Ricorso per conflitto depositato in cancelleria  il  16  agosto  2013
(della Regione Emilia-Romagna).
 

(GU n. 42 del 16.10.2013)

    Ricorso della regione Emilia Romagna, in persona  del  Presidente
della Giunta regionale, legale rappresentante pro tempore, Sig. Vasco
Errani,  autorizzato  con  deliberazione   della   Giunta   regionale
n.-1071-del  2  agosto  2013,  rappresentata  e  difesa  per  mandato
speciale a margine dal Prof Avv. Giandomenico Falcon, dal Prof.  Avv.
Franco  Mastragostino  e  dall'Avv.  Luigi  Manzi,  ed  elettivamente
domiciliata  presso  lo  Studio  di   quest'ultimo   in   Roma,   Via
Confalonieri, n.5
    Contro Presidenza del Consiglio  dei  ministri,  in  persona  del
Presidente in carica;
    Con notifica anche:
        alla   Corte   dei   Conti,   Sezione   di   controllo    per
l'Emilia-Romagna - Bologna, in persona del suo Presidente;
        alla Corte dei Conti, Sezione  Autonomie  locali -  Roma,  in
persona del suo Presidente;
    In relazione:
        alla deliberazione della Corte dei conti,  Sezione  regionale
di controllo  per  l'Emilia-Romagna  n.  234/2013/FRG  assunta  nella
Camera di consiglio del 12 giugno  2013  e  trasmessa  al  Presidente
della Regione Emilia-Romagna in  pari  data,  con  la  quale  vengono
individuati  ed  applicati  criteri  generali  per   lo   svolgimento
dell'attivita' di controllo sui "rendiconti  dei  gruppi  assembleari
per l'esercizio 2012" ai sensi dell'art. 1, comma 9, del D.L. n.  174
del 10 ottobre 2012, come convertito, con modificazioni, con la legge
7 dicembre 2012, n. 213; con la quale vengono comunicate osservazioni
formulate ai sensi dell'art. 1, comma 9,  del  D.L.  n.  174  del  10
ottobre 2012, come convertito, con  modificazioni,  con  la  legge  7
dicembre 2012, n. 213; con la quale vengono  comunicate  osservazioni
formulate ai sensi dell'art. 1, comma 11, della legge 7 dicembre 2012
n.213, assegnato il termine di giorni 20 per  la  regolarizzazione  e
per la formulazione di  deduzioni  e/o  integrazioni  documentali  da
parte di ciascun Gruppo consiliare, per  il  tramite  del  Presidente
della Regione, nonche' ordinato alla Segreteria di trasmettere  copia
della  deliberazione  tramite  pec  al  Presidente   della   Regione,
affinche' ne curi  la  trasmissione  al  Presidente  della  Assemblea
legislativa regionale;
        alla deliberazione della Corte dei conti,  Sezione  regionale
di controllo per  l'Emilia-Romagna  n.  249/2013/FRG,  assunta  nella
Camera di consiglio del 10 luglio 2013, con la  quale,  sempre  sulla
base  dei  criteri  individuati  nella  deliberazione  n.   234/2013,
"dichiara non regolari i  rendiconti  dei  gruppi  assembleari  della
Regione Emilia-Romagna per l'esercizio 2012, nei limiti e per le voci
di spesa indicate per ciascun  Gruppo  nei  rispettivi  elenchi"  che
vengono parimenti trasmessi;
    Nonche', in relazione:
        alla deliberazione  della  Corte  dei  conti,  Sezione  delle
Autonomie n.12/SEZAUT/2013/QMIG del  5  aprile  2013  (assunta  il  3
aprile), mai trasmessa formalmente  ed  ufficialmente  al  Presidente
della Regione e conosciuta in virtu' del richiamo ad essa  effettuato
nella sopracitata  deliberazione  della  sezione  regionale  dell'ER,
nella misura in cui essa vale a  rappresentare  l'atto  di  indirizzo
presupposto alla deliberazione n. 234/2013;
        alla deliberazione  della  Corte  dei  conti,  Sezione  delle
Autonomie n.15/SEZAUT/2013/QMIG del 5 luglio 2013, nella parte in cui
essa conferma che il controllo  delle  Sezioni  regionali  va  svolto
anche sui rendiconti relativi al 2012, pur precisando  che  esso  "ha
efficacia ricognitiva della regolarita' dei  documenti  contabili"  e
che " le disposizioni precettive recate dall'art. 1, commi  9-12  del
D.L. n.174 del 2012 e, in particolare, l'impianto  sanzionatorio,  si
applicano dall'esercizio 2013";
        per lesione, da parte della Corte dei  conti,  Sezione  delle
autonomie, nonche' della  Sezione  regionale  per  l'Emilia  Romagna,
dell'autonomia regionale, in violazione:
          degli artt. 114, secondo comma e 117  Cost.,  in  relazione
all'autonomia istituzionale e legislativa;
          degli artt. 121 e 123  Cost.,  in  relazione  all'autonomia
statutaria e all'autonomia del Consiglio regionale;
          dello Statuto regionale, nella parte in cui esso prevede  e
garantisce l'autonomia del Consiglio e dei suoi gruppi assembleari;
          della legislazione regionale, ed in particolare della  1.r.
n. 32 del 1997;
          del principio di leale collaborazione;
          dello stesso d. 1. n. 174 del 2012, ridondante  in  lesione
dell'autonomia costituzionale regionale,
    Perche' sia dichiarato che non spetta allo  Stato  e,  per  esso,
alla Corte dei conti - in relazione all'esercizio finanziario 2012 ed
in asserita applicazione del d.  1.  n.  174  del  2012  -  esprimere
osservazioni  sui  rendiconti   dei   Gruppi   consiliari,   chiedere
integrazioni documentali, assegnando ristretti termini,  rendere  una
comunicazione di cd regolarizzazione,  esercitando  un  controllo  di
merito sulle singole spese in base a criteri di propria  statuizione,
dichiarare  la  non  regolarita'   dei   predetti   rendiconti,   con
conseguente declaratoria di nullita'/annullamento delle deliberazioni
citate  in  epigrafe,  in  quanto  esse  rivendicano  o   addirittura
esercitano  in  relazione  al  2012  l'asserita  competenza  a   tali
attivita'. E cio' per i motivi che di seguito si espongono
 
                        Si premette in fatto
 
    Nell'ambito delle misure di  rafforzamento  della  partecipazione
della Corte dei conti al controllo sulla gestione  finanziaria  delle
Regioni,  previste  dall'art.  1  del  D.L.  10  ottobre  2012  n.174
(convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213),  i
commi  9,  10,  11  e  12  dettano  disposizioni   sulla   redazione,
approvazione  e  controllo  da  parte  delle  Sezioni  regionali   di
controllo delle Corti dei conti dei rendiconti di  esercizio  annuale
di "ciascun Gruppo consiliare dei Consigli regionali", cui  consegue,
in caso  di  mancata  trasmissione  dei  rendiconti,  o  in  caso  di
riscontrata irregolarita' degli stessi,  a  titolo  di  sanzione,  la
decadenza "dall'anno in corso dal diritto della erogazione di risorse
da parte del  Consiglio  regionale",  con  la  precisazione  che  "la
decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo  di  restituire
le somme ricevute a carico del bilancio del Consiglio regionale e non
rendicontate" (art.1, comma 11).
    In tale prospettiva, il comma 9 del cit. arti  evidenzia  che  il
rendiconto di esercizio  annuale  di  ciascun  Gruppo  consiliare  va
"strutturato  secondo  linee  guida   deliberate   dalla   Conferenza
permanente per i rapporti fra lo Stato,  le  Regioni  e  le  Province
Autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri",  al  fine  di  "assicurare  la  corretta
rilevazione  dei  fatti  di  gestione  e  la  regolare  tenuta  della
contabilita', nonche' per definire  la  documentazione  necessaria  a
corredo del rendiconto"; tant'e' che, ai sensi del  successivo  comma
11, le competenti Sezioni regionali  di  controllo  della  Corte  dei
conti sono tenute a  verificare  se  tali  rendiconti  siano  o  meno
conformi alle prescrizioni stabilite nelle predette linee guida.
    La Conferenza Stato-Regioni ha deliberato le linee guida  di  cui
sopra nella seduta  del  6  dicembre  2012.  Esse  sono  state,  poi,
recepite con DPCM 21 dicembre 2012, pubblicato nella G.U. n. 28 del 2
febbraio 2013. Conseguentemente, in  base  ai  principi  generali  ed
all'art. 10 Preleggi, esso e' entrato in vigore il 17 febbraio 2013.
    Dunque, alla definizione delle  regole  di  esercizio  del  nuovo
controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari istituito a fine  2012
si e' pervenuti solo a 2013 inoltrato.
    Si noti che le nuove regole condivise non si limitavano a fornire
- come pure fornivano nell'Allegato A - un "modello"  di  rilevazione
delle voci di rendiconto, ma stabilivano anche le regole di  base  di
correttezza della spesa, destinate a servire poi - ovviamente - anche
come regole di controllo su tale correttezza.
    In  questa  situazione,  la  stessa  Corte  dei  conti,   Sezione
autonomie, nell'Adunanza del 3 aprile 2013,  nel  prendere  atto  del
nuovo sistema di controllo da parte delle Sezioni regionali,  di  cui
all'art. 1, commi 9-12 del d.l. n.174/2012, si e' posta  il  problema
"se le norme in esame  debbano  trovare  immediata  applicazione  con
riferimento  all'anno  2012,  oppure   se   debba   essere   rinviata
l'applicazione al  successivo  esercizio,  trattandosi  di  normativa
intervenuta solo alla fine dell'anno e completata con il D.P.C.M.  21
dicembre 2012, pubblicato in G.U.  il  2  febbraio  2013"  (cosi'  la
deliberazione n.12/SEZAUT/2013/QMIG).
    Posto l'interrogativo, la Sezione autonomie, sul presupposto  che
"i Gruppi consiliari non erano precedentemente sottratti a  qualsiasi
obbligo di rendicontazione, sulla base delle leggi regionali che  nel
tempo hanno regolato la materia" e in ragione della "assenza  di  una
norma che  differisca  al  successivo  esercizio  l'operativita'  dei
controlli esterni previsti dal D.L. n.174/2012", ha ritenuto che  "le
Sezioni regionali siano chiamate a svolgere le relative attivita' con
riferimento al  primo  rendiconto  redatto  dopo  l'introduzione  del
decreto in parola, ossia a quello 2012".
    Sennonche',  la  stessa  Sezione  autonomie   e'   costretta   ad
ammettere, data la pacifica non retroattivita' delle prescrizioni del
D.P.C.M. del 21 dicembre 2012 (entrato in vigore nel febbraio  2013),
che il controllo da parte delle Sezioni  regionali  non  puo'  essere
svolto secondo i parametri previsti dal  d.l.  n.  174:  ma  anziche'
dedurne   la   fondatezza   dell'opposta   alternativa   (che   cioe'
l'applicazione debba essere rinviata all'anno  successivo,  cioe'  al
rendiconto relativo all'esercizio 2013), ne deduce la  necessita'  di
individuare parametri diversi: sarebbe dunque  "ragionevole  ritenere
che [essi]  possano  essere  desunti  dalle  norme  regionali  e  dai
provvedimenti attuativi vigenti nel 2012, integrati con  i  contenuti
essenziali,  cui  fa  riferimento  la  nuova  disciplina,  ossia  con
l'indicazione  delle  risorse  trasferite  al  Gruppo  del  Consiglio
regionale, della corretta rilevazione dei fatti  di  gestione,  della
regolare tenuta della contabilita'".
    Dunque, di fronte all'evidente volonta' del d. 1. n. 174 del 2012
di introdurre un controllo  da  svolgersi  su  rendiconti  effettuati
sulla base di regole condivise con le Regioni, la  Sezione  autonomie
invitava invece le Sezioni regionali a svolgere un controllo  secondo
parametri  diversi  da  essa  stessa  individuati,  ed  in  parte  da
desumere -  ed  in  definitiva  autonomamente  introdurre -  in   via
interpretativa.
    Non e' dunque a meravigliarsi che tali  indicazioni,  proprio  in
quanto diverse da quelle  previste  dalle  nonne  legislative,  siano
risultate anche ambigue,  ed  abbiano  dato  luogo,  da  parte  delle
Sezioni regionali di controllo, a comportamenti non  univoci:  talora
esse si sono limitate ad una ricognizione della  regolarita'  fonnale
del procedimento  di  controllo  sui  rendiconti  gia'  svolto  dagli
organismi di controllo previsti dalla  legislazione  regionale  (Sez.
regionale di controllo per la Regione Toscana), mentre in altri casi,
hanno  svolto  un  controllo  piu'  intenso,  fino  ad  una  completa
sostituzione per l'anno 2012 di una atipica procedura di controllo  a
quelle gia' svolte in base  alla  disciplina  regionale  vigente  nel
2012, che e' risultata cosi' disapplicata. Nel seguito si illustrera'
come questo sia cio' che e' accaduto nella Regione Emilia-Romagna.
    Le aporie risultanti in sede  applicativa  dall'applicazione  del
"controllo misto" suggerito dalla Sezione  autonomie  nella  delibera
del 3 aprile 2013  hanno  indotto  la  stessa  Sezione  ad  un  nuovo
intervento,  espresso  nella  deliberazione   del   5   luglio   2013
(n.15/SEZAUT/2013/QMIG).
    Per vero, in tale deliberazione si  trovano  talune  affermazioni
sulle quali la ricorrente Regione pienamente consente.  Cosi'  vi  si
dice, in Premessa, che "il nuovo sistema, previsto d.l.  n.  174  del
2012,  trova  applicazione  a  decorrere  dalle  rendicontazione  per
l'esercizio annuale 2013, come risulta anche dal fatto che per la sua
attuazione sono state emanate disposizioni regolamentari di dettaglio
che sono intervenute nel 2013 (cfr. DPCM 21 dicembre 2012, pubblicato
nella  G.U.  n.  28  del  2  febbraio  2013);  e  si  aggiunge,   nel
Considerato, che "le  fattispecie  oggetto  di  verifica  sono  state
completate soltanto nell'esercizio 2013, sicche' le nuove regole  non
possono essere applicate a spese effettuate  secondo  moduli  vigenti
nell'esercizio precedente", e, ancora, che "i previgenti  ordinamenti
regionali gia' prevedevano forme procedimentalizzate di verifica  dei
rendiconti dei Gruppi consiliari, nonche' gli effetti di un riscontro
negativo", e che cio' aveva dato luogo ad "un procedimento  compiuto,
pienamente vigente per l'esercizio 2012".
    Sennonche'  da  tali  affermazioni,  che  la  Regione  pienamente
condivide, non viene tratta la piu' piana  delle  conclusioni,  cioe'
che per il 2012 nulla vi era da fare, tutto essendo gia' stato fatto,
ma si trae invece la conferma  della  tesi  -  gia'  formulata  nella
deliberazione di aprile - del "controllo misto" (cioe' svolto in base
alle nuove norme, ma non in base ai  parametri  voluti  dalle  stesse
nonne), alla quale si unisce ora la ulteriore tesi di quella  che  si
potrebbe chiamare "applicazione parziale e  frazionata"  delle  norme
dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.
    Infatti, la Sezione autonomie precisa  ora  -  riprendendolo  nel
deliberato - che il controllo delle Sezioni regionali della Corte dei
conti  sui  rendiconti  relativi  all'esercizio  2012  "ha  efficacia
ricognitiva della regolarita' dei documenti contabili e si  inserisce
in un percorso finalizzato  alla  integrale  applicazione  dei  nuovi
controlli a decorrere dal 2013", e che "le  disposizioni  precetti-ve
recate  dal  decreto  in  parola  e,   in   particolare,   l'impianto
sanzionatorio, producono effetti soltanto dall'esercizio 2013"
    La Sezione autonomie, dunque, ora  sembra  considerare  il  nuovo
controllo esercitato dalla Sezione regionale come nulla piu' che  una
sorta di "sperimentazione" svolta in forma collaborativa,  rispettosa
delle procedure dettate dalla legislazione regionale  precedente,  di
cui si verifica "dall'esterno" il rispetto,  e  del  tutto  priva  di
conseguenze sanzionatorie.
    Al tempo stesso, essa deve essersi resa  conto  che  a  cio'  non
corrispondeva affatto la realta' applicativa delle Sezioni  regionali
di controllo, al punto che si e' sentito il bisogno  di  chiudere  la
propria delibera specificando che  "le  delibere  gia'  emesse  dalle
Sezioni regionali di controllo sono da  interpretare  in  conformita'
agli indirizzi sopra ricordati".
    Da tali indirizzi, comunque, nella sostanza, si discostavano  non
solo delibere gia' assunte, ma anche Sezioni regionali  di  controllo
che ancora dovevano adottare la propria decisione: come la Sezione di
controllo per l'Emilia-Romagna, sulle cui delibere  deve  ora  essere
portata l'attenzione.
    Conviene premettere che - come constatato dalla  delibera  del  5
luglio della Sezione autonomie della Corte dei conti  -  anche  nella
Regione Emilia-Romagna in relazione al 2012  e'  stato  integralmente
compiuto il procedimento di verifica delle spese dei gruppi  previsto
dalla legislazione vigente nel 2012, ed  in  particolare  dalla  l.r.
n.32/1997, ad opera del Comitato tecnico previsto da tale  legge:  il
quale aveva completato le proprie verifiche su tutti i Gruppi il 13 e
14 febbraio 2013 (tranne che per il Gruppo misto,  per  il  quale  la
verifica  finale  era  avvenuta   il   24   aprile),   pervenendo   a
dichiarazioni di regolarita', delle quali l'Ufficio di Presidenza del
Consiglio aveva preso atto il 20 marzo 2013 (per la Lega  Nord  il  3
aprile e per il Gruppo misto il 2 maggio). Conviene  anche  ricordare
che con la legge regionale 21 dicembre 2012, n.  17,  la  Regione  ha
recepito il nuovo sistema di controlli previsto dal d.l. n.  174  del
2012, e che, coerentemente con l'impianto qui illustrato, tale  legge
e' entrata in vigore il 1° gennaio 2013, senza  alcuna  contestazione
da parte del Governo.
    Cionondimeno,  sulla  base  della  deliberazione  della   Sezione
autonomie del 5 aprile la Sezione regionale di controllo per l'Emilia
Romagna ha preso in esame i rendiconti dei Gruppi consiliari relativi
all'anno 2012, integralmente riesaminando l'intera documentazione  di
spesa in asserita applicazione della legge regionale n. 32 del  1997,
ma in realta' in applicazione di  criteri  elaborati  ex  post  dalla
stessa Sezione, ed espressi nella deliberazione n.  234/2013/FRG  del
12  giugno  2012.  Eccone  una  sintesi:  che  la   spesa   non   sia
riconducibile ad una attivita' di  partito;  che,  se  si  tratti  di
studi, pubblicazioni o convegni organizzati unitamente o a  beneficio
di partiti o organizzazioni, sia riconoscibile solo la spesa per  una
quota parte; che l'attivita' non potesse essere  svolta  direttamente
dai servizi del consiglio regionale; che  non  siano  ammissibili  le
spese per omaggi; che  per  l'acquisto  di  giornali  o  libri  siano
necessari dettagli quantitativi e qualitativi sull'acquisto;  che  le
spese di  viaggio  e  di  ristorazione  siano  rimborsabili  solo  in
occasione di missioni al di fuori della sede del Consiglio regionale,
e che siano seguite altre  regole  di  dettaglio  come  l'indicazione
della  targa  dell'automobile  utilizzata;  che  per  le  prestazioni
professionali  sia  esibito  il  contratto,  dimostrata  l'esperienza
dell'incaricato e dimostrato il prodotto realizzato; che per le spese
di rappresentanza siano indicati tutti gli utilizzatori e  dimostrata
l'inerenza; che per le spese di personale venga allegato il contratto
di lavoro e per i rapporti di collaborazione anche il curriculum.
    Si tratta, come si vede, di criteri  certamente  apprezzabili  ma
che, evidentemente, per poter essere  utilizzati  come  parametri  di
controllo necessitano di essere  stati  sanciti  prima  come  criteri
sostanziali di legittimita' della spesa. Non a caso, alcuni di questi
criteri sono simili ai criteri contenuti nelle Linee guida  stabilite
in Conferenza Stato-Regioni e  fonualizzati,  ma  ovviamente  per  il
futuro, nel D.P.C.M. del 21 dicembre, entrato in vigore nel  febbraio
2013.
    Applicando dunque  integralmente  il  procedimento  previsto  dai
commi 9-12 del d.l.  n.174,  i  principi  generali  che  governano  i
procedimenti  di  controllo  intestati  alla  Corte  dei  conti   (in
particolare, quelli relativi  al  controllo  preventivo),  nonche'  i
criteri ora  ricordati,  la  Sezione  ha  effettuato  un  diretto  ed
autonomo controllo di legittimita' e di merito  sulle  singole  spese
risultanti dai rendiconti dei  Gruppi  consiliari  sulla  regolarita'
contabile, gia' controllate ai sensi della  legislazione  vigente  ed
operante nel 2012.
    A seguito di tale autonomo controllo, con la deliberazione n. 234
la Sezione regionale ha formulato, ai sensi dell'art.  1,  comma  11,
del d.l. n.174, dettagliate e puntuali  osservazioni,  assegnando  il
termine di 20  giorni  per  la  regolarizzazione  dei  rendiconti  ed
invitando, nel contempo, i  Gruppi  consiliari  ad  inoltrare,  entro
detto termine, eventuali deduzioni e/o integrazioni documentali,  per
il tramite del Presidente della Regione.
    Stante  la  perentorieta'  del  tennine  e   nelle   more   della
preannunciata adozione, da parte della Sezione Autonomie della  Corte
dei  conti,  di  ulteriori  indirizzi  interpretativi   (sollecitati,
d'altronde, dalla stessa Sezione regionale di  controllo  dell'Emilia
Romagna con deliberazione n.248/2013/QMIG, assunta nell'adunanza  del
2  luglio  2013),  la  Sezione  regionale  di  controllo,  una  volta
intervenuti gli indirizzi interpretativi di cui sopra, emanati con la
deliberazione   della   Sezione   Autonomie   del   5   luglio   2013
n.15/SEZAUT/2013/QMIG  (di  cui  si  e'  detto  sopra),   ha,   nella
successiva seduta del 10 luglio 2013,  con  la  Delib.n.249/2013/FRG,
dichiarato non regolari i rendiconti  dei  Gruppi  assembleari  della
Regione Emilia Romagna per l'esercizio 2012, nei limiti e per le voci
di  spesa  indicate  per  ciascun  gruppo  negli  elencati  allegati,
rimettendo gli atti al Presidente dell'Assemblea Legislativa  per  le
iniziative di competenza e ordinando, altresi', "alla  Segreteria  di
trasmettere copia della presente deliberazione e dei relativi elenchi
mediante pec al Presidente della Regione Emilia Romagna, affinche' ne
curi la trasmissione al Presidente del Consiglio  Regionale,  nonche'
alla Procura della Repubblica di Bologna  e  alla  Procura  Regionale
della Corte dei conti di Bologna, anche in relazione alle indagini in
corso di rispettiva competenza".
    Cio' premesso in Fatto, le predette deliberazioni della Corte dei
conti e della sua articolazione regionale, in quanto applicano per il
2012 un controllo che avrebbe potuto svolgersi solo in  relazione  al
2013, ed  in  quanto  effettuano  tale  controllo  secondo  modalita'
comunque diverse da quelle previste, sono illegittime e lesive  delle
prerogative  costituzionali  della  Regione  Emilia-Romagna,  per   i
seguenti motivi di
 
                               Diritto
 
1.  Lesivita'  ed  invasivita'  delle  deliberazioni  impugnate   per
inapplicabilita'  del  nuovo  regime   di   controllo   all'esercizio
finanziario 2012.
    I. Quadro normativo e carenza di potere di controllo in relazione
all'esercizio 2012.
    Conviene in primo luogo ricostruire il quadro  normativo  al  cui
interno si colloca il presente conflitto, con il quale si afferma che
lo  Stato,  e  per  esso  la  Corte  dei  conti  con   le   impugnate
deliberazioni, ha leso l'autonomia della Regione  Emilia-Romagna,  ed
in  particolare  quella  del  Consiglio   regionale   e   delle   sue
articolazioni, esercitando un potere che in relazione al 2012 non  le
era attribuito, ed esercitandolo comunque secondo  modalita'  diverse
da quelle attribuite dal 2013.
    Tale quadro normativo e' gia' stato accennato nell'esposizione in
fatto,  ma  deve  ora   essere   enunciato   in   termini   giuridici
ricostruttivi.
    Come e' ben noto, nell'ambito di un generale rafforzamento  degli
strumenti di controllo sulla finanza regionale, ed in particolare nel
quadro del maggiore ruolo assegnato alla Corte dei conti,  l'art.  1,
comma 9, del d.l. n. 174 del 2012 (conv. in l.  213/2012)  stabilisce
che "ciascun gruppo consiliare  dei  consigli  regionali  approva  un
rendiconto di esercizio  annuale,  strutturato  secondo  linee  guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra  lo  Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano  e  recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per assicurare
la corretta rilevazione dei fatti di gestione e  la  regolare  tenuta
della contabilita', nonche' per definire la documentazione necessaria
a corredo del rendiconto", felino  restando  che  "in  ogni  caso  il
rendiconto evidenzia, in apposite  voci,  le  risorse  trasferite  al
gruppo dal  consiglio  regionale,  con  indicazione  del  titolo  del
trasferimento,  nonche'  le  misure  adottate   per   consentire   la
tracciabilita' dei pagamenti effettuati".
    Il comma 10 stabilisce, per  quanto  qui  interessa,  che  "entro
sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio,  il  presidente  della
regione trasmette il rendiconto di  ciascun  gruppo  alla  competente
sezione regionale di controllo  della  Corte  dei  conti  perche'  si
pronunci,  nel  termine  di  trenta  giorni  dal  ricevimento,  sulla
regolarita' dello stesso con apposita delibera, che e'  trasmessa  al
presidente della regione per il successivo inoltro al presidente  del
consiglio regionale, che ne cura la pubblicazione".
    Il comma 11 precisa in termini  di  procedura  che,  "qualora  la
competente sezione regionale  di  controllo  della  Corte  dei  conti
riscontri che il rendiconto di esercizio del gruppo consiliare  o  la
documentazione trasmessa a corredo dello stesso non sia conforme alle
prescrizioni stabilite a  norma  del  presente  articolo,  trasmette,
entro trenta giorni dal ricevimento  del  rendiconto,  al  presidente
della regione una comunicazione affinche' si provveda  alla  relativa
regolarizzazione, fissando un termine non superiore a trenta giorni",
e che "la comunicazione e'  trasmessa  al  presidente  del  consiglio
regionale per i successivi adempimenti da parte del gruppo consiliare
interessato e sospende il decorso del termine per la pronuncia  della
sezione". Lo stesso comma  prevede  poi  gli  effetti  giuridici  del
controllo, stabilendo che, "nel caso in cui il  gruppo  non  provveda
alla regolarizzazione entro il termine fissato, decade, per l'anno in
corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte  del  consiglio
regionale", e che la decadenza "comporta l'obbligo di  restituire  le
somme ricevute a carico del bilancio del consiglio  regionale  e  non
rendicontate".
    Ora, se un dato certo si desume dal complesso delle  disposizioni
indicate, e' che esse non  prevedono  ne'  una  propria  applicazione
"frazionata", ne' l'applicazione da parte della Corte dei  conti  del
nuovo controllo secondo  parametri  che  non  siano  quelli  previsti
specificamente per esso.
    Al contrario, l'art. 1 del d.l. n. 174  dispone  che  la  Regione
invii al controllo il rendiconto  di  esercizio  annuale  di  ciascun
gruppo "strutturato secondo linee guida deliberate  dalla  Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato,  le  regioni  e  le  province
autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri", ed appositamente concepito  al  fine  di
"assicurare la corretta  rilevazione  dei  fatti  di  gestione  e  la
regolare tenuta della contabilita'", come stabilito dal  comma  9;  e
prevede che il controllo abbia ad  oggetto  la  conformita'  di  tali
rendiconti - cioe' di quelli redatti in base alle Linee guida - "alle
prescrizioni stabilite a norma del  presente  articolo",  cioe'  alle
stesse Linee guida.
    Ora,  se  si  considera  che,   in   applicazione   del   dettato
legislativo,  le  Linee  guida  contengono  parametri   che   servono
contemporaneamente a guidare  la  spesa  dei  gruppi  (indicando  con
precisione quelle ammissibili e quelle non ammissibili) e l'esercizio
del  controllo  su  tali  spese,  che  come  condiviso  dalle  stesse
deliberazioni  impugnate  tali  parametri  non   possono   applicarsi
retroattivamente, e che esse sono state elaborate nel dicembre 2012 e
definitivamente  entrate  in  vigore  nel   febbraio   2013,   dovra'
convenirsi che l'intero meccanismo del nuovo controllo,  dalla  legge
unitariamente  concepito  nei  suoi  parametri   sostanziali   e   di
sindacato, non puo'  essere  applicato  che  alle  spese  dei  gruppi
consiliari suscettibili di essere guidate da tali parametri, cioe'  a
quelle relative all'anno finanziario 2013, da rendicontare al termine
di tale anno.
    Sono  dunque  esatte  le  affermazioni,  contenute  nella  stessa
deliberazione della Sezione autonomie del 5 luglio 2013, e gia' sopra
riportate, secondo le quali "il nuovo sistema, previsto di n. 174 del
2012,  trova  applicazione  a  decorrere  dalle  rendicontazione  per
l'esercizio annuale 2013, come risulta anche dal fatto che per la sua
attuazione sono state emanate disposizioni regolamentari di dettaglio
che sono intervenute nel  2013"  (cfr.  D.P.C.M.  21  dicembre  2012,
pubblicato nella G.U. n. 28 del 2 febbraio 2013),  anche  considerato
che  "le  fattispecie  oggetto  di  verifica  sono  state  completate
soltanto nell'esercizio 2013, sicche' le  nuove  regole  non  possono
essere  applicate  a  spese   effettuate   secondo   moduli   vigenti
nell'esercizio precedente", e secondo cui "i  previgenti  ordinamenti
regionali gia' prevedevano forme procedimentalizzate di verifica  dei
rendiconti dei Gruppi Consiliari, nonche' gli effetti di un riscontro
negativo", e cio' aveva dato  luogo  ad  "un  procedimento  compiuto,
pienamente vigente per l'esercizio 2012".
    Corrispondentemente, sono invece del tutto errate le affermazioni
secondo le quali il nuovo meccanismo di  controllo  si  applicherebbe
sin dal rendiconto 2012, necessariamente redatto secondo i previgenti
parametri di realizzazione e documentazione delle spese, al quale non
si applica il nuovo meccanismo di controllo.
    Ma se - come ora constatato - in relazione all'esercizio 2012  il
controllo esercitato dalle Sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti non trova legittima copertura  nella  legislazione  che  lo
istituisce e lo disciplina, esso e'  per  cio'  stesso  ed  al  tempo
stesso - proprio in quanto privo di base giuridica e di fondamento di
potere - lesivo dell'autonomia costituzionale  della  Regione  e,  in
particolare, del Consiglio regionale.  E  cio'  a  prescindere  dalla
circostanza che la stessa deliberazione del 5  luglio  della  Sezione
Autonomie  locali  ne  qualifichi   la   finalita'   come   puramente
ricognitiva,  con  esclusione,  in  particolare,  delle   conseguenze
sanzionatone proprie del nuovo sistema di controllo.
    Infatti - a prescindere dalle finalita' per cui e'  esercitata  e
dagli effetti (asseritamente solo ricognitivi)  che  essa  produce  -
l'attivita' di controllo e' pur sempre  esercizio  di  uno  specifico
potere, che deve trovare un preciso fondamento  nonuativo.  Ma  cosi'
non e', come detto, con riferimento al  controllo  in  questione,  in
relazione ai rendiconti dell'anno 2012.
    Inoltre, sempre a prescindere dalle conseguenze specifiche, e' la
stessa dichiarazione generale di irregolarita' delle spese, contenuta
nella deliberazione  n.  249/2013  della  Sezione  di  controllo  per
l'Emilia-Romagna,  ad  essere  lesiva  dell'autonomia  del  Consiglio
regionale, dovendo essa semmai rapportarsi  agli  atti  degli  organi
regionali che gia' avevano esercitato il suddetto controllo ai  sensi
della  legge  regionale;  atti  che  risultano  invece  integralmente
ignorati.
    Posto che nelle disposizioni di cui all'art. 1 del  d.l.  n.  174
del 2012 non  vi  e'  alcun  accenno  ad  una  fase  di  applicazione
sperimentale o ad una applicazione frazionata delle disposizioni  sul
controllo, risulta evidente che una simile  fase  di  sperimentazione
avrebbe  dovuto  semmai  essere  concordata  -  in  applicazione  del
principio di leale collaborazione - con  le  Regioni  interessate,  e
svolgersi del tutto al di fuori delle regole  formali  del  controllo
della Corte dei conti, come una sorta di "referto"  collaborativo  al
Consiglio. Ma e' evidente che cio' non e' accaduto, e  che  gli  atti
della Sezione di controllo di Bologna hanno assunto invece le cadenze
procedurali ed i contenuti  di  un  atto  autoritativo  di  controllo
esterno.
II.  Illegittima  lesione  delle  prerogative  costituzionali   della
Regione, in particolare del Consiglio regionale, in violazione  degli
artt. 117,  121,  123  della  Costituzione,  dello  Statuto  e  della
legislazione regionale in materia, nonche'  del  principio  di  leale
collaborazione, da parte delle deliberazioni impugnate.
        Con gli atti impugnati, la Corte dei  conti,  sia  nella  sua
articolazione  centrale  (la  Sezione  Autonomie)   che   in   quella
territoriale (Sezione regionale per l'Emilia-Romagna), ha rivendicato
o, comunque, esercitato una asserita  competenza  in  relazione  alla
verifica  dei   bilanci   dei   Gruppi   consiliari   della   Regione
Emilia-Romagna, applicando la disciplina dettata dal d.l. 10  ottobre
2012, n. 174, cosi' come convertito nella 1. 7 dicembre 2012, n. 213,
retroattivamente in relazione all'anno  2012,  provocando  in  questo
modo  la  lesione  delle  a  libuzioni  legislative   della   Regione
Emilia-Romagna  e  interferendo  con   le   funzioni   dell'Assemblea
legislativa.
    La lesione e' prodotta in in materia differenziata dalle  diverse
deliberazioni impugnate con il presente ricorso.
    a) Deliberazioni n. 12/ 2013 e n. 15/2013 della Sezione autonomie
    La deliberazione della Sezione autonomie n. 12, assunta in data 3
aprile 2013 e depositata il 5 aprile, che la  Regione  Emilia-Romagna
ha conosciuto solo in occasione  delle  deteminazioni  della  Sezione
regionale di controllo, e che pertanto impugna congiuntamente ad esse
con il presente ricorso, dopo aver ripercorso  le  modalita'  che  la
legge detta per lo svolgimento della  nuova  funzione  delle  Sezioni
regionali di controllo in merito al controllo sul rendiconto  annuale
di  esercizio  del  Gruppi  consiliari  e  le  sanzioni   conseguenti
all'eventuale riscontro di irregolarita', affronta  la  "problematica
operativa per quanto concerne l'applicazione dei .nuovi controlli sul
rendiconto relativo all'esercizio 2012". Questo esame si conclude con
un "orientamento interpretativo", che si puo'  riassumere  in  questi
punti:
        le  Sezioni  regionali  sarebbero  chiamate  a  svolgere   il
controllo dal «primo rendiconto redatto dopo l'entrata in vigore  del
decreto», quindi a partire dal rendiconto 2012;
        nell'impossibilita'  di  svolgere  il  controllo  secondo   i
parametri previsti dall'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174,  in  quanto
essi  non  possono  operare  retroattivamente,   il   controllo   sul
rendiconto 2012 si dovrebbe svolgere in  base  a  parametri  "desunti
dalle norme regionali  e  dai  provvedimenti  attuativi  vigenti  nel
2012", integrati pero' "con i contenuti essenziali cui fa riferimento
la nuova disciplina, ossia con l'indicazione delle risorse trasferite
al Gruppo dal Consiglio regionale,  della  corretta  rilevazione  dei
fatti di gestione e della regolare tenuta della contabilita'".
    Riassuntivamente,  la  Sezione  autonomie   invita   le   Sezioni
regionali a svolgere il controllo sulla  "regolarita'  contabile  del
conto intesa  come  rispetto  delle  norme  che  ne  disciplinano  la
formazione" e sulla "rispondenza della gestione alle  regole  vigenti
nel 2012 in ciascuna Regione".
    La deliberazione n. 15 del 2013, in contraddizione con le  stesse
premesse sopra riportate, affeillia anch'essa, in conclusione, che il
controllo di cui al d.1 n. 174  del  2012  deve  svolgersi  anche  in
relazione ai rendiconti 2012.
    b)  Deliberazioni  n.  234/2013  e  n.  249/2013  della   Sezione
regionale di controllo per l'Emilia-Romagna.
    Mentre le deliberazioni ora  ricordate  della  Sezione  autonomie
locali si limitavano a rivendicare  in  astratto  la  competenza,  le
deliberazioni n. 234/2013 e n. 249/2013 della  Sezione  regionale  di
controllo per l'Emilia-Romagna l'hanno direttamente  esercitata,  con
ancor piu' evidente violazione della legge e  delle  prerogative  del
Consiglio regionale.
    In particolare, la deliberazione n. 234, sulla base  dell'erronea
assunzione  di  competenza  e  dopo  aver  provveduto  ad   enucleare
autonomamente i parametri di  controllo  nei  termini  esposti  sopra
nella parte in Fatto, ha ritenuto non solo di procedere ad  un  esame
completo delle singole spese (punto su  cui  si  tornera'  oltre)  ma
anche di applicare  alla  fase  pure  definita  dalla  Sezione  delle
autonomie  come  meramente  "ricognitiva"  le  scansioni  procedurali
tipiche dell'attivita' di controllo; ed in particolare quelle di  cui
al comma 11 del d.l. n. 174/2012.
    La deliberazione n. 249, poi, applicando le stesse regole,  ed  a
seguito del mero decorso del termine previsto dal d.l.  n.  174/2012,
ha  addirittura,  "definitivamente  pronunciando",   dichiarato   non
regolari i rendiconti dei  Gruppi  consiliari  in  relazione  ad  una
rilevantissima serie di spese.
    Di qui l'illegittimita'  di  tutte  le  deliberazioni  impugnate,
prive di giustificato fondamento nell'art. 1  del  d.l.  n.  174  del
2012, e la loro lesivita' ed invasivita' dell'autonomia della Regione
e del Consiglio regionale, con violazione in particolare  degli  art.
121 e 123 della Costituzione,  in  quanto  essi  garantiscono,  anche
attraverso l'esercizio dell'autonomia statutaria,  l'autonomia  degli
organi della Regione, quale disciplinata in particolare  dagli  artt.
27, 38, 35 e 36 dello Statuto, dalla legislazione regionale attuativa
(con particolare riferimento alla  1.r.  n.  32  del  1997)  e  dalle
normative interne del Consiglio stesso.
    2. Ulteriore lesivita' ed  invasivita'  sotto  il  profilo  delle
modalita' di esercizio del controllo.
    Basandosi sulla deliberazione della Sezione autonomie 3/5  aprile
2012, sopra citata (che cosi' veniva per la prima volta portata  alla
conoscenza della Regione), la Sezione regionale per  l'Emilia-Romagna
ha proceduto al controllo sui rendiconti 2012 dei Gruppi, prontamente
trasmessi dal Presidente della Regione Emilia-Romagna.
    Oltre al vizio sopra evidenziato di generale carenza  del  potere
di controllo in relazione al 2012, la ricorrente Regione  rileva  che
il controllo di regolarita' del rendiconto si e' tradotto di fatto in
un sindacato pieno  sulla  ammissibilita'  delle  spese,  in  base  a
parametri deliberati ex post.
    Infatti, la Corte ha ritenuto di andar oltre il  mero  esame  dei
rendiconti ed ha acquisito anche la documentazione giustificativa, in
parte  fornita  dalla  Regione  Emilia-Romagna,  in  parte  messa   a
disposizione dalla Procura della Repubblica, che ne aveva disposto il
sequestro a seguito di  un'inedita  "indagine  conoscitiva"  promossa
senza alcun'altra notitia  criminis,  che  non  fossero  gli  episodi
scandalosi verificatisi in altri Consigli regionali. L'esame e' stato
svolto sulla base di dieci criteri -  enumerati  da  a)  a  1)  della
deliberazione - elaborati dalla stessa  Sezione  attraverso  una  sua
autonoma attivita' di interpretazione - descritta sopra  nella  parte
in Fatto - di cio' che deve essere ritenuto "spesa  rimborsabile".  A
conclusione dell'esame svolto, la  Sezione  regionale  deliberava  di
comunicare i propri rilievi relativi all'inerenza della  spesa  (nove
elenchi con l'indicazione delle  specifiche  spese  da  giustificare,
pari ad oltre meta' dell'intero finanziamento dei  Gruppi),  fissando
in 20 giorni il termine  entro  cui  ciascun  Gruppo  avrebbe  dovuto
trasmettere, tramite il Presidente della Regione,  la  documentazione
richiesta. Non essendo pervenute osservazioni nel termine, la Sezione
ha  tradotto  in  deliberazione  definitiva  di  non  regolarita'  le
determinazioni cosi' formulate.
    Risulta con cio' evidente che solo in  apparenza  la  Sezione  di
controllo si e' attenuta al compito -  che  aveva  ritenuto  ad  essa
spettante - di valutare la correttezza dei rendiconti dei  gruppi  in
base ai parametri stabiliti dalla  vigente  legge  regionale,  mentre
nella sostanza essa, attraverso la porta del  giudizio  sull'inerenza
delle spese svolto sulla base di  parametri  stabiliti  ex  post,  ha
tramutato il controllo interno sulla regolarita' dei rendiconti  cosi
come disciplinati  dalla  legislazione  regionale  in  vigore  in  un
controllo esterno basato su criteri e parametri che la stessa Sezione
regionale  e'  venuta  elaborando.  Nella  realta',  cioe',  essa  ha
valutato non i rendiconti, ma le singole spese, e lo ha fatto non  in
base a parametri precostituiti a tali spese, ma in base  a  parametri
creati dalla stessa Sezione al momento del controllo.
    E', dunque, duplicemente illegittimo e  gravemente  lesivo  delle
disposizioni costituzionali  ed  attuative  gia'  sopra  invocate  il
potere esercitato dalla Sezione regionale: a) sia in quanto basato su
criteri e parametri non predeterminati  ex  lege,  ma  introdotti  di
propria autonoma iniziativa dall'organo di controllo per l'anno 2012;
b) sia perche', bizzarramente, tali parametri sono stati deliberati e
comunque enunciati solo dopo che  le  spese  che  ad  essi  avrebbero
dovuto adeguarsi erano gia' state effettuate.
    3. Ulteriormente ed in  particolare:  violazione  della  potesta'
legislativa regionale mediante disapplicazione della legge  regionale
da parte delle deliberazioni della Sezione di controllo.
    La Regione Emilia-Romagna ha disciplinato  il  finanziamento  dei
Gruppi consiliari con la  legge  reg.  32/1997;  immediatamente  dopo
l'entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 174/2012,  la
Regione - come gia' accennato in  narrativa  -  ha  adeguato  la  sua
disciplina con la legge reg. 21 dicembre  2012,  n.  17,  entrata  in
vigore il 1° gennaio 2013.
    Quella dettata dalla legge n. 32 dunque e' la  disciplina  che  -
secondo quanto stabilito dalla Sezione  autonomie  -  avrebbe  dovuto
applicare la  Sezione  regionale  nell'esercitare  il  suo  controllo
esterno. Invece, il controllo effettivamente svolto - oltre a mancare
in realta' di base giuridica - ha comportato la disapplicazione della
legge regionale.
    Va ricordato che i  rendiconti  dei  Gruppi  consiliari  relativi
all'esercizio 2012 sono stati redatti secondo la disciplina  vigente,
cioe' in base alla legge reg. 32/1997,  modificata  da  ultimo  dalla
legge reg. 14/2010 (dato  che  le  modifiche  successive,  introdotte
dalla legge reg. 17/2012, sono entrate in vigore il 1° gennaio  2013,
per disposizione dell'art. 32 della legge stessa). Essa prevedeva:
        a) che i controlli sulla gestione dei contributi  erogati  ai
gruppi  sono  di  competenza  del  Consiglio  regionale,  e   "mirano
esclusivamente a verificare che i contributi assegnati ai gruppi  non
siano devoluti a fini diversi dal  funzionamento  e  dalla  attivita'
istituzionale dei gruppi stessi" (art. 1, co. 5);
        b)  che  le  spese  sono  autorizzate  dal  gruppo  stesso  e
documentate (art. 6); e) che  la  documentazione  delle  spese  viene
allegata al rendiconto, da predisporsi entro il 31 marzo di ogni anno
sulla base di un modello predisposto dall'Ufficio di  Presidenza  del
Consiglio regionale (artt. 8 e 9);
        d) che la regolarita' dei rendiconti  e'  controllata  da  un
Comitato tecnico, costituito da revisori  ufficiali  dei  conti,  che
puo' chiedere ai Gruppi chiarimenti o l'esibizione di documenti (art.
11);
        e) che il  Comitato  tecnico  redige  un  rapporto  per  ogni
Gruppo, che si "conclude con un esplicito e puntuale giudizio"  (art.
11.5), sulla cui base l'Ufficio di Presidenza accerta la  regolarita'
o  l'irregolarita'  del  rendiconto  (art.  12).  Come  si  vede,  la
disciplina era chiara, completa e attenta a  garantire  un  controllo
serio e imparziale sull'utilizzazione dei finanziamenti  pubblici  ai
Gruppi.
    Inoltre, al momento della deliberazione  n.  234  del  12  giugno
2013, la procedura di controllo prevista dalla  legislazione  vigente
nel 2012  era  in  realta',  come  esposto  in  narrativa,  da  tempo
conclusa.
    C'era da attendersi che in questa cornice s'iscrivesse  anche  il
"nuovo" controllo esterno che la Sezione regionale si riprometteva di
esercitare  per  l'esercizio  2012,  in  prima   applicazione   della
disciplina statale: in questo senso,  la  Regione  Emilia-Romagna  ha
inteso le prime richieste della Sezione regionale, e in questo  senso
sembra intendere il controllo esterno la stessa Sezione autonomie  n.
15/2013 (gia' citata). La delibera si e' resa necessaria "considerato
che il  controllo  esterno  dei  rendiconti  dei  Gruppi  consiliari,
avviato sperimentalmente con riferimento all'esercizio 2012 -  scrive
la Sezione in premessa - ha  fatto  emergere,  in  assenza  di  norme
transitorie recate  dal  d.l.  n.  174  del  2012,  problematiche  di
rilevante   complessita'   e   comportamenti   operativi   fortemente
divaricati  in  sede  regionale".  Va  osservato   che   a   chiedere
l'intervento "orientativo" della Sezione autonomie e' stata anche  la
stessa Sezione regionale per l'Emilia-Romagna, che chiede chiarimenti
in   merito   alle   conseguenze   sanzionatorie   derivanti    dalla
dichiarazione di irregolarita' dei rendiconti.  Risponde  la  Sezione
autonomie:
        "si  conferma  che  le  disposizioni  precettive  recate  dal
decreto in  parola  e,  conseguentemente,  l'impianto  sanzionatorio,
producono effetti soltanto dall'esercizio 2013", in quanto "le  nuove
regole non possono essere applicate a spese effettuate secondo moduli
vigenti  nell'esercizio  precedente";   "i   previgenti   ordinamenti
regionali gia' prevedevano forme procedimentalizzate di verifica  dei
rendiconti dei Gruppi Consiliari, nonche' gli effetti di un riscontro
negativo. Si tratta di un procedimento compiuto,  pienamente  vigente
per  l'esercizio  2012".  La  Sezione   autonomie,   dunque,   sembra
considerare il nuovo controllo  esercitato  dalla  Sezione  regionale
come  nulla  piu'  che  una   "sperimentazione"   svolta   in   fauna
collaborativa,  rispettosa   delle   procedure   disciplinate   dalla
legislazione regionale precedente, di cui si verifica  "dall'esterno"
il rispetto, e del tutto priva di conseguenze sanzionatorie: esso "ha
efficacia ricognitiva della regolarita' dei documenti contabili e  si
inserisce in un percorso finalizzato all'integrale  applicazione  dei
nuovi controlli a decorrere dal 2013".
    Del tutto incoerente con questa prospettiva appaiono  invece  sia
la metodologia di controllo adottata che l'atto conclusivo di  questa
vicenda, cioe' la deliberazione n. 249/2013,  assunta  dalla  Sezione
regionale il 10 luglio 2013.
    Essa costituisce, come si spiega in premessa, una risposta  "alla
nota  del  Presidente  dell'Assemblea   legislativa   della   Regione
Emilia-Romagna del 2 luglio  2013,  pervenuta  alla  Sezione  per  il
tramite del Presidente della Regione, e le note  dei  Presidenti  dei
Gruppi  assembleari  di  pari  data  con  le  quali  si  chiedeva  la
sospensione dei termini procedimentali  gia'  fissati  dalla  Sezione
nella delibera n. 234/2013/FRG in attesa di conoscere gli esiti della
adunanza della Sezione delle Autonomie  convocata  per  il  giorno  5
luglio 2013".  La  Sezione  "accerta  che  i  rendiconti  dei  Gruppi
dell'Assemblea legislativa dell'Emilia-Romagna sono stati predisposti
in  conformita'  alle  disposizioni  attuative   della   legislazione
regionale",  ma  cio'  nonostante  persevera  nella  sua  pretesa  di
riscontrare puntualmente l'utilizzazione  delle  risorse  finanziarie
attribuite a ciascun gruppo verificando l'inerenza  di  ogni  singola
spesa  (pur  se  la  stessa  Sezione   autonomie   aveva   dichiarato
l'impossibilita'  di  "attrarre  al  controllo   atti   diversi   dal
rendiconto" nella deliberazione di aprile) in base ai criteri da essa
stessa elaborati  successivamente  all'effettuazione  degli  atti  di
spesa: siccome dalla Regione non sono state fornite le documentazioni
richieste nella sua precedente delibera del 12  giugno,  la  Sezione,
"definitivamente pronunciando, dichiara non regolari i rendiconti dei
Gruppi assembleari della Regione Emilia-Romagna per l'esercizio 2012,
nei limiti e per le voci di spesa indicate  per  ciascun  Gruppo  nei
rispettivi elenchi che vengono  trasmessi  unitamente  alla  presente
deliberazione", e "rimette  gli  atti  al  Presidente  dell'Assemblea
legislativa per le iniziative di competenza".
    Cosi facendo, la Sezione regionale viene a disapplicare la  legge
regionale "pienamente vigente" (per citare le  parole  della  Sezione
autonomie) come disciplina della rendicontazione del finanziamento ai
Gruppi consiliari. In base a questa disciplina, spetta all'Ufficio di
Presidenza,  previo  parere  del  Comitato  tecnico,  dichiarare   la
regolarita' o la irregolarita'  del  rendiconto.  Arrogandosi  questa
competenza,   la   Sezione    regionale    viene    a    disapplicare
illegittimamente la legge  regionale.  Inoltre,  imponendo  i  propri
criteri interpretativi circa la "inerenza"  delle  spese  dei  Gruppi
alla loro funzione istituzionale, viene  ad  essere  disapplicata  la
legge regionale che affida agli organi dell'Assemblea legislativa  di
svolgere controlli sulla gestione dei  contributi  e  verificare  che
essi "non siano devoluti a fini diversi  dal  funzionamento  e  dalla
attivita' istituzionale dei gruppi stessi" (art. 1, co. 5, legge reg.
32/1997, citata).
    Come ha avuto modo di affermare codesta Ecc.ma  Corte,  "uno  dei
principi basilari del nostro sistema costituzionale e' quello per cui
i giudici sono tenuti ad applicare le  leggi"  (sent.  285/1990,  con
riferimento  alla  disapplicazione  di  una   legge   della   Regione
Emilia-Romagna da parte della Corte di Cassazione:  conf.  518/1991),
perche'  la  illegittima  disapplicazione  "menoma  le   attribuzioni
costituzionali  della  Regione"  (sent.  129/2004),  con   violazione
percio' dell'art. 117, comma 4 Cost., nonche'  dell'art.  123  Cost.,
che garantisce  l'autonomia  statutaria  della  Regione.  A  maggiore
ragione per il fatto che la funzione svolta dalla  Sezione  regionale
nell'assolvimento della funzione  di  controllo  sui  rendiconti  dei
Gruppi non ha carattere giurisdizionale, il principio enunciato dalla
giurisprudenza costituzionale per la stessa giurisdizione si  applica
a fortiori anche ad essa. Sicche' la sua violazione,  se  pure  fosse
non  voluta,  comporta   lesione   delle   competenze   regionali   e
dell'autonomia legislativa regionale.
    4. Ulteriore specifica illegittimita'  e  lesivita'  dei  criteri
valutativi  elaborati  dalla   Sezione   di   Controllo.   Violazione
dell'autonomia   dell'Assemblea   legislativa   regionale    mediante
interferenza nell'esercizio delle sue prerogative.
    Si e' gia' notato che non possono  essere  giustificati  i  dieci
criteri elaborati dalla Sezione di controllo per rivalutare  fimditus
l'ammissibilita' delle singole spese dei  Gruppi  consiliari.  Si  e'
messa in rilievo sia l'inammissibilita' dell'applicazione retroattiva
di criteri posteriori al momento della spesa, sia la  disapplicazione
della legge  regionale  che  questo  comporta,  dal  momento  che  la
deliberazione  della  Sezione  regionale  pone  i  criteri  da   essa
elaborati al di sopra delle "regole specifiche" dettate dalla singola
Regione.
    Va ora precisato che  tale  produzione  di  nonne  e'  certamente
illegittima rispetto al 2012,  ma  lo  sarebbe  anche  qualora  fosse
riferita agli anni successivi. Relativamente al 2012,  in  quanto  la
competenza  a  dettare  tale  disciplina  spettava   alla   autonomia
legislativa regionale, ed integrativamente al Consiglio regionale.
    Il comportamento della Sezione regionale,  e  in  particolare  la
deliberazione  del  10  luglio,   costituiscono   anche   un'indebita
interferenza rispetto alle funzioni che la Costituzione,  lo  Statuto
regionale e la legislazione  regionale  vigente  al  tempo  assegnano
all'Assemblea legislativa regionale e  ai  suoi  organi.  La  Sezione
regionale si surroga, infatti, in competenze proprie dell'Ufficio  di
Presidenza e, in particolare, in quella di  enunciare  i  criteri  in
base ai quali assicurare l'inerenza delle spese dei  Gruppi  ai  loro
fmi istituzionali  e  di  dichiarare  l'eventuale  irregolarita'  dei
rendiconti annuali.
    Ne' si potrebbe argomentare che la pretesa natura "collaborativa"
(o, come dice la  Sezione  autonomie,  "ricognitiva")  del  controllo
effettuato farebbe venire  meno  qualsiasi  lesivita'  del  controllo
condotto dalla Sezione regionale. Il fatto stesso che il controllo si
concluda  con  una  dichiarazione  di   "non   regolarita'"   risulta
fortemente lesivo della dignita'  e  del  prestigio  dell'istituzione
regionale:  tanto  piu'  che,  rimettendo  "gli  atti  al  Presidente
dell'Assemblea legislativa per le iniziative  di  competenza"  (oltre
che alla  Procura  della  Corte  dei  conti  ed  alla  Procura  della
Repubblica), la Sezione regionale sembra sollecitare  pur  sempre  un
seguito sanzionatorio, per il quale trasferisce  alla  Presidenza  un
non precisato onere a provvedere.
    Ci  si   puo'   legittimamente   chiedere,   del   resto,   quale
giustificazione potrebbe avere l'esercizio di un controllo  contabile
i cui alti costi finanziari (impiego dei  magistrati  della  Sezione,
riproduzione di documenti, elaborazione delle comunicazioni  e  delle
repliche,  ecc.)  avessero   come   contropartita   nessuna   valenza
giuridica, consistendo in un puro esercizio  "sperimentale"  di  tale
attivita'. Quand'anche si dovesse concludere che privo di un  preciso
valore e' l'esito nei suoi termini giuridici, non  si  puo'  tuttavia
non rilevare che la conclusione del giudizio di non regolarita' della
Sezione e' stata  immediatamente  presa  a  pretesto  per  l'ennesima
campagna di stampa contro le  istituzioni  politiche  regionali,  con
gravissimo  danno  all'immagine  della  Regione  Emilia-Romagna.  Sia
consentito poi osservare che  l'emanazione  di  tali  criteri  e  gli
effetti che ne sono fatti  derivare,  sotto  il  profilo  della  loro
inosservanza, sarebbero comunque ingiustificati ed illegittimi  anche
rispetto al sistema di controllo introdotto dal d.l. n. 174 del 2012,
destinato ad operare a partire  dal  2013,  in  forza  del  quale  la
competenza alle Linee  guida  e'  stata  attribuita  alla  Conferenza
Stato-Regioni ed al DPCM di recepimento.
    5.  Ulteriore  specifica  lesivita'  delle  deliberazioni   della
Sezione autonomie. Violazione del principio di leale collaborazione.
    La deliberazione di aprile della Sezione  autonomie  richiama  in
premessa l'art. 6, comma 4,  del  decreto-legge  174,  come  se  tale
disposizione ne fornisse la base giuridica: tuttavia, cosi' non e'.
    Se  infatti  e'  vero  che  esso  prevede  che  "in  presenza  di
interpretazioni discordanti delle norme rilevanti per l'attivita'  di
controllo o consultiva o per la risoluzione di questioni  di  massima
di particolare rilevanza, la Sezione delle autonomie  emana  delibera
di orientamento alla quale  le  Sezioni  regionali  di  controllo  si
conformano", va tuttavia osservato che tale disposizione non riguarda
affatto il "nuovo" controllo sui  rendiconti  dei  Gruppi  consiliari
dell'Assemblea legislativa regionale, ma - come recita la  rubrica  -
lo "Sviluppo degli strumenti di controllo della gestione  finalizzati
all'applicazione della revisione della spesa presso gli enti locali e
ruolo della Corte dei conti": rivolgendosi  agli  "enti  locali",  la
disposizione non si occupa anche delle Regioni (nella locuzione «enti
locali»  non  possono  ricomprendersi  le   Regioni,   per   costante
affermazione di codesta Corte: cfr. da ultimo la sent. 219/2013); per
di piu', il comma precedente dello stesso articolo prescrive che  "la
Sezione delle autonomie della Corte dei conti definisce,  sentite  le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le metodologie
necessarie  per  lo  svolgimento  dei  controlli  per   la   verifica
dell'attuazione delle misure  dirette  alla  razionalizzazione  della
spesa pubblica degli enti territoriali", e che "le Sezioni  regionali
effettuano i controlli in base alle metodologie suddette".
    Inoltre, come piu' volte gia' considerato, il  d.l.  n.  174  del
2012 assegna alla Conferenza  Stato-Regioni  il  compito  di  emanare
disposizioni  integrative  al  cui  sopraggiungere  e'   condizionata
l'operativita' del nuovo sistema di controllo. Sembra dunque evidente
che, definendo  unilateralmente  le  metodologie  del  controllo  sui
rendiconti dei Gruppi consiliari, senza neppure  darne  notizia  alle
Regioni (e tanto meno chiederne il parere), e senza  investire  della
questione la Conferenza Stato-Regioni, la Sezione autonomie e' venuta
meno all'obbligo costituzionale di leale cooperazione ed alle  stesse
indicazioni poste dalla legge sulla cui base essa ritiene di  fondare
la propria deliberazione.
 
                               P.Q.M.
 
    Chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia  dichiarare
che non spetta allo Stato, e  per  esso  alla  Corte  dei  conti,  di
procedere  -  in  relazione  all'esercizio  finanziario  2012  ed  in
asserita applicazione del d. 1.  n.  174  del  2012  -  ad  esprimere
osservazioni  sui  rendiconti   dei   Gruppi   consiliari,   chiedere
integrazioni documentali, assegnando ristretti termini,  rendere  una
comunicazione di cd regolarizzazione, esercitando un controllo  sulle
singole spese in base a in base a  criteri  di  propria  statuizione,
dichiarare  la  non  regolarita'   dei   predetti   rendiconti,   con
conseguente annullamento delle deliberazioni citate in  epigrafe,  in
quanto esse rivendicano o addirittura esercitano in relazione al 2012
l'asserita competenza a tali attivita'.
    Si depositano i seguenti documenti:
        1) Deliberazione della Corte dei conti Sez. aut. del 3 aprile
2013 n.12/2013.
        2) Deliberazione della Corte dei conti Sez. aut. del 5 luglio
2013 n.15/2013.
        3)  Deliberazione  Corte  dei  conti,  Sezione  regionale  di
controllo per l'Emilia Romagna n.234/2013 in data 12 giugno 2013.
        4)  Deliberazione  Corte  dei  conti,  Sezione  regionale  di
controllo per l'Emilia Romagna n. 249/2013 in data 10 luglio 2013.
        5)  Deliberazione  Corte  dei  conti,  Sezione  regionale  di
controllo per l'Emilia Romagna n. 248/2013 in data 2 luglio 2013.
        6) Deliberazione Giunta regionale n. 1087 del 2  agosto  2013
di autorizzazione a promuovere il conflitto.
          Padova - Bologna - Roma, 5 agosto 2013
 
      Prof. Avv. Falcon - Prof. Avv. Mastragostino - Avv. Manzi