Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 21 agosto
2013 (della Regione Veneto).
 
 (GU n. 42 del 16.10.2013)

     Ricorso della Regione Veneto, (c.f.: ….) con  sede  in
Venezia, Palazzo Balbi, Dorsoduro 3901, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale,  autorizzato  mediante  deliberazione
della Giunta stessa n. 1336 del 30/07/2013 (doc. 1), rappresentata  e
difesa, come da procura speciale a margine del presente  atto,  dagli
avv.ti Ezio Zanon, Daniela Palumbo,  prof.  Mario  Bertolissi  (C.F.:
…,   PEC:    …,
telefax   …),   prof.    Vittorio    Domenichelli    (C.F.:
…,                                               PEC:
... telefax  …),
Francesco       Rossi       (C.F.:       …,       PEC:
.., telefax …) e  Luigi
Manzi (CF: …, PEC:  …,
telefax …) del foro di  Roma,  con  domicilio  eletto,  agli
effetti del presente giudizio, presso lo studio  di  quest'ultimo  in
Roma, via F. Confalonieri, n. 5;
    Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in  persona  del
Presidente in carica, rappresentata e difesa ex lege  dall'Avvocatura
generale dello  Stato,  notiziandone,  anche,  la  Corte  dei  conti,
Sezione delle Autonomie, in persona del Presidente pro tempore  e  la
Corte dei conti, Sezione regionale di controllo  per  il  Veneto,  in
persona del Presidente pro tempore;
    Per  regolamento  di  competenza  in  relazione  e   avverso   le
deliberazioni:
        a) n. 160 del 13 giugno 2013 della Corte dei  conti,  Sezione
regionale di controllo per il Veneto e di quella presupposta  n.  105
del 29 aprile 2013;
        b) n. 15 del 5 luglio 2013 della  Corte  dei  conti,  Sezione
delle Autonomie e di quella presupposta n. 12 del 3 aprile 2013;
        c) presupposte e quelli che eventualmente  saranno  adottate,
medio tempore, in conseguenza ad esse.
 
                                Fatto
 
    1. Con deliberazione  n.  160  del  13  giugno  2013  la  Sezione
regionale di controllo  per  il  Veneto  della  Corte  dei  conti  ha
contestato  l'irregolare  rendicontazione  delle  spese  riferite   a
ciascun gruppo del Consiglio  regionale  del  Veneto  e,  per  quanto
concerne  il  gruppo  della  Liga  Veneta  -  Lega  Nord  -  Padania,
l'inadempimento  tout   court   all'obbligo   di   regolarizzare   il
rendiconto.
    Dalla deliberazione conseguono  le  sanzioni  della  restituzione
delle somme non rendicontate e della  decadenza  dai  contributi  per
l'anno  in  corso,  ex  art.  1,  comma  XI,  del  d.l.  n.  174/2012
(convertito in legge n. 213/2012).
    Come noto, invero, tale  articolo  prevede  che  «ciascun  gruppo
consiliare dei consigli regionali approva un rendiconto di  esercizio
annuale, strutturato secondo linee guida deliberate dalla  Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato,  le  regioni  e  le  province
autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, per assicurare  la  corretta  rilevazione
dei fatti di  gestione  e  la  regolare  tenuta  della  contabilita',
nonche' per definire  la  documentazione  necessaria  a  corredo  del
rendiconto. In ogni caso il rendiconto evidenzia, in  apposite  voci,
le  risorse  trasferite  al  gruppo  dal  consiglio  regionale,   con
indicazione del titolo del trasferimento, nonche' le misure  adottate
per consentire la tracciabilita'  dei  pagamenti  effettuati»  (comma
IX).
    Tale  rendiconto  deve  essere  trasmesso  "da   ciascun   gruppo
consiliare al presidente del consiglio regionale, che lo trasmette al
presidente  della  regione.  Entro  sessanta  giorni  dalla  chiusura
dell'esercizio, il presidente della regione trasmette  il  rendiconto
di ciascun gruppo alla  competente  sezione  regionale  di  controllo
della Corte dei conti perche' si  pronunci,  nel  termine  di  trenta
giorni dal ricevimento, sulla regolarita' dello stesso  con  apposita
delibera, che  e'  trasmessa  al  presidente  della  regione  per  il
successivo inoltro al presidente del consiglio regionale, che ne cura
la pubblicazione. In caso di mancata pronuncia nei successivi  trenta
giorni, il rendiconto di esercizio si intende comunque approvato.  Il
rendiconto e', altresi', pubblicato in allegato al  conto  consuntivo
del consiglio regionale  e  nel  sito  istituzionale  della  regione"
(comma X).
    Con  specifico  riguardo  alle  conseguenze  sanzionatorie  della
irregolare rendicontazione o della mancata trasmissione dello stesso,
il medesimo  d.l.  stabilisce  che  "qualora  la  competente  sezione
regionale di  controllo  della  Corte  dei  conti  riscontri  che  il
rendiconto di esercizio del gruppo  consiliare  o  la  documentazione
trasmessa a corredo dello stesso non sia conforme  alle  prescrizioni
stabilite a norma del  presente  articolo,  trasmette,  entro  trenta
giorni dal ricevimento del rendiconto, al  presidente  della  regione
una   comunicazione   affinche'    si    provveda    alla    relativa
regolarizzazione, fissando un termine non superiore a trenta  giorni.
La comunicazione e' trasmessa al presidente del  consiglio  regionale
per  i  successivi  adempimenti  da  parte  del   gruppo   consiliare
interessato e sospende il decorso del termine per la pronuncia  della
sezione. Nel caso in cui il gruppo non provveda alla regolarizzazione
entro il termine fissato, decade, per l'anno in  corso,  dal  diritto
all'erogazione di  risorse  da  parte  del  consiglio  regionale.  La
decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo  di  restituire
le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate" (comma XI e XII).
    In attuazione di cio',  la  Conferenza  Stato  -  Regioni,  nella
seduta del 6 dicembre 2012, ha  deliberato  le  linee  guida  per  il
rendiconto dell'esercizio annuale da  parte  dei  Gruppi  consiliari;
linee guida che sono state recepite con D.P.C.M. 21 dicembre 2012.
    2. Orbene, il quadro normativo sin qui  delineato  ha  conosciuto
una prima integrazione per la sua attuazione da parte  della  Sezione
delle Autonomie della Corte dei  conti  che,  con  "deliberazione  di
orientamento interpretativo concernente l'applicazione  dell'art.  1,
commi 9 - 12, d.l. n. 174/2012", n. 12 del 3 aprile 2013 (doc. 5), ha
stabilito che:
        (i) il controllo  in  questione  "deve  riguardare  il  primo
rendiconto redatto dopo l'introduzione del decreto  in  parola  (i.e.
del d.l. n. 174/2012, ndr), ossia quello del 2012";
        (ii) "fermo restando il principio  della  non  retroattivita'
delle  disposizioni  puntuali  recate  dal  d.l.  n.  174/2012",   il
controllo deve concernere la  regolarita'  e  la  legittimita'  della
gestione finanziaria rendicontata, da svolgersi  alla  stregua  delle
regole all'epoca vigenti presso ciascuna Regione a statuto  ordinario
(nel caso del Veneto, dunque, delle regole vigenti nel 2012 ovverosia
quelle dettate dalla l.r. 56/1954 fino all'entrata  in  vigore  della
l.r. 13/1/2012 n.  4),  escludendo  quindi  l'immediata  applicazione
delle regole elaborate dalla Conferenza Stato - Regioni.
    Sotto tale  profilo,  la  Sezione  delle  Autonomie  ha  altresi'
specificato che "il controllo in questione deve quindi appuntarsi  su
due aspetti fondamentali:  a)  la  regolarita'  contabile  del  conto
intesa come rispetto delle norme che ne disciplinano  la  formazione,
la  completezza   della   documentazione   e   la   adeguatezza   nel
rappresentare i fatti di gestione,. b) la rispondenza della  gestione
alle regole vigenti nel 2012 in  ciascuna  Regione.  Tra  queste,  di
notevole rilievo, e' l'inerenza della spesa all'attivita' del  Gruppo
consiliare (...)".
        (iii) il termine per la presentazione del rendiconto del 2012
alla Sezione regionale di controllo decorre dalla scadenza di  quello
previsto - dalle norme regionali e/o dai regolamenti consiliari - per
la presentazione  del  rendiconto  al  Consiglio  regionale.  "Per  i
medesimi rendiconti 2012 e' ammissibile l'esercizio, da  parte  della
Sezione  regionale  di  controllo,  di  una  facolta'  sollecitatoria
rivolta al Presidente della Regione".
    3. In ottemperanza alle prescrizioni sin qui ricordate,  in  data
17 aprile 2013 il  Presidente  della  Regione  Veneto  trasmetteva  i
rendiconti dei gruppi consiliari alla competente Sezione regionale di
controllo della Corte dei conti che, con deliberazione n. 105 del  29
aprile 2013 (doc. 3), riscontrava tuttavia come "tutti  i  rendiconti
trasmessi sono risultati sprovvisti  di  qualsivoglia  documentazione
giustificativa, si' da  rendere  necessari  la  formulazione  di  una
richiesta di regolarizzazione documentale (...)".
    In particolare, la Sezione prescriveva che  "con  riferimento  ad
ogni tipologia di spesa, al documentazione giustificativa,  oltre  ad
essere  presente  e  leggibile,  deve  essere  idonea  a   consentire
l'esercizio della verifica dell'inerenza al fine  istituzionale,  con
l'indicazione dell'occasione delle circostanze e della finalita'  per
le quali e' stata effettuata".
    In concreto, secondo la Sezione, "a titolo meramente orientativo:
        per le spese di acquisto di giornali  e  di  riviste,  devono
essere specificate le pubblicazioni acquistate;
        per quanto concerne i libri, devono essere indicati titolo ed
autore di ciascuno e, in  caso  di  eventuali  acquisti  plurimi  del
medesimo volume, dalla documentazione giustificativa deve emergere il
numero di copie acquistate;
        per quanto concerne i rimborsi a pie' di lista a  favore  dei
consiglieri, gli stessi devono  essere  corredati,  laddove  previsto
(periodo di vigenza dell'art. 5 l.r. n. 56/84, ante modifica ad opera
della l.r. 13 gennaio 2012, n.  4),  dall'autorizzazione  del  Gruppo
alla partecipazione alle attivita' di cui all'art. 3  della  l.r.  n.
56/84;
        dalla  documentazione  giustificativa  della  singola  spesa,
inoltre, deve risultare l'occasione della spesa medesima nonche'  gli
elementi  necessari  ad  evidenziarne  l'inerenza  all'attivita'  del
Gruppo (anche ove imputabile al singolo consigliere);
        in ordine alle spese  per  consulenze,  la  documentazione  a
supporto   deve   consentire   l'individuazione   del    destinatario
dell'incarico, dell'oggetto della consulenza e del fine istituzionale
perseguito;
        in merito  alle  spese  per  convegni  e  manifestazioni,  la
documentazione giustificativa deve essere analitica (relativa cioe' a
ciascun  convegno/manifestazione  e  per  ciascuna  spesa   ad   esso
riconducibile), ai fini dell'accertamento del nesso con le  attivita'
istituzionali".
    Giova tuttavia evidenziare come tali puntuali  giustificazioni  e
specificazioni dell'oggetto,  dell'occasione  e  dell'inerenza  delle
spese sostenute  all'attivita'  istituzionale  non  fossero  previste
dalla normativa applicabile ratione temporis, che imponeva  solamente
la conservazione delle "pezze  giustificative"  presso  la  sede  del
Gruppo interessato, a disposizione  dei  revisori  dei  conti,  senza
tuttavia richiedere particolari requisiti formali di  identificazione
degli acquisti e dunque di specifica  riconducibilita'  degli  stessi
all'attivita'  politica;  tali   requisiti   ulteriori   sono   stati
introdotti solo dalla Conferenza Stato  -  Regioni  con  il  D.P.C.M.
21/12/2012 che, per  espressa  statuizione  della  Sezione  Autonomia
della Corte dei conti (che la Sezione regionale dichiara a sua  volta
espressamente di condividere), non  sono  applicabili  ai  rendiconti
relativi all'anno 2012.
    4. In ottemperanza alla prescrizione della Sezione  regionale  di
controllo della Corte di conti, i gruppi consiliari  -  ad  eccezione
della Lega - provvedevano comunque a depositare, entro  i  successivi
30 giorni, le cd "pezze  giustificative"  delle  spese  effettuate  e
rappresentate nei rendiconti trasmessi.
    Per quanto riguarda invece il gruppo della Lega Nord,  a  seguito
della suddetta  richiesta  di  integrazione  documentale,  il  gruppo
comunicava alla Sezione di non essere  in  possesso  degli  originali
degli atti richiesti, dai quali estrarre la copia  conforme,  poiche'
tali atti  erano  sottoposti  a  sequestro  da  parte  dell'Autorita'
giudiziaria ordinaria e chiedeva  conseguentemente  una  proroga  dei
termini stabiliti dalla Sezione per il deposito della documentazione.
    Proroga  che  non  veniva  concessa  sulla  base  della  ritenuta
perentorieta' del termine di 30 giorni fissato dalla legge e  che  si
consumava in data 29 maggio 2013.
    Tuttavia, nonostante lo stesso 29 maggio  il  gruppo  della  Lega
avesse depositato presso  la  Procura  della  Repubblica  istanza  di
estrazione  di  copia  dei  documenti  sequestrati  (comunicata  alla
Sezione il successivo  31  maggio)  e  nonostante  la  documentazione
richiesta venisse infine trasmessa  il  7  giugno  2013,  la  Sezione
regionale della  Corte  dei  conti  ne  dichiarava  la  tardivita'  e
constatava l'inadempimento da parte del gruppo della  Lega  all'onere
di integrazione documentale.
    5. La vicenda in questione si "concludeva" con  la  deliberazione
della Sezione regionale di controllo per il  Veneto  n.  160  del  13
giugno 2013 (doc. 2) la quale,  senza  alcun  contraddittorio  con  i
soggetti interessati, dichiarava l'irregolare  rendicontazione  degli
importi meglio specificati nella  deliberazione  riferiti  a  ciascun
gruppo e accertava "l'inadempimento da parte del Gruppo Liga Veneta -
Lega Nord -  Padania  dell'obbligo  di  regolarizzare  il  rendiconto
sull'impiego dei contributi finanziari erogati a carico del  bilancio
della Regione Veneto", con conseguente  applicazione  ex  lege  delle
sanzioni  della  restituzione  delle  somme  ricevute  a  carico  del
bilancio del Consiglio regionale e la decadenza per l'anno  in  corso
(il  2013)  dal  diritto  all'erogazione  di  risorse  da  parte  del
Consiglio regionale.
    In particolare la  Sezione  regionale  ha  applicato  i  seguenti
criteri e rilevato le seguenti  irregolarita'  nella  rendicontazione
(che qui si riportano sinteticamente per non appesantire il  presente
ricorso, ma sui quali cfr. sub doc. 2, pagg. 8 ss.):
        con  riguardo  alle  spese  per  consulenze   qualificate   e
collaborazioni professionali di esperti,  ha  contestato  la  mancata
prova della qualifica e professionalita' degli incarichi conferiti;
        con riguardo alle spese postali e telegrafiche, ha contestato
la  mancanza  dell'ordine  dell'acquirente,  contenente  i  dati  del
venditore e la dichiarazione di  quest'ultimo  di  aver  ricevuto  il
relativo importo, con data e firma;
        con riguardo alle spese telefoniche e di  trasmissione  dati,
non e' stata ritenuta sufficiente la  mera  produzione  della  scheda
prepagata, priva di qualsiasi riferimento ad una utenza intestata  al
gruppo;
        con riguardo alle spese  di  cancelleria  e  stampanti,  sono
state ritenute irregolari le spese attestate mediante  la  produzione
di scontrini fiscali, non contenenti cioe' l'indicazione del  bene  o
del servizio acquistato e del codice fiscale dell'acquirente;
        con riguardo alle spese per  duplicazioni  e  stampa,  ne  e'
stata dichiarata l'irregolarita' laddove, nel materiale stampato, non
e' stato rinvenuto alcun riferimento al gruppo;
        le spese  per  libri,  riviste  e  pubblicazioni  sono  state
ritenute irregolari laddove sfornite delle  indicazioni  relative  al
gruppo di riferimento ed alla natura della pubblicazione acquistata;
        con riguardo al rimborso delle spese  connesse  ad  attivita'
organizzative, di aggiornamento, studio e documentazione, sono  state
diversamente valutati i rimborsi erogati fino al  31  marzo  2012,  i
quali dovevano essere  preceduti  dalla  presentazione  di  documenti
giustificativi; per quelle successive sono stati  ritenuti  idonei  i
documenti giustificativi di  spese  sostenute  fuori  dal  territorio
regionale.  Peraltro,  con  riguardo  al  primo  periodo,  e'   stata
verificata la sussistenza  dell'autorizzazione  o  dell'incarico  del
Presidente a partecipare alla specifica attivita' del gruppo;
        con riguardo alle spese per attivita' promozionali,  convegni
e attivita' di aggiornamento la Sezione ha ritenuto non sufficiente a
"comprovare la connessione con eventuali  iniziative  del  Gruppo  la
semplice  produzione  di  ricevute  o  scontrini   ovvero   la   mera
indicazione, apposta a penna (e successivamente agli  stessi),  della
circostanza o dell'evento in occasione dei quali tali spese sarebbero
state affrontate";
        i rimborsi percepiti dai collaboratori per vitto,  viaggio  e
alloggio  sono  stati  ritenuti  regolari  "solo  se  "autorizzati  "
(riconosciuti)  dal  Presidente  del  gruppo,  avendo  rinvenuto  nei
contratti di lavoro - nei  casi  nei  quali  i  rimborsi  sono  stati
effettuati - una clausola prevedente siffatta autorizzazione".
    Da questa sintetica illustrazione dei rilievi  formulati,  appare
evidente  che  l'istruttoria  compiuta  dalla  Sezione  regionale  di
controllo e' stata  condotta  facendo  illegittimamente  applicazione
delle  piu'  stringenti  regole  relative  all'inerenza  poste  dalla
Conferenza Stato - Regioni, recepite con D.P.C.M. 21 dicembre 2012  e
senza alcun contraddittorio con i singoli gruppi interessati.
    6. Infine, a completamento del  quadro  di  fatto  relativo  alla
vicenda per cui e' causa, dev'essere ricordato che con  deliberazione
n. 15 del 5 luglio 2013  (doc.  4),  la  Sezione  delle  Autonomie  -
rilevando  i  diversi  orientamenti  seguiti  dalle   varie   Sezioni
regionali del controllo - e' tornata a pronunciarsi  sulla  questione
del controllo in oggetto.
    Sul punto, dopo aver ribadito che "il controllo  attribuito  alle
Sezioni regionali della Corte dei conti trova immediata applicazione,
per cui le stesse Sezioni  regionali  sono  chiamate  a  svolgere  le
relative attivita' con riferimento al primo rendiconto  redatto  dopo
l'introduzione del d.l. n. 174 del  2012,  ossia  a  quello  relativo
all'esercizio finanziario 2012" e che "in ossequio  al  principio  di
irretroattivita'   della   legge,   l'immediata   applicazione   deve
intendersi circoscritta all'ampliamento delle competenze della  Corte
dei  conti  per  effetto  dell'art.  100,  comma  2,  Cost.  e  della
interpositio  legislatoris",  la  Sezione  ha   precisato   che   "le
disposizione   precettive   recate   dal   decreto   in   parola   e,
conseguentemente,   l'impianto   sanzionatorio,   producono   effetti
soltanto a partire dall'esercizio 2013. Cio' in quanto le fattispecie
oggetto di verifica sono  state  completate  soltanto  nell'esercizio
2013, sicche' le nuove regole non possono essere  applicate  a  spese
effettuate secondo moduli vigenti nell'esercizio precedente".
    In conclusione -  prosegue  la  Sezione  -  "in  tali  limiti  si
esauriscono gli effetti gli  effetti  delle  delibere  delle  Sezioni
regionali di controllo relative all'esercizio  2012  alle  quali,  va
ripetuto, non sono applicabili le conseguenze previste  dal  d.l.  n.
174 del 2012".
    Nonostante  l'intervento  della  Sezione  delle  Autonomie  (e  a
prescindere dalla legittimazione di questa ad intervenire in  materia
di  controllo  sui  gruppi  consiliari  e  dagli  effetti  delle  sue
decisioni), la deliberazione della Sezione regionale del Veneto della
Corte dei  conti  per  il  Veneto  rimane  ad  attestare  la  mancata
rendicontazione e/o la non  corretta  rendicontazione  da  parte  dei
Gruppi consiliari,  rendendo  con  cio'  possibile  altre  iniziative
giudiziarie in ordine alle spese effettuate dai gruppi  ed  incidendo
comunque indebitamente sulla  liberta'  ed  autonomia  di  iniziativa
politica dei  gruppi  consiliari  e  dunque  dello  stesso  Consiglio
regionale.
    Alla luce del quadro normativo e fattuale sin qui  delineato,  il
Consiglio  regionale  del  Veneto  intende  promuovere  il   presente
conflitto di attribuzione per violazione -  da  parte  della  Sezione
delle autonomie e della Sezione regionale della Corte dei  conti  per
il Veneto,  in  contrasto  con  la  Costituzione  e  le  disposizioni
statutarie, violando la legge dello Stato (il d.l. n. 174/2012, conv.
in legge n. 213/2012) - delle proprie  prerogative  regionali,  della
autonomia politica propria e dei propri organi, nonche' della propria
autonomia contabile e di spesa per i seguenti motivi di
 
                               Diritto
 
    1. La sola esposizione in fatto che precede e la semplice lettura
delle delibere gravate fanno emergere alcune gravi criticita',  sulle
quali si puntano le doglianze della Regione ricorrente.
    In particolare:
        a) la Corte dei conti, Sezione autonomie, riconosce  che  "la
materia del controllo esterno dei rendiconti  dei  Gruppi  consiliari
presenta una serie di aspetti innovativi,  specie  in  considerazione
della natura dei soggetti per la prima volta sottoposti al  controllo
della Corte, ed apre una problematica operativa per  quanto  concerne
l'applicazione  dei   nuovi   controlli   sul   rendiconto   relativo
all'esercizio 2012"  (cfr.  delibera  n.  12/2013  sub  doc.  5):  in
particolare, ha contezza che "la prima questione  rilevante  consiste
nello stabilire se  le  norme  in  esame  debbano  trovare  immediata
applicazione con riferimento all'anno 2012 oppure  se  debba  esserne
rinviata  l'applicazione  al  successivo  esercizio,  trattandosi  di
normativa intervenuta solo alla fine dell'anno e  completata  con  il
D.P.C.M. 21 dicembre 2012, pubblicato in G.U.  il  2  febbraio  2013"
(cfr. delibera n. 12/2013 sub doc. 5);
        b) tuttavia, la medesima Sezione conclude che "in assenza  di
una norma che differisca al successivo esercizio  l'operativita'  dei
controlli esterni previsti dal d.l. n. 174 del 2012, deve,  pertanto,
ritenersi che le Sezioni  regionali  siano  chiamate  a  svolgere  le
relative attivita' con riferimento al primo rendiconto  redatto  dopo
l'introduzione del decreto in parola, ossia a quello 2012";
        c) la Sezione precisa inoltre, quanto  alla  definizione  dei
parametri per  l'esercizio  del  controllo  da  parte  delle  Sezioni
regionali, da un lato, che deve rimanere fermo  "il  principio  della
non retroattivita' delle disposizioni puntuali recate dal d.l. n. 174
del 2012" e che quindi "per motivi cronologici, e' da  escludere,  in
linea generale, che tali criteri  debbano  essere  individuati  nelle
prescrizioni del D.P.C.M. 21 dicembre  2012";  dall'altro,  che  tali
parametri  "possano  essere  desunti  dalle  norme  regionali  e  dai
provvedimenti attuativi  vigenti  nel  2012",  arrivando  a  ritenere
altresi', con evidente salto logico, che essi "vanno integrati con  i
contenuti essenziali cui fa riferimento la  nuova  disciplina,  ossia
con l'indicazione delle risorse trasferite al  Gruppo  dal  Consiglio
regionale, della corretta rilevazione dei fatti di gestione  e  della
regolare tenuta della contabilita'";
        d) in esecuzione  di  tali  indicazioni,  da  parte  sua,  la
Sezione  regionale  di  controllo  del  Veneto,  pur  dichiarando  di
assumere "quale parametro  essenziale  di  riferimento  la  normativa
regionale  allora  [i.e.  al  2012]  in  vigore"  (dunque,  parametri
comunque diversi  da  quelli  previsti  dalla  legge:  cfr.  delibera
29/4/2013 n.105/2013 (doc.3), in concreto ha,  invece,  applicato  le
piu' stringenti  regole  recepite  con  D.P.C.M.  21  dicembre  2012,
arrivando cosi' ad accertare "l'inadempimento, da  parte  del  gruppo
Liga  Veneta-Lega  Nord-Padania,  dell'obbligo  di  regolarizzare  il
rendiconto" e a dichiarare, a carico degli altri  gruppi  consiliari,
"l'irregolare  rendicontazione"  per  somme  anche   cospicue   (cfr.
delibera n. 13/6/2013 n.160);
        e) stante la palese illegittimita' di tale modus operandi, la
Corte dei conti, Sezione Autonomie ha preso atto  che  "il  controllo
esterno   dei   rendiconti    dei    Gruppi    consiliari,    avviato
sperimentalmente  con  riferimento  all'esercizio  2012,   ha   fatto
emergere, in assenza di norme transitorie recate dal d.l. n. 174  del
2012,  problematiche  di  rilevante  complessita'   e   comportamenti
operativi   fortemente   divaricati   in   sede   regionale,   quanto
all'applicazione della citata delibera n. 12/2013" (cfr. delibera  n.
5/7/2013 n.15: v. doc. 4);
        f) ha, quindi, da un lato, confermato  che  "le  disposizioni
precettive recate dal decreto in parola [i.e. il d.l. n. 174/2012] e,
conseguentemente,   l'impianto   sanzionatorio,   producono   effetti
soltanto  dall'esercizio  2013",  dall'altro  lato,   ha,   tuttavia,
ribadito nel contempo  che  "il  controllo  attribuito  alle  Sezioni
regionali della Corte dei conti trova immediata applicazione, per cui
le stesse sezioni regionali sono  chiamate  a  svolgere  le  relative
attivita'  con  riferimento  al   primo   rendiconto   redatto   dopo
l'introduzione del d.l. n. 174 del  2012,  ossia  a  quello  relativo
all'esercizio finanziario 2012" (cfr. delibera n. 15/2013).
    In breve, in modo  del  tutto  contraddittorio  e  in  violazione
dell'autonomia regionale: a) si e' ritenuto che il nuovo  sistema  di
controllo dei rendiconti  dei  gruppi  consiliari  sia  di  immediata
applicazione, pur essendosi riconosciuto di non potersi utilizzare  i
parametri definiti in seno alla Conferenza Stato-Regioni  e  recepiti
nel  D.P.C.M.  21  dicembre  2012;  b)  si  e'  sostituito,  in   via
interpretativa e contra legem il parametro legale del  controllo  (il
D.P.C.M.) con i criteri desumibili dalla disciplina previgente; c) si
e' comunque preteso di differire all'anno  successivo  l'operativita'
del regime delle sanzioni, cosi'  amputando  la  fase  del  controllo
(ammesso) dalla fase delle sanzioni (differite); d) si  e'  stabilito
che il regime delle sanzioni non debba operare da subito, benche' sia
la legge stessa a prevedere che (l'an, il quomodo e il quando  del)le
sanzioni non siano di competenza ne' dell'organo di controllo ne' del
Consiglio regionale, discendendo automaticamente da essa;  e)  si  e'
deciso che le  delibere  gia'  assunte  dalle  sezioni  regionali  di
controllo  non  siano  illegittime,  ma  efficaci  nei  limiti  della
sopravvenuta  delibera  di  orientamento   espressa   dalla   Sezioni
Autonomie, come se questa  potesse  davvero  disporre  dell'efficacia
delle determinazioni assunte dalle sezioni regionali di  controllo  e
limitarne gli effetti ("sono  da  interpretare  in  conformita'  agli
indirizzi  assunti  con  la  presente  deliberazione",   concludendo,
quindi, che "non sono applicabili le conseguenze (sanzionatorie: ndr)
previste dal d.l. n. 174 del 2012"); f) si e' precisato che contro le
delibere  di  controllo  e'  ammesso  il  solo  ricorso  disciplinato
dall'art. 3, d.l. n. 174 del 2012, benche', in realta',  quest'ultimo
sia stato previsto con un ambito di applicazione del tutto differente
e niente affatto conferente con i rendiconti dei gruppi consiliari.
    2. E' agevole intuire, dunque, che, come si avra' ad approfondire
nel prosieguo, la situazione che si e' venuta a determinare a seguito
delle qui  gravate  delibere  della  Corte  dei  conti  e',  rispetto
all'autonomia costituzionalmente garantita al Consiglio  regionale  e
ai suoi organi, di grave pregiudizio.
    Ed invero, l'art. 1, commi 9-12, del d.l. n. 174/2012, in ragione
del quale si e' svolta l'attivita' di controllo della Corte dei conti
(Sezione  regionale  di  controllo  per  il  Veneto)  viola,  in  se'
considerato o nell'interpretazione  assunta  dalla  Corte  dei  conti
(Sezione  Autonomie  e   di   controllo),   molteplici   disposizioni
costituzionali: donde la preliminare istanza affinche' codesta  Corte
sollevi dinnanzi a se stessa la relativa  questione  di  legittimita'
costituzionale delle predette disposizioni.
    E, in ogni caso, anche a volere salvare  dall'incostituzionalita'
la nuova disciplina o a voler propendere per l'interpretazione  della
medesima   in   senso   conforme   a   Costituzione,   e'    comunque
incostituzionale il controllo in  concreto  svolto  dalla  Corte  dei
conti-Sezione Autonomie e dalla Corte dei conti-Sezione regionale  di
controllo per il Veneto perche' esercitato: a) in palese  difetto  di
attribuzione, b) con indebita sovrapposizione rispetto ai  previgenti
controlli interni ed esterni previsti dalla  legge  regionale  e  dal
regolamento  di  contabilita',  c)  interferendo  con  le  competenze
costituzionalmente riservate al Consiglio regionale.
    Infatti, per un verso, la legge  non  attribuisce,  in  generale,
alla Corte dei  conti,  Sezione  delle  Autonomie,  alcun  potere  di
"orientamento   interpretativo"   in   subiecta   materia   ne',   in
particolare, l'art. 1, commi  9-12,  d.l.  n.  174/2012  consente  il
controllo delle sezioni regionali gia' a partire dall'esercizio 2012,
disponendolo,   invece,   solo   a   disciplina   integrata,    cioe'
successivamente all'entrata in vigore del previsto D.P.C.M. (dunque a
partire dal 2013); per altro  verso,  il  sindacato  che  la  Sezione
regionale di controllo per il Veneto ha preteso  di  esercitare  (con
l'avallo della Sezione Autonomie), per le modalita' che concretamente
ha assunto, ha finito  con  l'ingerirsi  indebitamente  nello  spazio
costituzionalmente  riservato  all'autonomia  politica,  legislativa,
amministrativa, contabile e di spesa della Regione e dei suoi organi.
Donde,   nel   merito,   la   fondatezza   del   presente   conflitto
intersoggettivo di attribuzione e  la  richiesta  che  codesta  Corte
dichiari che non spettava alla Corte dei conti, Sezione  Autonomie  e
Sezione regionale di controllo per il Veneto, assumere  le  impugnate
deliberazioni.
    Non resta che sottolineare, prima di entrare in medias res,  che,
per quanto sia fin  banale  rammentarlo,  l'imprescindibile  premessa
delle doglianze regionali e' l'insegnamento costante di codesta Corte
(insegnamento che, anche grazie all'avallo della  migliore  dottrina,
puo' considerarsi, jus receptum) secondo  cui  "i  gruppi  consiliari
sono organi del Consiglio regionale, caratterizzati da una  peculiare
autonomia in quanto espressione, nell'ambito  del  Consiglio  stesso,
dei partiti o delle correnti politiche che hanno presentato liste  di
candidati al corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari  alla
elezione  dei  consiglieri.  Essi  pertanto  contribuiscono  in  modo
determinante al funzionamento e  all'attivita'  dell'assemblea,  essi
curando l'elaborazione di proposte, il confronto  dialettico  fra  le
diverse posizioni politiche  e  programmatiche,  realizzando  in  una
parola quel pluralismo che costituisce uno dei  requisiti  essenziali
della vita democratica.  Cio'  posto,  questa  Corte  ha  gia'  avuto
occasione di affermare che 'la valutazione delle  esigenze  obiettive
proprie  dei  gruppi  consiliari  e'  in  gran  parte   lasciata   al
discrezionale apprezzamento dei  Consigli  di  ciascuna  regione,  di
fronte al quale questa Corte, in sede  di  giudizio  di  legittimita'
delle   leggi,   puo'   sindacare   ed,   eventualmente,   dichiarare
incostituzionali unicamente  le  decisioni  di  spesa  manifestamente
irragionevoli o arbitrarie' (cfr. sentenza n. 1130 del  1988"  (cosi'
Corte cost., sent. n. 187/1990).
    3. In via preliminare. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 9-12, d.l. n. 174/2012, convertito,  con  modificazioni,  dalla
legge n. 213/2012.
    3.1.  Violazione  degli  artt.  3,   25,   28,   97   Cost.   per
irragionevolezza   dell'omessa    previsione    del    criterio    di
proporzionalita' fra sanzione e condotta  sanzionata,  nonche'  degli
artt. 5, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123  Cost.  (e,  quali  norme
interposte, degli articoli 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38,  39,  40,  41,
42, 46 e 48 dello Statuto regionale del Veneto approvato con la legge
regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1).
    Come si e' anticipato, e considerato che il presente giudizio non
puo' essere definito indipendentemente dall'applicazione dell'art. l,
commi 9-  12,  del  d.l.  n.  174/2012,  convertito  dalla  legge  n.
213/2012, in via preliminare  si  eccepisce  che  tali  disposizioni,
soprattutto ove interpretate nel significato  attributo  dalla  Corte
dei conti, presentano gravi profili di illegittimita' costituzionale.
    Sotto un primo aspetto, i commi 11 e 12 dell'art.  1  del  citato
d.l. n. 174/2012 (convertito nella legge n.  213/2012)  sono,  in  se
stessi, incostituzionali per violazione degli artt.  3,  25,  28,  97
Cost. per irragionevolezza dell'omessa  previsione  del  criterio  di
proporzionalita' fra sanzione e condotta sanzionata, che  costituisce
altresi', come noto, un principio cardine  dell'ordinamento  europeo.
Ed  invero,  il   sistema   sanzionatorio   previsto   dalle   citate
disposizioni e' tale per cui la drastica e  non  modulabile  sanzione
della "decadenza, per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione  di
risorse da parte del Consiglio regionale" discende sempre e comunque,
ex  lege  e  indipendentemente  dalla  gravita'   dell'addebito.   In
particolare, la sanzione discende  integralmente  anche  nell'ipotesi
della mancata regolarizzazione di importi insignificanti (al  limite,
anche di un solo euro: sic!) da parte del gruppo consiliare  rispetto
al riscontro compiuto dalla sezione di controllo ex art. 1, comma 11;
o discende dalla delibera di non regolarita' del rendiconto  ex  art.
1, comma 12, pure se relativa ad importi irrisori.  Ove  cio'  accada
(come in concreto e' accaduto nel caso che ci occupa), si compromette
la possibilita' stessa di funzionamento del gruppo consiliare  e  con
esso del Consiglio regionale, con conseguente violazione anche  degli
artt. 5,  114,  117,  118,  119,  121,  122  e  123  Cost.  (e  delle
corrispondenti disposizioni statutarie).
    Le predette  disposizioni  di  legge,  dunque,  sono  illegittime
laddove prevedono che la suddetta decadenza  sia  sempre  e  comunque
totale e  che  non  possa  essere  commisurata  alla  gravita'  della
condotta irregolare sanzionata.
    3.2. Violazione degli artt. 3, 25, 28, 97, 117,  comma  1,  Cost.
(principi  di  ragionevolezza,   predeterminazione   della   condotta
sanzionata, di responsabilita', affidamento e buona  amministrazione)
anche in relazione  a  quanto  prevede  la  Convenzione  europea  dei
diritti dell'uomo all'art. 7 e l'art.  1  della  legge  n.  689/1981,
nonche', per l'effetto, degli artt. 5, 114, 117, 118, 119, 121,  122,
123 Cost (e, quali norme interposte, degli articoli 19, 20,  21,  30,
33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46  e  48  dello  Statuto  regionale  del
Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n.
1).
    L'intero sistema del nuovo controllo sui  rendiconti  dei  gruppi
consiliari (dunque, i quattro commi da 9 a 12 dell'art. 1 del d.l. n.
174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012), ove  interpretato  nel
senso  fatto  proprio  dalla  Corte  dei  conti  nelle  qui   gravate
deliberazioni, e' incostituzionale anche per violazione  degli  artt.
3,  25,  28,  97  Cost.  cioe'  dei   principi   di   ragionevolezza,
predeterminazione della condotta sanzionata,  di  ragionevolezza,  di
responsabilita', affidamento e buona amministrazione e dell'art. 117,
primo comma Cost., in  relazione  a  quanto  prevede  la  Convenzione
europea dei diritti dell'uomo all'art. 7 e l'art. 1  della  legge  n.
689/1981, nonche', quoad effectus, degli artt. 5, 114, 117, 118, 119,
121, 122, 123 Cost. (e delle corrispondenti disposizioni  statutarie)
per violazione dell'autonomia politica, legislativa,  amministrativa,
contabile e di spesa della Regione e dei suoi organi.
    Come si e' gia' constatato, la Corte dei conti ritiene (e  lo  ha
anche ribadito) che il nuovo  potere  di  controllo  de  quo  sia  ad
esercizio immediato e possa riferirsi  (sanzioni  a  parte)  gia'  ai
rendiconti 2012.
    In senso opposto, invece, e' agevole obiettare che  l'unico  modo
per evitare la qui paventata incostituzionalita' e'  interpretare  la
nuova disciplina nel senso chiaramente  espresso  dalla  lettera  del
testo  (e,  tuttavia,  ignorato  dalla  Corte  dei  conti)  e   cosi'
concludere che l'operativita' sia delle  sanzioni  che  dello  stesso
potere di controllo debba intendersi differita all'anno 2013.
    Infatti l'art. 1, comma 9, indica quale parametro per l'esercizio
del nuovo controllo intestato alle Sezioni regionali della Corte  dei
conti  un  adottando  D.P.C.M.  (poi   effettivamente   approvato   e
pubblicato  nell'anno  2013)  di  recepimento   delle   linee   guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni e
il comma 11 del medesimo articolo dispone che la Sezione regionale di
controllo della Corte dei conti debba riscontrare la  conformita'  (o
meno) del rendiconto rispetto "alle prescrizioni  stabilite  a  norma
del  presente  articolo"  ovvero  alle  prescrizioni,  tra   l'altro,
appunto, del D.P.C.M.  entrato  in  vigore  nel  2013.  Ora,  proprio
perche' l'esplicitazione delle modalita' e dei contenuti con i  quali
ciascun gruppo consiliare deve approvare il rendiconto  di  esercizio
annuale (e, quindi, il parametro normativo utile per l'esercizio  del
nuovo controllo contabile) e' stata dal legislatore demandata  ad  un
adottando D.P.C.M. (lo si ripete,  emanato  il  21  dicembre  2012  e
pubblicato nel 2013), e'  evidente  che  soltanto  con  l'entrata  in
vigore di detto provvedimento possono applicarsi le nuove  norme  sul
controllo di regolarita' e, cioe', con  riguardo  ai  rendiconti  dei
gruppi consiliari regionali riferiti all'anno 2013.
    Di talche' delle due l'una.
    O si conviene - ed e' ovviamente la soluzione preferibile  -  che
l'unica interpretazione plausibile e costituzionalmente conforme  del
nuovo controllo di regolarita' dei rendiconti dei  gruppi  consiliari
e'  che  esso  vada  riferito  all'entrata  in   vigore   dell'intera
disciplina introdotta con il d.l. n. 174/2012,  e  quindi  anche  del
summenzionato D.P.C.M: che necessariamente  la  integra  e  la  rende
esecutiva (a partire dal 2013): ne consegue, allora, che le  delibere
della  Corte  dei  conti  qui  gravate  sono  illegittime  (e   vanno
annullate) perche' lesive dell'autonomia costituzionalmente riservata
al Consiglio regionale, essendo state adottate dalla Corte dei  conti
in carenza di potere, con la falsa presupposizione dell'esistenza  di
una copertura legislativa della quale, in realta', non  dispongono  e
con l'illegittima sostituzione del parametro di giudizio  legale  (il
D.P.C.M.) con uno affatto diverso  (individuato  nei  precetti  della
preesistente legislazione regionale)  introdotto,  contraddicendo  la
legge, in via di sedicente interpretazione legislativa (v. infra).
    O si conclude che l'interpretazione seguita dalla Corte dei conti
costituisce "diritto vivente" che non ammette  norma  alternativa  e,
per questa via, si legge l'art. 1, commi 9-12, d.l. n. 174/2012  come
abilitante un controllo sui rendiconti dei  gruppi  consiliari  anche
prima della definizione del parametro  di  giudizio  demandato  dalla
legge stessa ad un successivo accordo da far maturare  in  seno  alla
Conferenza Stato-Regioni: ma  allora,  la  citata  disciplina,  cosi'
interpretata, non puo'  evitare  la  censura  di  incostituzionalita'
nella parte in cui, in modo del tutto irragionevole, a)  pretende  di
introdurre un nuovo controllo che possa svolgersi a prescindere dalla
predeterminazione  dei  relativi  criteri  di  giudizio  (utilizzando
contra  tenorem  legis  i  parametri  desumibili   dalla   previgente
disciplina regionale esterna ed interna) e b) ammette ed anzi  impone
un'attivita'  di  accertamento  dalla  quale   comunque   non   possa
discendere alcun effetto sanzionatorio  (anzi,  nessu  effetto  utile
tout court), con costi economici e aggravi procedimentali  del  tutto
pleonastici  a  carico   di   chi   accerta   e   di   chi   soggiace
all'accertamento.
    Tutto  cio'  viola  anche  la  Convenzione  europea  dei  diritti
dell'uomo laddove, all'art. 7,  stabilisce  il  principio  del  nulla
poena sine lege. E, si badi,  che  per  la  Corte  di  Strasburgo  il
principio vale non solo in  materia  penale,  ma  anche  di  sanzioni
amministrative.
    Dunque, assecondando l'interpretazione  della  Corte  dei  conti,
rimarrebbero patentemente contraddetti i  principi  costituzionali  e
comunitari in tema di predeterminazione della condotta sanzionata, di
responsabilita',   di   buon   andamento   dell'amministrazione,   di
affidamento, di ragionevolezza, nonche', per l'effetto,  in  tema  di
autonomia (politica,  legislativa,  amministrativa,  contabile  e  di
spesa) del Consiglio e dei suoi gruppi consiliari.
    3.3. Violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e del principio
di leale collaborazione.
    Infine, il  sistema  del  controllo  sui  rendiconti  dei  gruppi
consiliari introdotto dai commi da 9 a 12 dell'art.  1  del  d.l.  n.
174/2012 (convertito dalla legge n. 213/2012), ove  interpretato  nel
senso  fatto  proprio  dalla  Corte  dei  conti  nelle  qui   gravate
deliberazioni, incostituzionale anche rispetto  all'art.  117,  comma
terzo, Cost. e al principio di leale collaborazione.
    Infatti, ove si ammetta che la  nuova  disciplina  effettivamente
debba trovare "immediata applicazione" (delibera n. 12/2013) e che il
"controllo deve riguardare anche i rendiconti relativi  all'esercizio
2012" (cfr. delibera n. 15/2013 della Sezione autonomie  e  nn.105  e
160/2013 Sezione regionale di controllo per il  Veneto)  senza  dover
attendere le "linee guida deliberate dalla Conferenza permanente  per
i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di  Trento
e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio  dei
ministri" come invece prescritto dalla legge (v.  art.  1,  comma  9,
d.l. n. 174/2012) e, anzi, desumendo i criteri  del  controllo  dalle
norme  regionali  vigenti  nel  2012  "integrati  con   i   contenuti
essenziali cui fa riferimento la nuova disciplina" (cfr. delibera  n.
12/2013), considerato che la medesima disciplina statale si pone  per
fine quello di "rafforzare il coordinamento della  finanza  pubblica"
(cfr.  art.  1,  comma  1),  si  dovrebbe  concludere  per   la   sua
illegittimita'  rispetto  all'art.  117,  terzo  comma,  Cost.  e  al
principio di leale  collaborazione  laddove  pretende  di  imporsi  a
prescindere dall'interpositio del legislatore regionale pur  versando
in ipotesi di potesta' legislativa concorrente.
    4. Nel merito. Illegittimita' delle delibere per  interferenza  e
menomazione  delle   competenze   costituzionalmente   riservate   al
Consiglio regionale. Violazione degli artt. 5, 114,  117,  118,  119,
121, 122, 123 Cost (e, quali norme interposte, degli articoli 19, 20,
21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48 dello  Statuto  regionale
del Veneto approvato con la  legge  regionale  statutaria  17  aprile
2012, n. 1). Violazione del principio di leale collaborazione.
    4.1 Non spettanza del  potere  di  "orientamento  interpretativo"
esercitato  dalla  Corte  dei  conti,  Sezione  delle  Autonomie   in
pregiudizio  all'autonomia  (politica,  legislativa,  amministrativa,
contabile e di spesa) costituzionalmente garantita al Consiglio e  ai
suoi gruppi consiliari.
    Nella delibera n. 12/2013 si legge che la Sezione delle autonomie
e' stata convocata "al fine di emettere, ai sensi dell'art. 6,  comma
4,  d.l.  n.  174  del  2012,  una  deliberazione   di   orientamento
interpretativo concernente l'applicazione dell'art.  1,  commi  9-12,
d.l. n. 174 del 2012, in materia di controllo da parte delle  Sezioni
regionali dei rendiconti dei Gruppi consiliari relativi all'esercizio
2012". Con la precisazione  che  tale  "deliberazione  di  indirizzo,
preceduta da diverse fasi di approfondimento  per  raccogliere  utili
contributi e argomenti sui contenuti dei nuovi controlli, costituira'
un  punto  di  riferimento  per  le  Sezioni  regionali  al  fine  di
realizzare un sistema di controllo contabile improntato a criteri  di
legalita'  e  di  regolarita'".  Il  medesimo  fondamento   normativo
dell'art. 6, comma 4, del d.l. n.  174/2012  e'  similmente  invocato
anche nella successiva delibera n. 15/2012.
    Orbene, in nessuna parte il d.l.  n.  174/2012  attribuisce  alla
Sezione delle Autonomie un siffatto potere di adottare "deliberazioni
di  orientamento  interpretativo"  con  riguardo  al  controllo   sui
rendiconti dei gruppi consiliari.
    Infatti,  come  gia'  e'  stato  correttamente  rilevato  (da  L.
D'Angelo, Rendiconti dei  gruppi  consiliari  regionali  e  controllo
della Corte dei conti:  profili  problematici,  in  www.altalex.com),
"mentre le disposizioni  che  hanno  introdotto  il  nuovo  controllo
contabile  di  regolarita'  dei  rendiconti  dei  gruppi   consiliari
regionali  trovano  collocazione  nel  Titolo  I  del  d.l.  n.   174
denominato 'Regioni',  la  nuova  funzione  attribuita  alla  Sezione
Autonomie trova invece collocazione nel Titolo II  del  d.l.  n.  174
denominato 'Province e Comuni' (la stessa rubrica dell'art. 6 ... che
menziona la revisione della spesa degli 'enti locali' sembra  appunto
circoscrivere l'ambito soggettivo delle nuove  funzioni  della  Corte
dei conti ivi previste)".
    In altre parole, diversa essendo la collocazione e  la  posizione
delle Regioni rispetto a quella degli altri enti locali nello  stesso
disegno della novella disciplina dei controlli,  si  deve  concludere
che solo con riguardo alla "revisione della  spesa  presso  gli  enti
locali" (cfr. rubrica art. 6) e non anche - come invece e' avvenuto -
con riguardo ai rendiconti dei gruppi consiliari regionali la Sezione
delle autonomie dispone di un potere di orientamento "in presenza  di
interpretazioni discordanti o per  la  risoluzione  di  questioni  di
massima di particolare rilevanza", al quale le Sezioni  regionali  di
controllo devono conformarsi.
    Posto che la legge non attribuisce alla Corte dei conti,  Sezione
Autonomie, un potere di  esegesi  orientativa  ne',  per  consequens,
sottopone  le  sezioni  regionali  di  controllo  ad  alcun  "vincolo
conformativo" rispetto alle determinazioni  assunte  dalla  medesima,
relativamente alla materia della verifica dei rendiconti  dei  gruppi
consiliari regionali, ne consegue che manca lo stesso presupposto che
ha indotto le Sezioni regionali ad esercitare la nuova funzione,  con
cio' confermando ulteriormente la non spettanza del  predetto  potere
in capo a chi ha  comunque  preteso  di  esercitarlo  sui  rendiconti
relativi all'esercizio 2012 in pregiudizio  all'autonomia  (politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente
garantita al Consiglio e ai suoi gruppi consiliari.
    Essendosi attivate la Sezione Autonomie e la Sezione regionale di
controllo per il  Veneto  in  carenza  di  previsione  normativa,  e'
evidente che con le deliberazioni in  epigrafe  emarginate  e'  stata
violata la competenza regionale in materia di vigilanza  e  controllo
sui rendiconti dei gruppi consiliari, i quali, non potendosi invocare
il d.l. n. 174/2012, dovevano soggiacere  esclusivamente  all'obbligo
di rendicontazione previsto dalla legge regionale (art.  6,  l.r.  n.
56/1984 e s.m.i.), dal Regolamento interno per l'amministrazione,  la
contabilita' e i servizi in  economia  del  Consiglio  regionale  del
Veneto del 25 giugno  2008  e  dalla  deliberazione  dell'ufficio  di
presidenza per il 2012 (cfr. delib. 22/3/2012 sub doc. 7).
    Donde  la  violazione  dell'autonomia   (politica,   legislativa,
amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente garantita al
Consiglio e ai suoi gruppi consiliari e la fondatezza della  presente
doglianza.
    4.2 Non spettanza del potere di controllo esercitato dalla  Corte
dei  conti,  Sezione  regionale  di  controllo  per  il  Veneto   (in
conformita' ai dieta stabiliti dalla  Sezione  delle  autonomie)  sui
rendiconti relativi all'esercizio 2012 in  pregiudizio  all'autonomia
(politica,  legislativa,  amministrativa,  contabile  e   di   spesa)
costituzionalmente  garantita  al  Consiglio   e   ai   suoi   gruppi
consiliari.
    Sotto altro profilo,  alla  luce  di  quanto  si  e'  gia'  sopra
rilevato, va stigmatizzata altresi' la pretesa della Corte dei conti,
Sezione autonomie e Sezione regionale di controllo per il Veneto,  di
esercitare il  controllo  gia'  a  partire  dai  rendiconti  relativi
all'esercizio 2012.
    Infatti, puo' oramai darsi per dimostrato che l'operativita'  del
nuovo sistema dei controlli  era  ex  lege  subordinata  all'adozione
delle linee guida elaborate  in  accordo  fra  Stato  e  Regioni,  da
recepirsi con  il  piu'  volte  menzionato  D.P.C.M.,  effettivamente
entrato in vigore solo nel 2013.
    Da  qui,  la  necessita'  che  la  nuova  funzione  di  controllo
assegnata alle sezioni regionali per la verifica di  regolarita'  dei
rendiconti fosse esercitata, diversamente da  quanto  in  realta'  e'
accaduto,  soltanto  all'indomani  dell'esercizio  finanziario  2013,
dovendosi, per il periodo antecedente, considerarsi non operativo con
la conseguente conclusione  dell'illegittimita'  delle  delibere  qui
gravate perche' lesive dell'autonomia costituzionalmente riservata al
Consiglio regionale, essendo state adottate dalla Corte dei conti  in
difetto di attribuzione.
    Cosi' ricostruito il quadro normativo  e'  evidente  che  l'unico
obbligo di  rendicontazione  che,  per  l'esercizio  2012,  i  gruppi
consiliari erano tenuti a ad  osservate  era  quello  previsto  dalla
legge regionale (l.r. n. 56/1984 e s.m.i.), dal  Regolamento  interno
per l'amministrazione, la contabilita' e i servizi  in  economia  del
Consiglio regionale del Veneto del 25  giugno  2008  e  dalla  delib.
Ufficio di presidenza 22/3/2012 sopra citata.
    La  conclusione   e'   inevitabile:   privato   della   copertura
legislativa offerta dal  nuovo  art.  1,  commi  9-12,  del  d.l.  n.
174/2012 solo a partire dal 2013, il controllo che, invece, la  Corte
dei conti, Sezione autonomie e Sezione  regionale  di  controllo  per
Veneto, ha preteso esercitare anche relativamente all'esercizio 2012,
travalica il  limite  imposto  dalla  legge,  invadendo  l'ambito  di
competenza  regionale  in  materia  di  vigilanza  e  controllo   sui
rendiconti dei gruppi consiliari e  violando  l'autonomia  (politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente
garantita al Consiglio e ai suoi gruppi consiliari.
    4.3. Ingerenza del  controllo  della  Corte  dei  conti,  Sezione
autonomie in violazione dell'art.100, 103, 108 e 113 Costituzione.
    La Corte dei conti con la delibera n. 15/2013 non solo ha preteso
di assoggettare le  spese  dei  gruppi  al  controllo  delle  sezioni
regionali, erroneamente applicando il d.l. n. 174/2012, ma ha preteso
altresi' di riservare a se'  il  controllo  giudiziale  sulle  stesse
deliberazioni delle sezioni, sostenendo che "avverso  tali  delibere,
ove si ritengano lesive di interessi protetti, puo' essere introdotto
il procedimento giurisdizionale disciplinato dall'art. 3, d.l. n. 174
del 2012, quale modalita'  attuativa  della  giurisdizione  esclusiva
della Corte dei conti in materia di contabilita'  pubblica  ai  sensi
dell'art. 103, comma 2, Cost.".
    E'  evidente  che  l'art.  3  d.l.  n.  174/2012  disciplina  una
fattispecie affatto diversa e che, ovviamente, il  giudice  non  puo'
ampliare a suo piacere l'ambito di applicazione di  una  disposizione
legislativa, tanto piu'  in  materia  di  giurisdizione,  coperta  da
riserva di legge (artt. 100, 103, 108 e 113 Cost.). Se il legislatore
non ha inteso attribuire alla giurisdizione esclusiva della corte dei
conti l'impugnazione delle deliberazioni delle sezioni  regionali  di
controllo sulle spese  dei  gruppi  consiliari,  la  Corte  non  puo'
auto-attribuirsi tale funzione. L'effetto indebito che  discenderebbe
dalla nuova interpretazione della Corte dei conti sarebbe  quello  di
conservare alla giurisdizione contabile  ogni  controversia  relativa
agli atti di controllo, con  esclusione  del  sindacato  del  giudice
naturale precostituito per legge  (il  Tar),  con  buona  pace  delle
garanzie di tutela giurisdizionale riconosciute in Costituzione e con
l'ovvio rischio del sistematico rinnovo dei tentativi di controllo da
parte della Corte dei conti stessa sull'attivita' propria dei  gruppi
consiliari.
    4.4. Ingerenza del controllo in concreto esercitato  dalla  Corte
dei  conti,  Sezione  regionale  di  controllo  per  il  Veneto   (in
conformita' ai dicta stabiliti dalla  Sezione  delle  autonomie)  sui
rendiconti relativi all'esercizio 2012 in  pregiudizio  all'autonomia
(politica,  legislativa,  amministrativa,  contabile  e   di   spesa)
costituzionalmente  garantita  al  Consiglio   e   ai   suoi   gruppi
consiliari.
    E'  evidente  che  la  sezione  regionale  non  solo  ha  preteso
indebitamente di sottoporre al proprio controllo  i  rendiconti  2012
attribuendo un'efficacia retroattiva alla disciplina  introdotta  dal
d.l. 174/2012 , ma ha anche preteso di applicare ai  rendiconti  2012
criteri che non erano previsti dalla  legislazione  regionale  e  dal
regolamento consiliare vigenti nel momento in cui la spese sono state
effettuate (2012). Cio' ha  indebitamente  limitato  l'autonomia  dei
gruppi consiliari e invaso la sfera  di  attribuzione  del  consiglio
regionale.
    Vale allora la pena ricordare,  per  quanto  attiene  la  Regione
Veneto, quali fossero le norme vigenti nel 2012 con riferimento  alle
spese sostenute dai Gruppi consiliari ed alla loro rendicontazione.
    Si tratta, anzitutto, dell'art. 6 della l.r. n. 56 del 1984,  nel
testo allora vigente, il quale prevedeva che "Ogni Gruppo e' tenuto a
presentare all'ufficio di Presidenza del Consiglio, entro il 31 marzo
di ogni anno, il  rendiconto  sull'impiego  del  contributo  ricevuto
nell'anno precedente, per gli adempimenti di cui agli artt. 87  e  88
del Regolamento del Consiglio regionale approvato  con  provvedimento
del Consiglio regionale 6 luglio 1972, n. 44.  Il  rendiconto  dovra'
essere redatto secondo modalita' stabilite da apposita  deliberazione
dell'Ufficio di Presidenza, il  quale  provvedera'  ad  allegarlo  al
conto consuntivo  del  Consiglio  regionale  e  a  pubblicarlo  sulla
rivista edita a cura del Consiglio stesso".
    Per quanto riguarda poi, la  concreta  redazione  del  rendiconto
aveva  provveduto,  per  il  2012,   l'apposita   deliberazione   del
Presidente del Consiglio in data 22 marzo 2012 che adottava, appunto,
un  "Modello  di  rendicontazione  annuale  dei   Gruppi   consiliari
sull'impiego dei contributi" (doc. 7).
    Presentati i rendiconti, l'art. 45 del "Regolamento  interno  per
l'amministrazione, la  contabilita'  e  i  servizi  in  economia  del
Consiglio regionale" (doc. 6) prevedeva, dopo essersi occupato  delle
spese di rappresentanza, che "il medesimo riscontro di corrispondenza
contabile con gli importi erogati, viene  effettuato  sui  rendiconti
presentati dai Gruppi consiliari per  le  somme  assegnate  ai  sensi
della   vigente   legislazione   regionale.   Le    relative    pezze
giustificative sono conservate presso la sede del Gruppo  interessato
a disposizione dei revisori dei conti."
    Queste e  solo  queste  erano  le  norme  che  disciplinavano  la
rendicontazione delle spese sostenute dai Gruppi consiliari. E  sulla
base di queste disposizioni si evince con  assoluta  chiarezza  come,
fino  al  2012,  i  rendiconti  dei  Gruppi  consiliari,  redatti  in
conformita' del modello adottato dal Presidente del Consiglio,  erano
sottoposti ad una mera verifica di "corrispondenza contabile" fra  le
spese indicate e le "pezze  giustificative"  allegate.  In  sostanza,
secondo le disposizioni allora vigenti, le spese  sostenute  dovevano
essere "giustificate" - ed in questi limiti rendicontate - attraverso
l'allegazione  di  un   documento   contabile   che   ne   attestasse
l'effettuazione.
    Non vi era  in  quelle  nonne,  che  si  e'  voluto  pedantemente
richiamare,  alcuna  disposizione   che   prevedesse   l'accertamento
dell'inerenza della spesa sostenuta alle attivita' istituzionali  del
gruppo.
    Non, ovviamente, perche' questo significasse che il principio  di
inerenza della spesa non fosse, anche in allora,  pienamente  vigente
ed i gruppi consiliari fossero legittimati a spendere le risorse loro
destinate per gli scopi piu' vari. Ma perche' un  controllo  relativo
all'inerenza della spesa,  mediante  specifica  documentazione  quale
quella oggi richiesta, non era  previsto  in  sede  di  verifica  dei
rendiconti (anche per  salvaguardare  l'autonomia  dei  gruppi  nella
scelta  della  attivita'  politiche  da  svolgere).  Fermo  restando,
altrettanto ovviamente, che se il gruppo consiliare avesse  sostenuto
spese   non   relative   all'esercizio   delle   sue   funzioni,   di
quell'arbitrio sarebbe stato chiamato a rispondere secondo  le  norme
generali dell'ordinamento.
    Erra,  quindi,  la  Corte  dei  conti  (sia  nelle  deliberazioni
adottate dalla Sezione Autonomie sia in quelle adottate dalla Sezione
regionale di  controllo  per  il  Veneto)  -  e  con  cio'  trascende
completamente la funzione assegnatale con riferimento  ai  rendiconti
del 2012 invadendo cosi'  la  sfera  di  attribuzione  del  Consiglio
regionale - quando afferma che la sua verifica dovrebbe aver riguardo
anche all'inerenza della spesa sostenuta dai Gruppi consiliari "quale
parametro imprescindibile ai fini della  verifica  della  regolarita'
contabile e della rispondenza della gestione alle regole vigenti  nel
2012, anche in ossequio alla normativa regionale".
    Non si discute che, come in altro  passaggio  afferma  la  Corte,
"l'inerenza della spesa all'attivita' del gruppo consiliare ..."  sia
"criterio  generalmente  esplicitato  nella  normativa  regionale  e,
comunque, desumibile dai  principi  regionali,  in  quanto  l'impiego
delle risorse pubbliche presuppone sempre  la  finalizzazione  ad  un
interesse pubblico che, nella specie, non puo'  che  far  riferimento
alle funzioni  assegnate  ai  Gruppi  consiliari".  Cio'  di  cui  si
controverte - e che si contesta - e' che il controllo dei rendiconti,
demandato prima ad organismi consiliari interni e oggi alla Corte dei
conti, debba, con riferimento al 2012,  riguardare  anche  l'inerenza
delle spese ai fini istituzionali.
    La Sezione ha preteso che tutte le spese (cfr. supra pag.  5  per
il dettaglio) fossero giustificate con "l'indicazione dell'occasione,
delle circostanze  e  della  finalita'"  per  le  quali  erano  state
effettuate. Richiedendo cioe' requisiti  formali  di  identificazione
degli acquisti ("scontrini parlanti") o  delle  spese  (numero  delle
copie, specificazione dell'evento, etc.)  che  evidentemente  non  e'
piu' possibile fornire a posteriori.
    Quanto allo specifico tema delle  collaborazioni  instaurate  dai
Gruppi consiliari "per l'acquisizione di consulenze qualificate e  di
collaborazioni professionali di esperti", deve evidenziarsi  come  la
Corte dei  conti  abbia  completamente  travalicato  i  limiti  della
funzione di controllo che, con riferimento  ai  rendiconti  afferenti
quell'esercizio, le era assegnata.
    La Corte ha, anzitutto, riscontrato  la  piena  coerenza  tra  le
spese  a  questo  titolo  sostenute  e  la  relativa   documentazione
giustificativa.  Ha,  quindi,  esperito,  con  esito  positivo,  quel
controllo della regolarita' contabile che, in precedenza affidato  ad
organismi consiliari, ora le e' attribuito. E qui, per quanto  si  e'
detto, doveva fermarsi  la  sua  verifica;  perche'  qui  si  sarebbe
fermata la verifica che le norme sopra richiamate prevedevano  per  i
rendiconti relativi al 2012.
    Del tutto estranea, quindi, alle funzioni attribuite  alla  Corte
la sua valutazione degli incarichi attribuiti sotto il profilo  della
rispondenza delle attivita' dei consulenti all'obiettivo  dei  gruppi
richiedenti, con la necessaria specifica  indicazione  dei  contenuti
dell'incarico e del fine istituzionale perseguito. Si ripete: non  si
discute che gli incarichi  di  consulenza  e  collaborazione  debbano
essere  attribuiti  dai  Gruppi  per   il   perseguimento   di   fini
istituzionali e non di altro, ma non e' questa una verifica che,  con
riguardo ai rendiconti relativi  al  2012,  competa  alla  Corte  dei
conti.
    Ma, con specifico riguardo alle collaborazioni, la  deliberazione
della Corte dei conti del 13 giugno 2013 ha completamente  esorbitato
dalle funzioni di controllo che le sono attribuite anche prescindendo
dalla  questione  relativa  alla  valutazione   dell'inerenza   degli
incarichi alle attivita'  istituzionali  ed  anche  qualora,  per  un
momento, supponessimo che il controllo della Corte stessa vada esteso
anche,    appunto,    all'inerenza    dell'incarico     all'attivita'
istituzionale dei Gruppi consiliari.
    Deve ricordarsi come, con specifico riferimento alla verifica  in
ordine a consulenze e collaborazioni, la  deliberazione  della  Corte
dei conti Sezione regionale di controllo per il Veneto del 29  aprile
2013, avesse indicato la necessita' che "la documentazione a supporto
deve  consentire  l'individuazione  del  destinatario  dell'incarico,
dell'oggetto della consulenza e del fine  istituzionale  perseguito".
Ebbene, la successiva deliberazione della stessa Corte del 13  giugno
2013, dopo aver riscontrato, come si e' detto, la "piena coerenza fra
la spesa e la relativa documentazione  giustificativa",  non  formula
alcun rilievo  sotto  il  profilo  della  mancata  indicazione  negli
incarichi e nei contratti di collaborazione "dell'individuazione  del
destinatario, dell'oggetto della consulenza o del fine  istituzionale
perseguito".   Elementi   questi   ritenuti   tutti,   evidentemente,
sussistenti ed accertati. La Corte muove le sue censure - e  solo  in
rapporto a queste ritiene le spese sostenute  per  gli  incarichi  di
collaborazione non correttamente rendicontate - su  un  piano  ancora
diverso e che, ancor piu', travalica le funzioni di controllo che  le
sono assegnate. Secondo la Corte, poiche' l'art. 3 della l.r.  n.  56
del  1984,  nel  testo  allora  vigente,  prevedeva  per  il   Gruppi
consiliari   "l'acquisizione   di   consulenze   qualificate   e   la
collaborazione  professionale  di  esperti",  e'  necessario  che  il
controllo si spinga alla verifica del  grado  di  qualificazione  del
soggetto destinatario dell'incarico ed all'accertamento se  egli,  in
rapporto a parametri  che  la  Corte  assume  come  generali  ma  che
appartengono ad altre  assolutamente  specifiche  fattispecie,  possa
davvero definirsi esperto. Non solo, ma quel grado di  qualificazione
richiesto  e  quella  qualifica  di  esperti,  i  cui  parametri   di
valutazione  sono  stati  arbitrariamente  individuati  dalla  stessa
Corte,  dovrebbero  emergere  non  a  seguito  di  instaurazione   di
contraddittorio e di specifiche richieste di chiarimenti a  riguardo,
ma direttamente dal semplice esame dei contratti e degli  accordi  di
collaborazione.  Quasi  che  gli  stessi  dovessero   presentare   un
requisito di  forma,  consistente  appunto  nella  indicazione  delle
"qualita'" dell'incaricato, non previsto dalla legge.
    Si tratta di verifiche che alla Corte per quanto si e' detto, non
competevano ad  alcun  titolo  e  che  la  stessa  si  e'  del  tutto
arbitrariamente arrogata, con  palese  violazione  delle  prerogative
costituzionali degli organi del consiglio regionale.
    Quanto infine alla specifica  posizione  del  Gruppo  della  Lega
(cfr. supra pag. 7 e ss.), e'  evidente  che  anche  in  tal  caso  -
ancorche'  la  Corte  non  abbia  esaminato  alcuna  spesa  -  si  e'
assoggettato l'obbligo di rendicontazione  relativamente  alle  spese
del 2012 alle regole e ai termini di presentazione stabiliti dal d.l.
n. 174/2012, anziche' quelli (regionali) valevoli in precedenza.  Con
cio' invadendo, anche  in  questa  fattispecie,  le  prerogative  del
gruppo e del Consiglio cui appartiene.
 
                               P.Q.M.
 
    Si chiede che codesta ecc.ma Corte che:
        1) in via preliminare, sollevi dinnanzi a se stessa questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 9-12, del  d.l.  n.
174, convertito  con  modificazioni  dalla  legge  n.  213/2012,  per
violazione, come precisato nella parte motiva, degli artt. 3, 5,  25,
28, 97, 114, 117 (anche in relazione a quanto prevede la  Convenzione
europea dei diritti dell'uomo all'art. 7 e l'art. 1  della  legge  n.
689/1981), 118, 119, 121, 122 e 123 Cost. e, quali norme  interposte,
degli articoli 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42,  46  e  48
dello Statuto regionale del Veneto approvato con la  legge  regionale
statutaria 17 aprile 2012, n.  l,  nonche'  del  principio  di  leale
collaborazione;
        2) nel merito, dichiari che non spettava allo  Stato  e,  per
esso ne' alla Corte dei conti, Sezione delle autonomie ne' alla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo  per  il  Veneto  adottare,
rispettivamente,  le  qui  gravate  delibere  per  violazione,   come
precisato nella parte motiva, degli artt. 5, 100, 103, 108, 113, 114,
117, 118, 119,  121,  122,  123  Cost.  e,  quali  norme  interposte,
dell'art. 6, comma 4 e dell'art. 1, commi  9-12,  del  d.l.  n.  174,
convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012 e degli articoli
19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46  e  48  dello  Statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale  statutaria  17
aprile 2012, n. 1, nonche' del principio di leale collaborazione.
        3) per l'effetto, annulli gli atti impugnati, nonche'  quelli
presupposti  e  quelli  che  eventualmente  saranno  adottati,  medio
tempore, in conseguenza ad essi, in applicazione degli artt. 41 e  38
legge 11 marzo 1953, n. 87.
    Si producono i seguenti documenti:
        1.  delibera  di  autorizzazione  a  proporre  conflitto   di
attribuzioni avanti la Corte costituzionale  della  Giunta  regionale
veneta, n. 1336 del 30/07/2013;
        2. delibera n. 160 del 13 giugno 2013 della Corte dei  conti,
Sezione regionale di controllo per il Veneto;
        3. delibera n. 105 del 29 aprile 2013 della Corte dei  conti,
Sezione regionale di controllo per il Veneto;
        4. delibera n. 15 del 5 luglio 2013 della  Corte  dei  conti,
Sezione delle Autonomie;
        5. delibera n. 12 del 3 aprile 2013 della  Corte  dei  conti,
Sezione delle Autonomie;
        6. Regolamento interno per l'amministrazione, la contabilita'
e i servizi in economia del Consiglio regionale  del  Veneto  del  25
giugno 2008;
        7. deliberazione Ufficio di Presidenza 22/03/2012, n. 12.
          Padova-Venezia-Roma, 9 agosto 2013
 
Avv. Zanon - avv. Palumbo  -  avv.  prof.  Bertolissi  -  avv.  prof.
               Domenichelli - avv. Rossi - avv. Manzi