il 19/06/2019

Brexit è forse l’evento più importante degli ultimi anni dal punto di vista sia politico sia costituzionale, perché ha delle enormi conseguenze non solo sui rapporti esterni del Regno Unito (con l’UE e i Paesi terzi), ma sul sistema costituzionale inglese, sulle relazioni intergovernative e sull’assetto territoriale. La vastità delle discussioni che si stanno svolgendo a livello istituzionale e accademico su questi temi svela la complessità dell’oggetto che coinvolge una molteplicità di fattori, ma accende i riflettori anche sulle debolezze di un sistema da sempre indicato e apprezzato come modello di flessibilità e pragmatismo, oltre che come simbolo del costituzionalismo e del parlamentarismo (“The Mother of all Parliaments”).

L’incertezza che ancora permane e l’estrema varietà delle ipotesi che si profilano –  nuovo accentramento, disintegrazione o riconfigurazione del Regno Unito – sono segni evidenti delle difficoltà e complessità richiamate.

Il Regno Unito che tra poco uscirà dall’Unione europea è profondamente diverso dallo Stato unitario che nel 1973 vi fece ingresso, non solo per via dell’influenza dettata da quasi 50 anni di partecipazione al processo europeo su gran parte della legislazione, ma per il mutamento della conformazione interna dovuta ai processi di ‘devolution’ iniziati sulla fine degli anni ’90. Il sistema britannico, infatti, pur non potendo essere ‘formalmente’ inquadrato tra i sistemi ‘federali’ o ‘regionali’, viene descritto come un ‘Union State’ composto da quattro ‘Nations’, tre delle quali si caratterizzano per un forte decentramento di poteri secondo il modello asimmetrico.

Nei mesi successivi al referendum si sono svelate le enormi ripercussioni di Brexit sulle amministrazioni ‘devolute’, non limitate alla perdita dei fondi europei e dei benefici del mercato unico, ma estese ad aspetti ben più delicati che riguardano l’accordo di pace nell’Irlanda del Nord e le aspirazioni secessioniste in Scozia.   

Come in altre parti d’Europa, la ‘devolution’ in UK è avvenuta in un contesto pienamente coinvolto nel processo di integrazione europea (e forse anche su impulso della stessa) e l’imminenza del recesso ha aperto la discussione sull’allocazione delle materie finora di competenza dell’UE (sul piano esterno) e delle entità decentrate (su quello interno), come ad esempio in materia di commercio, agricoltura, pesca e ambiente. A questo argomento seguono: la necessità di sostituire il ‘common framework’ europeo con un ‘British common framework’ in grado di salvaguardare il mercato interno in UK, l’opportunità di introdurre ‘shared rules’ tra governo centrale e governi delegati, la  possibile ridefinizione delle regole per la distribuzione delle risorse.

Su questi aspetti non c’è accordo tra Whitehall/Westminster e i Governi decentrati.

Tali incertezze e divergenze trovano alimento, da un lato, nelle forti identità che connotano le entità decentrate e che si sono accentuate in questi 20 anni di devolution; dall’altro, nelle peculiarità della forma di Stato, antichissima, fondata sulla sovranità del Parlamento (secondo la nota formula “The King in Parliament”) e caratterizzata dall’assenza di una costituzione scritta e rigida.

In questo scenario, la tutela costituzionale e la partecipazione alle decisioni del governo centrale da parte delle entità decentrate è affidata a convenzioni costituzionali (come la ‘Sewel’ Convention) la cui portata tuttavia non impedisce al Parlamento di ‘interferire’ o di estromettere le entità decentrate dalle decisioni del governo centrale, e finanche di ‘revocare’ aspetti della devolution o, più precisamente, non rende tali comportamenti giustiziabili. La Corte Suprema nel caso Miller è stata sul punto ben chiara quando ha affermato che “we do not underestimate the importance of constitutional conventions, some of which play a fundamental role in the operation of our constitution. The Sewel Convention has an important role in facilitating harmonious relationships between the UK Parliament and the devolved legislatures. But the policing of its scope and the manner of its operation does not lie within the constitutional remit of the judiciary, which is to protect the rule of law”[1]. Dunque essa resta una ‘political convention’ che finora non è stata convertita “into a legal rule justiciable by the courts”[2].

La ‘unwritten constitution’ porta con sé l’assenza di chiare regole di risoluzione dei conflitti, cui si affianca la mancanza di adeguate sedi di raccordi intergovernativi.

Per uno strano scherzo del destino, infatti, emerge che con Brexit le tre ‘Nazioni’ perderebbero quel poco di partecipazione alle decisioni del governo centrale che veniva prima assicurato nella fase ascendente europea (!).

Questo è infatti quanto sta concretamente avvenendo: l’estromissione delle entità decentrate dalle decisioni che il governo centrale sta predisponendo sull’assetto di competenze nel dopo Brexit. Del resto, se la richiesta di uscire dall’UE trova fondamento nella volontà di ripristinare la piena sovranità del Regno Unito, la via da seguire sembra condurre direttamente a Westminister, almeno da un punto di vista costituzionale.

Il quadro sinteticamente delineato fa emergere che l’esperienza europea, con tutte le contraddizioni e i limiti, non ha solo incentivato la cooperazione tra Stati, ma è servita anche da ‘collante’ per gli stessi Stati Membri. Il mercato interno, dapprima, la cittadinanza europea e la protezione dei diritti fondamentali in un secondo momento, ma anche i programmi e i fondi europei hanno creato una unità (‘common framework’) che condiziona profondamente la convivenza sociale e politica sul territorio europeo.

L’esperienza britannica mostra che le ripercussioni e le perdite in caso di ‘exit’ sono più profonde di quanto noi possiamo immediatamente percepire o capire. 

Di seguito si segnalano alcuni documenti utili ad approfondire le ripercussioni della Brexit sul sistema costituzionale inglese e, in particolare, sulla devolution e sulle relazioni intergovernative. 

1- Devolution after Brexit. Managing the environment, agriculture and fisheries (9 Aprile 2018) https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/IFGJ6070-Devoution-After-Brexit-180413-FINAL-WEB.pdf

2- Ministers reflect on devolution. Lessons from 20 years of Scottish and Welsh government (25 Marzo 2019) https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/Ministers-reflect-on-devolution-WEB.pdf

3 - The Brexit Effect. How government has changed since the EU referendum (29 Marzo 2019) https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/brexit-snapshot-final-web-vd_0.pdf

4 - Tony Blair: Devolution, Brexit and the future of the Union (29 Aprile 2019)

https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/tony-blair_0.pdf

5 - Devolution at 20 (4 Maggio 2019) https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/Devolution at 20.pdf