Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria  l'8  agosto

2011 (della Regione Puglia). 

(GU n. 39 del 14.9.2011)

     Ricorso della Regione Puglia, con  sede  in  Bari  al  Lungomare

Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente della Giunta Regionale

e  legale  rappresentante  pro   tempore,   dott.   Nicola   Vendola,

elettivamente domiciliato in Roma, presso la Delegazione romana della

Regione Puglia, alla via Barberini  n.  36,  rappresentato  e  difeso

dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana  T.  Colelli,  come  da

procura speciale, conferita in virtu' di delibera di G.R. n. 1621 del

12.7.2011, a margine del presente atto a firma del  Presidente  della

G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola; 

    Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore e per

quanto possa occorrere, contro  il  Ministro  dell'ambiente  e  della

tutela del territorio e del mare; 

    Avverso il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela  del

territorio e del mare prot. GAB-DEC-2011-0000073 del  9  maggio  2011

con il quale «il dott. Massimo Avancini, funzionario della  Direzione

generale per la Protezione della Natura  e  del  Mare  del  Ministero

dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, e' confermato

Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta  Murgia

per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 maggio  2011

e comunque non oltre la nomina del Presidente». 

    La proposizione del presente ricorso e' stata decisa dalla Giunta

Regionale  della  Puglia  nella  seduta  del  12  luglio   2011   (si

depositera' all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera

n. 1621 di G.R.). 

    Con decreto n. 73 del 9  maggio  2011,  acquisito  al  protocollo

della Regione Puglia, Gabinetto del Presidente,  in  data  24  maggio

2011, il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio  e  del

Mare  -  in  considerazione  dell'avvenuta  scadenza  del  precedente

decreto n. 62 dell'11 febbraio 2011,  ha  confermato  il  Commissario

straordinario in precedenza nominato. 

    Il  dott.  Massimo   Avancini,   funzionario   ministeriale,   ha

sostituito  il  dott.  Girolamo  Pugliese,  che  aveva  rivestito  le

funzioni di Presidente dell'Ente parco  fino  al  23  luglio  2010  e

quelle di Commissario straordinario fino al 10 febbraio 2011. 

    Il decreto n. 73 del 9 maggio 2011, cosi' come il decreto  n.  62

dell'11  febbraio  2011,  sono  stati  emessi  in  violazione   delle

attribuzioni riconosciute dalla Corte costituzionale alle Regioni  in

quanto la nomina e la conferma del Commissario straordinario non sono

state  precedute  dalla  procedimentalizzazione  dell'intesa  per  la

nomina del Presidente dell'Ente Parco, prevista dall'art. 9, comma 3,

della legge n. 394 del 1991. 

    Appare opportuno rilevare che nei mesi  che  hanno  preceduto  la

nomina e la conferma del Commissario, la Regione Puglia ha piu' volte

sollecitato il raggiungimento dell'intesa prevista dall'art. 9, comma

3, della legge n. 394 del 1991. 

    In particolare, con  nota  del  28  aprile  2010  prot.  4862  il

Presidente  della  Regione  Puglia  ha  segnalato   l'importanza   di

«attivare  celermente  il  percorso  di  intesa  sulle   figure   dei

presidenti dei due Parchi nazionali della Regione Puglia, il  Gargano

(..) e l'Alta Murgia (...)»  e  di  rilanciare  le  due  grandi  aree

«individuando due figure nuove, esperte, che abbiano  a  cuore,  come

input primario, l'interesse e la necessita' di dare un senso virtuoso

e partecipato a nuovi percorsi di sviluppo, di  tutela,  conservativo

ed economico». 

    Nella medesima nota e' stato sollecitato un incontro  finalizzato

«a concordare insieme, l'individuazione di  due  figure  massimamente

competenti e di alto profilo professionale che  possano,  da  subito,

prendere in mano tutti i vari ambiti  di  sofferenza  degli  Enti  in

questione e avviarne la riprogettazione», dichiarando nel contempo la

disponibilita' «a verificare  le  migliori  personalita'  per  questo

incarico». 

    Con  successiva  nota  del  25  ottobre  2010  prot.  13060,   il

Presidente della Regione, con  riferimento  sia  al  Parco  dell'Alta

Murgia sia al Parco  del  Gargano,  ha  rappresentato  l'esigenza  di

«definire nel piu' breve tempo possibile, gli organi di gestione  dei

due parchi nazionali della Puglia,  a  cominciare  dalle  figure  dei

presidenti»,  auspicando  la  nomina  di  figure  «nuove,  esperte  e

competenti - ovvero - in  grado  di  indirizzare  verso  percorsi  di

sviluppo e  di  tutela,  territori  ricchissimi  di  biodiversita'  e

paesaggi naturali, paesi ricchi di storia e di giacimenti culturali». 

    La nota terminava con un nuovo  invito  a  «cercare  insieme  due

figure fortemente qualificate e competenti che  possano,  da  subito,

impegnarsi per rilanciare gli indirizzi della legge quadro sui parchi

e  le  attivita'  degli  Enti»  e  la  contestuale  dichiarazione  di

disponibilita' «fin da subito a verificare le  migliori  personalita'

per questo incarico». 

    Con comunicazione del 10 febbraio 2011 prot. 1571  il  Presidente

della Regione Puglia ha rappresentato ancora una volta la  necessita'

di  individuare,  «anche  per  il   Parco   dell'Alta   Murgia»,   un

professionalita'  adeguata  a  ricoprire  detto  incarico,  chiedendo

nuovamente un incontro urgente. 

    Nonostante tali reiterate istanze, il procedimento finalizzato al

raggiungimento dell'intesa non e' mai stato avviato e il silenzio del

dicastero statale e' stato interrotto soltanto con il decreto  n.  62

dell'11 febbraio 2011, impugnato dinanzi a codesta illustre Corte con

ricorso per conflitto di attribuzione fra enti (contrassegnato dal n.

3/2011 del registro, che verra' discusso all'udienza pubblica del  20

settembre 2011). 

    Pur in pendenza di tale giudizio, il Ministero con decreto n.  73

del 9 maggio 2011, ha confermato il Commissario gia' nominato,  nella

persona di Massimo Avancini, senza  dar  seguito  alle  richieste  di

incontro formulate piu' volte dalla  Regione  Puglia  finalizzate  al

raggiungimento di una intesa sul nominativo. 

    1. - Sull'interesse  della  Regione  Puglia  alla  pronuncia  sul

presente conflitto di attribuzione fra enti. 

    In via preliminare (a ancora  una  volta)  si  ritiene  opportuno

precisare   che,   nonostante    l'approssimarsi    della    scadenza

dell'incarico conferito al Commissario con  il  decreto  oggetto  del

presente  giudizio,  perdura  l'interesse  della  Regione  Puglia  ad

ottenere  una  pronuncia  in  ordine   all'avvenuta   lesione   delle

competenze costituzionalmente riservate alle regioni. 

    Codesta illustre Corte ha piu' volte affermato che in materia  di

conflitto fra enti, «la lesione delle attribuzioni costituzionali ben

puo' concretarsi anche nella mera emanazione dell'atto invasivo della

competenza, potendo perdurare l'interesse dell'ente  all'accertamento

del  riparto  costituzionale  delle  competenze»  (in  tal  senso  la

pronuncia n. 287 del 2005, ma anche la pronuncia n. 263 del 2005 e la

n. 222 del 2006, nella quale codesta Corte  ha  chiaramente  ripetuto

che «l'esaurimento dell'efficacia (n.d.r.  dell'atto  impugnato)  non

esclude l'interesse dell'ente all'accertamento del giusto riparto  di

competenze e non incide sull'ammissibilita' del ricorso»). 

    Del resto, il rinnovo dell'incarico commissariale, non  preceduto

dal necessario tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina

di  un  Presidente  che  consenta  il  ritorno  al  regime  ordinario

dell'Ente parco (pure ripetutamente invocato dalla  Regione  Puglia),

cristallizza    un    comportamento    piu'    volte    stigmatizzato

dall'amministrazione regionale. 

    Al fine di evitare che tale condotta venga ancora replicata -  e,

allo stato, sussistono tutti i presupposti  perche'  cio'  accada  in

quanto,  nonostante  l'approssimarsi  della  scadenza   dell'incarico

commissariale, non si e' tenuto l'auspicato incontro  finalizzato  ad

una scelta condivisa  fra  Stato  e  Regione  -  la  questione  viene

nuovamente sottoposta a codesta ecc.ma Corte affinche' affermi, anche

in linea di principio, che la previsione dell'art. 9, comma 3,  legge

n.  394  del  1991  costituisce  (non  gia'  sterile  formalita')  ma

condizione   di   legittimita'   della   nomina    del    Commissario

straordinario,  in  considerazione  del  mancato  raggiungimento   di

codeterminazione sul nominativo del Presidente. 

    2. - Sulla lesione delle competenze costituzionalmente  riservate

alle regioni. 

    Chiarita  la  sussistenza  e  il  perdurante  interesse  ad   una

pronuncia di codesta ecc.ma  Corte,  la  Regione  Puglia  solleva  il

conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del  Consiglio

dei  ministri  e  del  Ministro  dell'ambiente  e  della  tutela  del

territorio e del mare in relazione al decreto di quest'ultimo  n.  73

del 9 maggio  2011,  in  quanto  lesivo  delle  competenze  regionali

delineate (a)  dall'art.  117,  comma  3,  Cost.  relativamente  alla

potesta'  legislativa  concorrente  nelle  materie  del  governo  del

territorio e della valorizzazione dei beni  culturali  e  ambientali;

(b)  dall'art.  117,  comma  4,  Cost.  relativamente  alla  potesta'

legislativa residuale nelle materie  dell'agricoltura,  del  turismo,

della caccia e della pesca; (c)  dall'art.  118  Cost.  relativamente

alla ripartizione delle funzioni amministrative nonche' dei  principi

di riserva di legge, buon andamento  ed  imparzialita'  dei  pubblici

uffici  di  cui  all'art.  97  Cost.  e  del   principio   di   leale

collaborazione derivante dall'art.  5  Cost.  (come  conseguenza  del

contemperamento dei principi di unita' ed autonomia in esso  sanciti)

in relazione all'art. 9, comma 3, della legge n.  394/1991  (legge  -

quadro sulle aree protette). 

    La   disposizione   legislativa   da   ultimo   indicata   recita

testualmente: «Il Presidente e' nominato  con  decreto  del  Ministro

dell'ambiente, d'intesa  con  i  presidenti  delle  regioni  o  delle

province autonome di Trento e Bolzano (...)». 

    L'importanza   dell'intesa   prevista   dalla   disposizione   su

richiamata (ed univocamente  interpretata  come  forma  di  paritaria

codeterminazione  del  contenuto  dell'atto)  risulta  evidente   per

l'inevitabile interferenza fra le scelte che il Presidente  dell'Ente

parco deve compiere e le competenze costituzionalmente riservate alla

potesta' legislativa concorrente ed esclusiva delle regioni  (governo

del territorio, agricoltura, turismo, caccia e pesca). 

    Il parco dell'Alta Murgia, infatti, istituito con D.P.R.  del  10

marzo 2004, dovra' disciplinare le attivita' in esso consentite,  con

riferimento, tra l'altro, alla tipologia e modalita'  di  costruzione

di nuovi  manufatti,  al  cambio  di  destinazione  d'uso  di  quelli

esistenti,  alla  realizzazione  delle  infrastrutture   strettamente

necessarie alle attivita' produttive tradizionali, agli interventi di

gestione  delle  risorse  naturali,   alle   attivita'   artigianali,

commerciali,  agro-silvo-pastorali  e  agli  interventi  di  sviluppo

economico e sociale del territorio  con  particolare  riferimento  al

turismo  e  alla  valorizzazione  delle  risorse,  delle   tradizioni

storiche e culturali. 

    La ratio dell'art. 9, comma 3, legge n. 391  del  1991,  posto  a

salvaguardia delle prerogative  attribuite  dalla  Costituzione  alle

regioni, rende indispensabile  conferire  al  meccanismo  dell'intesa

carattere di effettivita', non gia'  di  mero  adempimento  cui  fare

formale  riferimento  nel  decreto   ministeriale   di   nomina   del

commissario straordinario ovvero, come nella  vicenda  in  esame,  da

omettere del tutto. 

    Del  resto,  la  giurisprudenza  costituzionale  ha  piu'   volte

ribadito, in  fattispecie  del  tutto  analoghe,  che  «lo  strumento

dell'intesa tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme

di  attuazione  del  principio  di  codeterminazione  del   contenuto

dell'atto;  (...)  senza  alcuna  possibilita'  di  un  declassamento

dell'attivita' di codeterminazione connessa all'intesa  in  una  mena

attivita' consultiva non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del  1991)»

(sentenza n. 27 del 2004, richiamata anche  dalla  sentenza  339  del

2005). 

    Codesto supremo Collegio ha anche puntualizzato (con  riferimento

alla nomina del Presidente dell'Ente Parco nazionale  dell'Arcipelago

toscano e dell'Autorita' Portuale  di  Livorno)  che  la  nomina  del

commissario straordinario, richiede quantomeno il preventivo avvio  e

il proseguimento del procedimento dell'intesa finalizzata alla nomina

del Presidente e che solo a seguito del  mancato  perfezionamento  di

tale procedimento, al fine di assicurare continuita'  nella  gestione

dell'ente parco, e' possibile  procedere  alla  nomina  commissariale

(cfr. sentenze n. 27/2004, n. 21/2006 e n. 339/2005). 

    L'illegittimita' della condotta dello Stato, dunque, non  risiede

nella nomina del Commissario straordinario bensi' «nel mancato  avvio

e sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del  Presidente,

che esige, laddove occorra, attraverso reiterate trattative  volte  a

superare, nel rispetto del  principio  di  leale  collaborazione  tra

Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un

accordo e che sole legittimino  la  nomina  del  primo»  (ancora  una

volta, sentenza n. 27 del 2004). 

    La vicenda oggetto  del  presente  conflitto  appare  analoga  ai

precedenti su richiamati: lo Stato ha omesso di avviare la  procedura

per la  nomina  dell'organo  apicale  di  gestione  dell'ente  parco,

opponendo uno sterile silenzio al reiterato invito,  formulato  dalla

Regione   Puglia,   a   concordare   un   incontro   finalizzato   al

raggiungimento dell'intesa. 

    Del resto, e' sufficiente considerare che neanche dopo il decreto

di  nomina  del  Commissario  Straordinario  sono  state  avviate  le

necessarie trattative ne' sono stati accettati i ripetuti inviti  del

Presidente della Regione Puglia ad  individuare  congiuntamente,  nel

corso di un incontro, una professionalita' adeguata: il Ministero non

ha  neanche  formalmente  chiesto   l'intesa   sul   nominativo   del

Presidente,  provvedendo  sic  et   simpliciter   alla   nomina   del

Commissario, nonostante la chiara volonta'  della  Regione  Puglia  -

manifestata anche mediante la proposizione del ricorso per  conflitto

fra enti n. 3 del 1011 - di rendere effettivo il meccanismo  previsto

dalla legge sulle aree protette. 

    A  tal  proposito,  e'  stato  acclarato  che  «non  realizza  la

richiesta  condizione  di  legittimita'  il  rifiuto   d'intesa   sul

nominativo proposto  dal  Ministero,  seguito  dalla  mera  richiesta

d'incontro, fra le parti, non  seguita  da  alcuna  altra  attivita'»

(sentenza n. 27 del 2004). 

    Dopo la nomina del Commissario, dunque, lo Stato  avrebbe  dovuto

proseguire  (rectius,  avviare  in   questo   caso)   le   trattative

finalizzate alla nomina condivisa del Presidente dell'Ente parco: sul

punto  la   Corte   costituzionale,   in   occasione   della   nomina

dell'Autorita' portuale  di  Livorno  (sentenza  339  del  2005),  ha

precisato che le trattative finalizzate alla  nomina  del  Presidente

devono proseguire anche successivamente alla nomina del  Commissario,

in quanto tale nomina rappresenta  «un  epilogo  interinale  che  non

arresta, ne' impedisce, l'ordinario procedimento  di  nomina,  ma  ne

richiede un'effettiva prosecuzione». 

    Poiche' nel caso in  esame  le  trattative  non  sono  state  ne'

avviate ne' proseguite successivamente alla nomina del Commissario (e

nonostante la volonta'  dichiarata  dalla  Regione  Puglia),  risulta

palese la volonta' di superare unilateralmente ed arbitrariamente  il

dettato normativo, in violazione della Carta costituzionale  e  delle

competenze regionali in materia. 

    Consentire  tale  condotta  -   giustificando   la   nomina   del

Commissario anche in caso  di  mancata  ricerca  dell'intesa  per  la

nomina del Presidente - secondo l'insegnamento  di  codesta  illustre

Corte, significherebbe attribuire al Governo il potere  di  «aggirare

l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991, scegliendo come commissario

la persona non gradita dal Presidente della Regione». 

    Non si contesta (ne' del resto vi  sarebbero  i  presupposti)  la

sussistenza  del  potere  dello  Stato  di  nominare  il  Commissario

straordinario al fine di superare la temporanea assenza degli  organi

di gestione  ordinaria  dell'ente  ma  non  puo'  sottacersi  che  il

meccanismo  sostitutivo  posto  in  essere  dallo  Stato  ha   natura

«sussidiaria» rispetto all'impegno di una scelta  condivisa  che  non

declassi  l'attivita'  di  codeterminazione  in  una  mera  attivita'

consultiva. 

    La  Regione  Puglia,  pertanto,  chiede  che  venga  accertata  e

dichiarata l'illegittimita' del decreto del Ministro dell'Ambiente n.

73 del 9 maggio  2011,  trasmesso  il  24  maggio  2011,  recante  la

conferma del dott. Massimo Avancini quale  Commissario  straordinario

dell'Ente Parco dell'Alta Murgia, in  quanto  emesso  senza  che  sia

stato  avviato  (ne'  tantomeno  proseguito)  il   procedimento   per

raggiungere l'intesa finalizzata alla nomina del Presidente. 

    3.  -  Istanza  di  sospensione.  La  Regione  Puglia,  ai  sensi

dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, chiede la  sospensione

dell'esecuzione dell'atto che ha dato luogo al conflitto  durante  la

pendenza del presente giudizio. 

    Sussistono i presupposti per l'adozione della misura cautelare. 

    Con riferimento al fumus boni iuris, e' inconfutabile  la  totale

assenza di attivita' finalizzata ad addivenire  all'intesa,  mancando

la benche' minima comunicazione in tal senso; per quel che attiene al

periculum in mora, e' evidente che  la  perdurante  operativita'  del

decreto impugnato comporti una situazione di  patente  illegittimita'

dell'attivita' dell'attuale commissario. 

                               P.Q.M. 

    Promuove conflitto di attribuzione nei confronti  del  Presidente

del Consiglio dei ministri  e  del  Ministro  dell'ambiente  e  della

tutela del territorio e del  mare,  affinche'  codesta  ecc.ma  Corte

costituzionale, previa sospensione dell'esecuzione, voglia dichiarare

che, in mancanza della leale collaborazione necessaria per addivenire

all'intesa ex art. 9, comma 3 della legge n. 394/1991 con la  Regione

Puglia  per  la  nomina  del  Presidente  dell'Ente  parco  nazionale

dell'Alta Murgia, non spetta  al  Ministro  dell'Ambiente  provvedere

alla nomina del Commissario straordinario e, conseguentemente, voglia

annullare il decreto ministeriale n. 73 del 9 maggio 2011. 

        Bari - Roma, addi' 15 luglio 2011 

                      Avv.ti Altamura - Colelli