6.3 La leggibilità: un aspetto che può essere migliorato
Le leggi finanziarie, in quanto strumenti di programmazione, oltre a dover essere approvate tempestivamente, dovrebbero essere documenti comprensibili anche per i non addetti ai lavori. Per fornire alcune indicazioni sia pure di larga massima su questo aspetto - che, comunque, anche nelle leggi finanziarie dello Stato sembra assai carente - sono state prese in esame una serie di caratteristiche: il numero degli articoli e, soprattutto, il numero dei commi; la presenza di suddivisioni per materia e della titolazione dei singoli articoli; la presenza di allegati.
Dai dati riportati nella tabella 1 emergono subito due aspetti. Il primo è che le regioni tendono a mantenere costante nel tempo il modello di legge finanziaria da ciascuna adottato. Il secondo è che tali modelli sono abbastanza diversificati tra loro.
Per quanto riguarda il numero delle disposizioni presenti in ciascuna legge, ai due estremi si collocano la Lombardia ed il Friuli Venezia Giulia: 7 commi nel caso della prima, contro più di 670 nel caso della seconda. Le leggi finanziarie della altre regioni hanno un numero di commi compreso tra i 100 e i 200, salvo alcune eccezioni: la provincia autonoma di Trento (21 nel 1999 e 23 nel 2000), l'Emilia Romagna (73 e 60), la provincia autonoma di Bolzano e l'Abruzzo (rispettivamente 57 e 71 solo per il 2000, non risultando "leggi finanziarie" per il 1999). Ai fini della comparazione tra leggi di diverse regioni, far riferimento al numero dei commi, piuttosto che al numero degli articoli, appare più appropriato.
Infatti alcune regioni - ed in particolare il Friuli - hanno adottato un modello di legge per certi aspetti simile a quello dello Stato ( pochi articoli suddivisi in numerosi commi), mentre altre hanno preferito puntare su articoli con un numero di commi estremamente contenuto (ciò vale soprattutto per l'Abruzzo, il Veneto e l'Emilia Romagna, dove, mediamente, ogni articolo non ha più di 2 commi) (4).
Le leggi finanziarie, avendo comunque l'obiettivo di garantire gli equilibri di bilancio, intervengono necessariamente su un ventaglio molto ampio della legislazione regionale di spesa. Inoltre, come si vedrà meglio al punto successivo, quasi sempre con le leggi finanziarie vengono introdotte modifiche alla legislazione vigente che vanno molto al di là degli aspetti puramente finanziari e contengono altresì norme che prevedono nuove forme di intervento o modificano l'organizzazione delle regione, degli enti da essa dipendenti nonché, in alcuni casi, degli enti locali. Ci si attenderebbe, dunque, che il legislatore regionale si preoccupasse di facilitarne la lettura introducendo nelle leggi l'articolazione per materia e la titolazione degli articoli, nonché corredando tali documenti di un indice, di note esplicative e di alcuni allegati essenziali.
La suddivisione per materia è presente in tre casi sia nelle leggi finanziarie del 1999 (Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Calabria) che in quelle per il 2000 (provincia autonoma di Bolzano, Abruzzo e Calabria). Sicuramente migliore è la situazione per la titolazione degli articoli, sempre presente nelle leggi per il 2000, salvo che in quelle dell'Abruzzo e della Calabria.
Come si è più volte ricordato, uno degli obiettivi delle leggi finanziarie è quello della rimodulazione delle spese per gli esercizi a cui fanno riferimento il bilancio annuale e quello pluriennale. Tutte le leggi finanziarie hanno dunque almeno tale allegato.
Manca, tuttavia, il quadro dimostrativo delle modalità di copertura delle nuove o maggiori spese, presente solo nelle leggi finanziarie della provincia autonoma di Trento. In tutte le altre regioni il problema viene risolto inserendo nell'articolato una formula di rito con la quale si dichiara, ad esempio nel caso del Friuli, che "il maggiore onere complessivo conseguente alle nuove autorizzazioni previste dalla presente legge trova copertura nel quadro del bilancio pluriennale per gli anni 1999-2001 e del bilancio per l'anno 1999" (articolo 24 della l.f. 1999). Al riguardo va anche segnalato il caso della Sicilia: nell'artico 1 della l.f. 2000, sul modello di quanto avviene nelle leggi finanziarie dello Stato, viene indicato il livello massimo del saldo netto da finanziare ed il livello massimo del ricorso al mercato finanziario.
Sempre per quanto riguarda gli allegati, in quelli delle leggi finanziarie delle regioni speciali e delle province autonome si riscontrano, in alcuni casi, informazioni sicuramente interessanti su temi di grande rilievo, come la finanza locale: ad esempio nelle leggi della Valle d'Aosta l'elenco (ed il relativo importo annuale e pluriennale) dei trasferimenti vincolati a favore degli enti locali e, in quelle della provincia di Trento, l'elenco (ed il relativo importo annuale e pluriennale) di tutti i tipi di trasferimenti sempre a favore degli enti locali.
(4): Un modo per ridurre il numero di disposizioni delle leggi finanziarie può essere quello di ricorrere ai "collegati". Questa strada è stata scelta, in particolare, dalla provincia autonoma di Trento a partire dal 1998.
Dai dati riportati nella tabella 1 emergono subito due aspetti. Il primo è che le regioni tendono a mantenere costante nel tempo il modello di legge finanziaria da ciascuna adottato. Il secondo è che tali modelli sono abbastanza diversificati tra loro.
Per quanto riguarda il numero delle disposizioni presenti in ciascuna legge, ai due estremi si collocano la Lombardia ed il Friuli Venezia Giulia: 7 commi nel caso della prima, contro più di 670 nel caso della seconda. Le leggi finanziarie della altre regioni hanno un numero di commi compreso tra i 100 e i 200, salvo alcune eccezioni: la provincia autonoma di Trento (21 nel 1999 e 23 nel 2000), l'Emilia Romagna (73 e 60), la provincia autonoma di Bolzano e l'Abruzzo (rispettivamente 57 e 71 solo per il 2000, non risultando "leggi finanziarie" per il 1999). Ai fini della comparazione tra leggi di diverse regioni, far riferimento al numero dei commi, piuttosto che al numero degli articoli, appare più appropriato.
Infatti alcune regioni - ed in particolare il Friuli - hanno adottato un modello di legge per certi aspetti simile a quello dello Stato ( pochi articoli suddivisi in numerosi commi), mentre altre hanno preferito puntare su articoli con un numero di commi estremamente contenuto (ciò vale soprattutto per l'Abruzzo, il Veneto e l'Emilia Romagna, dove, mediamente, ogni articolo non ha più di 2 commi) (4).
Le leggi finanziarie, avendo comunque l'obiettivo di garantire gli equilibri di bilancio, intervengono necessariamente su un ventaglio molto ampio della legislazione regionale di spesa. Inoltre, come si vedrà meglio al punto successivo, quasi sempre con le leggi finanziarie vengono introdotte modifiche alla legislazione vigente che vanno molto al di là degli aspetti puramente finanziari e contengono altresì norme che prevedono nuove forme di intervento o modificano l'organizzazione delle regione, degli enti da essa dipendenti nonché, in alcuni casi, degli enti locali. Ci si attenderebbe, dunque, che il legislatore regionale si preoccupasse di facilitarne la lettura introducendo nelle leggi l'articolazione per materia e la titolazione degli articoli, nonché corredando tali documenti di un indice, di note esplicative e di alcuni allegati essenziali.
La suddivisione per materia è presente in tre casi sia nelle leggi finanziarie del 1999 (Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Calabria) che in quelle per il 2000 (provincia autonoma di Bolzano, Abruzzo e Calabria). Sicuramente migliore è la situazione per la titolazione degli articoli, sempre presente nelle leggi per il 2000, salvo che in quelle dell'Abruzzo e della Calabria.
Come si è più volte ricordato, uno degli obiettivi delle leggi finanziarie è quello della rimodulazione delle spese per gli esercizi a cui fanno riferimento il bilancio annuale e quello pluriennale. Tutte le leggi finanziarie hanno dunque almeno tale allegato.
Manca, tuttavia, il quadro dimostrativo delle modalità di copertura delle nuove o maggiori spese, presente solo nelle leggi finanziarie della provincia autonoma di Trento. In tutte le altre regioni il problema viene risolto inserendo nell'articolato una formula di rito con la quale si dichiara, ad esempio nel caso del Friuli, che "il maggiore onere complessivo conseguente alle nuove autorizzazioni previste dalla presente legge trova copertura nel quadro del bilancio pluriennale per gli anni 1999-2001 e del bilancio per l'anno 1999" (articolo 24 della l.f. 1999). Al riguardo va anche segnalato il caso della Sicilia: nell'artico 1 della l.f. 2000, sul modello di quanto avviene nelle leggi finanziarie dello Stato, viene indicato il livello massimo del saldo netto da finanziare ed il livello massimo del ricorso al mercato finanziario.
Sempre per quanto riguarda gli allegati, in quelli delle leggi finanziarie delle regioni speciali e delle province autonome si riscontrano, in alcuni casi, informazioni sicuramente interessanti su temi di grande rilievo, come la finanza locale: ad esempio nelle leggi della Valle d'Aosta l'elenco (ed il relativo importo annuale e pluriennale) dei trasferimenti vincolati a favore degli enti locali e, in quelle della provincia di Trento, l'elenco (ed il relativo importo annuale e pluriennale) di tutti i tipi di trasferimenti sempre a favore degli enti locali.
(4): Un modo per ridurre il numero di disposizioni delle leggi finanziarie può essere quello di ricorrere ai "collegati". Questa strada è stata scelta, in particolare, dalla provincia autonoma di Trento a partire dal 1998.
