Le novità introdotte dalla legge costituzionale n.1 del 1999 ridisegnano profondamente la figura del Presidente della regione, i ruoli reciproci della Giunta e del Consiglio regionale e l’assetto dei loro rapporti.
Da un lato l’elezione diretta del Presidente, con l’attribuzione allo stesso del potere di nomina e revoca dei componenti della Giunta, determina una situazione nella quale non può esservi più dubbio che anche il governo regionale sia titolare dell’indirizzo politico, con una propria distinta legittimazione (appunto da parte del corpo elettorale) e responsabilità. Dall’altro il venire meno della competenza regolamentare del Consiglio e, dunque, il suo spostamento alla Giunta sottolinea ulteriormente l’intento di consolidare una forte e distinta funzione di governo, rispetto alla quale si prospetta, in maniera organica nell’ambito della definizione dei nuovi statuti, una riconsiderazione del ruolo del Consiglio incentrata sull’attività legislativa e, in generale, di controllo sull’operato dell’amministrazione regionale e sull’attuazione delle leggi.
Le risposte delle regioni in ordine ai temi trattati più in dettaglio nei paragrafi che seguono forniscono delle indicazioni interessanti sull’impatto della riforma costituzionale del 1999 sui rapporti tra l’esecutivo regionale e l’assemblea e, in particolare, sul ruolo del Consiglio in ordine alle attività non legislative. Va tenuto conto, tuttavia, che non si è ancora realizzato quel riassetto più complessivo della “forma di governo” regionale che – nelle intenzioni della legge cost. n. 1 del 1999 – avrebbe dovuto, con i nuovi statuti, far seguito alle innovazioni introdotte dalla legge stessa in tempi più rapidi di quanto, invece, si sta effettivamente verificando. I dati rilevati fanno riferimento, perciò, ad una fase transitoria, e – come si vedrà – in più casi sembrano segnalare situazioni di difficoltà – di vera e propria impasse - più che tendenze realmente innovative.
Di massima gli elementi risultanti dalle risposte delle regioni mettono in luce come il processo, da tempo in atto nelle regioni (v. Camera dei Deputati, Osservatorio sulla legislazione, Rapporto sullo stato della Legislazione, Parte II, Tendenze e problemi della legislazione regionale, 30 giugno 2000), di rafforzamento del ruolo dell’esecutivo e di una sempre più marcata distinzione di ruoli con l’assemblea sia andato ulteriormente avanti, ora evidentemente potendosi avvalere di una nuova base normativa di rango costituzionale.
In alcune regioni, in particolare, è molto evidente in effetti – come si vedrà più avanti - lo sforzo e l’attenzione volti a consolidare da subito le innovazioni.
E’ altrettanto evidente però - al di là della conferma, o dell’accelerazione, del processo appena ricordato - il carattere parziale dell’incidenza delle innovazioni, mentre permangono molte situazioni, procedure, rapporti, basati sugli statuti e sulla legislazione vigente e radicati in prassi ormai decennali, che, in particolare, operano nel senso di mantenere indistinti i ruoli della Giunta e del Consiglio. Permane tra l’altro l’attribuzione della competenza al Consiglio, oppure il parere delle Commissioni consiliari, su numerosi atti che sembrerebbero più propriamente atti di competenza dell’esecutivo; ma - come già notato nel Rapporto sullo stato della legislazione, sopracitato - la tipologia degli atti resta confusa, in quanto la loro denominazione spesso non dà conto della effettiva sostanza degli atti, così che la loro corretta attribuzione alla Giunta o al Consiglio è incerta. L’abitudine – sempre segnalata nel Rapporto citato - delle leggi regionali a rinviare ad atti ulteriori del Consiglio dovrebbe in particolare terminare, o essere fortemente ridimensionata, in presenza del potere regolamentare della Giunta.
Anche al fine di una corretta attuazione della riforma costituzione del 1999 relativa al potere regolamentare, dovrà, dunque, necessariamente affrontarsi, in sede di redazione dei nuovi statuti (o comunque – perdurando il ritardo di tale redazione – in sedi formali adeguate), la questione della individuazione di criteri precisi che consentano di definire, non solo lo spazio del regolamento e della legge, ma in genere una tipologia certa degli atti e, quindi, di stabilire la loro attribuzione.
E’ evidente come nella situazione attuale – permanendo forme di indistinzione dei ruoli, di codecisione – è anche difficile che i consigli si orientino realmente sullo sviluppo delle, pure importantissime, funzioni di controllo, che dovrebbe essere invece una conseguenza necessaria della ridistribuzione di poteri realizzata dalla riforma costituzionale del 1999.
Un ulteriore elemento che emerge dalle risposte delle regioni appare – anche nei casi in cui è evidente lo sforzo di consolidare le innovazioni e di introdurre dei mutamenti – la difficoltà nel definire nuove procedure (si vedano in particolare i paragrafi n. 3, n. 4 e n. 5), donde il prevalente affermarsi di soluzioni “politiche”, pure rilevanti ma dal valore incerto, con una tendenza a venire in primo piano della figura del Presidente, il che è indubbiamente in parte “fisiologico”, considerata la riforma del 1999, ma in parte non può escludersi porti ad un eccesso di impegni del Presidente, insieme al disimpegno degli assessori, fino al rischio di una perdita di funzionalità dell’esecutivo.
Anche se le regioni in genere mostrano di comprendere la portata e le implicazioni delle novità introdotte e anche se, come si vedrà, nei processi in atto nelle varie regioni sono forse già leggibili due orientamenti di fondo – uno più “presidenzialista” e l’altro più “collaborativo” (il che non implica di per sé il permanere di forme di codecisione e, anzi, può avere un fondamento nuovo proprio nella distinzione chiara dei ruoli) – non sembrano al momento esistere le condizioni per uno sviluppo sistematico e non ibrido di tali orientamenti: vengono in evidenza infatti, soprattutto la difficoltà e il modo di procedere empirico delle regioni tra le forti novità della legge cost. n. 1 del 1999, da un lato, e il permanere di una disciplina statutaria e di una legislazione vigenti in evidente contraddizione o comunque non armoniche con quelle novità, dall’altro.

Tratto da
Rapporto sulla legislazione 2001
NUOVE PROCEDURE NON LEGISLATIVE TRA GIUNTA E CONSIGLIO (Carlo Desideri)