1.7 Le iniziative per la qualità della legislazione assunte dal Consiglio e dalla Giunta (strumenti, strutture organizzative, formazione)
Dalla rilevazione emergono una serie di tentativi concreti diretti a migliorare sia la qualità “formale” che la qualità “sostanziale” della legislazione.
Sette regioni (Friuli, Liguria, Piemonte, Puglia, Toscana, Val d’Aosta, provincia autonoma di Trento) hanno formalmente adottato il Manuale unico sulle regole e sui suggerimenti per la redazione dei testi normativi, sia in Consiglio che in Giunta, altre quattro solo in Consiglio (Abruzzo, Lazio, Marche e Sardegna), la Lombardia ne applica il contenuto anche se non lo ha recepito formalmente (è ipotizzabile che lo stesso avvenga anche nelle altre regioni che non lo hanno adottato), mentre la provincia autonoma di Bolzano rileva il mancato recepimento per impossibilità ad applicarne integralmente le regole, dovendo redigere i testi dei disegni di legge in lingua italiana e in lingua tedesca.
Altre regioni hanno introdotto l’analisi di impatto della regolazione e l’analisi tecnico-normativa: la Basilicata con L. r. n. 19 del 2001, la Giunta regionale del Piemonte ha adottato gli indirizzi per l’AIR nella deliberazione (n. 39/2802 del 17 aprile 2001) per la semplificazione normativa e amministrativa, mentre la regione Campania tiene conto, per la redazione dei testi normativi, della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2 maggio 2001 n. 1/1.1.26/10888/9.92.
Altre regioni hanno istituito servizi con competenza in ordine all’analisi di fattibilità delle proposte di leggi regionali: nel Lazio presso l’Area legislativa del Consiglio regionale; in Toscana (dove già dagli anni novanta, il Consiglio regionale ha iniziato l’esperienza dell’analisi di fattibilità delle proposte di legge attraverso l’Ufficio dati), nel 1995, nell’ambito del Dipartimento legislativo, è stata istituita l’Area di fattibilità degli atti, attualmente inglobata nel Servizio organizzazione dipartimentale e programmazione (che si occupa di fattibilità e di valutazione ex post, riunendo in un’unica ottica una serie di aspetti tra loro coordinabili); in Lombardia, presso il Servizio Commissioni, è stata istituita, nel 1999, un’apposita struttura (Ufficio fattibilità, documentazione e monitoraggio) con il compito di approfondire l’analisi dei progetti di legge prima e dopo la loro approvazione. L’Ufficio elabora: dossier di accompagnamento a progetti di legge, che ne sviluppano, quale supporto all’istruttoria in Commissione, l’analisi di fattibilità preventiva (ex ante); quaderni di documentazione, consistenti nell’esposizione di dati e documenti utili ai fini dell’istruttoria in Commissione di progetti di legge e di atti amministrativi di particolare rilevanza; dossier ex post, relativi a leggi regionali vigenti, che comprendono strumenti di analisi dell’attuazione, proposte di monitoraggio, rapporti sui monitoraggi effettuati.
In Piemonte, oltre alla scheda di accompagnamento ai progetti di legge e ai dossier/provvedimento, gli uffici delle Commissioni hanno avviato una sperimentazione di analisi ex ante di impatto normativo e procedurale con prime elaborazioni di analisi ex post sulle politiche attivate. In Sicilia, una forma di studio di impatto e fattibilità è condotta dalla Commissione assembleare per l’esame delle questioni concernenti l’attività delle Comunità europee. Lo studio si concretizza nella elaborazione di pareri tecnici sulla compatibilità dei disegni di legge in relazione alla normativa comunitaria.
Infine, nel Veneto, la legge regionale di contabilità prevede che tutti i progetti di legge, siano corredati da una scheda di analisi economico-finanziaria, predisposta dalla struttura regionale competente per materia e verificata dal Dipartimento bilancio, controllo di gestione e credito, nella quale siano analiticamente esposti gli effetti di natura finanziaria e le relative coperture di spesa. In particolare, la scheda deve indicare: lo stato di attuazione della spesa autorizzata da leggi precedenti di analoghe finalità; l’individuazione degli obiettivi finali e dei risultati comunque misurabili che si vogliono conseguire con la legge; la coerenza con i documenti di programmazione comunitaria nazionale e regionale; gli elementi e i criteri adottati per la quantificazione degli oneri, differenziati per spese correnti e di investimento e secondo gli oneri di gestione indotti dagli interventi in conto capitale; i tempi dei procedimenti previsti dalla legge e i relativi organi e unità organizzative responsabili.
Vi sono, inoltre, regioni che avviano, periodicamente, corsi di formazione, comprendenti cicli di lezioni dedicati al drafting, all’esame di fattibilità delle leggi, all’analisi di impatto della regolazione ed alle problematiche connesse, in particolare, alla delegificazione ed alla semplificazione (Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Marche, Piemonte, provincia autonoma di Bolzano, Trentino alto Adige, Veneto). In particolare, la regione Marche ha dedicato un corso di formazione alla elaborazione di una procedura per la valutazione della fattibilità delle leggi per le strutture del Consiglio e della Giunta. In relazione alla bozza di procedura elaborata, sono stati effettuati, in Consiglio, studi di fattibilità ex ante di alcune proposte di legge sulla base di griglie predisposte dal Servizio studi legislativi e fattibilità del Consiglio in collaborazione con le Unità speciali delle Commissioni consiliari permanenti. Per il Piemonte, invece, occorre segnalare, sempre in tema di corsi di formazione, l’attività del Laboratorio giuridico.
La regione Calabria, con L. r. n. 13 del 1996 “Forme collaborative per l’esercizio delle funzioni degli organi di direzione politica”, ha dotato gli organi istituzionali di consulenze specialistiche continuative con l’intento di migliorare, tra l’altro, la qualità della legislazione. Lo stesso avviene nella regione Campania a norma delle leggi regionali n.18 del 2000 e n.10 del 2001.
Simile iniziativa è stata adottata dalla regione Lazio che, con delibera di Giunta n. 22876 del 1998, ha istituito una struttura di consulenza sulla produzione legislativa, le cui funzioni sono state puntualmente definite con delibera di Giunta n. 435 del 1999. Tale struttura svolge attività di consulenza tecnico-giuridica nei confronti del Presidente e della Giunta, al fine di razionalizzare e rendere efficace l’iniziativa legislativa di quest’ultima.
Esperienze particolarmente significative sono, invece, quelle delle regioni Emilia Romagna, Piemonte, Toscana, nonché della provincia autonoma di Trento.
Quanto all’Emilia Romagna, sia il Consiglio che la Giunta hanno avviato iniziative sulla qualità della legislazione. Rispetto alla qualità “formale”, le iniziative relative a progetti di studio/lavoro inerenti le tecniche di redazione delle leggi, di utilizzo del Manuale, di coordinamento dei testi, sono ormai a regime e rientrano nelle funzioni ordinarie degli addetti ai lavori del Consiglio. Rispetto alla qualità “sostanziale” (analisi di fattibilità, monitoraggio, valutazione degli effetti prodotti ed implementazione), prosegue la sperimentazione delle tecniche di fattibilità, avviata già dal 1997-1998, al fine di fornire l’apporto di competenze tecniche e giuridiche, economiche e finanziarie a sostegno dell’attività degli organi consiliari. Il 4 giugno 2001, infatti, è stato siglato un Protocollo triennale di intesa tra Consiglio e Università di Bologna, con il quale è stato concordato di progettare e realizzare attività di studio, formazione, elaborazione, ricerca e sperimentazione di tecniche e metodologie inerenti alla legislazione e al controllo sull’attuazione delle politiche pubbliche. Si è, inoltre, stabilito di costituire un apposito Comitato tecnico-scientifico con il compito di proposta, elaborazione e validazione delle metodologie di lavoro e degli strumenti impiegati dalle strutture interne preposte all’analisi di fattibilità ed alla valutazione degli effetti delle politiche regionali. Infine, anche la Giunta regionale ha adottato una deliberazione che definisce un programma organico volto all’innovazione normativa, amministrativa ed organizzativa. E’ prevista, nel programma, l’introduzione e, quindi, l’istituzionalizzazione, della valutazione di impatto della regolazione con riguardo alle proposte di legge di iniziativa della Giunta.
Quanto al Piemonte, già dal 1999, la Direzione Segreteria dell’Assemblea regionale e la Direzione Affari istituzionali e processo di delega della Giunta, d’intesa con le Direzioni Processo legislativo e Organizzazione, pianificazione, sviluppo e gestione delle risorse umane, sistemi informativi e informatica, hanno concordato, con un Protocollo d’intesa, il flusso procedurale e le regole sul drafting per la gestione integrata del flusso dei testi normativi.
Quanto all’esperienza rilevata dalla regione Toscana, la ricerca sul ruolo delle assemblee elettive (frutto di una convenzione tra Consiglio regionale e Università di Firenze), pubblicata in tre volumi, ha dedicato, il secondo, al tema della qualità della legislazione nei nuovi statuti. La proposta avanzata nel volume è la “copertura” statutaria di alcune regole su quest’aspetto e del successivo controllo sull’applicazione. Nel regolamento interno del Consiglio verrebbero, poi, sviluppati i principi statutari anche sotto il profilo procedurale. Inoltre, il Servizio “Qualità della legislazione”, costituito nel settembre 2000, sta predisponendo un rapporto annuale sulla legislazione (tipologia delle leggi approvate, iniziative in materia di semplificazione e delegificazione normativa, applicazione delle regole di drafting) al fine di valutare caratteristiche e tendenze della legislazione e individuare eventuali correttivi. Inoltre, Consiglio e Giunta hanno instaurato un rapporto di collaborazione sui temi della qualità normativa. A tal proposito sono state avviate due azioni concrete, già indicate nel progetto "Una Toscana più efficiente e meno burocratica”, che vedono appunto il contemporaneo apporto di dirigenti del Consiglio e della Giunta. La prima è denominata “Istituire strumenti sistematici per verificare preventivamente l’impatto delle leggi regionali su cittadini, imprese ed enti locali”; la seconda è diretta a “Completare la riorganizzazione della legislazione regionale in testi unici, riducendo le leggi in vigore; limitare la produzione di nuove leggi evitando la legislazione di dettaglio”. Infine, il Servizio organizzazione dipartimentale e programmazione del Consiglio ha avviato (in collaborazione con il Progetto Valutazione di Torino), in via sperimentale, un progetto sui metodi di valutazione ex post degli interventi legislativi e conta di introdurne il metodo, nell’attività delle strutture regionali, a partire dal prossimo autunno.
Quanto, infine, alla provincia autonoma di Trento, sono state intraprese una serie di iniziative per quanto riguarda: a) la tecnica legislativa (sono applicate le regole del Manuale sia dalla Giunta che dal Consiglio); b) l’istruttoria legislativa (assicurata dagli uffici del Consiglio sia nella fase di verifica iniziale del disegno di legge, prima dell’assegnazione alla commissione; sia nella fase svolta in commissione); c) la fattibilità (ai sensi dell’art.23 L. p. n. 4 del 1996, tutti i testi di legge della Giunta sono corredati da una relazione tecnica sulla fattibilità finanziaria e organizzativa; le schede tecniche di accompagnamento ai disegni di legge danno indicazione dei problemi relativi all’impatto normativo della nuova disciplina); d) la semplificazione normativa e del linguaggio normativo (nel programma finalizzato alla semplificazione, comprensibilità e conoscibilità dei testi normativi, approvato dal Consiglio il 27 dicembre 2000, sono previste una serie di misure dirette al progressivo miglioramento della qualità dei testi).
Tratto da
Rapporto sulla legislazione 2001
1. RIORDINO NORMATIVO E QUALITA' DELLA LEGISLAZIONE (Aida G. Arabia)
Sette regioni (Friuli, Liguria, Piemonte, Puglia, Toscana, Val d’Aosta, provincia autonoma di Trento) hanno formalmente adottato il Manuale unico sulle regole e sui suggerimenti per la redazione dei testi normativi, sia in Consiglio che in Giunta, altre quattro solo in Consiglio (Abruzzo, Lazio, Marche e Sardegna), la Lombardia ne applica il contenuto anche se non lo ha recepito formalmente (è ipotizzabile che lo stesso avvenga anche nelle altre regioni che non lo hanno adottato), mentre la provincia autonoma di Bolzano rileva il mancato recepimento per impossibilità ad applicarne integralmente le regole, dovendo redigere i testi dei disegni di legge in lingua italiana e in lingua tedesca.
Altre regioni hanno introdotto l’analisi di impatto della regolazione e l’analisi tecnico-normativa: la Basilicata con L. r. n. 19 del 2001, la Giunta regionale del Piemonte ha adottato gli indirizzi per l’AIR nella deliberazione (n. 39/2802 del 17 aprile 2001) per la semplificazione normativa e amministrativa, mentre la regione Campania tiene conto, per la redazione dei testi normativi, della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2 maggio 2001 n. 1/1.1.26/10888/9.92.
Altre regioni hanno istituito servizi con competenza in ordine all’analisi di fattibilità delle proposte di leggi regionali: nel Lazio presso l’Area legislativa del Consiglio regionale; in Toscana (dove già dagli anni novanta, il Consiglio regionale ha iniziato l’esperienza dell’analisi di fattibilità delle proposte di legge attraverso l’Ufficio dati), nel 1995, nell’ambito del Dipartimento legislativo, è stata istituita l’Area di fattibilità degli atti, attualmente inglobata nel Servizio organizzazione dipartimentale e programmazione (che si occupa di fattibilità e di valutazione ex post, riunendo in un’unica ottica una serie di aspetti tra loro coordinabili); in Lombardia, presso il Servizio Commissioni, è stata istituita, nel 1999, un’apposita struttura (Ufficio fattibilità, documentazione e monitoraggio) con il compito di approfondire l’analisi dei progetti di legge prima e dopo la loro approvazione. L’Ufficio elabora: dossier di accompagnamento a progetti di legge, che ne sviluppano, quale supporto all’istruttoria in Commissione, l’analisi di fattibilità preventiva (ex ante); quaderni di documentazione, consistenti nell’esposizione di dati e documenti utili ai fini dell’istruttoria in Commissione di progetti di legge e di atti amministrativi di particolare rilevanza; dossier ex post, relativi a leggi regionali vigenti, che comprendono strumenti di analisi dell’attuazione, proposte di monitoraggio, rapporti sui monitoraggi effettuati.
In Piemonte, oltre alla scheda di accompagnamento ai progetti di legge e ai dossier/provvedimento, gli uffici delle Commissioni hanno avviato una sperimentazione di analisi ex ante di impatto normativo e procedurale con prime elaborazioni di analisi ex post sulle politiche attivate. In Sicilia, una forma di studio di impatto e fattibilità è condotta dalla Commissione assembleare per l’esame delle questioni concernenti l’attività delle Comunità europee. Lo studio si concretizza nella elaborazione di pareri tecnici sulla compatibilità dei disegni di legge in relazione alla normativa comunitaria.
Infine, nel Veneto, la legge regionale di contabilità prevede che tutti i progetti di legge, siano corredati da una scheda di analisi economico-finanziaria, predisposta dalla struttura regionale competente per materia e verificata dal Dipartimento bilancio, controllo di gestione e credito, nella quale siano analiticamente esposti gli effetti di natura finanziaria e le relative coperture di spesa. In particolare, la scheda deve indicare: lo stato di attuazione della spesa autorizzata da leggi precedenti di analoghe finalità; l’individuazione degli obiettivi finali e dei risultati comunque misurabili che si vogliono conseguire con la legge; la coerenza con i documenti di programmazione comunitaria nazionale e regionale; gli elementi e i criteri adottati per la quantificazione degli oneri, differenziati per spese correnti e di investimento e secondo gli oneri di gestione indotti dagli interventi in conto capitale; i tempi dei procedimenti previsti dalla legge e i relativi organi e unità organizzative responsabili.
Vi sono, inoltre, regioni che avviano, periodicamente, corsi di formazione, comprendenti cicli di lezioni dedicati al drafting, all’esame di fattibilità delle leggi, all’analisi di impatto della regolazione ed alle problematiche connesse, in particolare, alla delegificazione ed alla semplificazione (Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Marche, Piemonte, provincia autonoma di Bolzano, Trentino alto Adige, Veneto). In particolare, la regione Marche ha dedicato un corso di formazione alla elaborazione di una procedura per la valutazione della fattibilità delle leggi per le strutture del Consiglio e della Giunta. In relazione alla bozza di procedura elaborata, sono stati effettuati, in Consiglio, studi di fattibilità ex ante di alcune proposte di legge sulla base di griglie predisposte dal Servizio studi legislativi e fattibilità del Consiglio in collaborazione con le Unità speciali delle Commissioni consiliari permanenti. Per il Piemonte, invece, occorre segnalare, sempre in tema di corsi di formazione, l’attività del Laboratorio giuridico.
La regione Calabria, con L. r. n. 13 del 1996 “Forme collaborative per l’esercizio delle funzioni degli organi di direzione politica”, ha dotato gli organi istituzionali di consulenze specialistiche continuative con l’intento di migliorare, tra l’altro, la qualità della legislazione. Lo stesso avviene nella regione Campania a norma delle leggi regionali n.18 del 2000 e n.10 del 2001.
Simile iniziativa è stata adottata dalla regione Lazio che, con delibera di Giunta n. 22876 del 1998, ha istituito una struttura di consulenza sulla produzione legislativa, le cui funzioni sono state puntualmente definite con delibera di Giunta n. 435 del 1999. Tale struttura svolge attività di consulenza tecnico-giuridica nei confronti del Presidente e della Giunta, al fine di razionalizzare e rendere efficace l’iniziativa legislativa di quest’ultima.
Esperienze particolarmente significative sono, invece, quelle delle regioni Emilia Romagna, Piemonte, Toscana, nonché della provincia autonoma di Trento.
Quanto all’Emilia Romagna, sia il Consiglio che la Giunta hanno avviato iniziative sulla qualità della legislazione. Rispetto alla qualità “formale”, le iniziative relative a progetti di studio/lavoro inerenti le tecniche di redazione delle leggi, di utilizzo del Manuale, di coordinamento dei testi, sono ormai a regime e rientrano nelle funzioni ordinarie degli addetti ai lavori del Consiglio. Rispetto alla qualità “sostanziale” (analisi di fattibilità, monitoraggio, valutazione degli effetti prodotti ed implementazione), prosegue la sperimentazione delle tecniche di fattibilità, avviata già dal 1997-1998, al fine di fornire l’apporto di competenze tecniche e giuridiche, economiche e finanziarie a sostegno dell’attività degli organi consiliari. Il 4 giugno 2001, infatti, è stato siglato un Protocollo triennale di intesa tra Consiglio e Università di Bologna, con il quale è stato concordato di progettare e realizzare attività di studio, formazione, elaborazione, ricerca e sperimentazione di tecniche e metodologie inerenti alla legislazione e al controllo sull’attuazione delle politiche pubbliche. Si è, inoltre, stabilito di costituire un apposito Comitato tecnico-scientifico con il compito di proposta, elaborazione e validazione delle metodologie di lavoro e degli strumenti impiegati dalle strutture interne preposte all’analisi di fattibilità ed alla valutazione degli effetti delle politiche regionali. Infine, anche la Giunta regionale ha adottato una deliberazione che definisce un programma organico volto all’innovazione normativa, amministrativa ed organizzativa. E’ prevista, nel programma, l’introduzione e, quindi, l’istituzionalizzazione, della valutazione di impatto della regolazione con riguardo alle proposte di legge di iniziativa della Giunta.
Quanto al Piemonte, già dal 1999, la Direzione Segreteria dell’Assemblea regionale e la Direzione Affari istituzionali e processo di delega della Giunta, d’intesa con le Direzioni Processo legislativo e Organizzazione, pianificazione, sviluppo e gestione delle risorse umane, sistemi informativi e informatica, hanno concordato, con un Protocollo d’intesa, il flusso procedurale e le regole sul drafting per la gestione integrata del flusso dei testi normativi.
Quanto all’esperienza rilevata dalla regione Toscana, la ricerca sul ruolo delle assemblee elettive (frutto di una convenzione tra Consiglio regionale e Università di Firenze), pubblicata in tre volumi, ha dedicato, il secondo, al tema della qualità della legislazione nei nuovi statuti. La proposta avanzata nel volume è la “copertura” statutaria di alcune regole su quest’aspetto e del successivo controllo sull’applicazione. Nel regolamento interno del Consiglio verrebbero, poi, sviluppati i principi statutari anche sotto il profilo procedurale. Inoltre, il Servizio “Qualità della legislazione”, costituito nel settembre 2000, sta predisponendo un rapporto annuale sulla legislazione (tipologia delle leggi approvate, iniziative in materia di semplificazione e delegificazione normativa, applicazione delle regole di drafting) al fine di valutare caratteristiche e tendenze della legislazione e individuare eventuali correttivi. Inoltre, Consiglio e Giunta hanno instaurato un rapporto di collaborazione sui temi della qualità normativa. A tal proposito sono state avviate due azioni concrete, già indicate nel progetto "Una Toscana più efficiente e meno burocratica”, che vedono appunto il contemporaneo apporto di dirigenti del Consiglio e della Giunta. La prima è denominata “Istituire strumenti sistematici per verificare preventivamente l’impatto delle leggi regionali su cittadini, imprese ed enti locali”; la seconda è diretta a “Completare la riorganizzazione della legislazione regionale in testi unici, riducendo le leggi in vigore; limitare la produzione di nuove leggi evitando la legislazione di dettaglio”. Infine, il Servizio organizzazione dipartimentale e programmazione del Consiglio ha avviato (in collaborazione con il Progetto Valutazione di Torino), in via sperimentale, un progetto sui metodi di valutazione ex post degli interventi legislativi e conta di introdurne il metodo, nell’attività delle strutture regionali, a partire dal prossimo autunno.
Quanto, infine, alla provincia autonoma di Trento, sono state intraprese una serie di iniziative per quanto riguarda: a) la tecnica legislativa (sono applicate le regole del Manuale sia dalla Giunta che dal Consiglio); b) l’istruttoria legislativa (assicurata dagli uffici del Consiglio sia nella fase di verifica iniziale del disegno di legge, prima dell’assegnazione alla commissione; sia nella fase svolta in commissione); c) la fattibilità (ai sensi dell’art.23 L. p. n. 4 del 1996, tutti i testi di legge della Giunta sono corredati da una relazione tecnica sulla fattibilità finanziaria e organizzativa; le schede tecniche di accompagnamento ai disegni di legge danno indicazione dei problemi relativi all’impatto normativo della nuova disciplina); d) la semplificazione normativa e del linguaggio normativo (nel programma finalizzato alla semplificazione, comprensibilità e conoscibilità dei testi normativi, approvato dal Consiglio il 27 dicembre 2000, sono previste una serie di misure dirette al progressivo miglioramento della qualità dei testi).
Tratto da
Rapporto sulla legislazione 2001
1. RIORDINO NORMATIVO E QUALITA' DELLA LEGISLAZIONE (Aida G. Arabia)
