudizio di legittimita'
costituzionale, la qualificazione legislativa non vale ad attribuire
alle norme una natura diversa da quella ad esse propria, quale
risultante dalla loro oggettiva sostanza» (cfr. sentenze nn. 207 del
2010, 447 del 2006 e 482 del 1995).
2.2 - Nelle fattispecie al nostro esame, al di la' della
terminologia impiegata dal legislatore statale, le disposizioni di
cui all'art. 6 della legge 30 luglio 2010, n. 122, presentano
caratteri estremamente dettagliati e puntuali che precludono, di
fatto, qualsiasi possibilita' di autonomo adeguamento da parte della
ricorrente:
a) Ai sensi del comma 3 dell'art. 6 della legge 30 luglio
2010, n. 122: «Fermo restando quanto previsto dall'art. 1, comma 58
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, a decorrere dal 1° gennaio 2011
le indennita', i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre
Utilita' comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti, ai
componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di
amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai
titolari di incarichi di qualsiasi tipo, sono automaticamente ridotte
del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30
aprile 2010. Sino al 31 dicembre 2013, gli emolumenti di cui al
presente comma non possono superare gli importi risultanti alla data
del 30 aprile 2010, come ridotti ai sensi del presente comma. Le
disposizioni del presente comma si applicano ai commissari
straordinari del Governo di cui all'articolo 11 della legge 23 agosto
1988, n. 400 nonche' agli altri commissari straordinari, comunque
denominati. La riduzione non si applica al trattamento retributivo di
servizio».
b) Il comma 7 stabilisce quanto segue: «Al fine di
valorizzare le professionalita' interne alle amministrazioni, a
decorrere dall'anno 2011 la spesa annua per studi ed incarichi di
consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di
consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche
amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita' indipendenti, escluse le
universita', gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi
equiparati nonche' gli incarichi di studio e consulenza connessi ai
processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore
finanziario, non puo' essere superiore al 20 per cento di quella
sostenuta nell'anno 2009. L'affidamento di incarichi in assenza dei
presupposti di cui al presente comma costituisce illecito
disciplinare e determina responsabilita' erariale. Le disposizioni di
cui al presente comma non si applicano alle attivita' sanitarie
connesse con il reclutamento, l'avanzamento e l'impiego del personale
delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco».
c) Secondo il comma 8, «A decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita'
indipendenti, non possono effettuare spese per relazioni pubbliche,
convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza, per un ammontare
superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per le
medesime finalita'. Al fine di ottimizzare la produttivita' del
lavoro pubblico e di efficientare i servizi delle pubbliche
Amministrazioni, a decorrere dal 1° luglio 2010 l'organizzazione di
convegni, di giornate e feste celebrative, nonche' di cerimonie di
inaugurazione e di altri eventi similari, da parte delle
Amministrazioni dello. Stato e delle Agenzie, nonche' da parte degli
enti e delle strutture da esse vigilati e' subordinata alla
preventiva autorizzazione del Ministro competente. L'autorizzazione
e' rilasciata nei soli casi in cui non sia possibile limitarsi alla
pubblicazione, sul sito internet istituzionale, di messaggi e
discorsi ovvero non sia possibile l'utilizzo, per le medesime
finalita', di video/audio conferenze da remoto, anche attraverso il
sito internet istituzionale,. in ogni caso gli eventi autorizzati,
che non devono comportare aumento delle spese destinate in bilancio
alle predette finalita', si devono svolgere al di fuori dall'orario
di ufficio. Il personale che vi partecipa non ha diritto a percepire
compensi per lavoro straordinario ovvero indennita' a qualsiasi
titolo. Per le magistrature e le autorita' indipendenti, fermo il
rispetto dei limiti anzidetti, l'autorizzazione e' rilasciata, per le
magistrature, dai rispettivi organi di autogoverno e, per le
autorita' indipendenti, dall'organo di vertice. Le disposizioni del
presente comma non si applicano ai convegni organizzati dalle
universita' e dagli enti di ricerca, nonche' alle mostre realizzate,
nell'ambito dell'attivita' istituzionale, dagli enti vigilati dal
Ministero per i beni e le attivita' culturali ed agli incontri
istituzionali connessi all'attivita' di organismi internazionali o
comunitari, alle feste nazionali previste da disposizioni di legge e
a quelle istituzionali delle Forze armate e delle Forze di polizia»;
d) Prevede il comma 9: «A decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita'
indipendenti, non possono effettuare spese per sponsorizzazioni»;
e) Il comma 12 stabilisce che: «A decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita'
indipendenti, non possono effettuare spese per missioni, anche
all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di pace e
delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e dei
vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonche' di quelle
strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero indispensabili
per assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi
internazionali o comunitari, nonche' con investitori istituzionali
necessari alla gestione del debito pubblico, per un ammontare
superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009. Gli
atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione
contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito
disciplinare e determinano responsabilita' erariale. Il limite di
spesa stabilito dal presente comma puo' essere superato in casi
eccezionali, previa adozione di un motivato provvedimento adottato
dall'organo di vertice dell'amministrazione, da comunicare
preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione
dell'ente. Il presente comma non si applica alla spesa effettuata per
lo svolgimento di compiti ispettivi. A decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto le diarie per le missioni
all'estero di cui all'art. 28 del decreto-legge 4 luglio 2006, n.
223, convertito con legge 4 agosto 2006, n. 248, non sono piu'
dovute; la predetta disposizione non si applica alle missioni
internazionali di pace e a quelle comunque effettuate dalle Forze di
polizia, dalle Forze armate e dal Corpo nazionale dei vigili del
fuoco. Con decreto del Ministero degli affari esteri di concerto con
il Ministero dell'economia e delle finanze sono determinate le misure
e i limiti concernenti il rimborso delle spese di vitto e alloggio
per il personale inviato all'estero. A decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto gli articoli 15 della legge 18
dicembre 1973, n. 836 e 8 della legge 26 luglio 1978, n. 417 e
relative disposizioni di attuazione, non si applicano al personale
contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 e cessano di avere
effetto eventuali analoghe disposizioni contenute nei contratti
collettivi»;
f) Il comma 13 dispone: «A decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
incluse le autorita' indipendenti, per attivita' esclusivamente di
formazione deve essere non superiore al 50 per cento della spesa
sostenuta nell'anno 2009. Le predette amministrazioni svolgono
prioritariamente l'attivita' di formazione tramite la Scuola
superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri
organismi di formazione. Gli atti e i contratti posti in essere in
violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del
presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano
responsabilita' erariale. La disposizione di cui al presente comma
non si applica all'attivita' di formazione effettuata dalle Forze
armate, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco Forze di Polizia
tramite i propri organismi di formazione»;
g) Il comma 14 sancisce: «A decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 3,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorita'
indipendenti, non possono effettuare spese di ammontare superiore
all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per l'acquisto,
la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonche'
per l'acquisto di buoni taxi; il predetto limite puo' essere
derogato, per il solo anno 2011, esclusivamente per effetto di
contratti pluriennali gia' in essere. La predetta disposizione non si
applica alle autovetture utilizzate dal Corpo nazionale dei vigili
del fuoco e per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della
sicurezza pubblica».
h) Per ultimo, il comma 19 stabilisce che: «Al fine del
perseguimento di una maggiore efficienza delle societa' pubbliche,
tenuto conto dei principi nazionali e comunitari in termini di
economicita' e di concorrenza, le amministrazioni di cui all'articolo
1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo
quanto previsto dall'art. 2447 codice civile, effettuare aumenti di
capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, ne'
rilasciare garanzie a favore delle societa' partecipate non quotate
che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di
esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il
ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso
consentiti i trasferimenti alle societa' di cui al primo periodo a
fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi
allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla
realizzazione di investimenti. Al fine di salvaguardare la
continuita' nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a
fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l'ordine pubblico
e la sanita', su richiesta della amministrazione interessata, con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte
dei Conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo
periodo del presente comma».
Il comma 20, primo periodo, dell'art. 6 della legge 30 luglio
2010, n. 122, e' lesivo dell'autonomia finanziaria della Provincia di
cui al Titolo VI dello Statuto speciale ed all'art. 119 della
Costituzione nella parte in cui qualifica disposizioni di principio
ai fini del coordinamento della finanza pubblica prescrizioni che per
il loro livello di estremo dettaglio non rivestono il carattere di un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quale
limite complessivo della spesa corrente, ma sono idonee a incidere su
singole voci e posizioni di spesa, in quanto introducono vincoli
puntuali e specifiche modalita' di contenimento della spesa medesima,
come disciplinati nei commi 3 (riduzione nella misura fissa del 10
rispetto alla data di riferimento del 30 aprile 2010 degli importi da
corrispondere ai componenti di organi di indirizzo, direzione e
controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali e titolari
di incarichi di qualsiasi tipo, a titolo di indennita', compensi,
gettoni, retribuzioni o altre utilita' comunque denominate); 7
(divieto di aumento della spesa annua per consulenze oltre la misura
fissa del 20 rispetto all'anno 2009); 8 (divieto di aumento della
spesa annua per relazioni pubbliche, mostre, pubblicita' e di
rappresentanza oltre la misura fissa del 20 rispetto all'anno 2009);
9 (divieto assoluto di sponsorizzazione); 12 (divieto di aumento
delle spese per missioni anche all'estero oltre la misura fissa del
50 rispetto all'anno 2009); 13 (divieto di aumento delle spese per
attivita' di formazione oltre la misura fissa del 50 rispetto
all'anno 2009), 14 (divieto di aumento delle spese per l'acquisto, la
manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonche' per
l'acquisto di buoni taxi oltre la misura fissa del 80 rispetto al
2009) e 19 (divieto di rilasciare garanzie a favore delle societa'
partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi
consecutivi, perdite di esercizio, ovvero che abbiano utilizzato
riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche
infrannuali).
2.3 - Non solo, ma il comma 20, primo periodo, dell'art. 6 della
legge 30 luglio 2010, n. 122, e' altresi' lesivo dell'autonomia
finanziaria delle Province autonome di Trento e Bolzano, nella parte
in cui non esclude dal proprio ambito di applicazione gli enti
locali, gli organismi strumentali (ed in particolare modo il Servizio
sanitario provinciale) e le societa' pubbliche, che fanno capo
all'ordinamento provinciale in base al vigente assetto statutario, i
quali sono, pertanto, destinatari diretti delle norme di contenimento
della spesa pubblica, contenute nei commi 3, 7, 8, 9, 12, 13, 14 e
19, oltre che delle seguenti ulteriori disposizioni:
a) Secondo il comma 5 dell'art. 6 della legge 30 luglio 2010,
n. 122: «Fermo restando quanto previsto dall'articolo 7, tutti gli
enti pubblici, anche economici, e gli organismi pubblici, anche con
personalita' giuridica di diritto privato, provvedono all'adeguamento
dei rispettivi statuti al fine di assicurare che, a decorrere dal
primo rinnovo successivo alla data di entrata in vigore del presente
decreto, gli organi di amministrazione e quelli di controllo, ove non
gia' costituiti in forma monocratica, nonche' il collegio dei
revisori, siano costituiti da un numero non superiore,
rispettivamente, a cinque e a tre componenti. In ogni caso, le
Amministrazioni vigilanti provvedono all'adeguamento della relativa
disciplina di organizzazione, mediante i regolamenti di cui
all'articolo 2, comma 634, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, con
riferimento a tutti gli enti ed organismi pubblici rispettivamente
vigilati, al fine di apportare gli adeguamenti previsti ai sensi del
presente comma. La mancata adozione dei provvedimenti di adeguamento
statutario o di organizzazione previsti dal presente comma nei
termini indicati determina responsabilita' erariale e tutti gli atti
adottati dagli organi degli enti e degli organismi pubblici
interessati sono nulli. Agli enti previdenziali nazionali si applica
comunque quanto previsto dall'art. 7, comma 6»;
b) Il comma 6 stabilisce quanto segue: «Nelle societa'
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196, nonche' nelle societa' possedute
direttamente o indirettamente in misura totalitaria, alla data di
entrata in vigore del presente provvedimento dalle amministrazioni
pubbliche, il compenso di cui all'articolo 2389, primo comma, del
codice civile, dei componenti degli organi di amministrazione e di
quelli di controllo e' ridotto del 10 per cento. La disposizione di
cui al primo periodo si applica a decorrere dalla prima scadenza del
consiglio o del collegio successiva alla data di entrata in vigore
del presente provvedimento. La disposizione di cui al presente comma
non si applica alle societa' quotate e alle loro controllate»;
c) A norma del comma 11: «Le societa', inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, si
conformano al principio di riduzione di spesa per studi e consulenze,
per relazioni pubbliche, convegni, mostre e pubblicita', nonche' per
sponsorizzazioni, desumibile dai precedenti commi 7, 8 e 9. In sede
di rinnovo dei contratti di servizio, i relativi corrispettivi sono
ridotti in applicazione della disposizione di cui al primo periodo
del presente comma. I soggetti che esercitano i poteri dell'azionista
garantiscono che, all'atto dell'approvazione del bilancio, sia
comunque distribuito, ove possibile, un dividendo corrispondente al
relativo risparmio di spesa. In ogni caso l'inerenza della spesa
effettuata per relazioni pubbliche, convegni, mostre e pubblicita',
nonche' per sponsorizzazioni, e' attestata con apposita relazione
sottoposta al controllo del collegio sindacale».
Le disposizioni in oggetto si pongono in netto contrasto con le
norme del Titolo VI dello Statuto speciale, come recentemente
modificato dalla gia' citata legge n. 191 del 2009, secondo le quali:
«fermi restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta
alle province stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita'
interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento
agli enti locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle
aziende sanitarie, alle universita' non statali di cui all'articolo
17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, alle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e agli altri enti od
organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle
stesse in via ordinaria. Non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale. ...
Le province vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica da parte degli enti di cui al presente comma ed esercitano
sugli stessi il controllo successivo sulla gestione dando notizia
degli esiti alla competente sezione della Corte dei conti».
Nello stesso senso anche il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, recante
«norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale», dispone
all'art. 16 che «Spetta alla regione e alle province emanare norme in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti della regione e delle province medesime e degli enti
da esse dipendenti».
Con particolare riferimento alla spesa per il settore sanitario,
si ricorda, per ultimo, anche quanto riconosciuto dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 341 del 2009, che esclude la
potesta' dello Stato di dettare norme di coordinamento finanziario
che definiscano le modalita' di contenimento di una spesa sanitaria,
che e' interamente sostenuta dalle Province autonome.
2.4 - Infine, la Provincia autonoma di Bolzano lamenta anche
l'illegittimita' costituzionale del comma 21, secondo periodo,
dell'art. 6 della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale dispone
quanto segue: «Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa di cui
al presente articolo, con esclusione di quelle di cui al primo
periodo del comma 6, sono versate annualmente dagli enti e dalle
amministrazioni dotati di autonomia finanziaria ad apposito capitolo
dell'entrata del bilancio dello Stato. La disposizione di cui al
primo periodo non si applica ali enti territoriali e agli enti, di
competenza regionale o delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, del Servizio sanitario nazionale».
La disposizione enunciata e' lesiva dell'autonomia finanziaria
delle Province autonome di Trento e di Bolzano nella parte in cui non
esclude dall'obbligo di riservare allo Stato le somme provenienti
dalle riduzioni di spesa conseguite ai sensi dell'articolo 6 anche
gli enti ed organismi strumentali e le societa' pubbliche che fanno
capo all'ordinamento provinciale e che, come si ha gia' avuto modo di
vedere, sono soggette alle funzioni di coordinamento e controllo
della ricorrente.
2.5 - In conclusione si ricorda che, anche qualora per ipotesi
dalla disposizione statale di cui all'art. 6 della legge
30-luglio-2010, n. 122, sia desumibile una norma di principio,
vincolante anche per la legislazione provinciale, questa non
potrebbe, comunque, comprimere l'autonomia finanziaria della
ricorrente attraverso un'interpretazione adeguatrice, ma soltanto
attraverso il sistema di adeguamento di cui all'articolo 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
Infatti, a norma dell'art. 2, commi 1 e 2, «la legislazione
regionale e provinciale deve essere adeguata ai principi e norme
costituenti limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello statuto
speciale e recati da atto legislativo dello Stato entro i sei mesi
successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta
Ufficiale o nel piu' ampio termine da esso stabilito. Restano nel
frattempo applicabili le disposizioni legislative regionali e
provinciali preesistenti. Decorso il termine di cui al comma 1, le
disposizioni legislative regionali e provinciali non adeguate in
ottemperanza al comma medesimo possono essere impugnate davanti alla
Corte costituzionale ai sensi dell'art. 97 dello statuto speciale per
violazione di esso; si applicano altresi' la legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87».
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 1, 2,
2-bis, 3, 4, se ed in quanto riferito alla Provincia autonoma di
Bolzano, 28 e 29 della legge 30 luglio 2010, n. 122, recante
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica».
L'art. 9 della legge 30 luglio 2010, n. 122, contiene norme per
il contenimento della spesa in materia di pubblico impiego.
3.1 - Il comma 1 stabilisce quanto segue: «Per gli anni 2011,
2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il
trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non puo' superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, al
netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali
arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo
in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo,
per le progressioni di carriera comunque denominate, maternita',
malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio,
fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e
dall'articolo 8, comma 14».
Il comma 2 aggiunge che: «In considerazione della eccezionalita'
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011
e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei
singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai
rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi
del comma 3, dell'art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per
la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro, nonche'
del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro; a seguito della
predetta riduzione il trattamento economico complessivo non puo'
essere comunque inferiore a 90.000 euro lordi annui; le indennita'
corrisposte ai responsabili degli uffici di diretta collaborazione
dei Ministri di cui all'art. 14, comma 2, del decreto legislativo n.
165 del 2001 sono ridotte del 10 per cento; la riduzione si applica
sull'intero importo dell'indennita'. Per i procuratori ed avvocati
dello Stato rientrano nella definizione di trattamento economico
complessivo, ai fini del presente comma, anche gli onorari di cui
all'articolo 21 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611. La riduzione
prevista dal primo periodo del presente comma non opera ai fini
previdenziali. A decorrere dalla data di entrata in vigore del
presente decreto e sino al 31 dicembre 2013, nell'ambito delle
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modifiche e
integrazioni, i trattamenti economici complessivi spettanti ai
titolari degli incarichi dirigenziali, anche di livello generale, non
possono essere stabiliti in misura superiore a quella indicata nel
contratto stipulato dal precedente titolare ovvero, in caso di
rinnovo, dal medesimo titolare, ferma restando la riduzione prevista
nel presente comma».
Il successivo comma 2-bis prevede, inoltre, che: «A decorrere dal
1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo' superare il
corrispondente importo dell'anno 2010 ed e', comunque,
automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del
personale in servizio».
Stabilisce il comma 3: «A decorrere dalla data di entrata in
vigore del presente provvedimento, nei confronti dei titolari di
incarichi di livello dirigenziale generale delle amministrazioni
pubbliche, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica
(ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'art. 1, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, non si applicano le disposizioni normative e
contrattuali che autorizzano la corresponsione, a loro favore, di una
quota dell'importo derivante dall'espletamento di incarichi
aggiuntivi».
I commi 1, 2, 2-bis e 3 si riferiscono direttamente alle Province
autonome di Trento e Bolzano attraverso il richiamo alle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'ISTAT ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge n. 196/2009, e quindi sono
destinati ad applicarsi anche all'ordinamento provinciale.
Sul punto la ricorrente si duole del fatto che le specifiche
misure di contenimento della spesa per il personale non si
caratterizzano per l'individuazione di un limite complessivo da
seguire, ma agiscono direttamente su singole voci di spesa, come in
particolare nei casi dei commi 2, 2-bis e 3, introducendo vincoli
dettagliati e modalita' specifiche di realizzazione dell'obiettivo di
contenimento della spesa per il personale pubblico provinciale. Tali
disposizioni sono, pertanto, lesive dell'autonomia finanziaria
riconosciuta alla ricorrente dalle norme del Titolo VI dello Statuto
speciale e dall'art. 119 della Costituzione, nei termini gia' varie
volte richiamati, e della competenza legislativa primaria della
ricorrente in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi adetti» (art. 8, n. 1 Statuto speciale).
3.2 - Il comma 4 sancisce che: «I rinnovi contrattuali del
personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio
2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in
regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono, in
ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per
cento. La disposizione di cui al presente comma si applica anche ai
contratti ed accordi stipulati prima della data di entrata in vigore
del presente decreto; le clausole difformi contenute nei predetti
contratti ed accordi sono inefficaci; a decorrere dalla mensilita'
successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto; i
trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati. La
disposizione di cui al primo periodo del presente comma non si
applica al comparto sicurezza-difesa ed ai Vigili del fuoco».
Il comma 4 si riferisce genericamente alle Pubbliche
Amministrazioni quali destinatarie di tale norma, senza, peraltro,
escludere con certezza le Province autonome di Trento e Bolzano e gli
enti riconducibili all'ordinamento provinciale.
La ricorrente chiede, pertanto, che sia chiarito che nella
locuzione Amministrazioni Pubbliche non siano comprese le Province
autonome, e piu' in generale i comparti di contrattazione collettiva
provinciale, nonche' gli enti facenti capo all'ordinamento
provinciale, non comportando, cosi' interpretata, lesione alcuna
delle prerogative provinciali.
3.3 - L'articolo 9, comma 28, della legge 30- luglio 2010, n.
122, stabilisce, infine, quanto segue: «A decorrere dall'anno 2011,
le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64
del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive
modificazioni, gli enti pubblici non economici, le universita' e gli
enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni e
integrazioni, fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009.
Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a
contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla
somministrazione di lavoro, nonche' al lavoro accessorio di cui
all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni,
non puo' essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le
rispettive finalita' nell'anno 2009. Le disposizioni di cui al
presente comma costituiscono principi generali ai fini del
coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni,
le province autonome, e gli enti del Servizio;» sanitario nazionale.
Per il comparto scuola e per quello delle istituzioni di alta
formazione e specializzazione artistica e musicale trovano
applicazione le specifiche disposizioni di settore. Resta fermo
quanto previsto dall'articolo 1, comma 188, della legge 23 dicembre
2005, n. 266. Per gli enti di ricerca resta fermo, altresi', quanto
previsto dal comma 187 dell'articolo 1 della medesima legge n. 266
del 2005, e successive modificazioni. Alle minori economie pari a 27
milioni di euro a decorrere dall'anno 2011 derivanti dall'esclusione
degli enti di ricerca dall'applicazione delle disposizioni del
presente comma, si provvede mediante-utilizzo di quota parte delle
maggiori entrate derivanti dall'articolo 38, commi 13-bis e seguenti.
Il presente comma non si applica alla struttura di missione di cui
all'art. 163, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163. Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma
costituisce illecito disciplinare e determina responsabilita'
erariale. Per le amministrazioni che nell'anno 2009 non hanno
sostenuto spese per le finalita' previste ai sensi del presente
comma, il limite di cui al primo periodo e' computato con riferimento
alla media sostenuta per le stesse finalita' nel triennio 2007-2009».
Il successivo comma 29, anch'esso impugnato, dispone, inoltre,
che: «Le societa' non quotate, inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate
dall'ISTAT ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, controllate direttamente o indirettamente
dalle amministrazioni pubbliche, adeguano le loro politiche
assunzionali alle disposizioni previste nel presente articolo».
La Provincia autonoma di Bolzano lamenta l'illegittimita'
costituzionale del comma 28 della legge 30 luglio 2010, n. 122, in
quanto definisce le disposizioni in materia di contenimento della
spesa per il personale a tempo determinato, ivi contenute, come
«principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica».
Tale statuizione e' lesiva dell'autonomia finanziaria riconosciuta
alla ricorrente, nella parte in cui introduce specifiche misure di
dettaglio sostanzialmente autoapplicative e corredate di sanzione che
escludono l'esercizio della potesta' legislativa di adeguamento.
Il limite stabilito dalla disposizione e' talmente puntuale che
non puo' costituire norma di principio, non lasciando spazio ad un
autonomo recepimento da parte delle autonomie territoriali (sentenze
nn. 390 del 2004, 417 del 2005, 169 del 2007, 159 del 2008 e 297 del
2009).
Per il comma 29 si formulano analoghe conclusioni in relazione ai
vincoli imposti alle politiche assunzionali delle societa' pubbliche.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 24-bis
della legge 30 luglio 2010, n. 122, recante «Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante
misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica».
L'articolo 14, comma 24-bis della legge 30 luglio 2010, n. 122,
recante «patto di stabilita' interno ed altre disposizioni sugli enti
territoriali», stabilisce quanto segue: «I limiti previsti ai sensi
dell'articolo 9, comma 28, possono essere superati limitatamente in
ragione della proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato
stipulati dalle regioni a statuto speciale, nonche' dagli enti
territoriali facenti parte delle predette regioni, a valere sulle
risorse finanziarie aggiuntive appositamente reperite da queste
ultime attraverso apposite misure di riduzione e razionalizzazione
della spesa certificate dagli organi di controllo interno. Restano
fermi, in ogni caso, i vincoli e gli obiettivi previsti ai sensi del
presente articolo. Le predette amministrazioni pubbliche, per
l'attuazione dei processi assunzionali consentiti ai sensi della
normativa vigente, attingono prioritariamente ai lavoratori di cui al
presente comma, salva motivata indicazione concernente gli specifici
profili professionali richiesti».
Il comma in esame prevede espressamente per le Regioni a Statuto
speciale, e per gli enti territoriali facenti parte delle predette
Regioni, una possibilita' di superamento del limite imposto
dall'articolo 9, comma 28 (in caso di proroga dei rapporti di lavoro
a tempo determinato), condizionatamente al reperimento di risorse
aggiuntive acquisite attraverso apposite misure di riduzione e di
razionalizzazione della spesa certificata dagli organi di controllo
interno.
La norma prevede, altresi', un criterio di priorita' nei
meccanismi di assunzione dei lavoratori a tempo determinato che si
trovano nelle condizioni di cui all'articolo 9, comma 28, citato.
Con tali determinazioni lo Stato da' luogo ad un'ingerenza
significativa nella competenza legislativa primaria della ricorrente
in materia di organizzazione degli uffici e del personale (art. 8, n.
1 dello Statuto speciale), nonche' di finanza locale (Titolo VI dello
Statuto speciale), dettando condizioni e limitazioni restrittive in
merito all'assunzione del personale provinciale ed alla
predisposizione delle relative risorse.
5. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 49, commi 3, lettera
b), 4 e 4-ter, se ed in quanto riferito alla Provincia autonoma di
Bolzano, della legge 30 luglio 2010, n. 122, recante «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica».
L'articolo 49 della legge 30 luglio 2010, n. 122, introduce
modificazioni testuali alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (recante
«Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi»), con riferimento alla
conferenza dei servizi.
5.1 - In base al comma 3, lettera b) dell'art. 49 della legge 30
luglio 2010, n. 122: «All'articolo 14-quater della legge 7 agosto
1990, n. 241, sono apportate le seguenti modificazioni: ... b) i
commi 3, 3-bis, 3-ter e 3-quater sono sostituiti dal seguente: 3. Al
di fuori dei casi di cui all'articolo 117, ottavo comma, della
Costituzione, e delle infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici e di preminente interesse nazionale, di cui alla parte
seconda, titolo terzo, capo quarto del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163, e successive modificazioni, nonche' dei casi di
localizzazione delle opere di interesse statale, ove venga espresso
motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumita', la questione, in attuazione e nel rispetto del principio
di leale collaborazione e dell'articolo 120 della Costituzione, e'
rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del
Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni,
previa intesa con la regione o le regioni e le Province autonome
interessate, in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una
regionale o tra piu' amministrazioni regionali, ovvero previa intesa
con la regione e gli enti locali interessati, in caso di dissenso tra
un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra piu'
enti locali. Se l'intesa non e' raggiunta nei successivi trenta
giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri puo' essere
comunque adottata. Se il motivato dissenso e' espresso da una regione
o da una provincia autonoma in una delle materie di propria
competenza, il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei presidenti delle
regioni o delle province autonome interessate».
Il comma 3, lettera b) dell'art. 49 della legge 30 luglio 2010,
n. 122, introduce: una nuova disciplina relativa agli effetti del
dissenso emerso tra Stato e Regioni o Province autonome nella
conferenza dei servizi.
Il mancato raggiungimento dell'intesa tra le Amministrazioni
interessate, o il semplice decorso del termine di trenta giorni, e'
superabile con la deliberazione del Consiglio dei Ministri che puo'
intervenire, non solo nelle materie di competenza statale, ma anche
in quelle di competenza delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e Bolzano, con riferimento agli enti locali dei rispettivi
territori.
La disposizione in esame viola gravemente i principi di leale
collaborazione e della cosiddetta «intesa forte», nel significato
enunciato da codesta ecc.ma Corte costituzionale con le sentenze n.
303 del 2003 e n. 6 del 2004.
In proposito la mera partecipazione del Presidente di una Regione
o Provincia autonoma alla seduta del Consiglio dei Ministri, specie
nel caso in cui si tratti di materie di competenza statutaria, non
puo' essere considerato un valido ed adeguato strumento di raccordo.
Pertanto, il comma 3 dell'articolo 14-quater, nella parte in cui
consente il superamento dell'intesa nelle materie statutarie di
competenza delle Province autonome ed attribuisce allo Stato il
potere provvedimentale, anche in via sostitutiva ai sensi
dell'articolo 120 della Costituzione, si pone in evidente contrasto
con le competenze legislative ed amministrative della ricorrente di
cui agli articoli 8, 9 e 16 dello Statuto speciale, anche in
combinato disposto con la norma di salvaguardia delle stesse di cui
all'articolo 10 della legge costituzionale n. 10 del 2001; il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 3 della
Costituzione, nonche' con l'obbligo di prevedere «forme di intesa e
coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali» di cui
all'art. 118 Cost.
5.2 - Secondo il successivo comma 4: «All'articolo 29, comma
2-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241, dopo la parola "assenso"
sono aggiunte le seguenti "e la conferenza di servizi"».
Il comma 4 dell'articolo 49 integra il comma 2-ter dell'articolo
29 della legge n. 241/1990, introducendo tra le disposizioni
individuate e qualificate da quest'ultimo, come attinenti ai livelli
essenziali delle prestazioni concernenti, i diritti civili e sociali
di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m) della
Costituzione, anche quelle concernenti la conferenza di servizi.
Il citato articolo 29 contiene, peraltro, una norma di chiusura
al comma 2-quinquies, secondo la quale le Regioni a Statuto speciale
e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria
legislazione alle disposizioni del medesimo articolo. Pare evidente
l'intento del legislatore statale di attirare, con l'intervento al
nostro esame, alla propria competenza esclusiva tutta la disciplina
relativa alla conferenza di servizi.
Sul punto si segnala che il combinato disposto dei commi 3,
lettera b) e 4 dell'articolo 49, nella parte in cui incide sui
procedimenti che si attuano nelle materie riservate alla competenza
provinciale ai sensi degli articoli 8 (in particolare le materie sub
n. 3 «tutela e conservazione del patrimonio storico-artistico», n. 5
«urbanistica» e n. 6 «tutela del paesaggio») e 9 (in particolare le
materie sub n. 10 «igiene e sanita'») dello Statuto speciale ed
intende demandare alla deliberazione del Consiglio dei Ministri il
superamento di un eventuale motivato dissenso espresso dalle
Amministrazioni provinciali preposte alle predette materie, comprime
l'esercizio delle relative competenze statutarie in quanto qualifica
come attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni ai sensi della
lettera m) dell'art. 117 secondo comma, della Costituzione,
disposizioni che in effetti non sono tali nella sostanza e viola le
relative competenze statutarie.
Si noti, inoltre, che non basta qualificare una disposizione come
attinente ai «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali», quando nella sostanza non lo e' (cfr.
sentenze nn. 207 del 2010, 447 del 2006 e 482 del 1995). Infatti, non
puo' considerarsi «livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali» la circostanza che la soluzione del
dissenso motivato di una regione o provincia autonoma sia rimessa
alla deliberazione unilaterale del Consiglio dei Ministri.
5.3 - Il comma 4-ter, anch'esso impugnato, prevede, infine,
quanto segue: «Il comma 4-bis attiene alla tutela della concorrenza
ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione; e costituisce livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del
medesimo comma. Le espressioni "segnalazione certificata di inizio
attivita'"e "Scia" sostituiscono, rispettivamente, quelle di
"dichiarazione di inizio attivita'" e "Dia", ovunque ricorrano, anche
come parte di una espressione piu' ampia, e la disciplina di cui al
comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, quella della
dichiarazione di inizio attivita' recata da ogni normativa statale e
regionale».
Il comma 4-bis dell'art. 49 della legge 30 luglio 2010, n. 122,
sostituisce l'articolo 19 della legge n. 241 del 1990, relativo alla
dichiarazione d'inizio attivita' (Dia), prevedendo il nuovo istituto
denominato-segnalazione certificata di inizio attivita' (Scia).
Il comma 4-ter qualifica la disciplina sulla segnalazione
certificata di inizio attivita' (Scia) come attinente alla tutela
della concorrenza ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera
e) della Costituzione e ribadisce la qualificazione della disciplina
predetta come livello essenziale delle prestazioni di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione. Il
comma 4-ter statuisce a1tresi', che la disciplina sulla segnalazione
certificata d'inizio attivita' (Scia) sostituisce direttamente, dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto
legge n. 78/2010, quella della dichiarazione di inizio attivita'
(Dia), recata da ogni normativa statale e regionale.
Ne consegue che, se riferito all'ordinamento delle Province
autonome di Trento e Bolzano, tale disciplina si pone in contrasto
con la vigente disciplina provinciale, anche nelle specifiche materie
di competenza statutaria di cui agli articoli 8 (in particolare con
le materie di cui al n. 5 «urbanistica e piani regolatori») e 9 dello
Statuto speciale.
Sul punto la giurisprudenza costituzionale e' esplicita. Nella
sentenza n. 145/2005 si legge: «La tesi del Governo, secondo la quale
la diretta applicabilita' della citata legge alla Provincia
deriverebbe dalla competenza esclusiva dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, di cui al nuovo art. 117, terzo comma,
lettera m), della Costituzione, e', poi, priva di fondamento. Senza
entrare nella valutazione di tale tesi e' sufficiente rilevare che le
disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001, modificativa
del Titolo V della Costituzione, si applicano alle Province autonome,
ai sensi dell'art. 10 della stessa legge costituzionale, solo "per le
parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite". Sicche', deve necessariamente escludersi che
le disposizioni della suddetta legge costituzionale possano
comportare limitazioni alla sfera di competenza legislativa gia'
attribuita alla Provincia ricorrente per effetto dello statuto di
autonomia. Fermo restando, ricorrendone i presupposti, l'obbligo di
adeguamento, imposto dall'art. 2, comma 1, del decreto legislativo n.
266 del 1992, ai principi e alle norme costituenti limiti indicati
dagli artt. 4 e 5 dello stesso statuto».
In ogni caso un eventuale adeguamento dovrebbe, comunque,
avvenire nelle forme e con le modalita' di cui al gia' menzionato
articolo 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
P.Q.M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 5,
comma 5; 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20 primo
periodo e 21 secondo periodo; 9, commi 1, 2, 2-bis, 3, 4, se ed in
quanto riferito alla Provincia autonoma di Bolzano, 28 e 29; 14,
comma 24-bis; 49, commi 3, lettera b), 4 e 4-ter, se ed in quanto
riferito alla Provincia autonoma di Bolzano, della legge 30 luglio
2010, n. 122, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica», pubblicata nel Supplemento ordinario n. 174/L
alla Gazzetta Ufficiale n. 176 del 30 luglio 2010.
Roma, addi' 24 settembre 2010
Avv.ti proff.ri Giuseppe Franco Ferrari - Roland Riz
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