Gli strumenti con i quali si può modificare, ridurre, semplificare e coordinare il “troppo diritto” sono numerosi e diversi.
Le singole Regioni sembrano privilegiare a volte disegni di razionalizzazione complessiva dell’intero corpus normativo, adottando vere e proprie leggi di semplificazione legislativa, altre volte intervenendo con abrogazioni esplicite in singole leggi di settore o in sede di leggi finanziarie.
La prima esperienza innovativa che merita di essere segnalata riguarda la Provincia autonoma di Trento che, già nel 1995, istituisce il Comitato per la semplificazione normativa, al fine di realizzare, tra gli altri, anche l’obiettivo dell’abrogazione sistematica di norme desuete e non più applicate. L’intervento del Comitato ha portato all’abrogazione, con la l.p. n. 15 del 1998, di circa 120 leggi provinciali e regionali e di numerose altre disposizioni sparse in vari testi legislativi. Anche la Regione Puglia, con la legge n. 28 dello stesso anno, procede alla semplificazione del sistema normativo con la “cassazione” espressa di 126 leggi implicitamente abrogate, 91 leggi non più applicate, 13 regolamenti regionali e numerosi articoli o partizioni contenuti in leggi diverse. Infine, anche l’Emilia-Romagna interviene a combattere l’inflazione normativa utilizzando, nel 1998 (l.r. n. 27), una vera e propria legge di semplificazione con la quale abroga 74 leggi regionali.
A partire dal 1999, comunque, altre Regioni hanno scelto la strada delle leggi di semplificazione legislativa per “ripulire” il sistema da una serie di leggi “superate”. Hanno emanato tre leggi di semplificazione le Regioni Toscana e Valle d’Aosta. La prima legge della Regione Toscana, che è del 1999 (l.r. n. 12), ha abrogato 358 leggi, distribuite tra leggi non più operanti e leggi implicitamente abrogate; la seconda (l.r. n. 19 del 2000) ha abrogato 374 leggi e 27 regolamenti, anch’essi divisi tra non più operanti e abrogati in modo implicito; la terza (l.r. n. 11 del 2002) ha ridotto il numero delle leggi vigenti di altre 584 unità, prevedendo anche 49 abrogazioni parziali e l’abrogazione di 8 regolamenti. La prima legge di semplificazione della Valle d’Aosta (l.r. n. 25 del 2000) prende in considerazione la legislazione regionale dal 1950 al 1970, abrogando 131 leggi e 4 regolamenti; la seconda (l.r. n. 7 del 2001) prende in considerazione il periodo dal 1971 al 1980, “ripulendo” l’ordinamento di 295 leggi e 2 regolamenti; infine, la terza (l.r. n. 19 del 2002) riguarda il periodo 1981-2000 e abroga 712 leggi e 6 regolamenti.
Seguono, poi, nell’opera di “disboscamento”, i due provvedimenti di semplificazione dell’ordinamento regionale della Liguria che hanno abrogato 400 leggi la prima (l.r. n. 34 del 1999) ed altre 27 la seconda (l.r. n. 1 del 2001); le due leggi di semplificazione della Regione Veneto che hanno operato corpose abrogazioni, rispettivamente 127 leggi nel 2000 (l.r. n. 15) e 249 leggi nel 2004 (l.r. n. 3) (1); la legge di semplificazione n. 30 del 1999 della Regione Umbria che ha abrogato 149 leggi regionali integralmente e altre 6 parzialmente e, infine, la legge di semplificazione n. 10 del 2001 della Regione Marche che è intervenuta a “cancellare” dall’ordinamento 206 leggi e 5 regolamenti, emanati dal 1972 al 1998.
Da segnalare, poi, quattro provvedimenti di “bonifica” della legislazione esclusivamente dedicati a materie dello sviluppo economico. Le Regioni Molise, Basilicata, Valle d’Aosta e Veneto, infatti, hanno elaborato una legge di abrogazione di leggi regionali in materia di artigianato, industria, commercio e agricoltura (l.r. Molise n. 31 del 2000), una legge di abrogazione di leggi regionali in materia di agricoltura (l.r. Basilicata n. 40 del 2001), una legge di abrogazione di leggi e disposizioni regionali riguardanti la concessione di agevolazioni finanziarie a favore di imprese industriali ed artigiane (l.r. Valle d’Aosta n. 2 del 2004) e una legge di abrogazione di disposizioni regionali del settore primario (l.r. Veneto n. 18 del 2004).
Tutte le leggi elencate in precedenza, pur classificabili come leggi di “disboscamento” normativo presentano differenze rispetto all’enunciazione delle finalità, alla scelta della formula di abrogazione, all’oggetto dell’abrogazione, agli effetti della medesima, nonché alla collocazione delle disposizioni abrogate. Quanto al primo aspetto, in più casi (v. ad esempio Emilia-Romagna, Toscana e Veneto) la legge non contiene norme sulle finalità che, pertanto, si desumono dal titolo della stessa. Laddove, invece, il primo articolo è dedicato alle finalità, quasi sempre risulta privo di valore normativo, limitandosi a sottolineare che le finalità del provvedimento sono dirette a semplificare il sistema normativo regionale mediante l’abrogazione espressa di disposizioni regionali già abrogate o, comunque, non più applicate (v. ad esempio la legge della Puglia). Quanto al secondo aspetto, la formula di abrogazione più diffusa è “sono o restano abrogate” che, ripresa dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, mira a sottolineare che l’abrogazione espressa può essere confermativa di un’abrogazione implicita (v. ad esempio la legge della Provincia di Trento). Molto più semplice è la formula “sono abrogate” utilizzata dall’Emilia-Romagna e dalla Puglia, mentre superflua risulta essere la specificazione che si tratti di “abrogazione espressa” contenuta, ad esempio nelle leggi della Regione Toscana. Quanto all’aspetto concernente l’oggetto dell’abrogazione, come sottolineato in precedenza, questa riguarda in prevalenza leggi regionali, ma non mancano casi di abrogazione di atti secondari (v. ad esempio le leggi della Toscana e della Valle d’Aosta). Nel caso della legge della Provincia di Trento, poi, le abrogazioni di leggi provinciali sono integrate da dichiarazione di cessata efficacia anche di leggi regionali. Quanto agli effetti dell’abrogazione, tutte le leggi citate ribadiscono - ad eccezione della legge dell’Emilia-Romagna, formata da un solo articolo con l’elenco delle abrogazioni - che le leggi regionali abrogate continuano a trovare applicazione per la disciplina dei rapporti sorti e per l’esecuzione degli impegni di spesa assunti sulla base delle leggi medesime (così nelle leggi delle Regioni Puglia, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta, Veneto e Provincia di Trento). Inoltre, una disciplina più analitica è contenuta nella norma transitoria di entrambe le leggi della Liguria. In essa, infatti, sono precisate modalità di concessione, liquidazione di contributi, destino delle obbligazioni assunte, nonché, forse per eccesso di zelo, soppressione dei capitoli di bilancio conseguente alle abrogazioni previste. Quanto, infine, alla collocazione delle disposizioni abrogate, la scelta prevalente è quella di indicare le disposizioni abrogate all’interno di uno o più allegati, scelta che, se da un lato rende più snello il testo normativo, dall’altro potrebbe produrre effetti negativi sulla conoscibilità del contenuto degli stessi. Ad esempio, gli allegati, mentre sono pubblicati nei bollettini ufficiali delle Regioni, spesso non sono pubblicati in Gazzetta ufficiale (così è avvenuto, per citare solo alcuni casi, per le leggi della Puglia e della Liguria). Non mancano, invece, esempi di leggi prive di allegati e composte di uno o più articoli con all’interno l’elenco delle leggi abrogate (v. ad esempio le leggi dell’Emilia-Romagna e della Valle d’Aosta). Quanto, infine, all’articolazione di questi allegati, a volte è utilizzato il criterio della distinzione delle disposizioni per materie e, al loro interno, a seconda che si tratti di abrogazioni totali o parziali (v. ad esempio la legge della Provincia di Trento), altre volte è utilizzato il criterio cronologico (v. ad esempio la legge delle Marche), altre ancora in base al fatto che l’abrogazione riguardi disposizioni “non più operanti” ovvero “già abrogate implicitamente” (v. ad esempio le leggi della Puglia e della Toscana).
Il medesimo obiettivo dello “sfoltimento” normativo è stato realizzato anche da altre Regioni che hanno però “agganciato” l’opera di ripulitura ad interventi legislativi diversi. E’ il caso della Regione Emilia-Romagna che, in aggiunta alla già richiamata l.r. n. 27 del 1998, interviene, in modo più radicale e significativo, in occasione dell’attuazione del d.lgs. n. 112 del 1998, avvenuto ad opera della l.r. n. 3 del 1999, ad abrogare 135 leggi integralmente e 20 regolamenti regionali, nonché, sparse nel testo, numerose abrogazioni di singole disposizioni riguardanti vari settori. La medesima situazione si registra in Lombardia, che lega il primo intervento di semplificazione al provvedimento dettato per apportare modifiche alla legislazione regionale per la realizzazione dei progetti del programma regionale di sviluppo (l.r. n. 15 del 1999). In quel contesto ha, infatti, disposto l’abrogazione di 239 leggi regionali vigenti. Inoltre, con altri due provvedimenti (ll.rr. n. 15 del 2002 e n. 1 del 2005), contenenti anche interventi di semplificazione amministrativa e di delegificazione, “cancella” dall’ordinamento, rispettivamente, 323 e 184 leggi regionali. Anche la Regione Marche, nel 2003, riprende l’opera del “disboscamento” con altre 94 abrogazioni di leggi regionali, ma lo fa nell’ambito di una legge che sopprime il comitato regionale di controllo e detta disposizioni di delegificazione in materia di organismi regionali (l.r. n. 7 del 2003). Le abrogazioni, riportate in allegato, riguardano leggi di varie materie, emanate nel periodo 1973-1998. Un altro caso particolare è, poi, quello del Friuli Venezia Giulia che, con il provvedimento adottato per disciplinare lo sportello unico per le attività produttive (l.r. n. 3 del 2001), provvede ad abrogare 185 leggi e a confermare l’abrogazione, già avvenuta in forma implicita, di altre 129 leggi, interessanti vari settori.
Infine, per concludere, al di là delle vere e proprie leggi di semplificazione elencate in precedenza, in quasi tutte le altre leggi emanate negli ultimi anni sono presenti casi di abrogazione. In particolare, sono frequenti, in modo più marcato, nelle leggi generali di riordino settoriali e nelle leggi finanziarie.
Nel periodo precedente a quello di riferimento, molte Regioni hanno utilizzato le leggi di attuazione del d.lgs. n. 112 del 1998 che, per alcune in modo più rilevante, hanno operato non solo sul riordino delle competenze e delle procedure ma anche sul riordino normativo. Altre volte, completano la mera “ripulitura” del sistema normativo anche la predisposizione e l’elaborazione, in molte Regioni, di leggi generali di riordino che provvedono, nel contempo, al riordino complessivo di interi settori o di importanti subsettori e campi di attività, con contestuale abrogazione della legislazione previgente. A titolo esemplificativo, la legge n. 20 del 2001 della Regione Marche, provvedimento di riordino della normativa regionale in materia di organizzazione e di personale, ha abrogato 50 leggi regionali e numerose altre disposizioni contenute in leggi precedenti di disciplina della materia. E’ ancora marginale ed episodico il ricorso ai testi unici. Nell’intera legislatura, ad esempio, sono stati emanati, rispettivamente, 17 testi unici, e circa 180 leggi generali di riordino. Il dato complessivo deve, comunque, essere letto considerando che in alcune Regioni, soprattutto a seguito dei decreti di conferimento delle funzioni del 1998, è ormai consolidata la preferenza per questo tipo di fonte che realizza, come sopra evidenziato, il riordino sostanziale e formale di una materia se non di un intero settore. In alcune Regioni, infatti, nella legislatura sono state emanate dalle 10 alle 30 leggi di riordino (esempio, Emilia-Romagna, Lombardia, Toscana, Umbria e Veneto).
L’utilizzazione della legge finanziaria come via preferenziale per intervenire sulla normativa vigente in diversi settori di competenza regionale permane - almeno in quelle Regioni “abituate” ad utilizzare lo strumento delle finanziarie per realizzare obiettivi “estranei” alla garanzia degli equilibri di bilancio - nonostante le disposizioni del d.lgs. n. 76 del 2000 che, tra gli altri principi ai quali le Regioni devono attenersi, contengono anche il divieto, per le leggi finanziarie, di prevedere norme a carattere ordinamentale e/o organizzatorio. Spesso, infatti, in queste ultime leggi è molto diffusa la modifica di leggi regionali in vigore, accompagnata dall’abrogazione espressa di precedenti norme il cui contenuto è in contrasto con le nuove disposizioni, in alcuni casi mediante il ricorso a formule generiche o, come accade in altri casi, con modalità che prevedono una possibile applicazione transitoria delle norme abrogate, in attesa di nuova disciplina della materia.

(1) L’opera di ripulitura era stata avviata alcuni anni prima. Già con la legge finanziaria del 1995 (l.r. n. 6), infatti, la Regione era intervenuta ad abrogare 178 leggi regionali con la formula: “Sono o restano abrogate”. L’operazione, ripresa con la legge finanziaria del 1997 (l. r. n. 6), ha comportato l’abrogazione di altre 58 leggi regionali.

TRATTO DA

Rapporto sulla legislazione regionale 2004-2005

1. RIORDINO NORMATIVO E QUALITA' DELLA LEGISLAZIONE: ESPERIENZE REGIONALI A CONFRONTO (Aida Giulia Arabia)

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