TAR Puglia, Sez. II, n. 912/05 (sent.)Funzioni amministrative art. 118, I comma, Cost.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari - Sezione Seconda Nn. 3172/2000 226/01 e 773/02
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sui riuniti ricorsi nn. 3172/2000, 226/2001 e 773/2002,
A) n. 3172/2000 proposto dalla ditta PALMIERI MICHELE, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto in Bari, via Q. Sella, 120, presso lo studio del medesimo;
CONTRO
- il Comune di San Nicandro Garganico, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Giulia Petrucci, con domicilio eletto in Bari, c/o S. Scorcia, via Calefati, 95;
e nei confronti
- della Gargano Gas, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Mescia, Massimo F. Ingravalle e Giuseppe Mescia, con domicilio eletto in Bari, c/o V. Resta, via Piccinni, 210;
per l’annullamento
- del provvedimento dirigenziale n. 52 dell’ 1.09.2000 - reso dall’ufficio urbanistica del Comune di San Nicandro Garganico - recante concessione edilizia in favore della Garganogas per la realizzazione di stazione di servizio GPL per autotrazione lungo la SS. 89, Km.28+00, e contestuale autorizzazione in favore della stessa ditta all’esercizio dell’impianto;
- di ogni atto connesso, ancorché ignoto, e in particolare del parere della commissione edilizia comunale nella seduta del 17.8.2000;
B) n. 226/2001 proposto dalla GARGANOGAS di NOTARO SERGIO PIO, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo F. Ingravalle., con domicilio eletto in Bari, presso l’Avv. Dentamaro, via De Rossi, 16;
CONTRO
- il Comune di San Nicandro Garganico, n.c.;
e nei confronti
- della Ditta Palmieri Michele, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto in Bari, via Q. Sella, 120, presso lo studio del medesimo;
per l’annullamento
del provvedimento sindacale n. 01 reg. 1999 dell’8.4.1999, recante autorizzazione al potenziamento e modifiche dell’impianto carburanti in ditta Michele Palmieri, nonché della concessione edilizia 7 febbraio 2000, recante autorizzazione all’esecuzione dei lavori di ristrutturazione della stazione di servizio IP;
C) n. 773/2002 proposto dalla ditta PALMIERI MICHELE, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bari, via Q. Sella, 120;
CONTRO
- il Comune di San Nicandro Garganico, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Giulia Petrucci, con domicilio eletto in Bari, c/o S.Scorcia, via Calefati, 95;
- la Regione Puglia, n.c.;
- l’Assessorato Industria, Commercio ed Artigianato Regione Puglia, n.c.;
e nei confronti
- della Garganogas di Notaro Sergio Pio, n.c.;
- del SERVIZIO DISTRIBUZIONE CARBURANTI-DITTA PALMIERI
PIETRO;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI DITTA BUCCI MARIO;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI IP-SPA, in San Nicandro Garganico, SS 89, km 26,582;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI-AGIP-, in San Nicandro Garganico, via Marconi, SS 89, km 26,972;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI-AGIP-, in San Nicandro Garganico, Strada Prov. 41 per Torremileto-loc. Mitilde;
tutti non costituitisi;
per l’annullamento della deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8.3 comunicata con nota prot. n. 003971 del 19.03.2002;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti (A), depositati il 28.3.2004;
Visti i motivi aggiunti (A), depositati il 3.8.2002, con i quali è stato domandato l’annullamento, previa sospensione, dell’autorizzazione per l’esercizio di impianto di distribuzione GPL autotrazione n. 17 SUAP del 25.7.2002;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sannicandro Garganico (A e C), della Gargano Gas (A) e della ditta Palmieri (B);
Viste le proprie Ordinanze nn.1392/2000 (A), 233/2001 (B), 470/2001 (A) e 645/2002 (A);
Uditi alla pubblica udienza del 3 febbraio 2005- relatore il cons. Giuseppina Adamo— gli avv.ti Luigi Paccione e Giacomo Mescia, in sostituzione degli avv. Giulia Petrucci e Giuseppe Mescia;
Visti gli atti tutti delle cause;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
A.- Con atto notificato il 4-8-10.11.2000, iscritto il successivo giorno 4 al n. 3172 Reg. ric. anno 2000, la ditta Palmieri Michele ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento dirigenziale n. 52 del 10.9.2000, reso dall’ufficio urbanistica del Comune di San Nicandro Garganico, recante concessione edilizia in favore della Garganogas per la realizzazione di stazione di servizio GPL per autotrazione lungo la S.S. 89, Km.28+00, e contestuale autorizzazione in favore della stessa ditta all’esercizio dell’impianto.
Si è dedotto: violazione ed erronea applicazione del decreto legislativo 11.2.1998, n. 32. Violazione ed omessa applicazione della deliberazione di Giunta regionale di Puglia n. 11 del 19.01.2000 con riferimento alla legge regionale pugliese 20.4.1990, n. 13 (art. 22 e tabella V, all. A); eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, perché l’impianto autorizzato alla controinteressata viola le distanze minime, con riferimento sia alla lett. a) sia alla lett. b) della legge regionale n. 13/1990.
Con atto depositato il 28.3.2002, recante motivi aggiunti, la ditta Palmieri Michele ha denunciato che la costruzione edilizia assentita alla controinteressata viola la distanza minima cimiteriale.
Con atto depositato il 3.8.2002, recante ulteriori motivi aggiunti, la ditta Palmieri Michele ha quindi impugnato, chiedendone l’annullamento, l’autorizzazione per l’esercizio di impianto di distribuzione GPL per autotrazione n. 17 SIJAP del 25.7.2002.
Si è dedotto:
1. Violazione delle ordinanze del Tar Puglia, Bari, sezione seconda, n. 1392 del 7.12.2000 e n. 470 del 12.4.2001; violazione del principio costituzionale di effettività delle pronunzie dell’autorità giudiziaria; eccesso di potere per erronea presupposizione, perché il provvedimento dirigenziale n. 17/02 ha autorizzato l’esercizio di attività commerciale su area abusivamente edificata (stante la sospensione dell’efficacia della dirigenziale n. 52/00) e non è stato preceduto dal parere della commissione edilizia comunale.
2. Violazione del principi generali in tema di autotutela amministrativa, perchè, prima di procedere al rilascio di una nuova autorizzazione amministrativa in favore della Garganogas, si doveva caducare il precedente provvedimento autorizzatorio n. 52/00, la cui efficacia era stata sospesa dal giudice amministrativo;
3. Violazione ed erronea applicazione del decreto legislativo 11.2.1998, n. 32; violazione ed omessa applicazione della deliberazione di Giunta regionale di Puglia n. 11 del 19.1.2000 con riferimento alla legge regionale pugliese 20.4.1990, n. 13 (art. 22 e tabella V, all. A); eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, stante la violazione della normativa regionale in tema di ubicazione e distanza tra gli impianti di erogazione di g.p.l.;
4. Violazione dell’art. 57 d.p.r. 10.9 n. 285, avuto riguardo all’art. 338 r.d. 27.07.1934, n. 1265, nel testo modificato con l’art. 4 della legge 30.03.2001, n. 130; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria; sviamento di potere e di procedura, perché la costruzione, assentita alla Garganogas, viola le distanze minime cimiteriali vigenti alla data di rilascio della concessione edilizia;
5. Violazione della legislazione urbanistica statale e regionale. Violazione dei principi costituzionali di buon andamento e di equità della pubblica amministrazione; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria; sviamento di potere e di procedura, poiché l’atto autorizzatorio n. 17/02 acconsente illegittimamente l’esercizio di attività commerciale all’interno di area illecitamente edificata stante la sospensione dell’efficacia, pronunciata in sede giurisdizionale, della determinazione dirigenziale n. 52/02;
6. L’atto dirigenziale n. 17/02 è pure viziato in via derivata dalle illegittimità denunciate con i motivi aggiunti notificati il 30-31 luglio 2002.
B.- Con atto notificato il 5.2.2001, iscritto il successivo giorno 7 al n. 226 Reg. ric. anno 2001, la ditta Garganogas di Notaro Sergio Pio ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento del Sindaco del Comune di Sannicandro Garganico n. 01 reg. 1999 del 08.04.1999, recante autorizzazione al potenziamento e modifiche dell’impianto carburanti in ditta Michele Palmieri, nonché la concessione edilizia 7.2.2000, recante autorizzazione all’esecuzione dei lavori di ristrutturazione della stazione di servizio IP.
Si è dedotto:
1. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 51. co. 30, lett. O, L. 142/90 (come sostituito dall’art. 6, co. 2°, L. n. 127/97) e dell’art. 45 D.Lgs. 31.3.1998, n. 80; eccesso di potere per sviamento, perché l’autorizzazione, oggetto del presente ricorso, è stata rilasciata dal Sindaco del Comune di Sannicandro Garganico, anziché del Dirigente del competente settore;
2. Violazione ed omessa applicazione degli artt. 17 co 2°, 3°; art. 18 co. 6 (in relazione all’art. 10 lett. h); 22 co. 5°, 18 co. 8°, 22 co. 2° (in relazione all’art. 7 co. 1°, D.P.C.M. 11.9.1989) della L.R. n. 13/90 Eccesso di potere per carenza istruttoria, erronea presupposizione, sviamento, perché si è autorizzato il trasferimento dell’impianto di G.P.L. ed il potenziamento dell’impianto per la erogazione di carburanti diversi dal G.P.L., in assenza tuttavia, dei requisiti e presupposti, stabiliti dalle norme in vigore;
3. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 2, co. 1°, D.P.R 13.12.1996 (circa i potenziamenti degli impianti), perché il potenziamento della stazione di servizio “Ip” del sig. Palmieri con l’erogazione del G.P.L. necessitava della previa rinuncia alla relativa concessione dell’adiacente impianto G.P.L. già in esercizio unitamente alla sua chiusura;
4. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 3. co. 10 D.Lgs. 11.02.1998 n. 32 (circa i trasferimenti degli impianti);
5. Illegittimità derivata della concessione edilizia n. 16/98, prot. n. 15330 del 17.2.2000.
C.- Con atto notificato il 14-16.5.2002, iscritto il successivo giorno 30 al n. 773 Reg. ric. anno 2002, la ditta Palmieri Michele ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n, 64 dell’8.3.2002 comunicata con nota prot. n. 003971 del 19.03.2002.
Si è dedotto:
1. Incompetenza. Violazione del Decreto Legislativo 11.2.1998, n. 32, come modificato e integrato dal Decreto Legislativo 9.9.1999, n. 346. Violazione della legge regione Puglia 20.4.1990, n. 13. Violazione ed omessa applicazione del Decreto del Ministero Attività Produttive del 31.10.2001 (pubbl. su G.U. n. 279 deI 30.11.2001), perché la programmazione della rete distributiva di carburanti non è su base comunale, ma per “bacini d’utenza quali ambiti territoriale omogenei che possono coincidere con le province”;
2. Violazione dei principi di ragionevolezza della pubblica amministrazione. Violazione dell’affidamento del cittadino nell’azione giusta e imparziale della pubblica amministrazione Incompetenza. Violazione del Decreto Legislativo 11.2.1998, n, 32, come modificato e integrato dal Decreto Legislativo 9.9.1999, n. 346. Violazione ed omessa applicazione del Decreto del Ministero Attività Produttive del 31.10.2001 (pubbl. su G.U. n. 279 del 30.11.2001), perché il Comune di San Nicandro Garganico non può, a proprio piacimento, disciplinare l’insediamento di stazioni di gpl a dispetto dei diritti dei restanti Comuni ricompresi nel proprio bacino d’utenza secondo la vigente programmazione regionale;
3. Violazione dell’art.49, d.lgo. 18.8.2000, n. 267. Eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria e per abnormità procedimentale, perché la deliberazione commissariale integra atto di pianificazione, non preceduto, però, dalla benché minima attività istruttoria o, comunque, dal parere favorevole di regolarità tecnica da parte del competente dirigente dott, Antonio Giglio.
Con sentenza 30 marzo 2004 n. 1664,
- i ricorsi in epigrafe, per la loro connessione soggettiva ed oggettiva, sono stati riuniti;
- si è dato atto che il “ricorso sub C (773/02), proposto dalla ditta Palmieri Michele per l’annullamento dell’atto comunale di approvazione del “Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti”, deve ricevere logica priorità di trattazione perché le disposizioni contenute in detto Piano vanno a coprire buona parte delle censure mosse, nei ricorsi sub A e B, rispettivamente dalla ditta Palmieri Michele nei confronti della Garganogas di Notaro Sergio Pio e da quest’ultima nei confronti della prima”;
- l’eccezione di inammissibilità del ricorso -C, sollevata dal Comune (nella memoria di costituzione depositata il 18.6.2002 e nella memoria conclusionale del 18.1.2003, in quanto non notificato almeno ad uno dei controinteressati dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 21 della L. n. 103411971, come novellato dall’art. I della L. n. 205 del 2000) è stata respinta “perché il ricorso risulta notificato alla ditta Garganogas corrente in S. Nicandro Garganico alla via Strada Monte D’Elio, contrada Sagri”;
- è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio (a cura della Ditta Palmieri Michele), “nel termine di giorni 60 dalla comunicazione della presente sentenza, con deposito nella Segreteria della Sezione, entro giorni 30 dall’ultima delle notificazioni, della prova dell’avvenuto adempimento) nei confronti di tutti i soggetti che dallo stesso provvedimento impugnato (delibera commissariale n. 64 dell’8.3.2002, di approvazione del Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti e relative norme tecniche per l’istallazione degli impianti) ricevono direttamente ed esplicitamente, per loro esaustiva elencazione, la qualificazione di destinatari dell’atto pianificatorio, ossia i 5 esercizi esistenti nel territorio comunale nominativamente indicati (e diversi da quelli gia rivestenti nel rapporto processuale instaurato la qualità di ricorrente e controinteressato) che ricevono la conferma delle concessioni ed autorizzazioni in essere e la constatazione di conformità alle disposizioni del D. Lgs. 11.2.1998, n. 32”.
Effettuate le notifiche, all’udienza di trattazione del 3 febbraio 2005, i ricorsi, sentiti i difensori delle parti presenti, sono stati ritenuti in decisione.
DIRITTO
1.- Esigenze di ordine logico e di chiarezza espositiva impongono di premettere l’esame del ricorso n. 773/2002, come d’altronde già segnalato dalla sentenza 30 marzo 2004 n. 1664, in quanto la deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002 contiene un quadro pianificatorio e programmatorio differente da quello esistente al momento dell’emanazione degli atti impugnati nell’ambito del ricorso n. 3172/2000; sicchè, in teoria, tale atto, ove ritenuto legittimo, potrebbe comportare il venir meno dell’interesse alla decisione del ricorso da ultimo citato.
2.a. Preliminarmente viene eccepita l’improcedibilità del gravame, per mancata corretta notifica ai controinteressati, effettuata a seguito dell’ordine d’integrazione del contraddittorio, impartito con la sentenza 30 marzo 2004 n. 1664: ritengono il Comune e la Garganogas che l’atto dovesse essere diretto alle società nazionali (AGIP e IP), concessionarie degli impianti e non ai gestori locali.
Il rilievo è infondato. Il ricorrente ha diligentemente ottemperato all’ordine d’integrazione “nei confronti di tutti i soggetti che dallo stesso provvedimento impugnato… ricevono direttamente ed esplicitamente, per loro esaustiva elencazione, la qualificazione di destinatari dell’atto pianificatorio, ossia i 5 esercizi esistenti nel territorio comunale nominativamente indicati … che ricevono la conferma delle concessioni ed autorizzazioni in essere e la constatazione di conformità alle disposizioni del D. Lgs. 11.2.1998, n. 32”. E in effetti nella delibera commissariale n. 64 dell’8 marzo 2002 i soggetti erano individuati attraverso il loro indirizzo in San Nicandro.
Né può negarsi la veste di controinteressati a tali soggetti, né, in genere, l’utilità dell’integrazione, visto che dagli atti che incidono sulla rete commerciale derivano il volume d’affari realizzabile e l’effettiva possibilità di lavoro dei singoli gestori (in tal senso, Consiglio Stato, sez. V, 7 agosto 1996, n. 890; Tar CAMPANIA SALERNO, Sez. II, 26 novembre 2002, n. 2141; Tar PIEMONTE, Sez. I, 4 aprile 2002, n. 786; Tar LAZIO, sez. II, 11 aprile 1996, n. 666).
2.b. Passando al merito, è opportuno premettere una breve ricostruzione della normativa settoriale, con riferimento specifico alla disciplina relativa al territorio comunale.
L’installazione dei distributori, per quello che in questa sede rileva, è stata regolata dalla legge regionale PUGLIA 20 aprile 1990 n. 13.
L’art. 22 stabiliva: “Fermo restando il rispetto delle distanze di sicurezza sancite dal DPR 12 gennaio 1971, n. 208, e successive modifiche ed integrazioni, gli impianti di gas petrolio liquefatto (gpl) per uso autotrazione devono essere installati nei bacini di utenza risultanti dalla tabella V, allegato "A", sia potenziando del prodotto impianti già esistenti e sia consentendo l' installazione di nuovi impianti per la distribuzione del solo gpl. Il numero complessivo dei punti di vendita sia misti che di solo gpl, non potrà essere superiore al 6% (sei per cento) del totale degli impianti di carburante programmati”.
In base all’art. 1, III comma, le tabelle dell’allegato "A" avevano una validità quinquennale dalla data di entrata in vigore della legge medesima.
Tali tabelle prevedono un solo impianto gpl per il bacino costituito dal Comune di San Nicandro Garganico.
La legge regionale poi, allo stesso art. 22, determinava le distanze tra i distributori gpl.
La materia ha subito notevoli modifiche, a livello statale.
Il Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 - Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c) , della legge 15 marzo 1997, n. 59 -, in specie, prevede (art. 1):
“I. L'installazione e l'esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti, di seguito denominati "impianti", sono attività liberamente esercitate sulla base dell'autorizzazione di cui al comma 2 e con le modalità di cui al presente decreto. Il regime di concessione di cui all'articolo 16, comma 1, del decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034, cessa dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
II. L'attività di cui al comma 1 è soggetta all'autorizzazione del comune in cui essa è esercitata. L'autorizzazione è subordinata esclusivamente alla verifica della conformità alle disposizioni del piano regolatore, alle prescrizioni fiscali e a quelle concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici e artistici nonché alle norme di indirizzo programmatico delle regioni. Insieme all'autorizzazione il comune rilascia le concessioni edilizie necessarie ai sensi dell'articolo 2”.
Con l’art. 2 -Competenze comunali e regionali- dello stesso Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, come modificato dall'art. 1 del Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346, veniva altresì disposto:
“Per consentire la razionalizzazione della rete di distribuzione e la semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private i comuni, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, individuano criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati detti impianti. Contestualmente i comuni dettano le norme applicabili a dette aree ivi comprese quelle sulle dimensioni delle superfici edificabili, in presenza delle quali il comune è tenuto a rilasciare la concessione edilizia per la realizzazione dell'impianto. I comuni dettano, altresì, ogni altra disposizione che consenta al richiedente di conoscere preventivamente l'oggetto e le condizioni indispensabili per la corretta presentazione dell'autocertificazione di cui all'articolo 1, comma 3, del presente decreto anche ai fini del potenziamento o della ristrutturazione degli impianti esistenti” (i termini di cui al presente comma sono stati ridotti a giorni sessanta dall'art. 2, d.l. 29 ottobre 1999, n. 383, conv. in l. 28 dicembre 1999, n. 496).
“1- bis . La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.
2.- Trascorso il termine di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto senza che i comuni abbiano individuato, ai sensi del comma 1, i requisiti e le caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati detti impianti o senza che abbiano dettato le norme o le disposizioni previste nel medesimo comma 1, provvedono in via sostitutiva le regioni entro il termine di centoventi giorni”.
L’intervento sostitutivo, riguardante, come riportato, sostanzialmente i criteri urbanistici per la localizzazione nel territorio comunale degli impianti (senza, si noti, un diretto rapporto con la programmazione regionale), è stato effettuato con delibera G.R. 19 gennaio 2000 n. 11.
Questo atto, in realtà (contrariamente a quanto ritenuto dal Comune), non proroga propriamente le tabelle della legge reg. n. 13/1990, ma recepisce le distanze e i limiti quantitativi, nell’ambito della pianificazione standard regionale (in temporanea sostituzione del Comune inattivo).
Al proposito si deve ricordare che l’Ente sostiene che, avendo provveduto autonomamente a dotarsi del piano per la distribuzione dei carburanti, con la delibera commissariale n. 64 dell’8 marzo 2002, non è più vincolata a tali indicazioni regionali, dettate in via suppletiva e transitoria.
Per completezza, occorre segnalare che le tabelle della legge reg. n. 13/1990 erano state in effetti prorogate, perdendo il termine finale di efficacia, come originariamente previsto, con la delibera GR 11 febbraio 1999 n. 35, attraverso il recepimento della circolare allegata, con cui “vengono impartite direttive ai Comuni per una corretta applicazione delle funzioni conferite agli stessi nonché precisate le modalità di prima attuazione atte a consentire la continuazione dell’attività amministrativa sino al 31-12-1999, ovvero sino alla fine della fase transitoria ai sensi dell’art. 3 comma 1 del D. lgs. 32/98” (termine a suo volta prorogato “Fino al 30 giugno 2000” dall'art. 2, Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346 e poi modificato dall'art. 2, d.l. 29 ottobre 1999, n. 383, convertito in legge 28 dicembre 1999, n. 496).
Di conseguenza, deve ritenersi che la programmazione regionale (ovvero le tabelle della legge reg. n. 13/1990) sia vincolante in forza (e nell’ambito di applicazione) della delibera G.R. 19 gennaio 2000 n. 11, sicchè essa finisce per rientrare nella previsione transitoria, di cui al II comma dell’art. 19 - Norme per l'ammodernamento della rete distributiva dei carburanti - della legge 5 marzo 2001, n. 57 (“Sono fatte salve le disposizioni emanate dalle regioni compatibili con gli indirizzi di cui al comma 1”) e al DECRETO DEL MINISTERO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE 31 ottobre 2001 (“Fino all'emanazione delle programmazioni regionali o dell'adeguamento delle stesse in coerenza al Piano nazionale, si applicano le disposizioni contenute nelle programmazioni regionali vigenti in quanto compatibili con la normativa statale in materia”).
Non è superfluo ricordare che, a norma dell’art. 19, I comma, della legge 5 marzo 2001, n. 57,
“Al fine di assicurare la qualità e l'efficienza del servizio, il contenimento dei prezzi di vendita ed il raggiungimento degli obiettivi di razionalizzazione del sistema distributivo dei carburanti di cui al decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato adotta, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Piano nazionale contenente le linee guida per l'ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti. In coerenza con il Piano nazionale, le regioni, nell'ambito dei poteri programmatori loro attribuiti, provvedono a redigere i piani regionali sulla base dei seguenti indirizzi… (tali linee guida nazionali sono state poi approvate con il già citato DECRETO DEL MINISTERO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE 31 ottobre 2001).
Infine è intervenuta la legge regionale 13 dicembre 2004 n. 23, che non rileva, ratione temporis, nella fattispecie, pur potendo comportare, in futuro, in forza dell’art. 24, I comma, l’ulteriore verifica di compatibilità dell’autorizzazione rilasciata alla GARGANOGAS con la normativa regionali, alla luce dei successivi regolamenti previsti dalla legge.
Sulla base di tale sviluppo (non sempre ordinato e coerente) del quadro normativo, deve essere valutata, alla stregua delle deduzioni attoree, la delibera del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002, della quale occorre esaminare più dettagliatamente il contenuto.
L’atto commissariale è stato emanato in dichiarata applicazione dell’art. 2 del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, come modificato dall'art. 1 del Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346, per il quale è attribuito ai comuni il compito di individuare criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati gli impianti e di dettare le norme applicabili a dette aree, comprese quelle sulle dimensioni delle superfici edificabili. Come si è già notato si tratta di un’attività pianificatoria, riferita specificatamente alla realizzazione, sul territorio municipale, di distributori di carburante, in definitiva rientrante in quelle competenze urbanistiche tradizionalmente di spettanza comunale.
In realtà, l’atto ha un contenuto più complesso: accanto a tale aspetto urbanistico (che si concreta nel “Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti”), è presente, nel provvedimento, una modificazione della programmazione regionale della rete di distribuzione, nella parte in cui appunto ammette l’installabilità del secondo impianto di gpl nel comune di San Nicandro (n. 6 della motivazione e art. 4 del piano); inoltre vengono confermate le autorizzazioni e concessioni già rilasciate a tutti i distributori (fra i quali non compare la GARGANOGAS) all’esito della verifica di non incompatibilità, di cui all’art. 1, comma V, del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32.
Il ricorrente contesta la competenza del Comune ad aggiornare ovvero a modificare proprio la programmazione regionale (che seppure de iure efficace-nei limiti del rinvio operato dalla delibera G.R. 19 gennaio 2000 n. 11-, deve ritenersi di fatto sicuramente superata, come dimostra proprio la circostanza che, evidentemente per i mutati flussi di traffico, il Palmieri aveva deciso di spostare l’impianto a servizio della SS Garganica, rendendo così più disagevole il rifornimento per i residenti nel comune di San Nicandro, comune, per le cui esigenze era stato, in origine, abilitato all’apertura dell’impianto nella precedente collocazione).
Tale incompetenza è indubbia, alla stregua della legislazione vigente, che, pur nella sua evoluzione, ha comunque e sempre riservato alla regione i poteri programmatori e d’indirizzo. Significativi al proposito si rivelano l’art. 1, II comma, Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 (“L'autorizzazione è subordinata...alle norme di indirizzo programmatico delle regioni”) e l’art. 19, I comma, della legge 5 marzo 2001, n. 57 (“…il Ministro dell'industria… adotta…il Piano nazionale contenente le linee guida per l'ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti. In coerenza con il Piano nazionale, le regioni, nell'ambito dei poteri programmatori loro attribuiti, provvedono a redigere i piani regionali..”).
Bisogna tener conto al riguardo dell’intervenuta riforma del titolo V della Costituzione e, in specie, dell’art. 118, come sostituito dall'art. 4 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”), che potrebbe fondare una diversa attribuzione dei poteri, soprattutto valorizzando alcuni spunti presenti nella sentenza I ottobre 2003, n. 303 della Corte costituzionale.
In estrema sintesi, la Corte ha infatti evidenziato che nell'art. 118, primo comma, della Costituzione è indubbiamente contenuto un elemento di flessibilità, riferito esplicitamente alle funzioni amministrative, un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida la distribuzione delle competenze, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Infatti, la sussidiarietà agisce come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere.
In base all’art. 7 della LEGGE 5 giugno 2003 n.131 - Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3- cd. 'Legge La Loggia', però, “Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l'unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell'azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale, nel rispetto, anche ai fini dell'assegnazione di ulteriori funzioni, delle attribuzioni degli enti di autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della gestione dei servizi”.
Di conseguenza, è da escludersi che il Comune possa appropriarsi direttamente, senza che una designazione legislativa sia stata effettuata, di competenze regionali, pur in presenza di una programmazione settoriale superata o inadeguata.
Tale conclusione ermeneutica è confermata in concreto dalla successiva legge regionale 13 dicembre 2004 n. 23, che ha riassegnato alla Regione le attribuzioni di tipo programmatorio e d’indirizzo, affidando ai comuni i poteri relativi all’autorizzazione e alla vigilanza e al controllo.
Da tutto ciò discende la sicura illegittimità dell’atto impugnato, il ché esime il Collegio dal pronunciarsi sui restanti motivi, prodotti contro la medesima deliberazione commissariale, che devono pertanto ritenersi assorbiti.
2.c. Occorre ancora osservare, in vista dell’esame del ricorso n. 3172/2000, che, in ogni caso, la delibera del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002 non avrebbe potuto sortire alcun effetto sulla concessione edilizia in favore della Garganogas, rilasciata con provvedimento dirigenziale n. 52 del I settembre 2000.
La conferma delle autorizzazioni e concessioni (che comunque non comprende espressamente gli atti della Garganogas) infatti assume un mero valore ricognitivo dell’attuale compatibilità delle stesse con il nuovo assetto delineato appunto dalla medesima deliberazione commissariale (si ricorda che, a norma dell’art. 1, comma V, del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, e dell’art. 3, comma II, ivi richiamato, la verifica dovrebbe riguardare l'idoneità tecnica degli impianti ai fini della sicurezza sanitaria e ambientale, i profili di incompatibilità con la normativa urbanistica o con le disposizioni a tutela dell'ambiente, del traffico urbano ed extraurbano, della sicurezza stradale e dei beni di interesse storico e architettonico e, comunque, con le disposizioni emanate dalle regioni e dai comuni), senza però poter incidere sul passato (ovvero sulla conformità della concessione edilizia con le regole vigenti al momento dell’emanazione del relativo atto). Ciò avrebbe giustificato (in caso di rigetto del gravame) la reiezione dell’eccezione d’improcedibilità del ricorso n. 3172/2000 (per l’asserita cessazione della materia del contendere), sollevata dal controinteressato (memoria depositata il 20 settembre 2003).
La conferma inoltre non poteva produrre alcun effetto convalidante.
Il Commissario infatti non ha affatto preso in considerazione i precedenti atti, evidenziando la consapevolezza delle eventuali irregolarità che li viziavano, e non ha esternato alcuna volontà sanante (come sarebbe stato necessario), sicchè la delibera non può aver inciso sulle illegittimità denunciate (se esistenti), relative all’antecedente attività amministrativa.
Diversamente naturalmente si pone il “Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti”, approvato l’8 marzo 2002 con la delibera del Commissario Straordinario, rispetto all’autorizzazione all’esercizio di impianto di distribuzione GPL per autotrazione n. 17 SIJAP del 25.7.2002, data alla Garganogas e impugnata con motivi aggiunti, depositati il 3 agosto 2002, dalla ditta Palmieri Michele.
3.a. Si deve ora passare all’esame del ricorso n. 3172/2000, con il quale la ditta Palmieri Michele ha chiesto l’annullamento della concessione edilizia in favore della Garganogas, rilasciata con provvedimento dirigenziale n. 52 del 10 settembre 2000.
Preliminarmente dev’essere disattesa l’eccezione d’inammissibilità sollevata dal controinteressato, nella memoria depositata il 6 dicembre 2000.
La questione posta, comunemente nota come quella dello “interesse illegittimo” (affrontata dalla giurisprudenza sia amministrativa sia costituzionale, soprattutto in relazione al rispetto delle distanze legali riguardo al frontista abusivo) non ha trovato riscontri sostanziali nel processo e, anzi, l’esame complessivo della vicenda, come sarà esplicitato in seguito, evidenzia che l’attività del signor Palmieri è esercitata sulla base di atti ormai consolidati e, quindi, per usare un linguaggio tradizionale, coperti dalla presunzione di legittimità.
Nel merito, la censura, con cui viene denunciata la violazione e l’omessa applicazione della deliberazione di Giunta regionale di Puglia n. 11 del 19 gennaio 2000, é fondata.
Come già riferito, infatti, con tale delibera, la Giunta regionale, supplendo all’inerzia dei comuni (che non avevano provveduto ad individuare criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati gli impianti, né avevano dettato le norme per dette aree, comprese quelle sulle dimensioni delle superfici edificabili), a norma dell’art. 2 del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, come modificato dall'art. 1 del Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346, aveva recepito, nell’ambito della pianificazione standard regionale, le distanze e i limiti quantitativi, contenuti nella legge regionale pugliese 20 aprile 1990, n. 13 e nei relativi allegati. Poiché l’allegato A, tabella V, limita ad un solo impianto GPL la dotazione del bacino di San Nicandro Garganico e quest’impianto già esisteva ed era gestito dal sig. Palmieri, è evidentemente che qualunque atto autorizzativo che consentisse la realizzazione di un secondo distributore di GPL si ponga in stridente e diretto contrasto con i dettami dell’atto regionale. In ordine alla violazione delle distanze minime, di cui all’art. 22, lett. a) e lett. b), della legge regionale n. 13/1990, a fronte delle deduzioni e della perizia della ditta ricorrente, non è stata mai opposta una reale prova del rispetto delle distanze, sostenendo solo (con un argomento non convincente, perché non trova alcun conforto nelle disposizioni regionali) che gli impianti vicini non possono presi in considerazione perché a servizio di un’utenza di tipo diverso; la relativa censura deve quindi reputarsi fondata.
3.b. I motivi aggiunti, depositati il 28 marzo 2002, con i quali la ditta Palmieri Michele lamenta che la costruzione edilizia, assentita alla controinteressata viola la distanza minima cimiteriale, trattandosi di una censura che poteva e doveva dedursi nel corpo del ricorso originario nell’osservanza del termine decadenziale, di cui all’art. 21 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, sono tardivi.
3.c. La medesima contestazione viene poi mossa dalla ditta all’autorizzazione per l’esercizio di impianto di distribuzione GPL per autotrazione n. 17 SIJAP del 25 luglio 2002, gravata con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 3 agosto 2002. Rispetto a questi deve essere rigettata ogni eccezione d’inammissibilità, basata sul fatto che l’autorizzazione si fondasse sul provvedimento dirigenziale n. 52 del 10 settembre 2000, visto che quest’ultimo è stato comunque impugnato ed anche, in questa sede, annullato.
Ugualmente privo di pregio è il rilievo riguardante la necessità che le censure prodotte nei confronti dell’autorizzazione n. 17/2002 dovessero trovare collocazione nel ricorso volto a contestare la delibera del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002, stante l’evidente connessione soggettiva e oggettiva dell’autorizzazione con la precedente concessione edilizia per la realizzazione del medesimo impianto GPL.
Nel merito, la violazione relativa al vincolo cimiteriale, che, in via autonoma, vizierebbe l’atto, non sussiste. Il Comune, tenuto a verificare la compatibilità urbanistica dell’impianto, a norma dell’art. 1, II comma, del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, ha invero rilasciato l’autorizzazione per l’esercizio dell’impianto, in un momento (25 luglio 2002) in cui l’impianto stesso non era compreso nella zona di rispetto cimiteriale, perché la deliberazione del Commissario Straordinario n. 133 del 7 dicembre 2001 aveva fissato una nuova delimitazione della fascia cimiteriale, riducendola, e tale provvedimento, sebbene impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, era efficace (la sospensione cautelare infatti è stata disposta con decreto 4 ottobre 2002).
Per il resto, sulla sorte del provvedimento n. 17 SIJAP del 25 luglio 2002 non possono sorgere dubbi, se si considera che di qualunque atto, suscettibile di fungere da presupposto (provvedimento dirigenziale n. 52 del 10 settembre 2000, deliberazione del Commissario Straordinario n. 64 dell’8 marzo 2002) è stata in questa sede accertata l’illegittimità.
4.- Infine, il ricorso n. 226/2001, con cui la ditta Garganogas di Notaro Sergio Pio ha impugnato il provvedimento del Sindaco del Comune di Sannicandro Garganico n. 01 reg. 1999 dell’8 aprile 1999, recante autorizzazione al potenziamento e modifiche dell’impianto carburanti in ditta Michele Palmieri, nonché la concessione edilizia 7 febbraio 2000, recante autorizzazione all’esecuzione dei lavori di ristrutturazione della stazione di servizio IP, é inammissibile.
La Garganogas, che, sul punto, non ha fornito precisazioni, agisce presumibilmente a esclusiva tutela del proprio interesse concorrenziale, ancorato all’autorizzazione a realizzare e gestire una stazione di servizio GPL lungo la SS. 89, Km. 28+00, di cui al provvedimento dirigenziale n. 52 del I settembre 2000, sicché il ricorso deve ritenersi inammissibile, visto che, alla data di emanazione dei due atti gravati (8 aprile 1999 e 7 febbraio 2000), non aveva acquisito alcuna posizione qualificata e differenziata che legittimasse la sua azione.
Né è applicabile quella giurisprudenza secondo la quale in genere il termine per l’impugnazione di una concessione edilizia rilasciata a terzi coincide con la data di ultimazione dei lavori (ex multis: Cons. St., Sez. V, 18 settembre 1998, n. 1310; Sez. IV, 28 maggio 1999, n. 882 e 17 maggio 2002, n. 2668).
La Garganogas ha censurato la concessione edilizia esclusivamente per illegittimità derivata dai vizi che inficerebbero il provvedimento sindacale n. 01 dell’8 aprile 1999. Da un lato, quindi, l’inammissibilità del gravame contro l’atto del Sindaco investe direttamente anche l’impugnazione della successiva concessione edilizia; dall’altro, dato il tenore della deduzione, il principio enunciato dalla richiamata giurisprudenza non svolge alcuna funzione, considerato che il termine individuato nel termine dei lavori è teso a permettere ai potenziali ricorrenti di apprezzare compiutamente le dimensioni e le caratteristiche delle opere realizzate e, quindi, di avere conoscenza dell’esistenza e dell’entità delle violazioni urbanistiche eventualmente derivanti dal provvedimento, mentre, nel concreto, non è stata assolutamente dedotta alcuna doglianza riguardante profili urbanistici, ambientali o edilizi.
In conclusione, il Collegio, definitivamente pronunciandosi sui riuniti gravami, accoglie i ricorsi nn. 3172/2000 e 773/2002 e dichiara inammissibile il n. 226/2001.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia — Bari Sezione II, definitivamente pronunciandosi sui riuniti ricorsi in epigrafe,
• accoglie il ricorso n. 3172/2000;
• dichiara inammissibile il ricorso n. 226/2001;
• accoglie il ricorso n. 773/2002.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 3 febbraio 2005, con l’intervento dei magistrati:
f.to GIANCARLO GIAMBARTOLOMEI - Presidente
f.to GIUSEPPINA ADAMO - Relatore ed Estensore
Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 2 marzo 2005
(Art. 55, Legge 27 aprile 1982 n.186)
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari - Sezione Seconda Nn. 3172/2000 226/01 e 773/02
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sui riuniti ricorsi nn. 3172/2000, 226/2001 e 773/2002,
A) n. 3172/2000 proposto dalla ditta PALMIERI MICHELE, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto in Bari, via Q. Sella, 120, presso lo studio del medesimo;
CONTRO
- il Comune di San Nicandro Garganico, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Giulia Petrucci, con domicilio eletto in Bari, c/o S. Scorcia, via Calefati, 95;
e nei confronti
- della Gargano Gas, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Mescia, Massimo F. Ingravalle e Giuseppe Mescia, con domicilio eletto in Bari, c/o V. Resta, via Piccinni, 210;
per l’annullamento
- del provvedimento dirigenziale n. 52 dell’ 1.09.2000 - reso dall’ufficio urbanistica del Comune di San Nicandro Garganico - recante concessione edilizia in favore della Garganogas per la realizzazione di stazione di servizio GPL per autotrazione lungo la SS. 89, Km.28+00, e contestuale autorizzazione in favore della stessa ditta all’esercizio dell’impianto;
- di ogni atto connesso, ancorché ignoto, e in particolare del parere della commissione edilizia comunale nella seduta del 17.8.2000;
B) n. 226/2001 proposto dalla GARGANOGAS di NOTARO SERGIO PIO, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo F. Ingravalle., con domicilio eletto in Bari, presso l’Avv. Dentamaro, via De Rossi, 16;
CONTRO
- il Comune di San Nicandro Garganico, n.c.;
e nei confronti
- della Ditta Palmieri Michele, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto in Bari, via Q. Sella, 120, presso lo studio del medesimo;
per l’annullamento
del provvedimento sindacale n. 01 reg. 1999 dell’8.4.1999, recante autorizzazione al potenziamento e modifiche dell’impianto carburanti in ditta Michele Palmieri, nonché della concessione edilizia 7 febbraio 2000, recante autorizzazione all’esecuzione dei lavori di ristrutturazione della stazione di servizio IP;
C) n. 773/2002 proposto dalla ditta PALMIERI MICHELE, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bari, via Q. Sella, 120;
CONTRO
- il Comune di San Nicandro Garganico, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Giulia Petrucci, con domicilio eletto in Bari, c/o S.Scorcia, via Calefati, 95;
- la Regione Puglia, n.c.;
- l’Assessorato Industria, Commercio ed Artigianato Regione Puglia, n.c.;
e nei confronti
- della Garganogas di Notaro Sergio Pio, n.c.;
- del SERVIZIO DISTRIBUZIONE CARBURANTI-DITTA PALMIERI
PIETRO;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI DITTA BUCCI MARIO;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI IP-SPA, in San Nicandro Garganico, SS 89, km 26,582;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI-AGIP-, in San Nicandro Garganico, via Marconi, SS 89, km 26,972;
- della STAZIONE DI SERVIZIO-DISTRIBUZIONE CARBURANTI-AGIP-, in San Nicandro Garganico, Strada Prov. 41 per Torremileto-loc. Mitilde;
tutti non costituitisi;
per l’annullamento della deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8.3 comunicata con nota prot. n. 003971 del 19.03.2002;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti (A), depositati il 28.3.2004;
Visti i motivi aggiunti (A), depositati il 3.8.2002, con i quali è stato domandato l’annullamento, previa sospensione, dell’autorizzazione per l’esercizio di impianto di distribuzione GPL autotrazione n. 17 SUAP del 25.7.2002;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sannicandro Garganico (A e C), della Gargano Gas (A) e della ditta Palmieri (B);
Viste le proprie Ordinanze nn.1392/2000 (A), 233/2001 (B), 470/2001 (A) e 645/2002 (A);
Uditi alla pubblica udienza del 3 febbraio 2005- relatore il cons. Giuseppina Adamo— gli avv.ti Luigi Paccione e Giacomo Mescia, in sostituzione degli avv. Giulia Petrucci e Giuseppe Mescia;
Visti gli atti tutti delle cause;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
A.- Con atto notificato il 4-8-10.11.2000, iscritto il successivo giorno 4 al n. 3172 Reg. ric. anno 2000, la ditta Palmieri Michele ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento dirigenziale n. 52 del 10.9.2000, reso dall’ufficio urbanistica del Comune di San Nicandro Garganico, recante concessione edilizia in favore della Garganogas per la realizzazione di stazione di servizio GPL per autotrazione lungo la S.S. 89, Km.28+00, e contestuale autorizzazione in favore della stessa ditta all’esercizio dell’impianto.
Si è dedotto: violazione ed erronea applicazione del decreto legislativo 11.2.1998, n. 32. Violazione ed omessa applicazione della deliberazione di Giunta regionale di Puglia n. 11 del 19.01.2000 con riferimento alla legge regionale pugliese 20.4.1990, n. 13 (art. 22 e tabella V, all. A); eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, perché l’impianto autorizzato alla controinteressata viola le distanze minime, con riferimento sia alla lett. a) sia alla lett. b) della legge regionale n. 13/1990.
Con atto depositato il 28.3.2002, recante motivi aggiunti, la ditta Palmieri Michele ha denunciato che la costruzione edilizia assentita alla controinteressata viola la distanza minima cimiteriale.
Con atto depositato il 3.8.2002, recante ulteriori motivi aggiunti, la ditta Palmieri Michele ha quindi impugnato, chiedendone l’annullamento, l’autorizzazione per l’esercizio di impianto di distribuzione GPL per autotrazione n. 17 SIJAP del 25.7.2002.
Si è dedotto:
1. Violazione delle ordinanze del Tar Puglia, Bari, sezione seconda, n. 1392 del 7.12.2000 e n. 470 del 12.4.2001; violazione del principio costituzionale di effettività delle pronunzie dell’autorità giudiziaria; eccesso di potere per erronea presupposizione, perché il provvedimento dirigenziale n. 17/02 ha autorizzato l’esercizio di attività commerciale su area abusivamente edificata (stante la sospensione dell’efficacia della dirigenziale n. 52/00) e non è stato preceduto dal parere della commissione edilizia comunale.
2. Violazione del principi generali in tema di autotutela amministrativa, perchè, prima di procedere al rilascio di una nuova autorizzazione amministrativa in favore della Garganogas, si doveva caducare il precedente provvedimento autorizzatorio n. 52/00, la cui efficacia era stata sospesa dal giudice amministrativo;
3. Violazione ed erronea applicazione del decreto legislativo 11.2.1998, n. 32; violazione ed omessa applicazione della deliberazione di Giunta regionale di Puglia n. 11 del 19.1.2000 con riferimento alla legge regionale pugliese 20.4.1990, n. 13 (art. 22 e tabella V, all. A); eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, stante la violazione della normativa regionale in tema di ubicazione e distanza tra gli impianti di erogazione di g.p.l.;
4. Violazione dell’art. 57 d.p.r. 10.9 n. 285, avuto riguardo all’art. 338 r.d. 27.07.1934, n. 1265, nel testo modificato con l’art. 4 della legge 30.03.2001, n. 130; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria; sviamento di potere e di procedura, perché la costruzione, assentita alla Garganogas, viola le distanze minime cimiteriali vigenti alla data di rilascio della concessione edilizia;
5. Violazione della legislazione urbanistica statale e regionale. Violazione dei principi costituzionali di buon andamento e di equità della pubblica amministrazione; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria; sviamento di potere e di procedura, poiché l’atto autorizzatorio n. 17/02 acconsente illegittimamente l’esercizio di attività commerciale all’interno di area illecitamente edificata stante la sospensione dell’efficacia, pronunciata in sede giurisdizionale, della determinazione dirigenziale n. 52/02;
6. L’atto dirigenziale n. 17/02 è pure viziato in via derivata dalle illegittimità denunciate con i motivi aggiunti notificati il 30-31 luglio 2002.
B.- Con atto notificato il 5.2.2001, iscritto il successivo giorno 7 al n. 226 Reg. ric. anno 2001, la ditta Garganogas di Notaro Sergio Pio ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento del Sindaco del Comune di Sannicandro Garganico n. 01 reg. 1999 del 08.04.1999, recante autorizzazione al potenziamento e modifiche dell’impianto carburanti in ditta Michele Palmieri, nonché la concessione edilizia 7.2.2000, recante autorizzazione all’esecuzione dei lavori di ristrutturazione della stazione di servizio IP.
Si è dedotto:
1. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 51. co. 30, lett. O, L. 142/90 (come sostituito dall’art. 6, co. 2°, L. n. 127/97) e dell’art. 45 D.Lgs. 31.3.1998, n. 80; eccesso di potere per sviamento, perché l’autorizzazione, oggetto del presente ricorso, è stata rilasciata dal Sindaco del Comune di Sannicandro Garganico, anziché del Dirigente del competente settore;
2. Violazione ed omessa applicazione degli artt. 17 co 2°, 3°; art. 18 co. 6 (in relazione all’art. 10 lett. h); 22 co. 5°, 18 co. 8°, 22 co. 2° (in relazione all’art. 7 co. 1°, D.P.C.M. 11.9.1989) della L.R. n. 13/90 Eccesso di potere per carenza istruttoria, erronea presupposizione, sviamento, perché si è autorizzato il trasferimento dell’impianto di G.P.L. ed il potenziamento dell’impianto per la erogazione di carburanti diversi dal G.P.L., in assenza tuttavia, dei requisiti e presupposti, stabiliti dalle norme in vigore;
3. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 2, co. 1°, D.P.R 13.12.1996 (circa i potenziamenti degli impianti), perché il potenziamento della stazione di servizio “Ip” del sig. Palmieri con l’erogazione del G.P.L. necessitava della previa rinuncia alla relativa concessione dell’adiacente impianto G.P.L. già in esercizio unitamente alla sua chiusura;
4. Violazione ed omessa applicazione dell’art. 3. co. 10 D.Lgs. 11.02.1998 n. 32 (circa i trasferimenti degli impianti);
5. Illegittimità derivata della concessione edilizia n. 16/98, prot. n. 15330 del 17.2.2000.
C.- Con atto notificato il 14-16.5.2002, iscritto il successivo giorno 30 al n. 773 Reg. ric. anno 2002, la ditta Palmieri Michele ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n, 64 dell’8.3.2002 comunicata con nota prot. n. 003971 del 19.03.2002.
Si è dedotto:
1. Incompetenza. Violazione del Decreto Legislativo 11.2.1998, n. 32, come modificato e integrato dal Decreto Legislativo 9.9.1999, n. 346. Violazione della legge regione Puglia 20.4.1990, n. 13. Violazione ed omessa applicazione del Decreto del Ministero Attività Produttive del 31.10.2001 (pubbl. su G.U. n. 279 deI 30.11.2001), perché la programmazione della rete distributiva di carburanti non è su base comunale, ma per “bacini d’utenza quali ambiti territoriale omogenei che possono coincidere con le province”;
2. Violazione dei principi di ragionevolezza della pubblica amministrazione. Violazione dell’affidamento del cittadino nell’azione giusta e imparziale della pubblica amministrazione Incompetenza. Violazione del Decreto Legislativo 11.2.1998, n, 32, come modificato e integrato dal Decreto Legislativo 9.9.1999, n. 346. Violazione ed omessa applicazione del Decreto del Ministero Attività Produttive del 31.10.2001 (pubbl. su G.U. n. 279 del 30.11.2001), perché il Comune di San Nicandro Garganico non può, a proprio piacimento, disciplinare l’insediamento di stazioni di gpl a dispetto dei diritti dei restanti Comuni ricompresi nel proprio bacino d’utenza secondo la vigente programmazione regionale;
3. Violazione dell’art.49, d.lgo. 18.8.2000, n. 267. Eccesso di potere per assoluto difetto di istruttoria e per abnormità procedimentale, perché la deliberazione commissariale integra atto di pianificazione, non preceduto, però, dalla benché minima attività istruttoria o, comunque, dal parere favorevole di regolarità tecnica da parte del competente dirigente dott, Antonio Giglio.
Con sentenza 30 marzo 2004 n. 1664,
- i ricorsi in epigrafe, per la loro connessione soggettiva ed oggettiva, sono stati riuniti;
- si è dato atto che il “ricorso sub C (773/02), proposto dalla ditta Palmieri Michele per l’annullamento dell’atto comunale di approvazione del “Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti”, deve ricevere logica priorità di trattazione perché le disposizioni contenute in detto Piano vanno a coprire buona parte delle censure mosse, nei ricorsi sub A e B, rispettivamente dalla ditta Palmieri Michele nei confronti della Garganogas di Notaro Sergio Pio e da quest’ultima nei confronti della prima”;
- l’eccezione di inammissibilità del ricorso -C, sollevata dal Comune (nella memoria di costituzione depositata il 18.6.2002 e nella memoria conclusionale del 18.1.2003, in quanto non notificato almeno ad uno dei controinteressati dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 21 della L. n. 103411971, come novellato dall’art. I della L. n. 205 del 2000) è stata respinta “perché il ricorso risulta notificato alla ditta Garganogas corrente in S. Nicandro Garganico alla via Strada Monte D’Elio, contrada Sagri”;
- è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio (a cura della Ditta Palmieri Michele), “nel termine di giorni 60 dalla comunicazione della presente sentenza, con deposito nella Segreteria della Sezione, entro giorni 30 dall’ultima delle notificazioni, della prova dell’avvenuto adempimento) nei confronti di tutti i soggetti che dallo stesso provvedimento impugnato (delibera commissariale n. 64 dell’8.3.2002, di approvazione del Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti e relative norme tecniche per l’istallazione degli impianti) ricevono direttamente ed esplicitamente, per loro esaustiva elencazione, la qualificazione di destinatari dell’atto pianificatorio, ossia i 5 esercizi esistenti nel territorio comunale nominativamente indicati (e diversi da quelli gia rivestenti nel rapporto processuale instaurato la qualità di ricorrente e controinteressato) che ricevono la conferma delle concessioni ed autorizzazioni in essere e la constatazione di conformità alle disposizioni del D. Lgs. 11.2.1998, n. 32”.
Effettuate le notifiche, all’udienza di trattazione del 3 febbraio 2005, i ricorsi, sentiti i difensori delle parti presenti, sono stati ritenuti in decisione.
DIRITTO
1.- Esigenze di ordine logico e di chiarezza espositiva impongono di premettere l’esame del ricorso n. 773/2002, come d’altronde già segnalato dalla sentenza 30 marzo 2004 n. 1664, in quanto la deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002 contiene un quadro pianificatorio e programmatorio differente da quello esistente al momento dell’emanazione degli atti impugnati nell’ambito del ricorso n. 3172/2000; sicchè, in teoria, tale atto, ove ritenuto legittimo, potrebbe comportare il venir meno dell’interesse alla decisione del ricorso da ultimo citato.
2.a. Preliminarmente viene eccepita l’improcedibilità del gravame, per mancata corretta notifica ai controinteressati, effettuata a seguito dell’ordine d’integrazione del contraddittorio, impartito con la sentenza 30 marzo 2004 n. 1664: ritengono il Comune e la Garganogas che l’atto dovesse essere diretto alle società nazionali (AGIP e IP), concessionarie degli impianti e non ai gestori locali.
Il rilievo è infondato. Il ricorrente ha diligentemente ottemperato all’ordine d’integrazione “nei confronti di tutti i soggetti che dallo stesso provvedimento impugnato… ricevono direttamente ed esplicitamente, per loro esaustiva elencazione, la qualificazione di destinatari dell’atto pianificatorio, ossia i 5 esercizi esistenti nel territorio comunale nominativamente indicati … che ricevono la conferma delle concessioni ed autorizzazioni in essere e la constatazione di conformità alle disposizioni del D. Lgs. 11.2.1998, n. 32”. E in effetti nella delibera commissariale n. 64 dell’8 marzo 2002 i soggetti erano individuati attraverso il loro indirizzo in San Nicandro.
Né può negarsi la veste di controinteressati a tali soggetti, né, in genere, l’utilità dell’integrazione, visto che dagli atti che incidono sulla rete commerciale derivano il volume d’affari realizzabile e l’effettiva possibilità di lavoro dei singoli gestori (in tal senso, Consiglio Stato, sez. V, 7 agosto 1996, n. 890; Tar CAMPANIA SALERNO, Sez. II, 26 novembre 2002, n. 2141; Tar PIEMONTE, Sez. I, 4 aprile 2002, n. 786; Tar LAZIO, sez. II, 11 aprile 1996, n. 666).
2.b. Passando al merito, è opportuno premettere una breve ricostruzione della normativa settoriale, con riferimento specifico alla disciplina relativa al territorio comunale.
L’installazione dei distributori, per quello che in questa sede rileva, è stata regolata dalla legge regionale PUGLIA 20 aprile 1990 n. 13.
L’art. 22 stabiliva: “Fermo restando il rispetto delle distanze di sicurezza sancite dal DPR 12 gennaio 1971, n. 208, e successive modifiche ed integrazioni, gli impianti di gas petrolio liquefatto (gpl) per uso autotrazione devono essere installati nei bacini di utenza risultanti dalla tabella V, allegato "A", sia potenziando del prodotto impianti già esistenti e sia consentendo l' installazione di nuovi impianti per la distribuzione del solo gpl. Il numero complessivo dei punti di vendita sia misti che di solo gpl, non potrà essere superiore al 6% (sei per cento) del totale degli impianti di carburante programmati”.
In base all’art. 1, III comma, le tabelle dell’allegato "A" avevano una validità quinquennale dalla data di entrata in vigore della legge medesima.
Tali tabelle prevedono un solo impianto gpl per il bacino costituito dal Comune di San Nicandro Garganico.
La legge regionale poi, allo stesso art. 22, determinava le distanze tra i distributori gpl.
La materia ha subito notevoli modifiche, a livello statale.
Il Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 - Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c) , della legge 15 marzo 1997, n. 59 -, in specie, prevede (art. 1):
“I. L'installazione e l'esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti, di seguito denominati "impianti", sono attività liberamente esercitate sulla base dell'autorizzazione di cui al comma 2 e con le modalità di cui al presente decreto. Il regime di concessione di cui all'articolo 16, comma 1, del decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034, cessa dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
II. L'attività di cui al comma 1 è soggetta all'autorizzazione del comune in cui essa è esercitata. L'autorizzazione è subordinata esclusivamente alla verifica della conformità alle disposizioni del piano regolatore, alle prescrizioni fiscali e a quelle concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici e artistici nonché alle norme di indirizzo programmatico delle regioni. Insieme all'autorizzazione il comune rilascia le concessioni edilizie necessarie ai sensi dell'articolo 2”.
Con l’art. 2 -Competenze comunali e regionali- dello stesso Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, come modificato dall'art. 1 del Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346, veniva altresì disposto:
“Per consentire la razionalizzazione della rete di distribuzione e la semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private i comuni, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, individuano criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati detti impianti. Contestualmente i comuni dettano le norme applicabili a dette aree ivi comprese quelle sulle dimensioni delle superfici edificabili, in presenza delle quali il comune è tenuto a rilasciare la concessione edilizia per la realizzazione dell'impianto. I comuni dettano, altresì, ogni altra disposizione che consenta al richiedente di conoscere preventivamente l'oggetto e le condizioni indispensabili per la corretta presentazione dell'autocertificazione di cui all'articolo 1, comma 3, del presente decreto anche ai fini del potenziamento o della ristrutturazione degli impianti esistenti” (i termini di cui al presente comma sono stati ridotti a giorni sessanta dall'art. 2, d.l. 29 ottobre 1999, n. 383, conv. in l. 28 dicembre 1999, n. 496).
“1- bis . La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.
2.- Trascorso il termine di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto senza che i comuni abbiano individuato, ai sensi del comma 1, i requisiti e le caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati detti impianti o senza che abbiano dettato le norme o le disposizioni previste nel medesimo comma 1, provvedono in via sostitutiva le regioni entro il termine di centoventi giorni”.
L’intervento sostitutivo, riguardante, come riportato, sostanzialmente i criteri urbanistici per la localizzazione nel territorio comunale degli impianti (senza, si noti, un diretto rapporto con la programmazione regionale), è stato effettuato con delibera G.R. 19 gennaio 2000 n. 11.
Questo atto, in realtà (contrariamente a quanto ritenuto dal Comune), non proroga propriamente le tabelle della legge reg. n. 13/1990, ma recepisce le distanze e i limiti quantitativi, nell’ambito della pianificazione standard regionale (in temporanea sostituzione del Comune inattivo).
Al proposito si deve ricordare che l’Ente sostiene che, avendo provveduto autonomamente a dotarsi del piano per la distribuzione dei carburanti, con la delibera commissariale n. 64 dell’8 marzo 2002, non è più vincolata a tali indicazioni regionali, dettate in via suppletiva e transitoria.
Per completezza, occorre segnalare che le tabelle della legge reg. n. 13/1990 erano state in effetti prorogate, perdendo il termine finale di efficacia, come originariamente previsto, con la delibera GR 11 febbraio 1999 n. 35, attraverso il recepimento della circolare allegata, con cui “vengono impartite direttive ai Comuni per una corretta applicazione delle funzioni conferite agli stessi nonché precisate le modalità di prima attuazione atte a consentire la continuazione dell’attività amministrativa sino al 31-12-1999, ovvero sino alla fine della fase transitoria ai sensi dell’art. 3 comma 1 del D. lgs. 32/98” (termine a suo volta prorogato “Fino al 30 giugno 2000” dall'art. 2, Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346 e poi modificato dall'art. 2, d.l. 29 ottobre 1999, n. 383, convertito in legge 28 dicembre 1999, n. 496).
Di conseguenza, deve ritenersi che la programmazione regionale (ovvero le tabelle della legge reg. n. 13/1990) sia vincolante in forza (e nell’ambito di applicazione) della delibera G.R. 19 gennaio 2000 n. 11, sicchè essa finisce per rientrare nella previsione transitoria, di cui al II comma dell’art. 19 - Norme per l'ammodernamento della rete distributiva dei carburanti - della legge 5 marzo 2001, n. 57 (“Sono fatte salve le disposizioni emanate dalle regioni compatibili con gli indirizzi di cui al comma 1”) e al DECRETO DEL MINISTERO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE 31 ottobre 2001 (“Fino all'emanazione delle programmazioni regionali o dell'adeguamento delle stesse in coerenza al Piano nazionale, si applicano le disposizioni contenute nelle programmazioni regionali vigenti in quanto compatibili con la normativa statale in materia”).
Non è superfluo ricordare che, a norma dell’art. 19, I comma, della legge 5 marzo 2001, n. 57,
“Al fine di assicurare la qualità e l'efficienza del servizio, il contenimento dei prezzi di vendita ed il raggiungimento degli obiettivi di razionalizzazione del sistema distributivo dei carburanti di cui al decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato adotta, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Piano nazionale contenente le linee guida per l'ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti. In coerenza con il Piano nazionale, le regioni, nell'ambito dei poteri programmatori loro attribuiti, provvedono a redigere i piani regionali sulla base dei seguenti indirizzi… (tali linee guida nazionali sono state poi approvate con il già citato DECRETO DEL MINISTERO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE 31 ottobre 2001).
Infine è intervenuta la legge regionale 13 dicembre 2004 n. 23, che non rileva, ratione temporis, nella fattispecie, pur potendo comportare, in futuro, in forza dell’art. 24, I comma, l’ulteriore verifica di compatibilità dell’autorizzazione rilasciata alla GARGANOGAS con la normativa regionali, alla luce dei successivi regolamenti previsti dalla legge.
Sulla base di tale sviluppo (non sempre ordinato e coerente) del quadro normativo, deve essere valutata, alla stregua delle deduzioni attoree, la delibera del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002, della quale occorre esaminare più dettagliatamente il contenuto.
L’atto commissariale è stato emanato in dichiarata applicazione dell’art. 2 del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, come modificato dall'art. 1 del Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346, per il quale è attribuito ai comuni il compito di individuare criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati gli impianti e di dettare le norme applicabili a dette aree, comprese quelle sulle dimensioni delle superfici edificabili. Come si è già notato si tratta di un’attività pianificatoria, riferita specificatamente alla realizzazione, sul territorio municipale, di distributori di carburante, in definitiva rientrante in quelle competenze urbanistiche tradizionalmente di spettanza comunale.
In realtà, l’atto ha un contenuto più complesso: accanto a tale aspetto urbanistico (che si concreta nel “Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti”), è presente, nel provvedimento, una modificazione della programmazione regionale della rete di distribuzione, nella parte in cui appunto ammette l’installabilità del secondo impianto di gpl nel comune di San Nicandro (n. 6 della motivazione e art. 4 del piano); inoltre vengono confermate le autorizzazioni e concessioni già rilasciate a tutti i distributori (fra i quali non compare la GARGANOGAS) all’esito della verifica di non incompatibilità, di cui all’art. 1, comma V, del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32.
Il ricorrente contesta la competenza del Comune ad aggiornare ovvero a modificare proprio la programmazione regionale (che seppure de iure efficace-nei limiti del rinvio operato dalla delibera G.R. 19 gennaio 2000 n. 11-, deve ritenersi di fatto sicuramente superata, come dimostra proprio la circostanza che, evidentemente per i mutati flussi di traffico, il Palmieri aveva deciso di spostare l’impianto a servizio della SS Garganica, rendendo così più disagevole il rifornimento per i residenti nel comune di San Nicandro, comune, per le cui esigenze era stato, in origine, abilitato all’apertura dell’impianto nella precedente collocazione).
Tale incompetenza è indubbia, alla stregua della legislazione vigente, che, pur nella sua evoluzione, ha comunque e sempre riservato alla regione i poteri programmatori e d’indirizzo. Significativi al proposito si rivelano l’art. 1, II comma, Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 (“L'autorizzazione è subordinata...alle norme di indirizzo programmatico delle regioni”) e l’art. 19, I comma, della legge 5 marzo 2001, n. 57 (“…il Ministro dell'industria… adotta…il Piano nazionale contenente le linee guida per l'ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti. In coerenza con il Piano nazionale, le regioni, nell'ambito dei poteri programmatori loro attribuiti, provvedono a redigere i piani regionali..”).
Bisogna tener conto al riguardo dell’intervenuta riforma del titolo V della Costituzione e, in specie, dell’art. 118, come sostituito dall'art. 4 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”), che potrebbe fondare una diversa attribuzione dei poteri, soprattutto valorizzando alcuni spunti presenti nella sentenza I ottobre 2003, n. 303 della Corte costituzionale.
In estrema sintesi, la Corte ha infatti evidenziato che nell'art. 118, primo comma, della Costituzione è indubbiamente contenuto un elemento di flessibilità, riferito esplicitamente alle funzioni amministrative, un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida la distribuzione delle competenze, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Infatti, la sussidiarietà agisce come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere.
In base all’art. 7 della LEGGE 5 giugno 2003 n.131 - Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3- cd. 'Legge La Loggia', però, “Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l'unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell'azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale, nel rispetto, anche ai fini dell'assegnazione di ulteriori funzioni, delle attribuzioni degli enti di autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della gestione dei servizi”.
Di conseguenza, è da escludersi che il Comune possa appropriarsi direttamente, senza che una designazione legislativa sia stata effettuata, di competenze regionali, pur in presenza di una programmazione settoriale superata o inadeguata.
Tale conclusione ermeneutica è confermata in concreto dalla successiva legge regionale 13 dicembre 2004 n. 23, che ha riassegnato alla Regione le attribuzioni di tipo programmatorio e d’indirizzo, affidando ai comuni i poteri relativi all’autorizzazione e alla vigilanza e al controllo.
Da tutto ciò discende la sicura illegittimità dell’atto impugnato, il ché esime il Collegio dal pronunciarsi sui restanti motivi, prodotti contro la medesima deliberazione commissariale, che devono pertanto ritenersi assorbiti.
2.c. Occorre ancora osservare, in vista dell’esame del ricorso n. 3172/2000, che, in ogni caso, la delibera del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002 non avrebbe potuto sortire alcun effetto sulla concessione edilizia in favore della Garganogas, rilasciata con provvedimento dirigenziale n. 52 del I settembre 2000.
La conferma delle autorizzazioni e concessioni (che comunque non comprende espressamente gli atti della Garganogas) infatti assume un mero valore ricognitivo dell’attuale compatibilità delle stesse con il nuovo assetto delineato appunto dalla medesima deliberazione commissariale (si ricorda che, a norma dell’art. 1, comma V, del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, e dell’art. 3, comma II, ivi richiamato, la verifica dovrebbe riguardare l'idoneità tecnica degli impianti ai fini della sicurezza sanitaria e ambientale, i profili di incompatibilità con la normativa urbanistica o con le disposizioni a tutela dell'ambiente, del traffico urbano ed extraurbano, della sicurezza stradale e dei beni di interesse storico e architettonico e, comunque, con le disposizioni emanate dalle regioni e dai comuni), senza però poter incidere sul passato (ovvero sulla conformità della concessione edilizia con le regole vigenti al momento dell’emanazione del relativo atto). Ciò avrebbe giustificato (in caso di rigetto del gravame) la reiezione dell’eccezione d’improcedibilità del ricorso n. 3172/2000 (per l’asserita cessazione della materia del contendere), sollevata dal controinteressato (memoria depositata il 20 settembre 2003).
La conferma inoltre non poteva produrre alcun effetto convalidante.
Il Commissario infatti non ha affatto preso in considerazione i precedenti atti, evidenziando la consapevolezza delle eventuali irregolarità che li viziavano, e non ha esternato alcuna volontà sanante (come sarebbe stato necessario), sicchè la delibera non può aver inciso sulle illegittimità denunciate (se esistenti), relative all’antecedente attività amministrativa.
Diversamente naturalmente si pone il “Piano di razionalizzazione della rete distributiva carburanti”, approvato l’8 marzo 2002 con la delibera del Commissario Straordinario, rispetto all’autorizzazione all’esercizio di impianto di distribuzione GPL per autotrazione n. 17 SIJAP del 25.7.2002, data alla Garganogas e impugnata con motivi aggiunti, depositati il 3 agosto 2002, dalla ditta Palmieri Michele.
3.a. Si deve ora passare all’esame del ricorso n. 3172/2000, con il quale la ditta Palmieri Michele ha chiesto l’annullamento della concessione edilizia in favore della Garganogas, rilasciata con provvedimento dirigenziale n. 52 del 10 settembre 2000.
Preliminarmente dev’essere disattesa l’eccezione d’inammissibilità sollevata dal controinteressato, nella memoria depositata il 6 dicembre 2000.
La questione posta, comunemente nota come quella dello “interesse illegittimo” (affrontata dalla giurisprudenza sia amministrativa sia costituzionale, soprattutto in relazione al rispetto delle distanze legali riguardo al frontista abusivo) non ha trovato riscontri sostanziali nel processo e, anzi, l’esame complessivo della vicenda, come sarà esplicitato in seguito, evidenzia che l’attività del signor Palmieri è esercitata sulla base di atti ormai consolidati e, quindi, per usare un linguaggio tradizionale, coperti dalla presunzione di legittimità.
Nel merito, la censura, con cui viene denunciata la violazione e l’omessa applicazione della deliberazione di Giunta regionale di Puglia n. 11 del 19 gennaio 2000, é fondata.
Come già riferito, infatti, con tale delibera, la Giunta regionale, supplendo all’inerzia dei comuni (che non avevano provveduto ad individuare criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati gli impianti, né avevano dettato le norme per dette aree, comprese quelle sulle dimensioni delle superfici edificabili), a norma dell’art. 2 del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, come modificato dall'art. 1 del Decreto legislativo 8 settembre 1999, n. 346, aveva recepito, nell’ambito della pianificazione standard regionale, le distanze e i limiti quantitativi, contenuti nella legge regionale pugliese 20 aprile 1990, n. 13 e nei relativi allegati. Poiché l’allegato A, tabella V, limita ad un solo impianto GPL la dotazione del bacino di San Nicandro Garganico e quest’impianto già esisteva ed era gestito dal sig. Palmieri, è evidentemente che qualunque atto autorizzativo che consentisse la realizzazione di un secondo distributore di GPL si ponga in stridente e diretto contrasto con i dettami dell’atto regionale. In ordine alla violazione delle distanze minime, di cui all’art. 22, lett. a) e lett. b), della legge regionale n. 13/1990, a fronte delle deduzioni e della perizia della ditta ricorrente, non è stata mai opposta una reale prova del rispetto delle distanze, sostenendo solo (con un argomento non convincente, perché non trova alcun conforto nelle disposizioni regionali) che gli impianti vicini non possono presi in considerazione perché a servizio di un’utenza di tipo diverso; la relativa censura deve quindi reputarsi fondata.
3.b. I motivi aggiunti, depositati il 28 marzo 2002, con i quali la ditta Palmieri Michele lamenta che la costruzione edilizia, assentita alla controinteressata viola la distanza minima cimiteriale, trattandosi di una censura che poteva e doveva dedursi nel corpo del ricorso originario nell’osservanza del termine decadenziale, di cui all’art. 21 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, sono tardivi.
3.c. La medesima contestazione viene poi mossa dalla ditta all’autorizzazione per l’esercizio di impianto di distribuzione GPL per autotrazione n. 17 SIJAP del 25 luglio 2002, gravata con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 3 agosto 2002. Rispetto a questi deve essere rigettata ogni eccezione d’inammissibilità, basata sul fatto che l’autorizzazione si fondasse sul provvedimento dirigenziale n. 52 del 10 settembre 2000, visto che quest’ultimo è stato comunque impugnato ed anche, in questa sede, annullato.
Ugualmente privo di pregio è il rilievo riguardante la necessità che le censure prodotte nei confronti dell’autorizzazione n. 17/2002 dovessero trovare collocazione nel ricorso volto a contestare la delibera del Commissario Straordinario del Comune di San Nicandro Garganico n. 64 dell’8 marzo 2002, stante l’evidente connessione soggettiva e oggettiva dell’autorizzazione con la precedente concessione edilizia per la realizzazione del medesimo impianto GPL.
Nel merito, la violazione relativa al vincolo cimiteriale, che, in via autonoma, vizierebbe l’atto, non sussiste. Il Comune, tenuto a verificare la compatibilità urbanistica dell’impianto, a norma dell’art. 1, II comma, del Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, ha invero rilasciato l’autorizzazione per l’esercizio dell’impianto, in un momento (25 luglio 2002) in cui l’impianto stesso non era compreso nella zona di rispetto cimiteriale, perché la deliberazione del Commissario Straordinario n. 133 del 7 dicembre 2001 aveva fissato una nuova delimitazione della fascia cimiteriale, riducendola, e tale provvedimento, sebbene impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, era efficace (la sospensione cautelare infatti è stata disposta con decreto 4 ottobre 2002).
Per il resto, sulla sorte del provvedimento n. 17 SIJAP del 25 luglio 2002 non possono sorgere dubbi, se si considera che di qualunque atto, suscettibile di fungere da presupposto (provvedimento dirigenziale n. 52 del 10 settembre 2000, deliberazione del Commissario Straordinario n. 64 dell’8 marzo 2002) è stata in questa sede accertata l’illegittimità.
4.- Infine, il ricorso n. 226/2001, con cui la ditta Garganogas di Notaro Sergio Pio ha impugnato il provvedimento del Sindaco del Comune di Sannicandro Garganico n. 01 reg. 1999 dell’8 aprile 1999, recante autorizzazione al potenziamento e modifiche dell’impianto carburanti in ditta Michele Palmieri, nonché la concessione edilizia 7 febbraio 2000, recante autorizzazione all’esecuzione dei lavori di ristrutturazione della stazione di servizio IP, é inammissibile.
La Garganogas, che, sul punto, non ha fornito precisazioni, agisce presumibilmente a esclusiva tutela del proprio interesse concorrenziale, ancorato all’autorizzazione a realizzare e gestire una stazione di servizio GPL lungo la SS. 89, Km. 28+00, di cui al provvedimento dirigenziale n. 52 del I settembre 2000, sicché il ricorso deve ritenersi inammissibile, visto che, alla data di emanazione dei due atti gravati (8 aprile 1999 e 7 febbraio 2000), non aveva acquisito alcuna posizione qualificata e differenziata che legittimasse la sua azione.
Né è applicabile quella giurisprudenza secondo la quale in genere il termine per l’impugnazione di una concessione edilizia rilasciata a terzi coincide con la data di ultimazione dei lavori (ex multis: Cons. St., Sez. V, 18 settembre 1998, n. 1310; Sez. IV, 28 maggio 1999, n. 882 e 17 maggio 2002, n. 2668).
La Garganogas ha censurato la concessione edilizia esclusivamente per illegittimità derivata dai vizi che inficerebbero il provvedimento sindacale n. 01 dell’8 aprile 1999. Da un lato, quindi, l’inammissibilità del gravame contro l’atto del Sindaco investe direttamente anche l’impugnazione della successiva concessione edilizia; dall’altro, dato il tenore della deduzione, il principio enunciato dalla richiamata giurisprudenza non svolge alcuna funzione, considerato che il termine individuato nel termine dei lavori è teso a permettere ai potenziali ricorrenti di apprezzare compiutamente le dimensioni e le caratteristiche delle opere realizzate e, quindi, di avere conoscenza dell’esistenza e dell’entità delle violazioni urbanistiche eventualmente derivanti dal provvedimento, mentre, nel concreto, non è stata assolutamente dedotta alcuna doglianza riguardante profili urbanistici, ambientali o edilizi.
In conclusione, il Collegio, definitivamente pronunciandosi sui riuniti gravami, accoglie i ricorsi nn. 3172/2000 e 773/2002 e dichiara inammissibile il n. 226/2001.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia — Bari Sezione II, definitivamente pronunciandosi sui riuniti ricorsi in epigrafe,
• accoglie il ricorso n. 3172/2000;
• dichiara inammissibile il ricorso n. 226/2001;
• accoglie il ricorso n. 773/2002.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 3 febbraio 2005, con l’intervento dei magistrati:
f.to GIANCARLO GIAMBARTOLOMEI - Presidente
f.to GIUSEPPINA ADAMO - Relatore ed Estensore
Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 2 marzo 2005
(Art. 55, Legge 27 aprile 1982 n.186)
