Sintesi
Il presente contributo evidenzia alcuni temi e problemi relativi alla legislazione delle regioni, con riferimento al secondo semestre dell’anno 2000 e al primo dell’anno 2001.
I capitoli nei quali è articolato il contributo espongono i risultati di un indagine svolta attraverso un apposito questionario rivolto alle regioni, elaborato in collaborazione con il Servizio Studi della Camera dei deputati.
Nel Capitolo 1 si mette in evidenza come, mentre in alcune regioni l’opera di semplificazione ha ormai raggiunto risultati rilevanti, in altre è ancora in corso, o attraverso il riordino complessivo di interi settori o con apposite leggi di semplificazione. Prosegue, inoltre, l’impegno all’elaborazione di Testi Unici (non meramente compilativi) o di leggi organiche. Infine, si segnalano varie iniziative volte al miglioramento sostanziale e formale della legislazione, anche mediante il ricorso ad un apposito Manuale.
Nel Capitolo 2 viene messo in luce il crescente interesse delle regioni in ordine alla materia comunitaria, al quale ha contribuito il rilievo assunto nel periodo considerato dalla nuova programmazione comunitaria. Dalla rilevazione emerge, comunque, la diversità della risposta delle varie regioni e di distinti gruppi di regioni, dovuta, soprattutto alla diversità della posizione di tali regioni rispetto alle decisioni e alle politiche assunte a livello comunitario. Le risposte confermano, poi, in genere, la crescente importanza del coinvolgimento delle regioni nella Rappresentanza permanente presso l’UE, del ruolo della Conferenza Stato-Regioni e del Comitato delle regioni presso l’UE.
Quanto alle procedure interne alla regione, prevale il ruolo della Giunta, sul quale influisce anche la tendenza del Governo centrale a fare ad essa riferimento per le questioni comunitarie. Il Consiglio ha, invece, funzioni di indirizzo ed è destinatario di informative della Giunta.
Nel Capitolo 3 viene valutato lo stato di avanzamento del procedimento per l’approvazione degli statuti regionali ordinari cui ha dato avvio la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1; nonché, per quanto riguarda le regioni e le province speciali, dello stato di avanzamento delle leggi regionali rafforzate (con procedura grossomodo analoga a quella necessaria per l’approvazione dei nuovi statuti ordinari) previste dalla legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, per la disciplina della forma di governo e delle altre materie corrispondenti al contenuto necessario degli statuti ordinari (iniziativa legislativa, referendum, pubblicazione delle leggi e dei regolamenti). Il percorso di approvazione dei nuovi statuti e delle speciali leggi delle regioni e delle province ad autonomia differenziata è stato obiettivamente rallentato, però, dall’approvazione da parte delle Camere del testo di revisione del Titolo V della Costituzione che è lungamente rimasto in sospeso in attesa del referendum costituzionale confermativo (svoltosi il 7 ottobre 2001). Non sono da rilevare pertanto avanzamenti significativi di detti procedimenti. La questione più urgente da affrontare da parte delle regioni pare, invece, prima ancora dell’approvazione dei nuovi statuti, la necessaria disciplina del referendum statutario, così come adesso previsto dall’art. 123 Cost..
Nel Capitolo 4 viene rilevato come vada ulteriormente avanti la distinzione di ruoli tra l’assemblea e l’esecutivo, con il rafforzamento del ruolo di quest’ultimo. Non sembra prendere forma, tuttavia, malgrado la legge costituzionale n. 1/1999, un riassetto sistematico; mentre, al contrario, si registrano notevoli incertezze e difficoltà, dovute al carattere parziale delle innovazioni introdotte e al permanere di procedure e rapporti basati sugli statuti e sulla legislazione preesistenti alla riforma del 1999, ma vigenti. Resta ancora confusa la tipologia degli atti e, quindi, non chiara è la scelta in merito alla competenza del Consiglio o della Giunta. Si nota, a volte, il prevalere di soluzioni “politiche” sulla ricerca di nuove procedure e equilibri istituzionali. Sono spesso presenti modalità procedurali nelle quali prevale la tendenza alla “codecisione”; il che certamente non sembra favorire lo sviluppo delle funzioni di controllo del Consiglio sul governo e l’amministrazione regionale. Non mancano tuttavia gli sforzi, in particolare di alcune regioni, volti a rendere più stabili le innovazioni.
Nel Capitolo 5 si rileva che gli organismi di raccordo tra regione ed enti locali sono ormai previsti e istituiti in quasi tutte le regioni, anche a seguito dell’impulso in tale direzione venuto dalle più recenti leggi di riforma e conferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali.
Si verifica, inoltre, che la diversità della denominazione degli organismi corrisponde in genere al prevalere di tendenze diverse: in direzione di modelli che rafforzano il carattere rappresentativo delle autonomie locali o di modelli di tipo “misto” regione–enti locali. Sotto il profilo delle funzioni sembra, invece, riscontrarsi una convergenza, prevalendo la scelta di funzioni consultive in materia di interesse diretto degli enti locali.
Nel Capitolo 6 si constata che quasi tutte le regioni hanno ormai optato per l’introduzione della legge finanziaria tra i propri strumenti di programmazione. Perdura, tuttavia, in certi casi, il fenomeno della approvazione tardiva e la difficoltà di lettura di molte leggi, specie quando vengono utilizzate per apportare modifiche alla legislazione regionale vigente nei settori più vari. Tale tendenza appare, invece, scomparsa nelle regioni che hanno dato attuazione al D.Lgs. n. 76/2000, nelle quali si riscontrano provvedimenti più snelli.
Nel Capitolo 7 si esamina l’attività legislativa delle regioni e province autonome nel settore sanitario. Viene messo in luce l’utilizzo piuttosto limitato dello strumento legislativo per il policymaking sanitario regionale. Complessivamente, nel periodo di riferimento, le regioni e le province autonome hanno approvato un numero limitato di norme in attuazione di leggi nazionali di riforma, quale il D.Lgs 229/1999. Risulta invece un ampio ricorso alla programmazione pluriennale in campo sanitario.
Nel Capitolo 8 è stato analizzato lo stato di recepimento presso le regioni della legge n. 328 del 2000 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali“. E’ emerso che nessuna regione e provincia autonoma, a giugno 2001, ha ancora recepito la legge nazionale. Tuttavia alcune regioni, prevalentemente localizzate nel centro–nord, presentano una normativa organica dell’area sociale, anticipatrice delle disposizioni nazionali. Negli altri casi sono presenti disposizioni che disciplinano singoli settori (infanzia, handicap, anziani, volontariato, ecc). Il maggiore ritardo è tuttavia da registrare nella quasi totale assenza di sistemi informativi regionali, che rappresentano gli strumenti fondamentali per la programmazione e la gestione degli interventi, al pari del Piano sociale regionale presente in sole otto regioni.
I capitoli nei quali è articolato il contributo espongono i risultati di un indagine svolta attraverso un apposito questionario rivolto alle regioni, elaborato in collaborazione con il Servizio Studi della Camera dei deputati.
Nel Capitolo 1 si mette in evidenza come, mentre in alcune regioni l’opera di semplificazione ha ormai raggiunto risultati rilevanti, in altre è ancora in corso, o attraverso il riordino complessivo di interi settori o con apposite leggi di semplificazione. Prosegue, inoltre, l’impegno all’elaborazione di Testi Unici (non meramente compilativi) o di leggi organiche. Infine, si segnalano varie iniziative volte al miglioramento sostanziale e formale della legislazione, anche mediante il ricorso ad un apposito Manuale.
Nel Capitolo 2 viene messo in luce il crescente interesse delle regioni in ordine alla materia comunitaria, al quale ha contribuito il rilievo assunto nel periodo considerato dalla nuova programmazione comunitaria. Dalla rilevazione emerge, comunque, la diversità della risposta delle varie regioni e di distinti gruppi di regioni, dovuta, soprattutto alla diversità della posizione di tali regioni rispetto alle decisioni e alle politiche assunte a livello comunitario. Le risposte confermano, poi, in genere, la crescente importanza del coinvolgimento delle regioni nella Rappresentanza permanente presso l’UE, del ruolo della Conferenza Stato-Regioni e del Comitato delle regioni presso l’UE.
Quanto alle procedure interne alla regione, prevale il ruolo della Giunta, sul quale influisce anche la tendenza del Governo centrale a fare ad essa riferimento per le questioni comunitarie. Il Consiglio ha, invece, funzioni di indirizzo ed è destinatario di informative della Giunta.
Nel Capitolo 3 viene valutato lo stato di avanzamento del procedimento per l’approvazione degli statuti regionali ordinari cui ha dato avvio la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1; nonché, per quanto riguarda le regioni e le province speciali, dello stato di avanzamento delle leggi regionali rafforzate (con procedura grossomodo analoga a quella necessaria per l’approvazione dei nuovi statuti ordinari) previste dalla legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, per la disciplina della forma di governo e delle altre materie corrispondenti al contenuto necessario degli statuti ordinari (iniziativa legislativa, referendum, pubblicazione delle leggi e dei regolamenti). Il percorso di approvazione dei nuovi statuti e delle speciali leggi delle regioni e delle province ad autonomia differenziata è stato obiettivamente rallentato, però, dall’approvazione da parte delle Camere del testo di revisione del Titolo V della Costituzione che è lungamente rimasto in sospeso in attesa del referendum costituzionale confermativo (svoltosi il 7 ottobre 2001). Non sono da rilevare pertanto avanzamenti significativi di detti procedimenti. La questione più urgente da affrontare da parte delle regioni pare, invece, prima ancora dell’approvazione dei nuovi statuti, la necessaria disciplina del referendum statutario, così come adesso previsto dall’art. 123 Cost..
Nel Capitolo 4 viene rilevato come vada ulteriormente avanti la distinzione di ruoli tra l’assemblea e l’esecutivo, con il rafforzamento del ruolo di quest’ultimo. Non sembra prendere forma, tuttavia, malgrado la legge costituzionale n. 1/1999, un riassetto sistematico; mentre, al contrario, si registrano notevoli incertezze e difficoltà, dovute al carattere parziale delle innovazioni introdotte e al permanere di procedure e rapporti basati sugli statuti e sulla legislazione preesistenti alla riforma del 1999, ma vigenti. Resta ancora confusa la tipologia degli atti e, quindi, non chiara è la scelta in merito alla competenza del Consiglio o della Giunta. Si nota, a volte, il prevalere di soluzioni “politiche” sulla ricerca di nuove procedure e equilibri istituzionali. Sono spesso presenti modalità procedurali nelle quali prevale la tendenza alla “codecisione”; il che certamente non sembra favorire lo sviluppo delle funzioni di controllo del Consiglio sul governo e l’amministrazione regionale. Non mancano tuttavia gli sforzi, in particolare di alcune regioni, volti a rendere più stabili le innovazioni.
Nel Capitolo 5 si rileva che gli organismi di raccordo tra regione ed enti locali sono ormai previsti e istituiti in quasi tutte le regioni, anche a seguito dell’impulso in tale direzione venuto dalle più recenti leggi di riforma e conferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali.
Si verifica, inoltre, che la diversità della denominazione degli organismi corrisponde in genere al prevalere di tendenze diverse: in direzione di modelli che rafforzano il carattere rappresentativo delle autonomie locali o di modelli di tipo “misto” regione–enti locali. Sotto il profilo delle funzioni sembra, invece, riscontrarsi una convergenza, prevalendo la scelta di funzioni consultive in materia di interesse diretto degli enti locali.
Nel Capitolo 6 si constata che quasi tutte le regioni hanno ormai optato per l’introduzione della legge finanziaria tra i propri strumenti di programmazione. Perdura, tuttavia, in certi casi, il fenomeno della approvazione tardiva e la difficoltà di lettura di molte leggi, specie quando vengono utilizzate per apportare modifiche alla legislazione regionale vigente nei settori più vari. Tale tendenza appare, invece, scomparsa nelle regioni che hanno dato attuazione al D.Lgs. n. 76/2000, nelle quali si riscontrano provvedimenti più snelli.
Nel Capitolo 7 si esamina l’attività legislativa delle regioni e province autonome nel settore sanitario. Viene messo in luce l’utilizzo piuttosto limitato dello strumento legislativo per il policymaking sanitario regionale. Complessivamente, nel periodo di riferimento, le regioni e le province autonome hanno approvato un numero limitato di norme in attuazione di leggi nazionali di riforma, quale il D.Lgs 229/1999. Risulta invece un ampio ricorso alla programmazione pluriennale in campo sanitario.
Nel Capitolo 8 è stato analizzato lo stato di recepimento presso le regioni della legge n. 328 del 2000 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali“. E’ emerso che nessuna regione e provincia autonoma, a giugno 2001, ha ancora recepito la legge nazionale. Tuttavia alcune regioni, prevalentemente localizzate nel centro–nord, presentano una normativa organica dell’area sociale, anticipatrice delle disposizioni nazionali. Negli altri casi sono presenti disposizioni che disciplinano singoli settori (infanzia, handicap, anziani, volontariato, ecc). Il maggiore ritardo è tuttavia da registrare nella quasi totale assenza di sistemi informativi regionali, che rappresentano gli strumenti fondamentali per la programmazione e la gestione degli interventi, al pari del Piano sociale regionale presente in sole otto regioni.
