5. Tendenze della legislazione regionale nel settore dell’agricoltura
Lo sviluppo della legislazione regionale nel settore dell’agricoltura nell’anno 2004 e nei primi mesi del 2005 conferma le tendenze che sono emerse negli anni precedenti e che sono state messe in luce nei Rapporti sullo stato della legislazione del 2002 e del 2003.
Dopo l’attuazione del c.d. federalismo amministrativo avviato dalla legge n. 59 del 1997 e dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, accanto alla tradizionale attività di tipo promozionale, consistente nell’erogazione di incentivi finanziari alle aziende, la legislazione regionale va assumendo contenuti più ampi che sembrano qualificare la Regione come vero e proprio soggetto di regolazione economica dello sviluppo regionale e locale.
A questo proposito vengono in considerazione fondamentalmente due tendenze. La prima è una crescente attenzione all’integrazione verticale e orizzontale dell’agricoltura, che si manifesta con la disciplina, l’organizzazione e la promozione da un lato dell’integrazione con il sistema industriale di trasformazione e commercializzazione dei prodotti e, dall’altro, con il territorio e l’ambiente, visti nelle loro vocazioni culturali e naturali oltre che economico-produttive. La seconda tendenza riguarda poi lo sviluppo di una legislazione di regolazione e orientamento della produzione in vista del miglioramento della qualità dei prodotti alimentari e della loro sicurezza, con una attenzione rivolta dunque anche ai gusti e alle esigenze dei consumatori.
Dal complesso delle tendenze in corso emerge perciò una visione notevolmente mutata e rinnovata dell’agricoltura, connessa ormai strettamente all’alimentazione e al territorio, nella prospettiva – a suo tempo già indicata dalla politica comunitaria – dello sviluppo rurale.
All’evoluzione dei contenuti della legislazione regionale corrisponde peraltro una tendenza al riordino dello stesso assetto legislativo. Certamente – come segnalato nei precedenti Rapporti e come può continuare a constatarsi nel 2004 e nei primi mesi del 2005 – gran parte delle leggi regionali sono leggi di modifica e integrazione di altre leggi preesistenti (si segnalano, tra l’altro, le modifiche ed integrazioni, introdotte con le l.r. n. 8/2004 e 5/2005, alla l.r. n. 40/2003 del Veneto di disciplina generale del settore dell’agricoltura, ricordata nel Rapporto relativo all’anno 2003). Inoltre, in vari casi le leggi finanziarie vengono utilizzate per disciplinare interventi sotto il profilo organizzativo e dell’attività. Numerose sono, però, anche nel periodo qui considerato, le leggi regionali di tipo organico, vale a dire che trattano in maniera ampia compiti relativi all’intero settore o a importanti subsettori e campi di attività, al contempo abrogando in tutto o in parte la legislazione preesistente.
Nel periodo 2004/primi mesi del 2005, sotto il profilo dell’integrazione verticale e orizzontale dell’agricoltura di rilievo appaiono la l.r. n. 18/2005 dell’Abruzzo e la l.r. n. 21/2004 della Toscana, le quali disciplinano l’istituzione dei distretti rurali. Il distretto rurale viene definito – in maniera pressoché analoga nelle due Regioni - come un “sistema locale” (Abruzzo) o un “sistema economico territoriale” (Toscana) caratterizzato da una produzione di particolare specificità e coerente con le vocazioni naturali del territorio, con una identità storica omogenea e una consolidata integrazione tra l’agricoltura e altre attività produttive locali. La legge della Toscana prevede che la Giunta regionale definisca i criteri per il riconoscimento del distretto, che quindi si costituisce mediante un accordo tra enti locali e soggetti privati, nel cui ambito va anche definito il progetto economico territoriale del distretto. La legge dell’Abruzzo prevede che i distretti siano individuati dalla Giunta regionale su proposta delle Province che sentono le rappresentanze economiche e istituzionali; sempre alla Provincia spetta l’elaborazione del piano di distretto.
Da segnalare, inoltre, sotto il profilo dello sviluppo rurale e per il loro carattere di leggi di tipo organico nel senso sopra detto, la l.r. n. 17/2005 della Basilicata sull’agriturismo e il turismo rurale, la l.r. 27/2004 della Lombardia sulla tutela e valorizzazione delle superfici, del paesaggio e dell’economia forestale, la l.r. n. 6/2005 delle Marche sulle foreste, la l.r. n.30/2004 dell’Umbria sulla bonifica. Disciplina in maniera organica l’attività venatoria e la tutela della fauna selvatica la l.r. n. 10/2004 dell’Abruzzo; mentre la l.r. n.21/2004 della Liguria e la l.r. n. 7/2005 della Toscana hanno ad oggetto il settore della pesca nelle acque interne con attenzione ai profili economici, territoriali e ambientali. Infine, la l.r. 22/2004 dell’Abruzzo costituisce un apposito fondo unico per le politiche della pesca, con riferimento sia alla acquacoltura/maricoltura che alla pesca in mare, e la l.r. n.11/2004 delle Marche si occupa di pesca marittima, acquacoltura e pescaturismo prevedendo un apposito piano regionale e incentivi finanziari.
Quanto al profilo della regolazione del settore e in particolare della produzione e dei prodotti agricoli, di rilievo appaiono la l.r. n. 4/2004 della Lombardia sulla sorveglianza fitosanitaria e delle attività di produzione e commercializzazione dei prodotti vegetali, le l.r. n. 3/2004 e n. 25/2004 dell’Emilia-Romagna che disciplinano in maniera organica rispettivamente la tutela fitosanitaria e l’utilizzo degli organismi geneticamente modificati, nonchè la l.r. n. 64/2004 della Toscana sulla tutela delle risorse genetiche e la l.r. n. 5/2004 delle Marche sulla salvaguardia delle produzioni tipiche e di qualità e sulla disciplina degli organismi geneticamente modificati. Si tratta in tutti questi casi di normative, già adottate anche in altre Regioni e segnalate nei precedenti Rapporti, nello sviluppo delle quali le Regioni stanno dimostrando di voler mettere un notevole impegno, con soluzioni anche originali. E’ diretta poi a regolare la movimentazione di ovini e caprini nel territorio regionale al fine di prevenire la diffusione di malattie la l.r. n. 4/2004 dell’Emilia-Romagna. Prevede insieme interventi di regolazione e di incentivazione per la tutela fitosanitaria la l.r. n. 8/2005 del Molise, mentre la l.r. n.15/2005 dell’Abruzzo prevede contributi per la diffusione dei sistemi di rintracciabilità nel settore agricolo e forestale. E’ rivolta a sostenere il miglioramento genetico del patrimonio zootecnico, anche attraverso il riordino dei servizi specialistici, la l.r. n.16/2005 dell’Abruzzo, mentre promuove interventi al fine di tutelare il patrimonio zootecnico da danni causati dalla fauna selvatica la l.r. n.26/2005 della Toscana. E’ diretta al potenziamento dei servizi di sviluppo agricolo la l.r. n.22/2004 della Liguria, con attenzione anche ai profili dell’integrazione dell’agricoltura con altre attività, dello sviluppo sostenibile, della tutela del paesaggio e della biodiversità, della qualità e certificazione delle produzioni, della sicurezza alimentare; mentre la l.r. n.17/2004 della Valle d’Aosta detta una nuova disciplina del Centro di ricerche, rappresentanza e valorizzazione per la viticoltura di montagna (Cervim). Infine, la l.r. n.1/2005 della Lombardia sugli interventi di semplificazione contiene alcune disposizioni in tema di liberalizzazione dell’attività di impresa.
Vi sono, dunque, più elementi che emergono dalla rilevazione svolta nell’anno 2004 e nei primi mesi del 2005 che confermano il consolidarsi di un ruolo delle Regioni come soggetti di governo dello sviluppo rurale e di regolazione economica dell’agricoltura. L’appartenenza di tale materia alla competenza regionale di tipo residuale sembra, inoltre, ormai ampiamente riconosciuta.
Per altro verso, sotto vari aspetti, appaiono ancora piuttosto incerti i confini con le competenze statali. Vi sono, in effetti, vari titoli di competenza esclusiva dello Stato o di tipo concorrente (per la quale spetta allo Stato dettare i principi) che affiancano, “attraversano” e comunque incidono sulla materia dell’agricoltura. Peraltro, va sottolineato che tanto più la prospettiva della politica e quindi della normativa regionale va sviluppandosi in direzione di una visione integrata dell’agricoltura, da un lato con altri settori in un quadro di sviluppo locale rurale attento anche ai profili ambientali e dall’altro con le problematiche della qualità e sicurezza alimentare, tanto maggiori sembrano essere le possibilità di interferenze con altre materie di competenza statale esclusiva o di competenza concorrente.
La parte della rilevazione relativa ai casi di “connessione” delle leggi regionali con interventi dello Stato fornisce, a questo proposito, alcuni utili spunti di riflessione. Si può constatare infatti come nella maggior parte dei casi di “connessione” viene fatto riferimento a leggi statali il cui titolo di competenza appare riconducibile a materie di natura esclusiva statale (si tratta in genere della materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, che viene in considerazione ad esempio per la tutela della fauna selvatica, per l’attività venatoria e per la tutela e vigilanza del patrimonio forestale), oppure a materie di competenza concorrente (come l’alimentazione, che viene in considerazione ad esempio in ordine ai sistemi di rintracciabilità). Meno definibile appare, invece, la natura della “connessione” in altri casi, come la disciplina dei distretti rurali, per la quale si indica la normativa statale c.d. di “orientamento”. In tal caso, infatti, si potrebbe ritenere che la Regione sia abilitata a legiferare pienamente in base alla sua competenza “esclusiva”. Considerato che il distretto è fondamentalmente un modello di organizzazione produttiva, sembrerebbe in effetti poco fondato un eventuale richiamo a principi dettati dal legislatore statale, ad esempio in forza della competenza concorrente in materia di governo del territorio. Come già notato nel Rapporto per l’anno 2003, sembra qui forse delinearsi un ruolo di tipo nuovo della legislazione statale, appunto di “orientamento” verso politiche e modelli che le Regioni sono libere di riprendere e sviluppare.
Che difficoltà e tensioni siano comunque destinate a perdurare in ordine alla determinazione delle sfere di competenze è poi confermato dai numerosi ricorsi in particolare dello Stato alla Corte costituzionale, con i quali si contesta la competenza legislativa regionale rivendicando quella statale nella materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (v, ad esempio, il ricorso contro la l.r. n. 8/2004 dell’Umbria in materia di raccolta, coltivazione e commercio dei tartufi; i ricorsi contro la l.r. n. 22/2004 dell’Abruzzo e le l.r. n. 5/2004 e 11/2004 delle Marche qui sopra già ricordate), nella materia della tutela della concorrenza (v. di nuovo il ricorso contro la l.r. n. 22/2004 dell’Abruzzo), in quella della profilassi internazionale (v. il ricorso contro la l.r. n.14/2004 dell’Abruzzo), in quella dell’ordinamento civile (v. di nuovo il ricorso contro la l.r. n. 8/2004 dell’Umbria) e in quella dei rapporti internazionali e con l’Unione Europea (v. di nuovo il ricorso contro la l.r. n. 11/2004 delle Marche).
Le difficoltà interpretative che in tutti questi casi si pongono non sono lievi, visto che spesso si tratta di interventi la cui considerazione, sotto il profilo dell’appartenenza all’una o l’altra sfera di competenza, sembra dipendere più dal mutare dell’approccio o punto di vista che da elementi di carattere sostanziale e oggettivo (è evidente, ad esempio, che da un certo punto di vista la produzione agricola o la pesca hanno sempre rilevanza ambientale).
In attesa delle decisioni sui ricorsi appena accennati, si può vedere intanto che dalla giurisprudenza della Corte costituzionale emanata nel corso del 2004 viene, da un lato, una indicazione precisa e di notevole rilievo (v. la sentenza n.12/2004) nel senso della salvaguardia della competenza residuale regionale in ordine a quello che la Corte stessa chiama il “nocciolo duro” della materia dell’agricoltura (anche se forse visto con una ottica troppo limitata ai profili della produzione); dall’altro una conferma del rilievo che - rispetto all’agricoltura - assumono in particolare le competenze statali in ordine alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza. Per la prima, appare significativa la sentenza n.12/2004 che riconduce a tale materia - oltre che alla profilassi internazionale – la disciplina, prevista dalla l. n.448/2001, degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza della encefalopatia spongiforme bovina. Per la seconda, la sentenza n.14/2004, secondo la quale la disciplina del fondo di solidarietà per i rischi in agricoltura derivanti da avversità atmosferiche (l. n. 448/2001) , in quanto è volta a “sostenere il livello degli investimenti nel settore agricolo e la sua competitività”, attiene alla “funzione di stabilizzazione macroeconomica propria dello Stato” e quindi alla materia della tutela della concorrenza “nel suo profilo dinamico e promozionale”. Secondo la stessa sentenza, anche la disciplina della programmazione negoziata in agricoltura, di cui all’art.67 della l. n.448/2001, è da ricondurre alla competenza statale per la tutela della concorrenza in “senso dinamico” – oltre che alla perequazione delle risorse finanziarie – per via della “non irragionevolezza dell’obiettivo di rendere attivi i fattori della produzione su scala nazionale e di accrescere in tal modo la competitività complessiva del sistema”, attraverso “una strumentazione programmatoria diretta a favorire una trama di processi localizzati di sviluppo, provvisti, in virtu’ del loro congiunto realizzarsi, di un plusvalore sistematico”. In questa prospettiva potrebbe, dunque, leggersi anche la “connessione”, segnalata in alcuni casi, tra la legislazione regionale e la normativa statale relativa ai contratti di programma in agricoltura (v., ad esempio, in tal senso la segnalazione relativa alla l.r. n.4/2005 del Piemonte, il cui art. 11 contiene una autorizzazione di spesa per il cofinanziamento dei contratti di programma in agricoltura presentati nel 2004).
Limitato appare, nel periodo considerato dalla rilevazione, il numero di regolamenti adottato dalle Regioni ordinarie. Sembra trattarsi, inoltre, sempre di regolamenti che attuano nel dettaglio disposizioni di leggi regionali (v. ad esempio: il reg. n.7/2004 della Lombardia in attuazione della legge sulla bonifica; quello n.1/2005 della Campania che attua disposizioni sulle emergenze fitosanitarie; il reg. n.948/2005 della Basilicata che attua una legge di incentivazione; i reg. 3/2004 e 10/2004 delle Marche che attuano rispettivamente la legge sull’agriturismo e quella sulla tutela delle risorse genetiche; i reg. n. 13, 16, 46 e 47 del 2004 della Toscana che attuano leggi in materia di caccia, strade del vino, agriturismo, marchi di qualità; il reg. n.1/2004 dell’Abruzzo che attua la legge sui danni causati dalla fauna selvatica; il reg. n.2/2005 dell’Emilia-Romagna che attua la legge sulla tutela fitosanitaria). Quanto alle Regioni e Province speciali, 6 regolamenti sono stati adottati dal Friuli Venezia Giulia, 4 dalla Provincia autonoma di Bolzano, 2 dalla Provincia autonoma di Trento; anche in questi casi sembra trattarsi per lo più di regolamenti che attuano leggi regionali.
Alcune Regioni segnalano che il Consiglio regionale ha provveduto con propria deliberazione a sanare gli effetti giuridici di deliberazioni della Giunta (Lazio, con riguardo alle linee guida per la tutela delle risorse genetiche) o a ratificare deliberazioni della Giunta (Emilia-Romagna, per il programma di miglioramento dell’apicoltura, per un programma di sostegno alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli, per l’adesione della Regione ad associazioni europee di tutela dei prodotti, per il piano di ristrutturazione e riconversione dei vigneti).
Quanto alle deliberazioni del Consiglio regionale e a quelle della Giunta regionale, dalla rilevazione sembra potersi ricavare di massima una certa divisione del lavoro tra i due organi. Il primo viene in genere chiamato in causa per l’approvazione di piani e programmi di carattere generale previsti dalle leggi (ad esempio: piano di settore in agricoltura, piano di sviluppo rurale, piano generale di bonifica, piano ittico, piano faunistico, piano tutela risorse genetiche, POR e sue modifiche). In un caso (Basilicata) si segnala che il Consiglio ha provveduto alla individuazione ed istituzione dei distretti agroalimentari; in un altro (Toscana) che il Consiglio provvede all’approvazione degli Statuti dei consorzi di bonifica.
La Giunta è, invece, chiamata di massima a deliberare su: approvazione di programmi e progetti di tipo operativo (ad esempio: per i servizi di assistenza tecnica, per la tutela delle risorse genetiche, per subsettori); esecuzione del piano di sviluppo rurale; emanazione di linee di indirizzo o linee guida, in genere per l’attuazione di leggi e programmi; determinazione di modalità, criteri, procedimenti per la concessione di agevolazioni; modalità e procedimenti per l’attuazione di normative e programmi comunitari; adozione di accordi di programma; disciplinari dei prodotti con marchio regionale; procedimenti per attività di riconoscimento e certificazione; regolamentazione di fondi; determinazione di criteri e parametri per investimenti ammissibili; criteri di riparto di fondi tra enti locali; direttive per la bonifica; programmi e sistemi di monitoraggio; convenzioni con camere di commercio.
I rinvii che varie leggi fanno a successivi atti, la cui adozione è necessaria al fine di rendere le stesse leggi operative, fanno riferimento a regolamenti (v. le l.r. n. 4/2004 e 27/2004 della Lombardia), oppure ad atti di competenza del Consiglio (v., ad esempio, l.r. n. 8/2004 del Veneto; l.r. n.6/2005 delle Marche) o della Giunta (v., ad esempio, la l.r. n. 17/2004 della Valle d’Aosta) che di massima si distinguono secondo i contenuti che qui sopra sono stati richiamati.
In alcuni casi viene segnalata una attività di dibattito in seno al Consiglio in ordine a materiali di ricerca sulla PAC (Lombardia), sulla risicoltura e la PAC (Piemonte, con una sollecitazione rivolta alla Giunta a prendere iniziative adeguate in sede europea), su questioni attinenti alle normative comunitarie in materia di denominazione e protezione dei vini e di commercializzazione dell’olio di oliva (Toscana). Si segnala (Provincia autonoma di Bolzano), poi, l’adozione di un ordine del giorno del Consiglio che invita la Giunta ad adottare misure legislative per la semplificazione dei procedimenti relativi all’istallazione di reti antigrandine.
Nel complesso la rilevazione per l’anno 2004/primi mesi del 2005 sembra, tuttavia, confermare quanto osservato nei precedenti Rapporti circa il ruolo limitato del Consiglio in ordine alla discussione e soprattutto alla impostazione delle posizioni regionali relative alla formazione e messa a punto delle politiche, in particolare comunitarie.
Di massima, invece, sembra perdurare la “tradizione”, nata precedentemente alle più recenti riforme, di affidare al Consiglio l’approvazione di piani e programmi a carattere generale, mentre la Giunta appare impegnata soprattutto nella effettiva gestione e attuazione degli interventi. Quanto all’attività regolamentare, questa per ora, anche a seguito della sentenza n. 313/2003 della Corte costituzionale, appare non ampia e per lo più limitata ad un ruolo esecutivo, di attuazione delle leggi.
TRATTO DA
Dopo l’attuazione del c.d. federalismo amministrativo avviato dalla legge n. 59 del 1997 e dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, accanto alla tradizionale attività di tipo promozionale, consistente nell’erogazione di incentivi finanziari alle aziende, la legislazione regionale va assumendo contenuti più ampi che sembrano qualificare la Regione come vero e proprio soggetto di regolazione economica dello sviluppo regionale e locale.
A questo proposito vengono in considerazione fondamentalmente due tendenze. La prima è una crescente attenzione all’integrazione verticale e orizzontale dell’agricoltura, che si manifesta con la disciplina, l’organizzazione e la promozione da un lato dell’integrazione con il sistema industriale di trasformazione e commercializzazione dei prodotti e, dall’altro, con il territorio e l’ambiente, visti nelle loro vocazioni culturali e naturali oltre che economico-produttive. La seconda tendenza riguarda poi lo sviluppo di una legislazione di regolazione e orientamento della produzione in vista del miglioramento della qualità dei prodotti alimentari e della loro sicurezza, con una attenzione rivolta dunque anche ai gusti e alle esigenze dei consumatori.
Dal complesso delle tendenze in corso emerge perciò una visione notevolmente mutata e rinnovata dell’agricoltura, connessa ormai strettamente all’alimentazione e al territorio, nella prospettiva – a suo tempo già indicata dalla politica comunitaria – dello sviluppo rurale.
All’evoluzione dei contenuti della legislazione regionale corrisponde peraltro una tendenza al riordino dello stesso assetto legislativo. Certamente – come segnalato nei precedenti Rapporti e come può continuare a constatarsi nel 2004 e nei primi mesi del 2005 – gran parte delle leggi regionali sono leggi di modifica e integrazione di altre leggi preesistenti (si segnalano, tra l’altro, le modifiche ed integrazioni, introdotte con le l.r. n. 8/2004 e 5/2005, alla l.r. n. 40/2003 del Veneto di disciplina generale del settore dell’agricoltura, ricordata nel Rapporto relativo all’anno 2003). Inoltre, in vari casi le leggi finanziarie vengono utilizzate per disciplinare interventi sotto il profilo organizzativo e dell’attività. Numerose sono, però, anche nel periodo qui considerato, le leggi regionali di tipo organico, vale a dire che trattano in maniera ampia compiti relativi all’intero settore o a importanti subsettori e campi di attività, al contempo abrogando in tutto o in parte la legislazione preesistente.
Nel periodo 2004/primi mesi del 2005, sotto il profilo dell’integrazione verticale e orizzontale dell’agricoltura di rilievo appaiono la l.r. n. 18/2005 dell’Abruzzo e la l.r. n. 21/2004 della Toscana, le quali disciplinano l’istituzione dei distretti rurali. Il distretto rurale viene definito – in maniera pressoché analoga nelle due Regioni - come un “sistema locale” (Abruzzo) o un “sistema economico territoriale” (Toscana) caratterizzato da una produzione di particolare specificità e coerente con le vocazioni naturali del territorio, con una identità storica omogenea e una consolidata integrazione tra l’agricoltura e altre attività produttive locali. La legge della Toscana prevede che la Giunta regionale definisca i criteri per il riconoscimento del distretto, che quindi si costituisce mediante un accordo tra enti locali e soggetti privati, nel cui ambito va anche definito il progetto economico territoriale del distretto. La legge dell’Abruzzo prevede che i distretti siano individuati dalla Giunta regionale su proposta delle Province che sentono le rappresentanze economiche e istituzionali; sempre alla Provincia spetta l’elaborazione del piano di distretto.
Da segnalare, inoltre, sotto il profilo dello sviluppo rurale e per il loro carattere di leggi di tipo organico nel senso sopra detto, la l.r. n. 17/2005 della Basilicata sull’agriturismo e il turismo rurale, la l.r. 27/2004 della Lombardia sulla tutela e valorizzazione delle superfici, del paesaggio e dell’economia forestale, la l.r. n. 6/2005 delle Marche sulle foreste, la l.r. n.30/2004 dell’Umbria sulla bonifica. Disciplina in maniera organica l’attività venatoria e la tutela della fauna selvatica la l.r. n. 10/2004 dell’Abruzzo; mentre la l.r. n.21/2004 della Liguria e la l.r. n. 7/2005 della Toscana hanno ad oggetto il settore della pesca nelle acque interne con attenzione ai profili economici, territoriali e ambientali. Infine, la l.r. 22/2004 dell’Abruzzo costituisce un apposito fondo unico per le politiche della pesca, con riferimento sia alla acquacoltura/maricoltura che alla pesca in mare, e la l.r. n.11/2004 delle Marche si occupa di pesca marittima, acquacoltura e pescaturismo prevedendo un apposito piano regionale e incentivi finanziari.
Quanto al profilo della regolazione del settore e in particolare della produzione e dei prodotti agricoli, di rilievo appaiono la l.r. n. 4/2004 della Lombardia sulla sorveglianza fitosanitaria e delle attività di produzione e commercializzazione dei prodotti vegetali, le l.r. n. 3/2004 e n. 25/2004 dell’Emilia-Romagna che disciplinano in maniera organica rispettivamente la tutela fitosanitaria e l’utilizzo degli organismi geneticamente modificati, nonchè la l.r. n. 64/2004 della Toscana sulla tutela delle risorse genetiche e la l.r. n. 5/2004 delle Marche sulla salvaguardia delle produzioni tipiche e di qualità e sulla disciplina degli organismi geneticamente modificati. Si tratta in tutti questi casi di normative, già adottate anche in altre Regioni e segnalate nei precedenti Rapporti, nello sviluppo delle quali le Regioni stanno dimostrando di voler mettere un notevole impegno, con soluzioni anche originali. E’ diretta poi a regolare la movimentazione di ovini e caprini nel territorio regionale al fine di prevenire la diffusione di malattie la l.r. n. 4/2004 dell’Emilia-Romagna. Prevede insieme interventi di regolazione e di incentivazione per la tutela fitosanitaria la l.r. n. 8/2005 del Molise, mentre la l.r. n.15/2005 dell’Abruzzo prevede contributi per la diffusione dei sistemi di rintracciabilità nel settore agricolo e forestale. E’ rivolta a sostenere il miglioramento genetico del patrimonio zootecnico, anche attraverso il riordino dei servizi specialistici, la l.r. n.16/2005 dell’Abruzzo, mentre promuove interventi al fine di tutelare il patrimonio zootecnico da danni causati dalla fauna selvatica la l.r. n.26/2005 della Toscana. E’ diretta al potenziamento dei servizi di sviluppo agricolo la l.r. n.22/2004 della Liguria, con attenzione anche ai profili dell’integrazione dell’agricoltura con altre attività, dello sviluppo sostenibile, della tutela del paesaggio e della biodiversità, della qualità e certificazione delle produzioni, della sicurezza alimentare; mentre la l.r. n.17/2004 della Valle d’Aosta detta una nuova disciplina del Centro di ricerche, rappresentanza e valorizzazione per la viticoltura di montagna (Cervim). Infine, la l.r. n.1/2005 della Lombardia sugli interventi di semplificazione contiene alcune disposizioni in tema di liberalizzazione dell’attività di impresa.
Vi sono, dunque, più elementi che emergono dalla rilevazione svolta nell’anno 2004 e nei primi mesi del 2005 che confermano il consolidarsi di un ruolo delle Regioni come soggetti di governo dello sviluppo rurale e di regolazione economica dell’agricoltura. L’appartenenza di tale materia alla competenza regionale di tipo residuale sembra, inoltre, ormai ampiamente riconosciuta.
Per altro verso, sotto vari aspetti, appaiono ancora piuttosto incerti i confini con le competenze statali. Vi sono, in effetti, vari titoli di competenza esclusiva dello Stato o di tipo concorrente (per la quale spetta allo Stato dettare i principi) che affiancano, “attraversano” e comunque incidono sulla materia dell’agricoltura. Peraltro, va sottolineato che tanto più la prospettiva della politica e quindi della normativa regionale va sviluppandosi in direzione di una visione integrata dell’agricoltura, da un lato con altri settori in un quadro di sviluppo locale rurale attento anche ai profili ambientali e dall’altro con le problematiche della qualità e sicurezza alimentare, tanto maggiori sembrano essere le possibilità di interferenze con altre materie di competenza statale esclusiva o di competenza concorrente.
La parte della rilevazione relativa ai casi di “connessione” delle leggi regionali con interventi dello Stato fornisce, a questo proposito, alcuni utili spunti di riflessione. Si può constatare infatti come nella maggior parte dei casi di “connessione” viene fatto riferimento a leggi statali il cui titolo di competenza appare riconducibile a materie di natura esclusiva statale (si tratta in genere della materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, che viene in considerazione ad esempio per la tutela della fauna selvatica, per l’attività venatoria e per la tutela e vigilanza del patrimonio forestale), oppure a materie di competenza concorrente (come l’alimentazione, che viene in considerazione ad esempio in ordine ai sistemi di rintracciabilità). Meno definibile appare, invece, la natura della “connessione” in altri casi, come la disciplina dei distretti rurali, per la quale si indica la normativa statale c.d. di “orientamento”. In tal caso, infatti, si potrebbe ritenere che la Regione sia abilitata a legiferare pienamente in base alla sua competenza “esclusiva”. Considerato che il distretto è fondamentalmente un modello di organizzazione produttiva, sembrerebbe in effetti poco fondato un eventuale richiamo a principi dettati dal legislatore statale, ad esempio in forza della competenza concorrente in materia di governo del territorio. Come già notato nel Rapporto per l’anno 2003, sembra qui forse delinearsi un ruolo di tipo nuovo della legislazione statale, appunto di “orientamento” verso politiche e modelli che le Regioni sono libere di riprendere e sviluppare.
Che difficoltà e tensioni siano comunque destinate a perdurare in ordine alla determinazione delle sfere di competenze è poi confermato dai numerosi ricorsi in particolare dello Stato alla Corte costituzionale, con i quali si contesta la competenza legislativa regionale rivendicando quella statale nella materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (v, ad esempio, il ricorso contro la l.r. n. 8/2004 dell’Umbria in materia di raccolta, coltivazione e commercio dei tartufi; i ricorsi contro la l.r. n. 22/2004 dell’Abruzzo e le l.r. n. 5/2004 e 11/2004 delle Marche qui sopra già ricordate), nella materia della tutela della concorrenza (v. di nuovo il ricorso contro la l.r. n. 22/2004 dell’Abruzzo), in quella della profilassi internazionale (v. il ricorso contro la l.r. n.14/2004 dell’Abruzzo), in quella dell’ordinamento civile (v. di nuovo il ricorso contro la l.r. n. 8/2004 dell’Umbria) e in quella dei rapporti internazionali e con l’Unione Europea (v. di nuovo il ricorso contro la l.r. n. 11/2004 delle Marche).
Le difficoltà interpretative che in tutti questi casi si pongono non sono lievi, visto che spesso si tratta di interventi la cui considerazione, sotto il profilo dell’appartenenza all’una o l’altra sfera di competenza, sembra dipendere più dal mutare dell’approccio o punto di vista che da elementi di carattere sostanziale e oggettivo (è evidente, ad esempio, che da un certo punto di vista la produzione agricola o la pesca hanno sempre rilevanza ambientale).
In attesa delle decisioni sui ricorsi appena accennati, si può vedere intanto che dalla giurisprudenza della Corte costituzionale emanata nel corso del 2004 viene, da un lato, una indicazione precisa e di notevole rilievo (v. la sentenza n.12/2004) nel senso della salvaguardia della competenza residuale regionale in ordine a quello che la Corte stessa chiama il “nocciolo duro” della materia dell’agricoltura (anche se forse visto con una ottica troppo limitata ai profili della produzione); dall’altro una conferma del rilievo che - rispetto all’agricoltura - assumono in particolare le competenze statali in ordine alla tutela dell’ambiente e alla tutela della concorrenza. Per la prima, appare significativa la sentenza n.12/2004 che riconduce a tale materia - oltre che alla profilassi internazionale – la disciplina, prevista dalla l. n.448/2001, degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza della encefalopatia spongiforme bovina. Per la seconda, la sentenza n.14/2004, secondo la quale la disciplina del fondo di solidarietà per i rischi in agricoltura derivanti da avversità atmosferiche (l. n. 448/2001) , in quanto è volta a “sostenere il livello degli investimenti nel settore agricolo e la sua competitività”, attiene alla “funzione di stabilizzazione macroeconomica propria dello Stato” e quindi alla materia della tutela della concorrenza “nel suo profilo dinamico e promozionale”. Secondo la stessa sentenza, anche la disciplina della programmazione negoziata in agricoltura, di cui all’art.67 della l. n.448/2001, è da ricondurre alla competenza statale per la tutela della concorrenza in “senso dinamico” – oltre che alla perequazione delle risorse finanziarie – per via della “non irragionevolezza dell’obiettivo di rendere attivi i fattori della produzione su scala nazionale e di accrescere in tal modo la competitività complessiva del sistema”, attraverso “una strumentazione programmatoria diretta a favorire una trama di processi localizzati di sviluppo, provvisti, in virtu’ del loro congiunto realizzarsi, di un plusvalore sistematico”. In questa prospettiva potrebbe, dunque, leggersi anche la “connessione”, segnalata in alcuni casi, tra la legislazione regionale e la normativa statale relativa ai contratti di programma in agricoltura (v., ad esempio, in tal senso la segnalazione relativa alla l.r. n.4/2005 del Piemonte, il cui art. 11 contiene una autorizzazione di spesa per il cofinanziamento dei contratti di programma in agricoltura presentati nel 2004).
Limitato appare, nel periodo considerato dalla rilevazione, il numero di regolamenti adottato dalle Regioni ordinarie. Sembra trattarsi, inoltre, sempre di regolamenti che attuano nel dettaglio disposizioni di leggi regionali (v. ad esempio: il reg. n.7/2004 della Lombardia in attuazione della legge sulla bonifica; quello n.1/2005 della Campania che attua disposizioni sulle emergenze fitosanitarie; il reg. n.948/2005 della Basilicata che attua una legge di incentivazione; i reg. 3/2004 e 10/2004 delle Marche che attuano rispettivamente la legge sull’agriturismo e quella sulla tutela delle risorse genetiche; i reg. n. 13, 16, 46 e 47 del 2004 della Toscana che attuano leggi in materia di caccia, strade del vino, agriturismo, marchi di qualità; il reg. n.1/2004 dell’Abruzzo che attua la legge sui danni causati dalla fauna selvatica; il reg. n.2/2005 dell’Emilia-Romagna che attua la legge sulla tutela fitosanitaria). Quanto alle Regioni e Province speciali, 6 regolamenti sono stati adottati dal Friuli Venezia Giulia, 4 dalla Provincia autonoma di Bolzano, 2 dalla Provincia autonoma di Trento; anche in questi casi sembra trattarsi per lo più di regolamenti che attuano leggi regionali.
Alcune Regioni segnalano che il Consiglio regionale ha provveduto con propria deliberazione a sanare gli effetti giuridici di deliberazioni della Giunta (Lazio, con riguardo alle linee guida per la tutela delle risorse genetiche) o a ratificare deliberazioni della Giunta (Emilia-Romagna, per il programma di miglioramento dell’apicoltura, per un programma di sostegno alla trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli, per l’adesione della Regione ad associazioni europee di tutela dei prodotti, per il piano di ristrutturazione e riconversione dei vigneti).
Quanto alle deliberazioni del Consiglio regionale e a quelle della Giunta regionale, dalla rilevazione sembra potersi ricavare di massima una certa divisione del lavoro tra i due organi. Il primo viene in genere chiamato in causa per l’approvazione di piani e programmi di carattere generale previsti dalle leggi (ad esempio: piano di settore in agricoltura, piano di sviluppo rurale, piano generale di bonifica, piano ittico, piano faunistico, piano tutela risorse genetiche, POR e sue modifiche). In un caso (Basilicata) si segnala che il Consiglio ha provveduto alla individuazione ed istituzione dei distretti agroalimentari; in un altro (Toscana) che il Consiglio provvede all’approvazione degli Statuti dei consorzi di bonifica.
La Giunta è, invece, chiamata di massima a deliberare su: approvazione di programmi e progetti di tipo operativo (ad esempio: per i servizi di assistenza tecnica, per la tutela delle risorse genetiche, per subsettori); esecuzione del piano di sviluppo rurale; emanazione di linee di indirizzo o linee guida, in genere per l’attuazione di leggi e programmi; determinazione di modalità, criteri, procedimenti per la concessione di agevolazioni; modalità e procedimenti per l’attuazione di normative e programmi comunitari; adozione di accordi di programma; disciplinari dei prodotti con marchio regionale; procedimenti per attività di riconoscimento e certificazione; regolamentazione di fondi; determinazione di criteri e parametri per investimenti ammissibili; criteri di riparto di fondi tra enti locali; direttive per la bonifica; programmi e sistemi di monitoraggio; convenzioni con camere di commercio.
I rinvii che varie leggi fanno a successivi atti, la cui adozione è necessaria al fine di rendere le stesse leggi operative, fanno riferimento a regolamenti (v. le l.r. n. 4/2004 e 27/2004 della Lombardia), oppure ad atti di competenza del Consiglio (v., ad esempio, l.r. n. 8/2004 del Veneto; l.r. n.6/2005 delle Marche) o della Giunta (v., ad esempio, la l.r. n. 17/2004 della Valle d’Aosta) che di massima si distinguono secondo i contenuti che qui sopra sono stati richiamati.
In alcuni casi viene segnalata una attività di dibattito in seno al Consiglio in ordine a materiali di ricerca sulla PAC (Lombardia), sulla risicoltura e la PAC (Piemonte, con una sollecitazione rivolta alla Giunta a prendere iniziative adeguate in sede europea), su questioni attinenti alle normative comunitarie in materia di denominazione e protezione dei vini e di commercializzazione dell’olio di oliva (Toscana). Si segnala (Provincia autonoma di Bolzano), poi, l’adozione di un ordine del giorno del Consiglio che invita la Giunta ad adottare misure legislative per la semplificazione dei procedimenti relativi all’istallazione di reti antigrandine.
Nel complesso la rilevazione per l’anno 2004/primi mesi del 2005 sembra, tuttavia, confermare quanto osservato nei precedenti Rapporti circa il ruolo limitato del Consiglio in ordine alla discussione e soprattutto alla impostazione delle posizioni regionali relative alla formazione e messa a punto delle politiche, in particolare comunitarie.
Di massima, invece, sembra perdurare la “tradizione”, nata precedentemente alle più recenti riforme, di affidare al Consiglio l’approvazione di piani e programmi a carattere generale, mentre la Giunta appare impegnata soprattutto nella effettiva gestione e attuazione degli interventi. Quanto all’attività regolamentare, questa per ora, anche a seguito della sentenza n. 313/2003 della Corte costituzionale, appare non ampia e per lo più limitata ad un ruolo esecutivo, di attuazione delle leggi.
TRATTO DA
Rapporto sulla legislazione regionale 2004-2005
5. TENDENZE DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE NEL SETTORE DELL'AGRICOLTURA (Carlo Desideri)
