Sommario:

1. Le nuove linee di tendenza nello sviluppo della struttura federale secondo il disegno di revisione del Grundgesetz tedesco.
2. La nuova ripartizione delle competenze legislative.
2.1 L’esigenza di semplificazione dei processi decisionali con particolare riferimento alla tempestiva attuazione del diritto comunitario: l’abrogazione dell’art. 75 GG (Rahmengesetzgebung).
2.2 Gli articoli 72, 73 e 74 GG nel testo previsto dal disegno di revisione costituzionale.
2.3 Le esigenze unitarie e le prospettive di differenziazione: la riforma della Konkurrierende Gesetzgebung e l’introduzione della “potestà legislativa derogatoria”.
3. Le controversie sulla persistenza di esigenze unitarie: alla giustizia costituzionale, dopo un necessario tentativo di composizione in sede politica.
4. Il tentativo di ridurre, nel complesso, i casi nei quali per la legislazione federale è richiesta l’approvazione del Bundesrat: l’art. 84 GG sulla disciplina del procedimento amministrativo e l’art. 104, IV comma, sull’esecuzione di leggi federali.
5. Le modifiche proposte in relazione alla c.d. “Costituzione finanziaria”.
6. L’adeguamento della struttura federale alle esigenze che discendono dall’appartenenza della Germania all’Unione europea.
7. Osservazioni finali.
NOTE


1. Le nuove linee di tendenza nello sviluppo della struttura federale secondo il disegno di revisione del Grundgesetz tedesco.

La riforma del federalismo è tornata al centro del dibattito istituzionale nell’ordinamento tedesco.
Come noto, le elezioni politiche del settembre 2005 hanno reso inevitabile la formazione di una Große Koalition fra CDU/CSU e SPD per il governo del Paese. Un punto fondamentale dell’accordo di coalizione del 18 novembre 2005 (1) è costituito proprio dall’esigenza di procedere ad una revisione dell’ordinamento federale.
In una prospettiva condivisa dalla Federazione e dai Länder, tenuto conto degli studi e delle varie proposte già dibattute nell’ambito dei lavori della Commissione appositamente istituita nell’ottobre 2003 per la modernizzazione dell’ordinamento federale (2), e sulla base dei colloqui politici ripresi dopo le elezioni, è stato presentato al Bundestag e al Bundesrat un Gesetzpaket, “pacchetto legislativo”. Il “pacchetto” è costituito da un disegno di legge di modifica del Grundgesetz (3), da un disegno di legge di accompagnamento (4), nonché da due identiche risoluzioni politiche, del Bundestag e del Bundesrat, che illustrano gli obiettivi della riforma (5).
Il primo disegno di legge contiene la modifica dei seguenti articoli del Grundgesetz: 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c.
Il secondo disegno di legge contiene la modifica di una serie di disposizioni di legge per l’attuazione delle nuove disposizioni costituzionali.
Nel disegno costituzionale della struttura federale, la riforma si propone di sperimentare un nuovo bilanciamento fra gli elementi del federalismo solidale e cooperativo e le esigenze di un modello competitivo (6).
Obiettivo fondamentale della riforma è il miglioramento della capacità di decisione e di azione della Repubblica federale tedesca, nell’intento da un lato, di recuperare un’adeguata efficienza del sistema statale nell’adempimento dei propri compiti e, dall’altro, di promuovere uno sviluppo dinamico dell’intera economia e quindi il consolidamento delle finanze statali (7).
Tre sono le criticità che la riforma intende rimuovere.
Un primo punto critico dell’assetto esistente è ravvisato nelle dimensioni sproporzionate dell’intreccio istituzionale fra Federazione e Länder.
Un secondo punto critico del sistema è ravvisato nell’inadeguatezza della ripartizione di competenze legislative, che si è rivelato non più rispondente alle attuali esigenze di normazione di alcuni settori.
Un terzo elemento chiave riguarda l’inadeguatezza dell’assetto esistente per assicurare l’effettività della struttura federale sul piano dei rapporti della Germania con l’Unione europea.
Indipendentemente da quello che sarà l’esito del progetto di riforma in termini di diritto positivo nell’ordinamento tedesco (8), l’esame del progetto presenta un certo interesse specialmente per lo studio dei modelli costituzionali di allocazione delle competenze legislative (9), poiché affronta problematiche comuni nel loro nucleo essenziale al nostro ordinamento e propone innovative ipotesi di soluzione (10).


2. La nuova ripartizione delle competenze legislative.

Nell’illustrare il disegno di revisione, conviene proprio iniziare dalle proposte relative alla ripartizione delle competenze legislative, poiché esse rappresentano il fulcro delle problematiche dell’ordinamento federale.


2.1 L’esigenza di semplificazione dei processi decisionali con particolare riferimento alla tempestiva attuazione del diritto comunitario: l’abrogazione dell’art. 75 GG (Rahmengesetzgebung).

Innanzitutto, con riferimento alle competenze legislative, il progetto propone l’eliminazione della Rahmengesetzgebung (legislazione cornice), disciplinata nella Costituzione vigente dall’art. 75 GG (11).
L’art. 75 GG nella versione oggi vigente, in determinate materie, (ad esempio per la disciplina generale della stampa, per la disciplina della caccia, per la protezione della natura), affida alla Federazione il compito di dettare disposizioni di principio e, solo eccezionalmente, anche disposizioni di dettaglio o direttamente applicabili. L’esercizio di tale potestà legislativa è però consentita alla Federazione solo quando e nella misura in cui, la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale, o la tutela dell’unità giuridica o economica nell’interesse generale, renda necessaria una disciplina legislativa federale. Sulla base della medesima disposizione, nell’ipotesi in cui la Federazione abbia adottato disposizioni di principio, sorge l’obbligo dei Länder di adottare le leggi necessarie entro un termine ragionevole fissato dalla legge.
Si tratta di una tecnica di ripartizione delle competenze che è nei suoi tratti fondamentali assimilabile alla nostra legislazione concorrente, sia nella versione prevista dall’art. 117, III comma, Cost., sia nell’adattamento del modello costituzionale elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, che consente allo Stato di dettare anche prescrizioni di dettaglio nelle materie di competenza concorrente, nei limiti in cui sussista il requisito sostanziale dell’interesse unitario e sia rispettata la garanzia procedimentale dell’intesa con l’ente regionale che deve sopportare una compressione della propria competenza, (c.d. <chiamata in sussidiarietà>) (12).
Il progetto di revisione, come accennato, prevede l’abrogazione dell’art. 75 GG, per diverse ragioni.
Innanzitutto, come sottolineato nella relazione di accompagnamento al progetto di revisione, la richiesta di due successivi procedimenti legislativi – sul piano federale il primo, su quello di ciascun Land, il secondo – rende il sistema inutilmente complicato e inefficiente specialmente quando si tratta di procedere all’attuazione del diritto comunitario (13).
L’art. 75 GG ha d’altra parte rivelato la propria inadeguatezza non soltanto sul piano strutturale, ma anche con riferimento alla ripartizione sostanziale dei rispettivi settori normativi. Alcuni ambiti di competenza, come ad esempio la disciplina dei principi generali sulla stampa, sono rimasti inutilizzati, mentre altri settori hanno costantemente rivelato un’incontestata esigenza di disciplina unitaria oltre il limite delle prescrizioni cornice.
Esemplare, sotto quest’ultimo profilo, è il diritto ambientale che per il suo carattere trasversale non tollera inquadramenti in ambiti settoriali ristretti. La progettata riforma conseguirebbe così un obiettivo di politica del diritto condiviso da una larga maggioranza delle forze politiche e dalla comunità scientifica: l’approvazione di un codice di diritto dell’ambiente. Nel 1998 infatti, il codice dell’ambiente redatto da una Commissione di esperti nominata dal Ministero dell’Ambiente, non fu approvato proprio perché, a giudizio del Ministro degli Interni e di quello della Giustizia, come di alcuni esponenti della comunità scientifica, esso conteneva discipline per le quali la Federazione non possedeva le rispettive attribuzioni costituzionali di competenza (14).
Contestualmente all’abrogazione dell’art. 75 GG, il progetto di revisione prevede il trasferimento della competenza legislativa relativa ai settori normativi da esso contemplati, (nella versione oggi vigente), in parte alla competenza legislativa esclusiva dei Länder, in parte alla competenza legislativa esclusiva della Federazione, in parte alla Konkurrierende Gesetzgebung, che evitiamo di tradurre come legislazione concorrente, poiché potrebbe ingenerare l’equivoco di una corrispondenza con il nostro modello di legislazione concorrente che, come subito vedremo, non sussiste.
Prima di precedere oltre nella descrizione dell’assetto di competenze legislative proposto nel disegno di revisione, è opportuno esporre il testo integrale delle disposizioni per le quali si propone la modifica, con la tecnica della novella del testo vigente (15).


2.2 Gli articoli 72, 73 e 74 GG nel testo previsto dal disegno di revisione costituzionale.

Il disegno di revisione prevede la seguente nuova formulazione dell’art. 72 GG:
Art. 72 ( Konkurrierende Gesetzgebung)
“(1) Nell’ambito della legislazione concorrente i Länder hanno competenza legislativa solo quando, e nella misura in cui, la Federazione non faccia uso del suo diritto di legiferare.
(2) Negli ambiti previsti dall’art. 74 comma I n. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 24 (esclusa la disciplina della purezza dell’aria e della lotta contro i rumori), 25 e 26 la Federazione ha il potere di legiferare quando, e nella misura in cui, la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale o la tutela dell’unità giuridica o economica nell’interesse generale renda necessaria una disciplina legislativa federale.
(3) Se la Federazione ha fatto uso della propria competenza legislativa, i Länder possono attraverso legge dettare discipline derogatorie in relazione a:
1 la caccia (esclusa la disciplina relativa al permesso di caccia);
2 la tutela della natura e la cura del paesaggio (esclusi i principi della tutela della natura, la disciplina della tutela delle specie o della tutela della natura marina);
3. la ripartizione del suolo;
4. l’assetto del territorio;
5. la disciplina delle acque (escluse le discipline relative alle sostanze e agli impianti);
6. l’ammissione all’università e la disciplina relativa ai titoli di studio universitario.
In questi ambiti le leggi federali non entrano in vigore prima di sei mesi della loro pubblicazione a meno che non sia diversamente stabilito con l’adesione dei due terzi dei voti del Bundesrat.
Negli ambiti previsti dal primo comma prevale nel rapporto fra disciplina federale e disciplina di un Land la legge di volta in volta successiva.
(4) Con legge federale si può stabilire che una disciplina legislativa federale, per la quale non vi sia più necessità ai sensi del comma II, possa essere sostituita dal diritto del Land”.

Il disegno di revisione prevede la seguente nuova formulazione dell’art. 73 GG:
Art. 73 (Oggetti della legislazione esclusiva)
(1) La Federazione ha legislazione esclusiva nelle materie concernenti:
1. gli affari esteri, nonché la difesa, ivi compresa la protezione della popolazione civile;
2. la cittadinanza federale;
3. la libertà di circolazione, i passaporti, i documenti e l’anagrafe; l’immigrazione e l’emigrazione, l’estradizione;
4. il sistema valutario e monetario, i pesi e le misure, la determinazione del tempo;
5. l’unità del territorio doganale e commerciale, i trattati di commercio e di navigazione, la libertà di circolazione delle merci, gli scambi commerciali e il movimento dei pagamenti con l’estero compresa la protezione doganale e dei confini;
5a. la tutela del patrimonio culturale tedeschi dai trasferimenti all’estero;
6. il traffico aereo;
6a. il traffico delle ferrovie che sono totalmente o in maggioranza di proprietà della Federazione (ferrovie federali), la costruzione, la manutenzione e la gestione delle ferrovie federali, nonché la riscossione degli introiti per l’utilizzazione di questa rete ferroviaria;
7. le poste e le telecomunicazioni;
8. lo stato giuridico del personale al servizio del personale al servizio della Federazione e degli enti di diritto pubblico direttamente dipendenti dalla Federazione;
9. la protezione giuridica industriale, i diritti d’autore e i diritti degli editori;
9a. la difesa dei pericoli del terrorismo internazionale attraverso l’ufficio federale di polizia criminale nei casi nei quali sussiste un pericolo che trascende il territorio di un singolo Land, non è riconoscibile la competenza dell’ufficio di polizia di un Land, oppure l’ufficio supremo di un Land ne richieda l’assunzione;
10. la collaborazione della Federazione e dei Länder :
a) alla polizia criminale;
b) alla difesa dell’ordinamento federale liberal democratico, e della stabilità e della sicurezza della Federazione o di un Land (tutela costituzionale);
c) alla difesa contro iniziative nel territorio federale che, attraverso l’uso della forza o azioni orientate in tal senso, pregiudichino interessi esteri della Repubblica federale di Germania;
come anche l’istituzione di un ufficio federale di polizia criminale e la lotta alla delinquenza internazionale;
11. la statistica per scopi federali;
12. la disciplina delle armi e degli esplosivi;
13. l’assistenza degli infermi di guerra e degli orfani di guerra e la previdenza per gli ex prigionieri di guerra;
14. la produzione, l’impiego di energia nucleare per scopi pacifici, la costruzione e la gestione di impianti che servono a questi scopi, la tutela contro i pericoli che sorgono dalla propagazione di energia nucleare oppure che sorgono derivano dai raggi ionizzanti e l’eliminazione di sostanze radioattive.
(2) Le leggi ai sensi del comma I, n 9a necessitano dell’approvazione del Bundesrat”.

Il disegno di revisione prevede la seguente nuova formulazione dell’art. 74 GG:
Art. 74 (Oggetti della Konkurrierende Gesetzgebung)
(1) La Konkurrierende Gesetzgebung si estende ai seguenti settori:
1. il diritto civile, il diritto penale, l’ordinamento giudiziario, il procedimento giudiziario (esclusa la disciplina dell’esecuzione della custodia preventiva, l’avvocatura, la disciplina della certificazione (esclusa la disciplina dei compensi dei notai) e la consulenza legale;
2. lo stato civile;
3. il diritto di associazione;
4. il diritto di soggiorno e di residenza degli stranieri;
4a. (abrogato);
5. (abrogato);
6. i problemi relativi ai profughi e agli espulsi;
7. l’assistenza pubblica (senza il diritto di cittadinanza);
8. (abrogato);
9. i danni di guerra e il risarcimento;
10. le tombe dei caduti in guerra e le tombe delle altre vittime della guerra e delle vittime della tirannia;
11. la legislazione economica (miniere, industria, energia, artigianato, mestieri, commercio, banche, borsa, assicurazioni di diritto privato) esclusa la disciplina relativa all’orario di chiusura dei negozi, dei ristoranti, delle sale da gioco, delle mostre di persone, delle sfilate, delle fiere, delle mostre e dei mercati;
11a. (abrogato);
12. il diritto del lavoro, compreso l’ordinamento dell’impresa, la protezione del lavoro, il collocamento dei lavoratori, così come le assicurazioni sociali e quelle contro la disoccupazione;
13. la disciplina dei contributi per l’istituzione e la promozione della ricerca scientifica;
14. la legislazione relativa all’espropriazione nel caso che riguardi le materie indicate negli artt. 73 e 74;
15. il trasferimento delle proprietà terriere, delle ricchezze naturali e dei mezzi di produzione in proprietà collettive o in altre forme di economia collettiva;
16. la prevenzione degli abusi da parte di gruppi di potere economico;
17. la promozione della produzione agricola e forestale, (esclusa la disciplina della ricomposizione fondiaria), la garanzia dei rifornimenti alimentari, l’importazione e l’esportazione di prodotti agricoli e forestali, la pesca d’alto mare e costiera e la protezione delle coste;
18.i trasferimenti di immobili urbani, il diritto fondiario esclusa la disciplina del contributo di urbanizzazione e la disciplina relativa al sussidio per l’alloggio, omissis…;
19. provvedimenti contro le malattie dell’uomo e degli animali infettive e pericolose per la comunità, l’autorizzazione all’esercizio della professione medica e delle altre professioni sanitarie, e all’esercizio dei mestieri sanitari, nonché la disciplina del sistema farmaceutico, dei medicinali, dei medicamenti, dei farmaci, narcotici, veleni.
20. la disciplina dei generi alimentari inclusa quella degli animali che servono alla produzione dei generi alimentari, la disciplina dei generi voluttuari, di oggetti di prima necessità, di foraggi, nonché la protezione della circolazione di piante e semi agricoli e forestali, così come la protezione degli alberi e delle piante contro le malattie e i parassiti e così pure la protezione degli animali.
21. la navigazione di alto mare e costiera, i segnali marittimi, la navigazione interna, il servizio meteorologico, i canali marittimi e i canali interni adibiti al traffico comune;
22. il traffico stradale, gli autoveicoli, la costruzione e manutenzione delle strade e l’esazione dei pedaggi o corrispettivi per l’uso di strade pubbliche
23. le ferrovie, che non siano ferrovie federali, ad eccezione delle ferrovie di montagna;
24. la gestione dei rifiuti, la purezza dell’aria e la lotta ai rumori, (esclusi i rumori sportivi e del tempo libero e i rumori di impianti a destinazione sociale);
25. la responsabilità dello Stato;
26. la procreazione medicalmente assistita, la ricerca sulla manipolazione genetica, nonché la regolamentazione del trapianto di organi, tessuti e cellule;
27. lo status giuridico dei funzionari pubblici dei Länder , dei Comuni e di altri enti di diritto pubblico, nonché dei giudici dei Länder , con esclusione della carriera, del trattamento economico e dell’assistenza;
28. la caccia;
29. la protezione della natura e la cura del paesaggio;
30. la ripartizione delle terre;
31. l’assetto del territorio;
32. la disciplina delle acque;
33. l’ammissione all’università e i titoli di studio universitari
(2) Leggi a norma del comma I n. 25 e n. 27 necessitano dell’approvazione del Bundesrat.


2.3 Le esigenze unitarie e le prospettive di differenziazione: la riforma della Konkurrierende Gesetzgebung e l’introduzione della “potestà legislativa derogatoria”.

Si può ora procedere oltre nell’illustrazione dell’assetto delle competenze legislative proposto dal disegno di revisione del Grundgesetz.
Come sopra accennato, il progetto modifica sensibilmente uno dei fulcri del modello: la Konkurrierende Gesetzgebung.
La Konkurrierende Gesetzgebung è disciplinata oggi nei suoi caratteri fondamentali dall’articolo 72 GG, l’art. 74 GG ne elenca gli ambiti oggettivi di riferimento, mentre l’art. 74a GG – per il quale il disegno di riforma prevede l’abrogazione - detta norme particolari in relazione alla materia della retribuzione e assistenza nei rapporti di diritto pubblico. Anche l’art 72 GG è oggetto di un’incisiva proposta di revisione.
Nella versione attualmente vigente l’art. 72 GG prevede che nei settori normativi oggetto di Konkurrierende Gesetzgebung, la competenza legislativa sia affidata ai Länder solo quando la Federazione non faccia uso del suo diritto di legiferare; ciò che è consentito alla Federazione soltanto se, e nella misura in cui, la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale o la tutela dell’unità giuridica o economica nell’interesse generale renda necessaria una disciplina legislativa federale, (c.d. Erforderlichkeitsklausel, clausola di necessità) (16) .
Nella versione prevista dal disegno di riforma costituzionale, per alcuni dei settori normativi che in seguito alla revisione costituzionale ricadrebbero nel suo ambito prescrittivo, il progetto prevede che l’esercizio della potestà legislativa della Federazione sia svincolato dalla clausola di necessità e, contestualmente, dispone che per alcuni di questi settori i Länder possano dettare una disciplina derogatoria, fatto salvo un nucleo essenziale specificamente indicato, appartenente a questi medesimi ambiti, che è invece resistente a pretese esigenze di differenziazione.
Si tratta di una realistica presa d’atto di quelle esigenze di disciplina unitaria che sussistono in re ipsa e per le quali rinviarne il rispettivo riscontro ad un successivo accertamento concreto, complica inutilmente i processi decisionali (17). Al tempo stesso, il disegno di revisione si prefigge lo scopo di non rinunciare alle potenzialità offerte dalla differenziazione locale che dovrebbero trovare espressione nella legislazione derogatoria consentita, entro certi limiti, ai Länder. Solo gli eventuali futuri sviluppi saranno peraltro in grado di dimostrare se, in concreto, la nuova tecnica di ripartizione delle competenze possa essere davvero in grado di conciliare le opposte esigenze di unità e differenziazione negli spazi che residuano da quel nucleo in cui esse sono irriducibili.
Nel progetto di riforma, l’art. 72, al fine di consentire ai Länder le opportune valutazioni in ordine all’eventuale esercizio della potestà legislativa derogatoria, dispone in via generale che nei medesimi ambiti normativi, le leggi federali non possano entrare in vigore se non dopo sei mesi dalla loro pubblicazione, salvo che non sia diversamente stabilito nel senso di un’anticipazione dell’entrata in vigore della legge, con l’approvazione della maggioranza dei due terzi del Bundesrat, (accorgimento quest’ultimo pensato per non sacrificare indebitamente l’eventuale urgenza di una disciplina, derivante ad esempio da esigenze relative all’attuazione del diritto comunitario) (18).
E’ opportuno evidenziare che la riduzione dell’ambito di applicazione della clausola di necessità per i settori in relazione ai quali la Federazione e i Länder prendono atto che non è più necessaria la verifica caso per caso della necessità di una legislazione federale, riguarda soprattutto quelli riconducibili al diritto ambientale, nei quali la revisione è funzionale, tra l’altro, alla doverosa attuazione del diritto comunitario. Nelle medesime materie peraltro, come accennato, fermo il rispetto del diritto internazionale e di quello dell’Unione europea, è consentita ai Länder l’adozione di una disciplina derogatoria capace di rispondere adeguatamente alle esigenze di differenziazione regionale, talvolta imposte da differenti condizioni strutturali del territorio, fatto salvo, come anticipato, un nucleo inderogabile di disciplina unitaria (19). Oltre alla disciplina relativa al sistema universitario, (art. 72 n. 6 del progetto), sono infatti interessati dalla potestà legislativa derogatoria dei Länder: la disciplina della caccia -esclusa quella del rilascio della relativa licenza- quella della protezione della natura e della cura del paesaggio –esclusi i relativi principi, nonché la disciplina della tutela delle specie e della natura marina, rispondenti evidentemente ad inderogabili esigenze unitarie – la disciplina delle acque – esclusa quella dell’impiego di sostanze e dei relativi impianti.
Accanto alla prevista eliminazione della Rahmengesetzgebung, per l’attuazione del diritto comunitario, la previsione della potestà legislativa derogatoria nei settori riconducibili al diritto ambientale è di particolare interesse in una prospettiva di analisi comparata. Nei limiti degli spazi che effettivamente residuano dalle prescrizioni comunitarie, il modello in questione sembra in effetti cogliere puntualmente le esigenze di differenziazione (20) che si profilano in questo ambito, fermo restando un necessario nucleo unitario per certi profili della disciplina. Le stesse esigenze stentano invece a trovare realizzazione nell’assetto di ripartizione di competenze attualmente vigente in materia nel nostro ordinamento. Come noto, secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale, la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente prevista dall’art. 117, II comma lett. s), Cost. non esclude che il legislatore regionale possa perseguire finalità di tutela ambientale nelle materie di propria competenza, purché non violi gli standard minimi statali di tutela e gli standard uniformi, fissati dallo Stato in vista dell’equilibrio fra esigenze di protezione dell’ambiente e altri interessi ad esso affidati. Il crescente contenzioso costituzionale in materia evidenzia però che le esigenze di differenziazione regionale, riconosciute grazie alla particolare interpretazione elaborata dal giudice costituzionale in relazione al carattere “esclusivo” della competenza statale (21), non trovano adeguata espressione attraverso l’esercizio di questa prerogativa di variazione fra standard massimi e standard minimi di tutela, che ovviamente non solo non esauriscono, ma neppure impostano adeguatamente, le potenzialità di diversificazione della disciplina.
Tornando al progetto di revisione dell’ordinamento federale tedesco, sono infine da ricordare –vista la centralità della materia - le critiche dell’Associazione dei magistrati tedeschi alla parte del progetto che prevede l’attribuzione ai Länder di competenze legislative nell’ambito dell’esecuzione penale e del trattamento economico dei magistrati, poiché, si ritiene, esse necessitano di una disciplina unitaria a livello federale e rischiano di prefigurare una “frammentazione giuridica tra Staterelli”, oltretutto ponendosi in una logica contraria al percorso di armonizzazione perseguito in sede europea (22). 


 3. Le controversie sulla persistenza di esigenze unitarie: alla giustizia costituzionale, dopo un necessario tentativo di composizione in sede politica.

Significative anche le proposte relative alla garanzia dell’assetto costituzionale di ripartizione delle competenze. In particolare è da segnalare che il progetto prevede una modifica della disciplina costituzionale relativa alle competenze del Bundesverfassungsgericht. Si tratta dell’art. 93, secondo comma, GG che nel progetto di revisione risulta formulato come segue:
“Il Tribunale Costituzionale Federale decide inoltre su istanza del Bundesrat, di un Governo del Land o di una rappresentanza popolare di un Land se nel caso dell’art. 72, comma IV non sussista più la necessità di una disciplina federale secondo l’art. 72, comma II o se la disciplina federale nei casi dell’art. 125a, comma II, prima frase non potrebbe più essere emanata. L’accertamento che la necessità è venuta meno o che la disciplina federale non potrebbe più essere emanata sostituisce la legge federale secondo l’art. 72, comma IV o secondo l’art. 125a, comma II, seconda frase. L’istanza ai sensi della prima parte del presente articolo è ammissibile solo se un disegno di legge secondo l’art. 72, comma IV o secondo l’art. 125a, comma II, frase seconda è stato rigettato dal Bundestag o se su di esso il Bundestag non ha discusso entro un anno e non ha adottato una deliberazione ovvero se un corrispondente disegno di legge è stato rigettato dal Bundesrat”. Il progetto prevede anche che l’attuale comma II diventi il comma III della medesima disposizione.
Si conferma e si perfeziona, con questa disposizione, la giustiziabilità della c.d. <clausola di necessità> che, controversa in dottrina pur dopo l’introduzione di un apposito procedimento dinnanzi al Tribunale costituzionale, è stata poi resa effettiva dal giudice costituzionale, che ha accolto alcuni ricorsi presentati dai Länder su tale base, confermando l’importante principio della insussistenza di un insindacabile potere di autodeterminazione della Federazione in relazione ai presupposti della propria competenza legislativa. Sulla questione, di grande significato per gli sviluppi del federalismo tedesco, (ma nei suoi risvolti teorici, significativa anche per lo studio delle analoghe questioni nel nostro ordinamento, considerata la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana sulla <chiamata in sussidiarietà>, che espressamente si ispira a quel modello), si rinvia a quanto già scritto (23).
Resta solo qui da evidenziare la previsione, assai significativa in relazione al ruolo che può competere alla giustizia costituzionale, di subordinare in questo caso il ricorso al Tribunale costituzionale al necessario previo tentativo di composizione, in sede politica, del contrasto circa i presupposti della necessità delle legge federale. 

 4. Il tentativo di ridurre, nel complesso, i casi nei quali per la legislazione federale è richiesta l'approvazione del Bundesrat: l'art. 84 GG sulla disciplina del procedimenti amministrativo e l'art. 104, IV comma, sull'esecuzione di leggi federali.

Altro obiettivo fondamentale del disegno di riforma, è, nella prospettiva della razionalizzazione dell’assetto delle competenze legislative, la previsione di una sensibile riduzione – da circa il 60% a circa il 40% o il 35% - delle ipotesi per le quali l’approvazione di una legge federale richiede l’approvazione del Bundesrat (24). Spesso infatti, il necessario coinvolgimento della Camera rappresentativa degli interessi territoriali non aveva funzionato come strumento di tutela degli interessi delle autonomie, ma si era piuttosto prestato ad un uso ostruzionistico da parte delle maggioranze politiche in ragione di interessi partitici, bloccando l’adozione di riforme necessarie o comunque imponendo soluzioni di compromesso non coerenti (25).
In questo modo gli autori del disegno di revisione si propongono di migliorare la capacità decisionale e al tempo stesso di rendere più chiare e trasparenti, secondo il principio democratico, le responsabilità delle forze politiche di fronte ai cittadini. Per conseguire l’obiettivo di ridurre i casi nei quali è necessaria l’approvazione del Bundesrat, il disegno di riforma modifica la fattispecie ritenuta in concreto, più frequentemente, fonte di tale necessità, cioè il primo comma dell’art. 84 GG., che nella nuova versione risulta così formulato: “(1) Qualora i Länder diano esecuzione alle leggi federali come materia di propria competenza, spetta loro disciplinare anche l’istituzione di uffici e il procedimento amministrativo. Qualora leggi federali dispongano diversamente, i Länder possono adottare discipline derogatorie. Si applica in modo corrispondente l’art. 72 comma III, frasi seconda e terza. In casi eccezionali la Federazione può disciplinare il procedimento amministrativo senza possibilità di deroga da parte dei Länder, a causa di un particolare bisogno di disciplina unitaria federale. Queste leggi necessitano della approvazione del Bundesrat. Attraverso legge federale non possono essere trasferiti compiti a comuni e associazioni di Comuni”.
La disciplina federale del procedimento amministrativo nei Länder diventa quindi, nelle intenzioni dei proponenti, un’ipotesi eccezionale, consentita solo con l’adesione del Bundesrat. Di questi casi eccezionali, come precisato nell’accordo di coalizione (26), è destinata a far parte con relativa frequenza la disciplina dei procedimenti riconducibili al diritto ambientale che esige una disciplina unitaria talvolta non solo sul piano sostanziale, ma anche negli aspetti procedimentali, considerati i riflessi che ne conseguono nei rapporti economici.
Sull’opportunità e adeguatezza delle proposte di riforma appena illustrate parte della dottrina è peraltro assai critica. In particolare si osserva che il carattere eccezionale delle ipotesi di bisogno di una disciplina unitaria è una mera illusione, basti pensare alla circostanza che essa è tendenzialmente sempre necessaria in relazione all’attuazione delle direttive comunitarie. Illusorio di conseguenza anche il raggiungimento dell’obiettivo di semplificazione (27).
Per completare il quadro su questo aspetto, si deve poi segnalare che si prevedono tuttavia anche nuovi casi per i quali il potere di approvazione del Bundesrat è necessario. Fra questi merita di essere segnalata l’ipotesi delle leggi federali che prevedono notevoli conseguenze finanziarie per i Länder, prevista dalla nuova versione proposta per l’art. 104, comma IV: “Qualora i Länder diano esecuzione a leggi federali come materia di propria competenza, oppure ai sensi del comma III frase seconda, su incarico della Federazione, tali leggi necessitano dell’approvazione del Bundesrat, qualora esse fondino obblighi dei Länder di corrispondere somme di denaro o di prestazioni suscettibili di valutazione monetaria nei confronti di terzi”. 

 5. Le modifiche poste in relazione alla c.d. 'Costituzione fiananziaria'.

Altre modifiche riguardano la c.d. Costituzione finanziaria.
In relazione a quest’ultima, il progetto si propone un’imputazione più chiara delle rispettive responsabilità di Federazione e Länder (28). A tal fine vengono eliminate le ipotesi di finanziamento misto, (cfr. art. 91a frase prima n. 1,), inaspriti i presupposti per gli ausili finanziari (cfr. art. 104b) e rafforzata l’autonomia tributaria dei Länder (cfr. art. 105, comma II).
Di particolare interesse, è l’introduzione di un nuovo comma VI all’art. 104 a GG : “Federazione e Länder sopportano secondo la ripartizione di competenza e di compiti infrastatale, le conseguenze di una violazione di obblighi sovranazionali o internazionali della Germania. Nei casi di correzioni finanziarie dell’Unione europea che interessano più di un Land, la Federazione e i Länder sopportano queste conseguenze in rapporto di 15 a 85. La totalità dei Länder sopporta in questi casi solidalmente il 35% degli oneri totali corrispondentemente ad una chiave generale; il 50% degli oneri totali sono sopportati di Länder che hanno provocato questi oneri, pro quota, corrispondentmente al livello dei mezzi finanziari conseguiti. I particolari sono regolati da una legge federale che necessita dell’approvazione del Bundesrat.”.
Significativa poi la previsione relativa al patto di stabilità nazionale, al quale è riconosciuto espresso rilievo costituzionale dall’art. 109, V comma GG nella versione del progetto di revisione.


6. L’adeguamento della struttura federale alle esigenze che discendono dall’appartenenza della Germania all’Unione europea.

Uno degli aspetti qualificanti del progetto di riforma riguarda poi la necessità di adeguare la struttura federale alle nuove esigenze che discendono dalla partecipazione della Germania all’Unione europea. Oltre alle modificazioni relative al riparto delle competenze legislative, il progetto prevede altre innovazioni.
In particolare, si intende garantire in modo più effettivo la partecipazione dei Länder alle trattative in sede comunitaria specificamente in relazione ai settori della formazione scolastica, (escluso il settore relativo al sistema universitario), al settore della cultura e alle questioni relative al sistema radiotelevisivo, ovviamente di intesa con il Governo Federale. In relazione a questo aspetto, il progetto di revisione del Grundgesetz prevede la seguente nuova formulazione dell’art. 23: “Se sono interessate in maniera determinante competenze legislative esclusive dei Länder nei settori della formazione scolastica, della cultura o del sistema radiotelevisivo, l’esercizio dei diritti spettanti alla Repubblica federale di Germania, in qualità di Stato membro dell’Unione europea, è trasferito (29) dalla Federazione a un rappresentante dei Länder nominato dal Bundesrat”.
La nuova disposizione, come sottolineato nella relazione di accompagnamento al progetto, sostituisce la precedente Soll-Vorschrift. Per comprendere il senso di questa modificazione è opportuno precisare che nel diritto tedesco una Soll-Vorschrift è un tipo di prescrizione che pone un obbligo espresso dal verbo sollen o ad esempio attraverso l’espressione “in der Regel”, di regola, per indicare che non residua un ambito di scelta discrezionale, salvo però che non ricorrano circostanze particolari atipiche che consentono invece una deviazione dalla regola (30). Di qui l’intento di rendere effettiva la struttura federale sul piano delle questioni comunitarie.
Per quanto riguarda le questioni relative al diritto comunitario, si propone poi la seguente modifica dell’art. 52, III comma, GG che secondo il disegno di revisione è così formulato:
“1. Il Bundesrat elegge il suo Presidente per un anno.
2. Il Presidente convoca il Bundesrat. Deve convocarlo se lo richiedono i rappresentanti di almeno due Länder o il Governo federale.
3. Il Bundesrat prende le due decisioni con almeno la maggioranza dei voti. Esso si dà un proprio regolamento interno. Discute pubblicamente. La pubblicità dei dibattiti può essere esclusa.
3a. Per gli affari dell’Unione europea, il Bundesrat può istituire una Camera d’Europa le cui deliberazioni valgono come deliberazioni del Bundesrat; il numero dei voti dei Länder che devono essere dati unitariamente si determina ai sensi dell’art. 51 comma II.”
Questa disposizione trova poi attuazione nelle modifiche proposte all’art. 2 del disegno di legge di attuazione delle nuove disposizioni costituzionali. Tale disposizione prevede una modifica del § 6 comma II e del § 7 della legge che disciplina la cooperazione relativa alle questioni attinenti all’Unione europea del 12 marzo 1993 BGBl. I, 313.


7. Osservazioni finali.

Gli sviluppi del progetto di revisione dell’ordinamento federale attualmente all’esame del Bundestag e del Bundesrat presentano diversi profili di interesse in una prospettiva di analisi comparata.
Innanzitutto per l’impostazione di fondo che, nell’iter legislativo, vede il disegno di legge di revisione costituzionale accompagnato dalla relativa legge di attuazione, per le necessarie modifiche delle disposizioni legislative di attuazione delle nuove norme costituzionali evitando, come è invece accaduto nel nostro ordinamento, indecisi rinvii che rischiano di pregiudicare i reali intenti di riforma (31).
In secondo luogo, merita particolare attenzione la proposta sperimentazione di nuove tecniche di ripartizione della competenza legislativa e la scelta di rimuovere schemi ormai superati e inadeguati ai nuovi compiti della funzione legislativa.
Infine, merita riflessione la mostrata consapevolezza del carattere decisivo delle questioni relative all’adeguamento della struttura federale alle esigenze che derivano dal processo di integrazione europea: è da quest’ultimo infatti che scaturiscono molte delle odierne problematiche degli ordinamenti federali o autonomistici.


NOTE
(1) L’accordo di coalizione, Koalitionsvertrag, può leggersi all’indirizzo web: http://www.spd.de, cfr. p. 109 ss. per l’indicazione degli obiettivi della riforma e p. 169 ss. per un primo articolato del progetto di riforma.
(2) Sui lavori della Commissione, A. DE PETRIS, Il fallimento della Commissione per la riforma del federalismo in Germania, che può leggersi all’indirizzo web:
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/cronache/estero/germania_federalismo, 28 febbraio 2005.
(3) Il progetto può leggersi sui siti internet http://dip.bundestag.de/btd/16/008/1600813.pdf e http://www.bundesrat.de, sotto la rubrica Föderalismusreform; si tratta di due articolati di identico tenore letterale, in particolare, con riferimento ai lavori del Bundestag, del disegno di legge BT-Drs. 16/813, presentato dalle frazioni di CDU/CSU e SPD e, con riferimento ai lavori del Bundesrat, del progetto di legge BR-Drs. 178/06 ad iniziativa dei Länder Nordrhein-Westfalen, Bayern, Berlin, Bremen, entrambi presentati il 7 marzo 2006.
(4) Il disegno di legge di accompagnamento può leggersi agli indirizzi web: http://dip.bundestag.de/btd/16/008/1600814.pdf e http://www.bundesrat.de; si tratta di due articolati di identico tenore letterale: con riferimento ai lavori del Bundestag, del disegno di legge BT-Drs. 16/814, presentato dalle frazioni di CDU/CSU e SPD e, con riferimento ai lavori del Bundesrat, del progetto di legge BR-Drs. 179/06 presentato su iniziativa dei Länder Nordrhein-Westfalen, Bayern, Berlin, Bremen, entrambi presentati il 7 marzo 2006.
(5) All’indirizzo http://www.bundesrat.de, può leggersi la risoluzione presentata al Bundesrat, BR-DRS 180/06.
(6) Per un’efficace descrizione del succedersi dei diversi modelli di federalismo nella Repubblica federale tedesca e della combinazione delle diverse tendenze degli stessi modelli, mai realizzatisi in forma pura, H. BAUER, Zustand und Perspektive des deutschen Föderalismus aus Sicht der Wissenschaft, in Umweltföderalismus, a cura di M. KLOEPFER, Berlin, Duncker & Humblot, 2002, p. 31 ss.; sullo Stato federale, fondamentale l’opera di J. ISENSEE, Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, Die Zeitperspektive 2001, Subsidiarität – das Prinzip und seine Prämissen; Berlin, 2001; per una sintetica ricostruzione del modello federale a partire dal 1871, V. HAUG, Die Föederalismusreform, Zum Ringen von Bund und Ländern um die Macht im Staat, in DÖV, 2004, p. 190 ss.; sui progetti di riforma, J. SANDEN, Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland: Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform, Berlin, Duncker & Umblot, 2005. Nella letteratura italiana, sullo Stato federale tedesco, J. LUTHER, Il modello tedesco dello Stato federale, in F. PIZZETTI, (a cura di), Il modello tedesco dello Stato federale, Torino, 1996, p. 241; J. WOELK, Segnali di crisi nel federalismo tedesco: verso un modello più competitivo?, in Le Regioni, 1999, p. 217 ss., 238-241; M. PICCHI, L’autonomia amministrativa delle Regioni, Milano, Giuffrè, 2005, p. 281.
(7) Così la versione stampata del disegno di legge BT 16/813, cit., p. 16.
(8) L’approvazione era inizialmente prevista per il 7 aprile di questo anno, ma non è avvenuta; sull’inizio dei lavori, cfr. Comunicato stampa del Bundesrat, n. 43 del 10 marzo 2006, pubblicato all’indirizzo web: http://www.bundesrat.de. La discussione riprenderà al Bundestag il prossimo 15 maggio, il calendario dei lavori è pubblicato all’indirizzo web: http://www.bundestag.de.
(9) Sul tema, anche per i necessari riferimenti di diritto comparato, A. D’ATENA, Le Regioni dopo il Big Bang, Milano, Giuffrè, 2005.
(10) Sull’importanza dell’analisi comparata nello studio delle fonti, A. PIZZORUSSO, Problemi metodologici in tema di studio delle fonti del diritto, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli, Jovene, 2004, p. 1694 ss.
(11) Per il testo degli articoli del Grundgesetz non modificati si rinvia integralmente a Le Costituzioni dei paesi dell’Unione Europea,Padova, Cedam, 2001 a cura di E. PALICI DI SUNI PRAT, F. CASSELLA, M. COMBA.
(12) Si tratta, come noto, dello schema disegnato dalla sentenza della Corte costituzionale, 1 ottobre 2003, n. 303, in in Giur. cost., 2003, con note di A. D’ATENA, L’allocazione delle funzioni amministrative in una sentenza ortopedica della Corte costituzionale, 2776 ss, A. ANZON, Flessibilità dell’ordine delle competenze legislative e collaborazione tra Stato e Regioni, p. 2782 ss. Su tale orientamento, P. CARETTI, La Corte e la tutela delle esigenze unitarie:dall’interesse nazionale al principio di sussidiarietà, in Le Regioni, 2004, p. 381 ss.; con riferimento alla <chiamata in sussidiarietà> in relazione alla competenza concorrente, Corte costituzionale, sentenza 13 gennaio 2004, n. 6, in Giur. cost., 2004, con nota di F. BILANCIA, La riforma del Titolo V della Costituzione e la “perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari”, p. 137 ss.
(13) Così nella relazione al disegno di legge di revisione BT 16/813, pp. 18-19.
(14) Notizie in M. KLOEPFER, Föderalismusreform und Umweltrecht, in NuR, 2004, p. 759 ss., il quale sottolinea, con riferimento al diritto ambientale, l’opportunità dell’abrogazione della legislazione quadro; sul punto anche H. JARRAS, (traduzione a cura di E. FERRARI), Il codice dell’ambiente in Germania, in Ambiente, attività amministrativa e codificazione, a cura di D. DE CAROLIS, E. FERRARI, A. POLICE, Milano, Giuffrè, 2006, p. 11 ss.
(15) La ricostruzione degli articoli che risultano dalla proposta di revisione è stata facilitata dalla disponibilità di traduzioni nella nostra lingua del testo ancora vigente; la traduzione del progetto riportata nel testo si innesta quindi, salvo qualche minima variazione, sull’opera di traduzione del testo ancora vigente, Le Costituzioni dei paesi dell’Unione Europea,Padova, Cedam, 2001, a cura di E. PALICI DI SUNI PRAT, F. CASSELLA, M. COMBA.
(16) Sul significato della c.d. clausola di necessità negli sviluppi del federalismo tedesco, A. GRAGNANI, Sindacato di costituzionalità e giusto equilibrio fra unità e differenziazione in uno stato federale: in tema di giustiziabilità della <Erforderlichkeitsklausel>, che può leggersi in questo sito sub Esperienze straniere, nonché in Rass. parl., 2005, p. 673 ss., contributo al quale si rinvia anche per ulteriori indicazioni bibliografiche.
(17) Cfr. sul punto, in riferimento al modello italiano, P. CARETTI, Una seconda riforma peggiore della prima, in Le Regioni, 2004, p. 1090 ss.
(18) Sul punto, cfr. la relazione al progetto, BT 16/813, cit.
(19) Sul punto, p. 26 BT 16/813, cit.
(20) L’esigenza di differenziazione in materia è stata particolarmente sostenuta nella nostra dottrina, da S. GRASSI, da ultimo in L’attuazione della legge delega per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale: criteri pregiudiziali, in www.federalismi.it, 22 settembre 2005.
(21) Sul punto, P. CARETTI, Le norme programmatiche degli Statuti dopo le sentenze della Corte costituzionale. Otto opinioni, in Le Regioni, 2005, p. 11 ss.
(22) Sul punto si vedano i commenti pubblicati all’indirizzo web: http://www.drb.de.
(23) A. GRAGNANI, Sindacato di costituzionalità e giusto equilibrio fra unità e differenziazione in uno stato federale: in tema di giustiziabilità della <Erforderlichkeitsklausel>, cit.
(24) La stima è indicata nel documento di sintesi, Föderalismusreform, Übersicht über die wesentlichen Punkte, che può leggersi all’indirizzo web http://www.cducsu.de. Essa peraltro è contestata sulla base della considerazione che l’eliminazione della necessaria approvazione del Bundesrat concerne per lo più leggi su materie che nel passato erano comunque assoggettate ad un previo accordo in seno ad ampi “procedimenti di mediazione” (Vermittlungsverfahren), mentre l’approvazione del Bundesrat continua ad essere richiesta in relazione a leggi su materie molto controverse, così G. BANNAS, Vielfalt oder Gleichmacherei, in www.faz.de.
(25) Per queste considerazioni, in particolare, p. 15 e p. 17 della relazione illustrativa del disegno di legge di revisione BT 16/813. Sul progressivo incremento dei casi per i quali è richiesta l’adesione del Bundesrat nella storia dell’ordinamento costituzionale, cfr.
(26) Cfr. Koalitionvertrag, allegato 2 , nota 31.
(27) Così, M. KLOEPFER, Föderalismusreform und Umweltrecht, cit., nonché W. LÖWER, nell’editoriale pubblicato in Neue Juristische Wochenschrift, 14, 2006.
(28) Così la relazione al disegno di legge, p. 22.
(29) Corsivo aggiunto; il testo del disegno di revisione usa l’espressione “wird …übertragen”, letteralmente è trasferito; il precedente testo prevedeva l’espressione “soll …übertragen”.
(30) Per una sintetica informazione su questo aspetto, cfr. Rechtswörterbuch, in www.ratgeberrecht.de.
(31) Sulle problematiche irrisolte nel nostro ordinamento, specialmente per la mancanza di un’adeguata rappresentanza delle Regioni in sede parlamentare, sia con riferimento alla Costituzione attualmente vigente, sia in riferimento al nuovo progetto di revisione costituzionale, P. CARETTI, Una seconda riforma peggiore della prima, cit.; A. D’ATENA, Le Regioni dopo il Big Bang, cit.