1. La dichiarazione di Aosta

Giusto alla fine del periodo d’aggiornamento di questo capitolo (2005-2006) è stata sottoscritta dai presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, nonché dai presidenti delle corrispondenti assemblee legislative, la “Dichiarazione di Aosta”. Il documento è stato presentato alle Commissioni affari costituzionali della Camera e del Senato della Repubblica in occasione della loro riunione congiunta, presso il capoluogo valdostano, per l’audizione sulle prospettive delle riforme costituzionali (2 dicembre 2006). In questa sede le autonomie speciali rilevano con orgoglio la loro primogenitura nel sistema regionale italiano e affermano essere innegabili e irreversibili le ragioni storiche, territoriali e culturali della loro differenziazione. Ritengono, inoltre, che la loro concreta esperienza in materia di governance, di federalismo fiscale e di asimmetria delle forme di autonomia ha contribuito alla maturazione del regionalismo nell’intero paese e intendono, pertanto, ulteriormente valorizzare la loro specialità.

Su queste premesse, la Dichiarazione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome pone alcuni “principi cardine” che possono essere così, più ordinatamente, sintetizzati ed elencati:

-         non possono essere imposte modificazioni degli ordinamenti delle autonomie speciali senza il loro consenso (principio pattizio);

-         gli attuali statuti di autonomia costituiscono un minimum di garanzia incomprimibile (principio incrementale);

-         nel processo di revisione degli statuti speciali e di approvazione delle correlate “leggi statutarie” non è sufficiente un mero adeguamento degli stessi al mutato assetto costituzionale, ma è necessario rafforzare lo sviluppo e la valorizzazione delle singole realtà regionali (principio di valorizzazione delle specialità);

-         la rappresentanza delle autonomie speciali nei confronti dello Stato non può che essere singolare e individuale (principio di differenziazione delle sedi di concertazione);

-         le autonomie speciali e i loro enti locali costituiscono un sistema integrato ed omogeneo con cui lo Stato si deve rapportare in modo unitario e non frammentario (principio di differenziazione nell’ordinamento degli enti locali);

-         il particolare ordinamento finanziario delle autonomie speciali deve essere coerente con il complesso dei poteri e delle funzioni loro riconosciute nonché con la tipicità delle singole situazioni che ne caratterizzano i rispettivi territori (principio di autonomia fiscale e di differenziazione dei sistemi finanziari delle autonomie speciali).

Nei successivi paragrafi vedremo come questi peculiari attori del nostro sistema regionale, nell’intero periodo di tempo considerato per l’aggiornamento di questo capitolo, hanno effettivamente indirizzato la loro azione di governo alla luce di questi criteri ordinatori.

 

 

2. La revisione degli statuti speciali

2.1. Gli aspetti procedimentali

Per quanto riguarda la revisione degli statuti speciali, è da registrare, in primo luogo, l’avvio di particolari procedimenti di definizione delle iniziative legislative per le modificazioni statutarie in tutte le regioni differenziate ad eccezione del Trentino-Alto Adige. Già nel precedente Rapporto si è riferito dei progetti di legge costituzionale concernenti i nuovi statuti di autonomia delle regioni Friuli Venezia Giulia e Sicilia, approvati dalle rispettive assemblee legislative il 1 febbraio e il 30 marzo del 2005 e successivamente presentati alle Camere (1). E’ dunque qui da considerare, in particolare, l’istituzione della Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo (2), e della Convenzione per l’autonomia e lo Statuto speciale della Regione autonoma Valle d’Aosta (3). Entrambi questi organi - secondo un modello simile a quello già adottato dal Friuli Venezia Giulia (4) - hanno il compito di elaborare un documento preliminare (progetto base), proporlo alla consultazione della comunità regionale (Forum) e poi definire e approvare un documento finale (progetto definitivo) da trasmettere al Consiglio regionale entro un tempo determinato (5). Il testo così formulato è poi sottoposto all’esame del Consiglio regionale secondo il normale iter legislativo (6). La Consulta sarda è formata di 50 membri eletti dal Consiglio regionale, di cui circa 3/5 scelti in modo tale da assegnare a ciascuna coalizione di liste in seno al Consiglio un numero di seggi proporzionale ai voti ottenuti nelle ultime elezioni regionali e 2/5 scelti tra soggetti proposti, in un numero doppio rispetto ai membri da eleggere, dalle Università di Cagliari e Sassari, dal Consiglio regionale dell’economia e del lavoro, dal Consiglio delle autonomie locali e dalla Consulta per l’emigrazione. La Convenzione valdostana, invece, è composta complessivamente di ventisei membri. Ventuno di questi sono individuati dalla legge istitutiva (7) tra soggetti che ricoprono determinate cariche politico-istituzionali e tra rappresentanti delle autonomie e di altre espressioni organizzate della società civile regionale (8); altri cinque componenti sono nominati dal Consiglio regionale tra “personalità di particolare prestigio e competenza”.

Il Governo della Repubblica con delibera del Consiglio dei ministri del 28 luglio 2006 ha ritenuto di impugnare la legge sarda innanzi alla Corte costituzionale per la parte in cui prevede che il progetto del nuovo statuto di autonomia individui gli elementi della “sovranità regionale”. I motivi dell’impugnativa sono da ricondurre al contrasto delle disposizioni individuate con i principi fondanti della nostra carta costituzionale che riconoscono la sovranità della Repubblica italiana, una e indivisibile, in capo al popolo, tenendola distinta dall’autonomia regionale (art. 1 e 5). A quest’ultima e non già alla sovranità si fa sempre riferimento, inoltre, nelle altre disposizioni costituzionali rilevanti (art. 114, Cost. e art. 1, 2 e 35 dello speciale statuto d’autonomia della Regione Sardegna) (9).  

Per quanto riguarda ancora il procedimento per la revisione degli statuti speciali, ma con riferimento alla sua fase successiva, in Parlamento, è da considerare, inoltre, che il Consiglio regionale della Valle d’Aosta ha presentato il 9 agosto 2006 una proposta di legge costituzionale per la modifica dell’art. 50 del proprio statuto di autonomia al fine di assicurare il pieno rispetto del principio pattizio nel procedimento di revisione statutaria (10). Secondo la Regione proponente, il rapporto pattizio tra Stato e Regione è alla base dell’ordinamento autonomo valdostano e implica la necessità dell’assenso del massimo organo rappresentativo della Regione rispetto ad ogni proposta di modificazione dello statuto speciale votata dal Parlamento nazionale; impedendo in tal modo alterazioni unilaterali dell’autonomia regionale. Si propone, di conseguenza, che i progetti di legge di modificazione dello statuto, approvati dalle due Camere in prima deliberazione, siano trasmessi al Consiglio della Valle per l’intesa e che l’assenso sia espresso, entro tre mesi dalla trasmissione del testo, con deliberazione approvata a maggioranza dei due terzi dei componenti il Consiglio. Il Parlamento non potrebbe adottare la legge costituzionale in mancanza di quest’ultima. Allo stesso modo va considerato, inoltre, l’art. 48 della proposta di legge costituzionale di revisione dello Statuto del Friuli Venezia Giulia. La Regione propone in questo caso, sempre in virtù del medesimo principio pattizio, che i progetti di modificazione dello statuto d’iniziativa governativa o parlamentare siano comunicati all’Assemblea legislativa regionale per il raggiungimento dell’intesa. Nel caso in cui questa non sia raggiunta ovvero le Camere decidano di discostarsi dal testo proposto dall’Assemblea legislativa regionale o dal testo su cui si era già raggiunta l’intesa, la legge costituzionale può essere adottata solo a maggioranza dei due terzi. In tal caso il referendum popolare regionale confermativo è obbligatorio e non facoltativo. Al di là delle procedure, le due diverse proposte regionali differiscono per il fatto che la soluzione valdostana si presterebbe ad essere applicata già in occasione della revisione totale dello statuto (avviata parallelamente e da presentarsi in seguito, in maniera distinta), mentre quella del Friuli Venezia Giulia si collocherebbe nel generale contesto della revisione totale, in atto, e si applicherebbe di conseguenza solo per le modificazioni successive (11).

Sempre per quanto concerne la procedura per la modifica degli statuti delle regioni ad autonomia speciale, sono da registrare, infine, anche alcune proposte di legge costituzionale d’iniziativa parlamentare. In cinque casi s’intenderebbe modificare le rispettive disposizioni di tutti gli statuti di autonomia (12) e in altri due solo quelle riguardanti la Regione Friuli Venezia Giulia (13). Tutte le proposte considerate – analogamente alle iniziative regionali – prevedono che le modifiche statutarie debbano essere adottate, con legge costituzionale (secondo quanto previsto dall’art. 116 Cost.), ma previa intesa con la regione interessata (mentre ora è richiesto solo il previo parere del Consiglio regionale) (14). Si tratta, in queste ipotesi, della sostanziale riproposta di quanto già in precedenza previsto dall’art. 38 della legge costituzionale recante modifiche alla Parte II della Costituzione, approvata dal Parlamento nella precedente XIV legislatura (15) ma non confermata dal successivo referendum popolare del 25-26 giugno 2006. Si dispone dunque che qualora, entro tre mesi dalla trasmissione del testo, la Regione non neghi l’assenso a maggioranza dei due terzi, le Camere possono approvare la legge costituzionale di modifica statutaria (16). Dal punto di vista formale, tuttavia, la modifica del procedimento di revisione statutaria non s’inserisce più nella disposizione dell’art. 116 Cost., ma è posta direttamente nel testo degli statuti di autonomia particolare. Ne deriva una più intensa regionalizzazione delle norme che disciplinano questo procedimento (17) che non può che ribadire con ancor maggior nettezza – anche sul piano formale – la forte specializzazione normativa e la posizione non del tutto parificata delle leggi costituzionali di adozione degli statuti speciali rispetto alla Costituzione. E’ già chiaramente da escludere, infatti, che queste speciali fonti di valore costituzionale, con le quali si definiscono e si modificano le “forme e le condizioni particolari” dell’autonomia delle regioni differenziate, possano derogare altre norme della Costituzione al di fuori di quelle del Titolo V della sua seconda Parte o comunque incidere su quei principi supremi che, come insegna la giurisprudenza costituzionale, “non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali” (18).


2.2.   Gli aspetti sostanziali. L’iniziativa della Regione Friuli Venezia Giulia

Per quanto riguarda, invece, gli aspetti sostanziali della revisione statutaria, ci soffermeremo qui, in particolare, sul progetto di revisione dello Statuto della Regione Friuli Venezia Giulia, adesso all’esame della Camera in prima lettura (19). L’impostazione sintetica di questo Rapporto non ci consente un approfondimento complessivo dei contenuti del testo della proposta presentata dal Consiglio di detta Regione (20). Valuteremo qui, dunque, esclusivamente la questione cruciale del nuovo assetto delle competenze regionali, così come configurato dal richiamato disegno di legge costituzionale.

Il riparto delle competenze tra Stato e Friuli Venezia Giulia si articolerebbe in un sistema che individua quattro principali tipologie di potestà legislativa regionale e quattro diversi elenchi di materie. Secondo questa proposta avremmo pertanto:

-     una legislazione regionale “esclusiva” - nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali - in un ambito materiale, in parte, espressamente elencato (art. 55.1) e, in parte, determinato in via residuale con riferimento ad ogni materia non espressamente riservata allo Stato da un secondo elenco, chiuso, di materie (art. 56.3) (21);

-     una legislazione “concorrente” nelle materie individuate da un terzo elenco di materie da esercitarsi nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale, oltre che degli stessi limiti generali indicati per la legislazione regionale esclusiva (art. 56.1);

-     una legislazione di tipologia innominata ma istituzionalmente riconosciuta in alcune materie di competenza esclusiva dello Stato espressamente elencate (art. 56.2) (22);

-     una legislazione “attuativa e integrativa” (di natura meramente delegata) che consente alla Regione di adeguare alle sue peculiari esigenze le disposizioni delle leggi di competenza esclusiva statale per le quali le leggi dello Stato attribuiscono ad essa questa facoltà (art. 57) (23).

Per quanto riguarda, poi, l’individuazione delle materie – che in base al riconfermato principio del parallelismo sono materie per le quali la Regione e le autonomie locali regionali hanno anche competenza amministrativa (24) – nell’elenco concernente la potestà legislativa esclusiva regionale s’individuano cinque diverse provenienze d’origine delle competenze ivi enumerate. Abbiamo, in primo luogo, il nucleo originario delle materie che sono già oggetto di legislazione primaria ai sensi dello statuto vigente (ordinamento degli enti locali, urbanistica, usi civici, impianto e tenuta dei libri fondiari, agricoltura, industria, commercio, fiere e mercati, artigianato, turismo, acque minerali e termali, foreste). Ad esse si aggiungono, inoltre, alcune materie residuali delle regioni ordinarie ai sensi del nuovo art. 117.4 Cost. (formazione professionale, polizia amministrativa locale, assistenza e servizi sociali), alcune materie concorrenti ai sensi del nuovo art. 117.3 Cost. (tutela della salute, istruzione, governo del territorio, istituti di credito a carattere regionale), alcune materie ripartite ai sensi dell’art. 5 dello statuto ora vigente (toponomastica e cooperazione) e infine una serie di competenze nuove, parzialmente nuove, o d’incerta qualificazione o individuazione, tra cui si segnalano in particolare quelle che s’ispirano al progetto di riforma noto, nella scorsa legislatura, col nome di devolution (assistenza e organizzazione sanitaria, organizzazione scolastica, definizione dell’offerta formativa aggiuntiva d’interesse specifico della regione).

Questa elencazione per quanto lunga, come abbiamo già visto, non è chiusa ma resa, da una parte, parzialmente estensibile per via delle materie residuali innominate (come in primo luogo l’amministrazione e il personale regionale, la caccia e la pesca, presenti tra le materie di competenza primaria nel vecchio statuto ed ora rese implicite) e, dall’altra, naturalmente compressa dall’effettiva estensione delle materie di competenza esclusiva dello Stato, nella loro interpretazione vivente. L’elenco di queste materie differisce da quello dell’art. 117.2 Cost. per la sola ragione che ne rimane eccettuata la competenza statale in materia di “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane” (lett. p), incompatibile col potere ordinamentale sugli enti locali spettante alla Regione in virtù del proprio statuto di autonomia (25).

Passiamo adesso alle materie di legislazione concorrente. Facendo la comparazione tra l’attuale elenco concernente la potestà ripartita (art. 5 St.), quello recato dall’art. 117.3 Cost. e quello della proposta di modifica statutaria (art. 56), si ricava che quest’ultimo ricalca in buona misura l’enumerazione costituzionale – assorbendo completamente quella della disposizione statutaria (26) – discostandosene, oltre ai già rilevati casi di spostamento di alcune materie tra quelle di competenza esclusiva-residuale regionale, per aggiungere o esplicitare nuovi titoli di legittimazione per il legislatore regionale (tutela del paesaggio, promozione dell’occupazione, tutela dei consumatori) (27) o variarne la formulazione lessicale. In questa seconda ipotesi, i casi più significativi sono quelli che chiaramente intendono ridurre l’ambito della competenza concorrente a vantaggio di quella esclusiva-residuale della Regione. Le materie delle professioni e dei porti e aeroporti civili diventano, ad es., “ordinamento delle professioni” e “ordinamento dei porti e aeroporti”. 

Per quanto riguarda la legislazione d’integrazione, buona parte delle materie del vecchio elenco statutario (art. 6) sono senz’altro assorbite nell’ambito delle nuove, più ampie, competenze individuate dal vigente testo dell’art. 117 della Costituzione (28) e attribuite, dal disegno di nuovo statuto, alla potestà legislativa concorrente (29). Nuove competenze istituzionalizzate sono, invece, quelle che consentirebbero alla Regione d’intervenire in alcuni ambiti di potestà legislativa esclusiva statale per il perseguimento di determinate finalità. Rientrerebbero tra queste, le competenze finalizzate al miglioramento delle strutture e dei servizi giudiziari e penitenziari, nonché di quelli universitari e di ricerca avanzata (30), e anche quelle relative all’accoglienza e all’assistenza degli immigrati, all’insegnamento delle lingue regionali e minoritarie, agli interventi di protezione e valorizzazione ambientale, al miglioramento del livello di tutela e conservazione dei beni culturali e alla competitività economica con le aree confinanti (31). La mancanza di particolari limitazioni per la legislazione statale, in detti casi, fa ritenere che questo tipo di legislazione regionale differisca da quella “attuativa e integrativa” – di cui all’art. 57 del progetto – per il solo fatto di essere finalisticamente orientata dallo statuto medesimo e da questo direttamente facoltizzata, pur trattandosi – in entrambi i casi – di legislazione integralmente condizionata dalla legislazione statale della materia. Conseguentemente, per le materie di competenza istituzionalizzata indicate direttamente dallo statuto, la Regione potrebbe incidere con interventi normativi praeter legem (ma non contra legem); per le competenze “attuativo-integrative”, invece, occorrerebbe sempre una previa autorizzazione legislativa statale che determini anche l’ampiezza dell’intervento del legislatore regionale.


3. Le leggi statutarie delle regioni speciali

Per quanto riguarda il procedimento di approvazione delle leggi statutarie in attuazione della legge cost. n. 2 del 2001, del complesso iter di formazione della legge di modifica del sistema d’elezione del Presidente della Regione e dell’Assemblea regionale siciliana (l.r. Sicilia, 3 giugno 2005, n. 7) si è già riferito nel precedente Rapporto, cui si rinvia (32). Nel biennio 2005-2006 sono state approvate, inoltre, altre due leggi cd. statutarie. Entrambe riguardano l’iniziativa legislativa popolare e il referendum: la l.p. di Bolzano 18 ottobre 2005, n. 11, che ha disciplinato per la prima volta la materia, e la legge della Regione Valle d’Aosta, 14 marzo 2006, n. 5, che ha approvato modificazioni alla precedente l.r. 25 giugno 2003, n. 19 (33).

Va considerato, poi, il disegno di legge statutaria presentato in Consiglio, dalla Giunta regionale della Sardegna, il 30 novembre 2005. Con esso s’intendono disciplinare, in un solo atto, i principi fondamentali per l’organizzazione ed il funzionamento dell’ordinamento regionale e locale, i rapporti fra la Regione e gli enti locali, la forma di governo regionale, l’esercizio del diritto d’iniziativa legislativa popolare e il referendum regionale. S’individuano nell’oggetto del disegno le principali materie della legislazione cd. statutaria per le quali l’art. 15 dello statuto di autonomia, così come modificato dalla l. cost. n. 2 del 2001, richiede l’approvazione a maggioranza assoluta. Se da un lato, però, restano fuori soltanto la legislazione elettorale e la disciplina referendaria di dettaglio e l’iniziativa legislativa popolare (che potranno essere trattati separatamente), da un altro lato, invece, sono inclusi ambiti di disciplina normativa che rischiano di toccare la materia riservata allo statuto di speciale autonomia. Il sistema normativo proposto si presenta dunque organico e complesso ma chiaramente si colloca – per quanto espressamente dichiarato nella relazione al d.d.l. – all’interno di un più ampio disegno di riforma istituzionale che richiede anche una modifica coordinata dello statuto autonomo, da adottare con legge costituzionale della Repubblica. Più in dettaglio, il progetto è aperto da un preambolo che ne dichiara i valori e i principi ispiratori, seguono poi disposizioni, variamente articolate in partizioni interne, sulla partecipazione popolare, i referendum, gli organi di governo della Regione ed i loro rapporti, le cause d’ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche dei predetti organi, il consiglio delle autonomie locali, i comuni e le province, le fonti normative e gli organi di garanzia.

Guardando alle fonti di autorganizzazione regionale, intese in senso più in generale, occorre tenere in considerazione anche dei regolamenti interni delle assemblee legislative – che sono funzionalmente connessi alla disciplina della forma di governo – e vanno dunque segnalate la revisione organica del regolamento del Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia (approvata con deliberazione 6 ottobre 2005 ed entrata in vigore il 1° gennaio 2006) e le parziali modifiche approvate dalle rispettive assemblee legislative della Valle d’Aosta (d.c.r. 28 luglio 2005), della Sardegna (d.c.r. 22 settembre 2005) e della Sicilia (d.a.r.s. 20 luglio 2006) (34).


4.  La clausola di maggior favore per le autonomie speciali

Nel corso del periodo di riferimento per questo Rapporto sono state adottate alcune leggi delle regioni e delle province ad autonomia speciale con cui s’intende dare diretta applicazione alla clausola di maggior favore di cui all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Ciò vale in primo luogo nel caso dell’istituzione del Consiglio delle autonomie locali nella Provincia di Trento, in quanto qui la legge ha dichiarato espressamente l’intenzione di dare attuazione all’art. 123.4 Cost. in virtù della predetta clausola (35). Le regioni Sardegna e Friuli Venezia Giulia – che hanno, pur esse, istituito il CAL (36) – hanno evitato, invece, qualunque richiamo delle predette disposizioni costituzionali (37), pur essendo evidente la comune fonte d’ispirazione di queste diverse norme sul piano politico-culturale. La tesi del vincolo giuridico derivante dal combinato disposto dell’art. 123 Cost. e dell’art. 10 l. cost. n. 3/2001 è stata però sostenuta dal Governo nei ricorsi nei confronti delle citate leggi della Regione Sardegna e della Provincia autonoma di Trento (38). Secondo gli argomenti dell’impugnativa statale, dato che la clausola di maggior favore potrebbe senz’altro essere riferita anche agli enti locali e dato che la disposizione costituzionale richiamata assegna allo statuto la disciplina del CAL, anche le regioni speciali e le province autonome sarebbero tenute ad istituire e disciplinare il CAL con fonte statutaria e non con fonte legislativa ordinaria.

La Corte costituzionale, con la sent. n. 175 del 20 aprile 2006, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti della legislazione sarda, per l’assoluta genericità delle asserzioni contenute nel ricorso. Per la Consulta, infatti, in mancanza di una necessaria valutazione comparativa tra i due sistemi (ordinario e speciale) di autonomia regionale, non può essere compiuto quel giudizio di preferenza tra norme costituzionali e norme statutarie che è richiesto dalla clausola di maggior favore. Non ci si può dunque limitare a richiamare l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, omettendo – come ha fatto lo Stato in questa circostanza – di svolgere le necessarie argomentazioni a sostegno della sua applicabilità al caso di specie, mediante la valutazione dei parametri costituzionali ricavabili dallo statuto speciale (il quale, tra l’altro, assegna alla Regione la materia dell’ordinamento degli enti locali). In seguito, con la sent. n. 370 del 14 novembre 2006, la Corte ha invece affrontato nel merito la medesima questione, sollevata con riferimento alla legislazione trentina (39). Secondo i giudici della Consulta, la disposizione costituzionale che prevede un procedimento di adeguamento automatico delle norme statutarie a quelle di maggior favore introdotte dalla riforma del Titolo V per le regioni ordinarie, pone una norma transitoria caratterizzata da “assoluta specialità” (40), “insuscettibile sia d’interpretazione estensiva che di applicazione analogica”. Di conseguenza, la clausola in questione, data la sua formulazione letterale che fa esclusivo riferimento alle regioni e all’ampliamento della loro autonomia, opera solo a favore delle stesse e non anche in favore degli enti locali. Se così non fosse, d’altronde, si potrebbe verificare il caso in cui la maggiore autonomia degli enti locali territoriali minori incida negativamente su quella regionale e ciò renderebbe inapplicabile la clausola medesima. Ritiene la Corte inoltre che, anche a prescindere da questo primo ordine di ragioni, l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 sarebbe in ogni modo ininfluente nel caso in questione, per la non comparabilità tra le forme della potestà statutaria delle regioni ordinarie e speciali, e non consentirebbe in alcun modo di far valere il vincolo di contenuto degli statuti ordinari (art. 123.4 Cost.) nei confronti degli statuti speciali o delle leggi statutarie delle regioni speciali (41). Nel periodo di tempo da noi considerato per l’aggiornamento del corrente capitolo, oltre a queste due più rilevanti decisioni del 2006, si contano altri 34 giudizi della Corte costituzionale su ricorsi in cui è stato invocato l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 come parametro per la decisione. Per una selezione di questa giurisprudenza si rinvia al capitolo VI e al suo successivo aggiornamento (42).

Altre ipotesi in cui le regioni e le province autonome fanno chiaro riferimento alla volontà di dare applicazione alla clausola di maggior favore (43) si rinvengono, anche, in alcune leggi o singole disposizioni legislative della Sardegna (in materia di sicurezza del lavoro, di pesca e acquicoltura, di conferimento di funzioni e compiti agli enti locali, di finanziamenti e prestiti obbligazionari della Regione e di beni culturali) (44), della Val d’Aosta (in materia di controllo sulla gestione finanziaria della Regione, degli enti locali e dei loro enti strumentali, di polizia locale e politiche di sicurezza, di attività e relazioni europee e internazionali e di previdenza complementare ed integrativa) (45) e della Provincia di Trento (con riferimento alla potestà legislativa e regolamentare) (46).


5. Norme di attuazione degli statuti speciali

Nel biennio preso qui in considerazione sono stati adottati diciassette decreti legislativi speciali recanti norme di attuazione degli statuti speciali: sei nel 2005 e undici nel 2006. Due di questi decreti riconoscono competenze legislative concorrenti in materia di prestazioni sanitarie e assistenziali e di previdenza complementare in attuazione dello statuto “e del combinato disposto dell’art. 117 Cost e dell’art. 10 della l. cost. n. 3/2001” (47). Altri quattro conferiscono nuove funzioni amministrative - in materia d’igiene e sanità (48), di grandi derivazioni a scopo idroelettrico (49), di salute umana e sanità veterinaria (50) e di medicina penitenziaria (51) - al fine di assegnare alle autonomie speciali le competenze già attribuite alle regioni ordinarie dal decreto leg. n. 112/98 e, a volte, di riconoscere - grazie ad un’applicazione in senso inverso del principio del parallelismo previsto dai rispettivi statuti - anche le corrispondenti competenze legislative (52). Tre decreti prevedono il trasferimento di beni demaniali e patrimoniali (53) o di risorse finanziarie (54). Gli ultimi otto, infine, intervengono ad introdurre o a modificare e integrare precedenti norme di attuazione dello Statuto della Regione Trentino - Alto Adige concernenti la tutela delle minoranze linguistiche (55) o le specificità locali in materia di catasto (56) e istruzione (57).

Nel corso del medesimo periodo sono state risolte dalla Corte costituzionale alcune questioni attinenti la violazione di dette norme. Di un certo rilievo, a questo riguardo, sono le sentenze con le quali si ribadisce – secondo consolidata giurisprudenza – che le norme di attuazione degli statuti speciali possono essere utilizzate come parametro del giudizio di costituzionalità (58), ma soprattutto la sent. 10 febbraio 2006 n. 51 con la quale si precisa che “le norme di attuazione degli statuti speciali possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni statutarie che delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale”. Nel caso di specie, in particolare, è risultato erroneo il presupposto, dal quale muoveva il ricorrente, secondo il quale la Regione Sardegna sarebbe priva di potestà legislativa in tema di tutela paesaggistica. Tenuto conto, infatti, dell’esistenza di specifiche norme di attuazione e di una risalente legislazione regionale in questa materia, appare evidente, invece, che detta Regione dispone, nell’esercizio delle proprie competenze statutarie in tema di edilizia ed urbanistica, anche del potere di intervenire sui profili di tutela paesistico-ambientale. Si può segnalare, inoltre, il raro caso in cui norme di attuazione di uno statuto speciale sono state poste ad oggetto del giudizio della Corte. Si è trattato, in particolare, di alcune disposizioni concernenti lo Statuto del Friuli Venezia Giulia (59), impugnate dalla Regione Veneto (60) in ragione del fatto che le disposizioni contestate non sarebbero state strettamente circoscritte all’attuazione statutaria, ma, avendo ad oggetto la predeterminazione delle modalità mediante le quali ripartire le linee interregionali di trasporto tra le due regioni, avrebbero inciso su questioni di portata ultraregionale, senza – peraltro – che la ricorrente fosse stata nemmeno preventivamente sentita (61). 


NOTE

 

(1)           Per il Friuli Venezia Giulia v. AC/XIV/5617 e AS/XIV/3301 del 14 febbraio 2005 e per la Sicilia v. AS/XIV/3369 del 5 aprile 2005. Il disegno di legge costituzionale di revisione dello statuto di autonomia è stato nuovamente presentato dal Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia all’inizio della XV legislatura della Repubblica (AC/519 e AS/281 dell’8 e 9 maggio 2006). L’esame del provvedimento nella Commissione affari costituzionali della Camera è iniziato il 20 dicembre 2006, congiuntamente agli atti n. 519, n. 840 e n. 1816. Si può notare che il precedente 6 ottobre è stato siglato un protocollo d’intesa tra la Presidenza del Consiglio e la Regione in cui, tra l’altro, il Governo si è impegnato ad accelerare, per quanto nelle sue competenze, l’iter di approvazione del nuovo statuto regionale, seguendone il percorso procedurale d’intesa con il Consiglio regionale (art. 2).

(2)           L.r. 23 maggio 2006, n. 7.

(3)           L.r. 29 dicembre 2006, n. 35.

(4)           L.r. 2 aprile 2004, n. 12, Istituzione, attribuzioni e disciplina della Convenzione per la stesura del nuovo Statuto speciale di autonomia della Regione Friuli Venezia Giulia.

(5)           Otto mesi dall’insediamento dell’organo, in Sardegna, o dall’entrata in vigore della legge istitutiva, in Val d’Aosta

(6)           La sola legge valdostana prevede che la Convenzione svolga un’ulteriore fase di monitoraggio del seguito dato ai propri lavori, con particolare riferimento all’eventuale iter parlamentare.

(7)           Similmente a quanto previsto per la Convenzione friulana.

(8)           Il presidente del Consiglio regionale; il presidente della Regione; i capigruppo consiliari o i consiglieri regionali dagli stessi delegati; il presidente ed un rappresentante del Consiglio permanente degli enti locali; i parlamentari eletti in Valle d’Aosta; un rappresentante dell’Università della Valle d’Aosta; un rappresentante della Camera valdostana delle imprese e delle professioni, nominato dal Consiglio regionale su designazione del presidente della Camera medesima; due rappresentanti delle imprese; due rappresentanti delle organizzazioni sindacali dei lavoratori; un rappresentante degli organismi di parità della regione; un rappresentante del terzo settore; un rappresentante della minoranza linguistica walzer.

(9)           Ricorso del PCM 7 agosto 2006, n. 92 (in G.U., 1^ s.s., 20 settembre 2006, n. 38).

(10)        V. AC/1601 e AS/943, assegnati alle rispettive commissioni affari costituzionali il 19 e 28 settembre 2006.

(11)        Si è qui tenuto conto dei disegni di legge concernenti il procedimento di revisione degli statuti speciali presentati nella XV legislatura (in corso dal 28 aprile 2006), ma v. anche – nell’intero periodo di aggiornamento di questo capitolo – l’iniziativa dell’Assemblea legislativa siciliana (AS/XIV/3370 del 5 aprile 2005), recante modifiche all’art. 116 della Costituzione.

(12)        AC/230, Zeller; AC/980, Bressa; AC/1241, Boato; AC/1606, Biancofiore; AS/648, Peterlini.

(13)        AC/1672, Maran; AS/1062, Antonione.

(14)        La legge cost. n. 2 del 2001, estendendo e adattando alle altre regioni speciali quanto già previsto in precedenza dal solo statuto sardo, ha previsto che i progetti di modificazione degli statuti d’iniziativa governativa o parlamentare siano comunicati dal governo della Repubblica all’organo legislativo regionale, che esprime il suo parere entro due mesi. In Trentino – Alto Adige il parere è espresso anche dai Consigli provinciali.

(15)        V. testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005.

(16)        Non si tiene qui conto degli aspetti peculiari che differenziano le singole iniziative parlamentari, cui necessariamente si rinvia. V. anche, per una disamina puntuale, il dossier di documentazione elaborato in materia dal servizio studi della Camera dei deputati (20 febbraio 2007).

(17)        Già i testi originali degli statuti di autonomia contenevano limitate e singolari deroghe regionali al procedimento di revisione statutaria rispetto a quello previsto, in genere, per le leggi costituzionali. La legge cost. n. 2 del 2001 ha poi introdotto più ampie disposizioni derogatorie del procedimento in questione all’interno degli statuti medesimi. Le modificazioni così apportate hanno previsto, in generale, l’esplicitazione dell’iniziativa anche consiliare per l’avvio del procedimento di revisione, il parere dell’assemblea legislativa regionale sui progetti di modificazione statutaria d’iniziativa statale e la sottrazione delle modificazioni approvate al referendum popolare nazionale previsto dall’art. 138 della Costituzione. Le altre disposizioni derogatorie, introdotte dalla stessa legge cost., costituiscono invece specifici adattamenti concernenti le singole regioni.

(18)        V. Corte cost. 29 dicembre 1988, n. 1146, in un giudizio di legittimità costituzionale significativamente riguardante alcune disposizioni di uno statuto speciale.

(19)        Il mancato rinnovo, nella XV legislatura, del disegno di legge costituzionale recante modifiche allo Statuto della Regione Sicilia, già presentato dall’Assemblea regionale siciliana il 5 aprile 2005 (v. supra nt. 5), fa perdere, infatti, di attualità ed interesse nei confronti del progetto in questione.

(20)        Per una puntuale rilevazione dei contenuti del p.d.l. cost. rinviamo alla relazione introduttiva del medesimo (v. A.C. n. 519).

(21)        Si tratta del medesimo modello di legislazione regionale esclusiva, con elencazione aperta di materie e clausola di rinvio residuale, che si rinviene anche nel d.d.l. approvato dal Parlamento nella scorsa legislatura ma non confermato dal successivo referendum popolare (v. supra nt. 15).

(22)        Sembrano assimilabili a questa tipologia di legislazione anche gli “interventi integrativi” di cui all’art. 55.1, lett. l e lett. m, e i “provvedimenti legislativi” di cui all’art. 55.2.

(23)        In una collocazione tipologica che sembra collocarsi a metà tra la potestà legislativa integrativa (per materie individuate dallo statuto) e la potestà attuativa (per specifiche materie individuate dalle leggi statali), come da noi sostanzialmente definite, si pone la previsione secondo la quale i decreti legislativi di attuazione dello statuto possono attribuire alla potestà legislativa della Regione ulteriori funzioni tra quelle riservate allo Stato (art. 56.4).

(24)        Da esercitare nel rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (art. 61).

(25)        V. l’art. 4, n. 1-bis, aggiunto dalla l. cost. 23 settembre 1993, n. 2, art. 5.1.

(26)        Per fare alcuni esempi, la materia dell’annona può ritenersi assorbita da quella dell’alimentazione e quella concernente le opere di prevenzione e soccorso per calamità naturali è da considerarsi superata, invece, dalla competenza in tema di protezione civile. Per un completo prospetto di comparazione tra le vecchie materie di competenza ripartita e la nuova ripartizione di competenze legislative si rinvia a G.M. Salerno, Gli statuti speciali nel sistema delle fonti, in A. Ferrara e G.M. Salerno (cur.), Le nuove specialità nella riforma dell’ordinamento regionale, Milano 2003, 50 ss.

(27)        La tutela del paesaggio è attualmente materia di integrazione e attuazione regionale (art. 6, n. 3, St.) e la promozione dell’occupazione è materia connessa con quella del lavoro nel medesimo elenco di competenze (art. 6, n. 2, St.).

(28)        La materia scuole materne, istruzione elementare, media, classica, scientifica, magistrale, tecnica e artistica è ora assorbita dalla comune competenza concorrente in tema di “istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche”. Lo stesso vale per le materie lavoro e previdenza e assistenza sociale che sono rispettivamente riconducibili alle comuni competenze concorrenti in materia di “tutela e sicurezza del lavoro” e “professioni”, da una parte, e “previdenza complementare ed integrativa”, dall’altra.

(29)        V. art. 56.1, lett. b, lett. c, lett. d, lett. n.

(30)        Si tratta, in questo caso, di competenze espressamente individuate nell’elenco delle materie di potestà legislativa esclusiva della Regione, ma che altrettanto espressamente limitano questa legislazione a “interventi integrativi” per le finalità indicate (art. 55.1, lett. l e lett. m). Assimilabile a questa ipotesi è probabilmente anche quella speciale previsione che autorizzerebbe – a determinate condizioni –, in materie non rientranti tra quelle di competenza regionale, provvedimenti (anche) legislativi necessari all’adattamento delle strutture, delle reti e dei servizi presenti sul territorio regionale alle esigenze dell’allargamento dell’Unione europea (art. 55.2).

(31)        Si tratta delle competenze legislative di tipologia innominata - individuate dall’art. 56.2 del cit. progetto di statuto - da esercitarsi nel rispetto dei limiti generali della legislazione regionale (art. 55.1), “fatte salve” le competenze esclusive dello Stato (art. 56.2).

(32)        Si deve solo aggiungere, per il resto, che prima della promulgazione di questa legge (e della sua successiva pubblicazione nella GURS n. 25 del 10 giugno 2005), su regolare richiesta, è stato indetto il referendum confermativo (d. pres. 22 marzo 2005), svoltosi, con esito positivo, il 15 maggio 2005.

(33)        In precedenza erano gia state approvate la l.r. FVG 5/2003 (iniziativa popolare e referendum), la l.r. FVG 21/2004 (ineleggibilità e incompatibilità), la l.p. BZ 4/2003 (legge elettorale transitoria), la l.p. TN 2/2003 (forma di governo), l.p. TN 3/2003 (referendum), l.r. VdA 21/2002 (modifica legge elettorale), la l.r. VdA 19/2003 (iniziativa popolare e referendum), la l.r. SIC 1/2004 (iniziativa legislativa e referendum).

(34)        In precedenza, a seguito delle riforme del 2001, erano già state apportate alcune modifiche ai regolamenti consiliari dell’Assemblea regionale siciliana (2003) e dei Consigli provinciali di Trento (2002) e Bolzano (2001 e 2003)

(35)        L.p. Trento, 15 giugno 2005, n. 7, Istituzione e disciplina del Consiglio delle autonomie locali.

(36)        L.r. Sardegna, 17 gennaio 2005, n. 1, Istituzione del Consiglio delle autonomie locali e della Conferenza permanente regione-enti locali; l.r. Friuli Venezia Giulia, 9 gennaio 2006, n. 1, Principi e norme fondamentali del sistema regione-autonomie locali, art. 31 ss., Consiglio delle autonomie locali.

(37)        La Regione Sardegna anzi (nella sua difesa al ricorso statale di cui alla nota successiva) ha chiaramente negato che l’art. 123.4 Cost. possa trovare applicazione nelle regioni a statuto speciale, in virtù della clausola di cui all’art. 10 della l. cost. n. 3/2001, ed anche che detta clausola possa riferirsi anche agli enti locali.

(38)        V. rispettivamente il ricorso 24 marzo 2005, n. 39 (in G.U., 6 aprile 2005, n. 14) e il ricorso 24 agosto 2005, n 78

(39)        In questo caso, infatti, sebbene sia altrettanto generico il parametro invocato dal ricorrente, è lo stesso legislatore provinciale ad affermare – come già sopra notato – che il CAL è istituito in attuazione dell’art. 123.4 Cost. e dell’art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001. In tal modo, è dunque la medesima legge oggetto d’impugnazione che consente, con il suo richiamo, di integrare il parametro costituzionale.

(40)        La medesima decisione richiama la precedente sent. n. 383 del 2005.

(41)        Lo Stato col medesimo ricorso aveva impugnato anche alcune particolari disposizioni che attribuivano al CAL il potere di iniziativa legislativa (art. 8.1, lett. c) e demandavano ad un regolamento interno del Consiglio provinciale di disciplinare modalità, termini e procedure mediante le quali il CAL partecipa, nel rispetto dello statuto di autonomia, all’iter di formazione delle leggi provinciali (art. 7.1, lett. c), in contrasto con le norme dello St. T.A.A. che attribuiscono e disciplinano la potestà legislativa regionale e provinciale (artt. 8, 9, 26, 47 e 60). In seguito è poi intervenuta la l.p. 16 giugno 2006, n. 3, che ha modificato la prima disposizione riconducendo i compiti del CAL ad una semplice funzione di natura consultiva e propositiva. Per quanto riguarda la prima questione, la Corte, ritenuta satisfattiva la disposizione sopravvenuta rispetto alle censure governative e rilevato che la vecchia previsione non aveva ricevuto attuazione, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere. La seconda questione è stata invece dichiarata non fondata, in quanto la norma impugnata non incide in alcun modo sulla titolarità dell’iniziativa legislativa, né tanto meno sulle competenze legislative attribuite a determinati organi dallo statuto di autonomia.

(42)        V. in particolare il par. 13, aggiornato al 2005.

(43)        E’ bene ricordare, qui, che – già secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha preceduto la riforma del 2001 – l’esplicazione di potestà legislativa da parte di una regione o di una provincia autonoma in materia di propria competenza non è sempre necessariamente condizionata all’emanazione di norme di attuazione dello statuto (v. in particolare la sent. n. 136 del 1969).

(44)        V. rispettivamente: l.r. 5 dicembre 2005, n. 20, art. 45; l.r. 14 aprile 2006, n. 3; l.r. 12 giugno 2006, n. 9; l.r. 2 agosto 2006, n. 11, art. 30; l.r. 20 settembre 2006, n. 14, art. 4.

(45)        V. rispettivamente: l.r. 19 maggio 2005, n. 10; l.r. 19 maggio 2005, n. 11; l.r. 16 marzo 2006, n. 8; l.r. 4 dicembre 2006, n. 27.

(46)        L.p. 16 giugno 2006, n. 3, Norme in materia di governo dell’autonomia del Trentino, art. 3.

(47)        Val d’Aosta: d.lgs. 24 aprile 2006, n. 208, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma Valle d’Aosta in materia di contributi per la copertura di oneri sanitari ed assistenziali (che contiene l’espresso riferimento alla clausola di maggior favore) e d.lgs. 24 aprile 2006, n. 197, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Valle d’Aosta in materia di previdenza complementare.

(48)        Province autonome di Bolzano e Trento: d.lgs. 12 aprile 2006, n. 168, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, in materia di controlli igienico-sanitari sulle merci all’importazione ed assistenza sanitaria negli istituti penitenziari

(49)        Province autonome di Bolzano e Trento: d.lgs. 7 novembre 2006, n. 289, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, recanti modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235, in materia di concessioni di grandi derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico.

(50)        Friuli Venezia Giulia: d.lgs. 20 giugno 2005, n. 126, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli Venezia Giulia, concernenti il trasferimento di funzioni in materia di salute umana e sanità veterinaria.

(51)        Sicilia: d.lgs. 20 giugno 2005, n. 125, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana, concernenti il trasferimento di funzioni in materia di medicina penitenziaria.

(52)        Per la disciplina delle grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico con leggi delle due province autonome di Bolzano e Trento.

(53)        Sardegna e Province autonome di Trento e Bolzano: d.lgs. 18 settembre 2006, n. 267, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Sardegna, recanti modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250, in materia di demanio e patrimonio; d.lgs. 4 aprile 2006, n. 176, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, concernenti modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, in materia di trasferimento di beni del demanio stradale.

(54)        Sicilia: d.lgs. 3 novembre 2005, n. 241, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana, recanti attuazione dell’articolo 37 dello Statuto e simmetrico trasferimento di competenze. E’ bene qui ricordare che lo statuto siciliano è l’unico a non prevedere la possibilità di modificare le disposizioni finanziarie con legge ordinaria, d’intesa con la regione o le province autonome (art. 50 St. VdA e art. 104 St. TAA) o previo parere regionale (art. 63 St. FVG e art. 54 St. SAR).

(55)        D.lgs. 4 aprile 2006, n. 178, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, concernenti modifiche al decreto legislativo 16 dicembre 1993, n. 592, in materia di tutela della popolazione di lingua ladina in provincia di Trento; d.lgs. 4 aprile 2006, n. 177, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, concernenti modifiche al decreto legislativo 16 dicembre 1993, n. 592, in materia di tutela della popolazione di lingua ladina in provincia di Bolzano; d.lgs. 13 giugno 2005, n. 124, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche e integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 574, in materia di uso delle lingue italiana e tedesca nei processi penali e civili in provincia di Bolzano; d.lgs. 6 giugno 2005, n. 120, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino – Alto Adige concernenti modifiche alle tabelle organiche del personale degli uffici dell’amministrazione statale in provincia di Bolzano; d.lgs. 23 maggio 2005, n. 99, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, concernenti modifiche e integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, in materia di dichiarazioni di appartenenza o aggregazione al gruppo linguistico, in provincia di Bolzano.

(56)        D.lgs. 18 aprile 2006, n. 196, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, concernenti modifiche al decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 280, in materia di catasto terreni e catasto urbano.

(57)        D.lgs. 25 luglio 2006, n. 250, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di accademia di belle arti, istituti superiori per le industrie artistiche, conservatori di musica e istituti musicali pareggiati in provincia di Trento; d.lgs. 25 luglio 2006, n. 245, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di accademia di belle arti, istituti superiori per le industrie artistiche, conservatori di musica e istituti musicali pareggiati in provincia di Bolzano. Limitatamente a quanto riguarda il finanziamento e l’edilizia delle accademie e dei conservatori, è riconosciuta anche la competenza legislativa.

(58)        Sent. 7 luglio 2005, n. 263 e sent. 19 luglio 2005, n. 287.

(59)        D.lgs. 1 aprile 2004, n. 111, norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti.

(60)        Ricorso 9 luglio 2004, n. 66.

(61)     Il ricorso è stato ritenuto inammissibile dalla sent. 29 luglio 2005 n. 344, solo in quanto notificato presso la sede della presidenza del Consiglio dei ministri oltre il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto legislativo nella Gazzetta ufficiale (v. art. 127 Cost. e art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87).