Alcuni degli aspetti costantemente monitorati in questo capitolo danno conto della volontà delle Regioni di dotarsi di nuovi e più efficaci strumenti di programmazione, creando così le premesse necessarie affinché esse possano essere in grado non solo di gestire meglio il proprio bilancio ma anche di svolgere un ruolo attivo nei confronti del governo centrale e degli enti locali. Ci si riferisce, in particolare, alla legge finanziaria annuale e al Documento regionale di programmazione economica e finanziaria da un lato e, dall’altro, alla nuova struttura del bilancio adottata in seguito alla riforma della contabilità regionale, iniziata e conclusa proprio in questa legislatura.
Per quanto riguarda la riforma della contabilità – per le Regioni ordinarie promossa e, in un certo senso, resa necessaria dal d.lgs. 76/2000 – dopo un avvio per certi aspetti lento (a maggio 2001 solo 4 delle quindici Regioni a Statuto ordinario avevano provveduto ad emanare la propria legge di recepimento del decreto), il processo ha subito una significativa accelerazione: alla fine del 2002, infatti, tutte le Regioni ordinarie avevano provveduto all’adeguamento della propria normativa e anche quasi tutte le Regioni speciali avevano modificato le proprie norme di contabilità per renderle coerenti con quelle vigenti per lo Stato.
Tra i diversi aspetti positivi della riforma della contabilità, nelle passate edizioni del Rapporto ci si è soffermati soprattutto su due: i) l’accorpamento delle spese in Unità previsionali di base affidate in gestione a specifici centri amministrativi ed ai rispettivi dirigenti; ii) la diffusione di nuovi strumenti di programmazione.
Entrambe queste innovazioni vanno indubbiamente nella direzione di creare le premesse per una maggior efficienza nella gestione del bilancio e per una maggiore trasparenza e leggibilità delle politiche regionali da parte dei soggetti interessati, tra i quali figurano sempre di più gli stessi enti locali.
Va tuttavia osservato che ancora esistono spazi per ulteriori e significativi miglioramenti. Alcuni esempi in proposito possono essere utili.
Per quanto riguarda la riforma dei bilanci, l’introduzione delle UPB favorisce la leggibilità di ciascuno di essi, ma resta ancora in gran parte insoluto il problema della confrontabilità delle entrate e delle spese tra Regioni diverse. Le analisi dei bilanci regionali periodicamente condotte, ad esempio dalla Corte dei Conti e da istituzioni pubbliche di ricerca come l’ISSiRFA, sono a questo scopo di grande utilità. Uno sforzo comune da parte delle Regioni - volto, da una lato, a definire un sistema condiviso di classificazione delle entrate e delle spese e, dall’altro, ad individuare un organismo al quale affidare il compito di pubblicare ogni anno, anche per via telematica, analisi comparate dei bilanci basate sullo schema di classificazione condiviso - rappresenterebbe comunque un segno importante della volontà di questo livello di governo di assumere un ruolo attivo a favore del monitoraggio e del controllo della dinamica e della composizione della finanza pubblica.
Il fatto che ormai tutte le Regioni adottino la legge finanziaria è anch’esso un elemento positivo della passata legislatura. Tale documento, infatti, dovrebbe favorire il governo dell’attività di spesa stabilendo:
- il rifinanziamento degli interventi o la revoca di finanziamenti già autorizzati da leggi settoriali;
- la diversa decorrenza o la diversa distribuzione nel tempo e fra i singoli obiettivi delle leggi settoriali, dei finanziamenti già autorizzati in passato;
- l’introduzione di modifiche alle modalità di intervento per il costante adattamento della legislazione vigente di settore agli obiettivi specifici dei programmi attuativi, nel rispetto degli obiettivi generali e delle finalità originarie delle singole leggi;
- la fissazione del livello massimo del finanziamento regionale per le tipologie di intervento le cui leggi settoriali lo prevedano.
In definitiva, come sottolinea ad esempio la Regione Emilia-Romagna, la legge finanziaria dovrebbe avere essenzialmente il compito di ricondurre ad unità la discussione sulle scelte di spesa, facendola coincidere con la discussione sul bilancio annuale e pluriennale (e, eventualmente, anche con l’assestamento). In questi termini, la discussione del disegno di legge finanziaria, nel Consiglio regionale, con le forze sociali, in sede di Consiglio delle autonomie, costituirebbe un’occasione unica per favorire un processo di condivisione delle politiche di bilancio della Giunta. In realtà - come è stato sottolineato più volte nelle precedenti edizioni del rapporto e come si verifica anche nel periodo preso qui in esame (cfr. Tab. 1) - in diverse Regioni le finanziarie sono ancora dei provvedimenti estremamente complessi e poco leggibili, ricchi di norme a carattere ordinamentale e organizzatorio e il cui scopo, in definitiva, sembra essere soprattutto quello di far passare rapidamente importanti modifiche delle politiche regionali, riducendo al minimo indispensabile il dibattito su di esse. D’altra parte va anche detto che, in alcune Regioni, norme di questo tipo sono state adottate non nella finanziaria ma nei cosiddetti “provvedimenti collegati” (1).
Accanto alle leggi finanziarie, nel corso della legislatura regionale appena conclusasi si sono diffusi altri importanti strumenti di programmazione. Tra questi, va in primo luogo segnalato il Documento di politica economica e finanziaria regionale (DPEFR). Come osservato nel precedente rapporto, in esso vengono definite per un periodo di tempo pluriennale le linee di intervento della Regione nei vari settori di competenza tenendo conto delle risorse disponibili e, allo stato attuale, risulta adottato da quasi tutte le Regioni. Una novità interessante a questo riguardo, emersa dalle risposte ai questionari per il 2004 - 2005, è l’introduzione in Valle d’Aosta – con la l.r. 20.07.04 n. 13 – del Piano regionale economico–finanziario (PREFIN) che definisce, annualmente, i macro-obiettivi da conseguire mediante le politiche regionali, indica i criteri ed i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale e contiene gli indirizzi per la predisposizione del disegno di legge finanziaria e degli eventuali disegni di legge collegati.
Oltre che a pubblicizzare le politiche di intervento previste, le Regioni si sono impegnate nella verifica e nel controllo dei risultati conseguiti. In parte risponde a tale esigenza lo stesso DPEFR, ma alcune Regioni hanno anche adottato strumenti ulteriori e specifici per la verifica dei risultati, in ciò stimolate dal d.lgs 286/1999 in materia di riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle pubbliche amministrazioni. In aggiunta a quanto già segnalato nei precedenti rapporti, è interessante citare l’esperienza dell’Emilia-Romagna dove, con l’articolo 6 della l.r. 26.11.2001 n. 43, è stata istituita la “Struttura di controllo strategico”, le cui analisi vengono utilizzate dalla Giunta per pubblicare annualmente un “Rapporto pubblico sulle risultanze del controllo strategico” (art. 54) (2).
Infine non può non essere messo in evidenza lo sforzo posto in essere dalle Regioni di acquisire una conoscenza approfondita e dettagliata della finanza degli enti locali compresi nel proprio territorio. In particolare, alcune amministrazioni del centro nord – come il Veneto, l’Emilia-Romagna, la Toscana e l’Umbria – sono all’avanguardia in questo campo. Ad esempio, in Emilia-Romagna è stato realizzato un sistema informativo denominato “la finanza del territorio” nato da una condivisa esigenza della Regione e degli enti locali di trovare luoghi, reali e virtuali, dove mettere in comune saperi e strumenti in un settore in cui le cifre sono in rapporto diretto con la vita delle collettività. Nel sito, ad esempio, si trovano, tra gli altri, i dati relativi alle serie storiche 2001, 2002 e 2003 dei certificati ai conti consuntivi dei comuni della Regione, che consentono una lettura dinamica dei principali aggregati della spesa e dell’entrata, i dati dei bilanci di previsione 2004, il progetto del Conto consolidato territoriale, analisi e commenti di interesse. Secondo la Regione “la condivisione di obiettivi e di strumenti di lavoro, il superamento della separatezza tra enti per lavorare in una logica di comunità territoriale è un modo concreto per interpretare la riforma del Titolo V della Costituzione e dare vita al processo di federalismo”.
Naturalmente, per migliorare i rapporti tra Regione ed enti locali e affinché la Regione possa acquisire le credenziali necessarie per accreditarsi come punto di raccordo tra enti locali e Stato, è importante l’emanazione di norme tendenti a dare certezze sui finanziamenti regionali per comuni, Province e città metropolitane. Norme di principio a questo riguardo si sarebbero già potute introdurre negli Statuti, la nuova stesura dei quali è stata completata da diverse Regioni proprio nel corso della passata legislatura. Dal testo di quelli finora approvati in via definitiva, tuttavia, non risulta che tale occasione sia stata adeguatamente sfruttata. Alcune Regioni hanno però emanato leggi generali per il finanziamento degli enti locali, in particolare per quanto riguarda gli investimenti. Interessante, da questo punto di vista è la l.r. 20.07.04 n. 11 dell’Umbria «Disposizioni in ordine alla concessione di contributi agli Enti locali per il sostegno ai programmi di sviluppo e qualificazione di servizi di loro competenza in esecuzione del patto di stabilità fiscale e tariffario». La legge stanzia un fondo unico per il finanziamento dei comuni, indica i criteri di riparto, prevede incentivi premiali, istituisce un sistema di monitoraggio della finanza pubblica nel territorio regionale. I premi sono destinati agli enti che si adeguano al “patto di stabilità fiscale e tariffario” sottoscritto tra Regione e autonomie locali.

(1) Dai questionari risulta che, con riferimento alla finanziaria per il 2005, provvedimenti collegati sono stati emanati dal Piemonte e dal Veneto. Nella prima con la l.r. 28.02.05 n. 4 si è intervenuti in materia di personale, politiche del lavoro, commercio e artigianato, olimpiadi invernali 2006, agricoltura e altri settori. In Veneto, invece, i provvedimenti collegati sono 4:la l.r.5/05 su usi civici foreste, pesca, agricoltura e bonifica; la l.r. 6/05 su personale, enti locali e enti strumentali; la l.r. 7/05 su miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio, e veneti nel modo; la l.r. 8/05 in materia di edilizia residenziale pubblica, viabilità, mobilità, urbanistica e edilizia.

(2) Come risulta dalle risposte ai questionari, anche l’Abruzzo ha istituito una struttura per il controllo strategico, ma solo in via sperimentale. In questa Regione è invece operante il Nucleo regionale di valutazione e verifica degli investimenti (l.r. 27.12.01 n. 86).

TRATTO DA

Rapporto sulla legislazione regionale 2004-2005

8. ALCUNI ASPETTI DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE IN MATERIA DI FINANZA E CONTABILITA' (Enrico Buglione)

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