Sanità e salute

a cura di Nicola Viceconte

Costituzione e sanità

La principale competenza costituzionale relativa alla materia sanitaria può riscontrarsi nella “tutela della salute”, attribuita alla potestà legislativa concorrente tra Stato e regioni, che comprende tutti gli aspetti relativi alla salute, come più volte sottolineato dalla Corte costituzionale (sentenze n. 270 del 2005, la n. 134 del 2006, le nn. 50 e 162 del 2007 e le nn. 21 e 207 del 2010), la quale ha però escluso interpretazioni che portassero ad eccessive spinte centrifughe. Ciò si è visto, ad esempio, per l’organizzazione sanitaria (sentenze n. 510 del 2002, n. 270 del 2005, nn. 328 e 181 del 2006, n. 105 del 2007, n. 150 e 245 del 2010).

La normativa statale di principio, quindi, ha avuto il compito di preservare, con carattere di uniformità, un bene che per sua natura non si presterebbe a essere protetto diversamente alla stregua di tutele differenziate (sentenze n. 361 del 2003, n. 63 del 2006 e n. 278 del 2010). In tal senso, pur senza ipotizzare una piena coincidenza tra la nozione di diritto della salute di cui all’art.32 Cost. e la tutela della salute prevista dall’art. 117 Cost., il testo costituzionale ha delineato un collegamento tra le due disposizioni, secondo una visione più ampia di ciò che deve considerarsi quale bene “salute”.

Nondimeno, non infrequente è stato il ricorso a principi recanti anche elementi di dettaglio (è il caso, ad esempio, della normativa sul divieto di fumo). La Corte costituzionale, infatti, ha ricondotto ai principi fondamentali di una materia di competenza concorrente anche le norme di dettaglio legate agli stessi principi da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione, a prescindere dal loro grado di specificità, come le disposizioni tese ad assicurare che lo stesso non resti privo di conseguenze, senza che rilevi il loro grado di dettaglio (sentenze nn. 361 del 2003, 59 e 63 del 2006, 430 del 2007 e 235 del 2009).

La materia della sanità, in ogni caso, non si esaurisce nella sola “tutela della salute”. La sanità, infatti, si è delineata come uno dei settori in cui maggiormente ricorre un intreccio di competenze statali e regionali, in cui la legittimità delle specifiche normative va valutata secondo gli ormai ben noti canoni indicati dalla giurisprudenza costituzionale (“prevalenza” e “leale collaborazione”).

Non può dimenticarsi la potestà esclusiva sui “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti uniformemente su tutto il territorio nazionale” (cd. Lep). E’ in questo modo, infatti, che lo Stato ha fissato gli standard uniformi di assistenza che in materia sanitaria costituiscono quelle imprescindibili modalità attraverso cui il diritto costituzionale alla salute viene tutelato; si tratta dei cd. Lea (livelli essenziali di assistenza), i quali costituiscono la “traduzione” nella materia “salute” dei Lep. E’, dunque, in base a tali livelli essenziali che le strutture sanitarie dislocate sul territorio nazionale devono incentrare la propria offerta di salute e, pertanto, è evidente che i sistemi sanitari regionali possono essere fortemente influenzati dalle scelte fatte dal legislatore statale, come nel caso, ad esempio, dell’appropriatezza clinica o delle liste d’attesa (sentenze nn. 282 del 2002, 338 del 2003 e 162 del 2007). E un discorso analogo può farsi per le competenze esclusive statali in materia di “profilassi internazionale”, di “tutela dell’ambiente” (si pensi al caso dell’elettrosmog, di cui alle sentenze nn. 407 del 2002 e 307 del 2003, o dei rifiuti (sentenze nn. 10 e 61 del 2009) e sull’ “ordinamento civile” (come per il caso del consenso informato, sentenza n. 253 del 2006).

Un discorso a parte deve farsi per la competenza statale in materia di “coordinamento della finanza pubblica” che, soprattutto negli ultimi anni, a causa della crisi economica e delle esigenze di contenimento della spesa, ha acquisito una centralità determinante nell’assetto del sistema sanitario, trattandosi di un settore in cui, più che in altri, hanno trovato applicazione i principi giurisprudenziali in materia di coordinamento finanziario. La sanità, infatti, ha costituito uno degli ambiti in cui maggiormente si sono giustificate le norme puntuali poste dal legislatore statale ai fini di contenimento della spesa pubblica, che è stato lo strumento principale per giustificare le restrizioni all’autonomia regionale specie per quanto attiene ai profili di organizzazione sanitaria (sentenze nn. 36 e 417 del 2005, n. 98 del 2007, nn. 237 e 283 del 2009, nn. 40 e 141 del 2010, nn. 77 e 78 del 2011). In più, tutto il percorso di commissariamento delle Regioni, basato sui piani di rientro, si è fondato sul coordinamento della finanza pubblica, con la conseguente compressione dell’autonomia legislativa concorrente delle Regioni (sentenze nn. 79 del 2013, 91 del 2012, 77, 78, 123 e 163 del 2011, 141 e 100 del 2010). Inoltre, ove vi sia la nomina di un Commissario ad acta, incaricato dell’attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario, le misure regionali previste al fine di rispettare gli obiettivi indicati dai piani di rientro, oltre a dover essere coerenti con gli stessi, non possono sovrapporsi ai poteri commissariali, che devono essere posti al riparo da ogni interferenza degli organi regionali, poiché ogni intervento che possa aggravare il disavanzo sanitario regionale sarebbe di ostacolo all’attuazione del piano (sentenze nn. 2 del 2010, 77 e 78 del 2011, 31 e 131 del 2012, 28 e 79 del 2013).

Portali nazionali

Ministero della Salute

http://www.salute.gov.it/

Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali

http://www.agenas.it/

Istituto superiore di sanità

http://www.iss.it/

ISTAT (sanità)

http://www.istat.it/it/salute-e-sanità

Conferenza Stato-regioni

http://statoregioni.it/

Portali regionali