Lo Stato, la Regione Siciliana e il problema della competenza legislativa sugli idrocarburi liquidi e gassosi
Enzo Di Salvatore
 
  
1. La disciplina delle “miniere” nel R.D. 29 luglio 1927, n. 1443 (e nel codice civile del 1942)
 
2. La competenza legislativa esclusiva sulle “miniere” nello Statuto della Regione Siciliana e la legge regionale n. 30 del 1950 sugli idrocarburi liquidi e gassosi
 
3. Segue: il problema dei limiti alla competenza legislativa in materia, con specifico riferimento: a) al limite territoriale; b) all’interesse nazionale; c) agli obblighi internazionali dello Stato
 
4. La disciplina degli idrocarburi liquidi e gassosi nella legislazione dello Stato (prima della riforma del Titolo V Cost.)
 
5. La legge regionale n. 14 del 2000: il problema della compatibilità con il diritto dell’Unione europea
 
6. La disciplina degli idrocarburi liquidi e gassosi nella legislazione dello Stato (dopo la riforma del Titolo V Cost.)
 
7. La riforma del Titolo V Cost., la “clausola di maggior favore” e l’impatto della legislazione statale sulla competenza legislativa primaria della Regione Siciliana: il problema della legittimità costituzionale della legge regionale n. 14 del 2000
 
 
 
1. La disciplina delle “miniere” nel R.D. 29 luglio 1927, n. 1443 (e nel codice civile del 1942)
 
Il Regio Decreto 29 luglio 1927, n. 1443, la cui adozione era stata autorizzata dal Parlamento con legge del 14 aprile 1927, n. 571, aveva unificato il diritto minerario del Regno[1] e disciplinato la ricerca e la coltivazione delle sostanze minerarie e delle energie del sottosuolo[2], riconducendo entro le “miniere” i “combustibili solidi, liquidi e gassosi”[3]. Esso stabiliva che la ricerca di dette sostanze scontasse il previo rilascio, da parte del Ministro per l’economia nazionale, di apposito “permesso”; accordato il quale (ad insindacabile giudizio del Ministro), il ricercatore avrebbe potuto svolgere la sua attività per un massimo di tre anni, dietro pagamento annuo allo Stato di lire due per ogni ettaro di superficie compreso entro i limiti del titolo. Il permesso era cedibile solo su autorizzazione del Ministro e in difetto di questa ogni cessione doveva considerarsi nulla. Il decreto, inoltre, faceva divieto ai possessori dei fondi di opporsi ai lavori di ricerca.
Per quanto concerne la coltivazione, il R.D. prescriveva che le miniere potessero essere coltivate solo da chi avesse ottenuto apposita “concessione” da parte del Ministro, sentito il parere del Consiglio superiore delle miniere e dietro pagamento di un canone annuo di lire cinque[4]. Esso non prevedeva una durata certa per l’esercizio delle attività, limitandosi a dichiarare che la concessione fosse “temporanea”[5]. A tal fine, e sempreché avesse posseduto i requisiti di capacità tecnica e finanziaria, il ricercatore sarebbe stato da preferire ad ogni altro richiedente[6]. In caso contrario, egli avrebbe avuto diritto ad un premio in ragione dell’importanza della scoperta e ad una indennità in ragione delle opere utilizzabili. Analogamente al permesso di ricerca, anche in questo caso qualunque trasferimento del titolo doveva essere preventivamente autorizzato dal Ministro. La concessione cessava per scadenza del termine, per rinuncia o per decadenza e, qualora non fosse stata rinnovata, il concessionario avrebbe dovuto “fare consegna della miniera e delle sue pertinenze all’Amministrazione”. Il decreto, infine, qualificava come pertinenze della miniera “gli edifici, gli impianti fissi interni o esterni, i pozzi, le gallerie, nonché i macchinari, gli apparecchi e utensili destinati alla coltivazione della miniera, le opere e gli impianti destinati all’arricchimento del minerale” e considerava “i materiali estratti, le provviste e gli arredi” come beni mobili[7].
Sebbene nella Relazione che accompagnava il R.D. si sosteneva che la nuova legislazione mineraria riposasse sul principio della demanialità[8], la disciplina dei beni del sottosuolo si informava alla concezione fondiaria della proprietà, in linea con il più generale principio accolto dal codice civile del 1865, in base al quale “chi ha la proprietà del suolo ha pure quella dello spazio sovrastante e di tutto ciò che si trova sopra e sotto la superficie” (art. 440)[9]. Entro questa prospettiva il sottosuolo avrebbe seguitato ad appartenere al proprietario del fondo fino a quando il giacimento minerario non fosse stato scoperto[10] e se ne fosse dichiarata la coltivabilità[11]. Dopodiché si sarebbe determinata l’appartenenza della miniera al patrimonio indisponibile dello Stato[12]. Questo regime giuridico, com’è noto, è stato espressamente confermato dal codice civile del 1942[13]. Vero è che l’art. 840, comma 1, c.c. stabilisce che “la proprietà del suolo si estende al sottosuolo, con tutto ciò che vi si contiene, e il proprietario può fare qualsiasi escavazione od opera che non rechi danno al vicino”, con la precisazione che “questa disposizione non si applica a quanto forma oggetto delle leggi sulle miniere, cave e torbiere”. Tuttavia, che il rinvio effettuato alla legislazione mineraria – e con esso all’affermazione contenuta nella Relazione ministeriale di cui si è fatto cenno – possa equivalere a conferma del carattere demaniale delle miniere resta escluso dalla circostanza che le miniere non sono ricomprese nell’elencazione dei beni del demanio pubblico, ma in quella dei beni che costituiscono il patrimonio indisponibile dello Stato. L’art. 826 c.c. dichiara, infatti, che “fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo (…)”.
Ed invero, se su queste basi la dottrina del tempo riteneva che la nozione di “miniera” andasse separata da quella di “giacimento minerario”, la tesi che la “miniera” esistesse giuridicamente solo a patto che il “giacimento minerario” fosse stato scoperto e solo in quanto se ne fosse accertata la coltivabilità[14] appariva del tutto problematica, atteso che la dichiarazione di coltivabilità sarebbe stata da intendere come implicitamente contenuta nell’atto stesso della concessione[15]. D’altra parte, però, tacendo qui del fatto che sebbene la coltivazione di un giacimento minerario possa non essere suscettibile di coltivazione in un dato momento storico e divenirlo solo successivamente con l’impiego di tecniche più moderne, difficile sarebbe stato condizionare l’appartenenza della miniera al patrimonio indisponibile dello Stato alla mera scoperta del giacimento minerario. Ciò in quanto, rivenuto un giacimento e non accordata la concessione alla coltivazione, il sottosuolo sarebbe rimasto comunque di proprietà del dominus soli.
Ad ogni modo, nonostante l’art. 10 del R.D. del 1927 discorresse di “possessori” e non di “proprietari”dei “fondi”, i quali, a fronte di un permesso di ricerca, non avrebbero potuto opporsi all’attività del ricercatore, la ricerca era da intendere come limite al godimento della proprietà privata, determinato dal permesso rilasciato dall’amministrazione competente. E in questa direzione si sarebbe mosso anche il codice civile del 1942: “il proprietario del suolo” – recita il suo art. 840 – “non può opporsi ad attività di terzi che si svolgano a tale profondità nel sottosuolo o a tale altezza nello spazio sovrastante, che egli non abbia interesse ad escluderle”[16].
Tuttavia, la distinzione tra giacimento minerario inteso come bene naturale di proprietà del dominus soli e la miniera intesa come bene giuridico di proprietà dello Stato sollevava un problema ulteriore, ossia quello della natura degli atti amministrativi evocati dalla disciplina legislativa: oggetto del permesso di ricerca era il giacimento minerario, il quale, una volta scoperto e “dichiarato” coltivabile, sarebbe confluito nel patrimonio indisponibile dello Stato come miniera e il cui sfruttamento da parte del terzo si sarebbe determinato solo con il rilascio della concessione di coltivazione.
Da questo punto di vista, la difficoltà maggiore toccava non già la concessione alla coltivazione, quanto, invece, l’esatta qualificazione del permesso di ricerca, atteso che, qualora lo si fosse ricondotto entro la categoria delle autorizzazioni[17], e diversamente per la situazione in cui versava il proprietario del fondo[18], si sarebbe dovuto ammettere che il terzo fosse già titolare di una situazione giuridica soggettiva e che, attraverso il rilascio dell’autorizzazione, occorresse solo rimuovere un ostacolo al relativo esercizio[19]; la qual cosa portava taluno a qualificare il permesso bensì come autorizzazione, ma ritenendo che esso afferisse in via esclusiva all’esercizio di un’attività industriale ovvero – se ben inteso – alla sfera della libertà di iniziativa economica privata[20]. D’altra parte, pure inappagante risultava il tentativo di ricondurre il permesso alla categoria delle concessioni[21], posto che – sulla scorta di un tradizionale insegnamento[22] – questa era ritenuta dalla dottrina funzionale alla costituzione di nuove capacità, poteri e diritti per l’innanzi inesistenti: contraddittorio, in sostanza, sarebbe stato ammettere che l’acquisizione al patrimonio indisponibile dello Stato si determinasse solo con la scoperta del giacimento (e con la attestazione della sua coltivabilità) e contestualmente concludere che con il permesso di ricerca si determinasse ex novo nel privato un inedito diritto. Per questa ragione, una voce rimasta piuttosto isolata – ed anzi oggi considerata superata alla luce dell’attuale sistema normativo[23] – proponeva di ricondurre il permesso entro la categoria delle licenze[24].
 
2. La competenza legislativa esclusiva sulle “miniere” nello Statuto della Regione Siciliana e la legge regionale n. 30 del 1950 sugli idrocarburi liquidi e gassosi
 
Lo Statuto della Regione Siciliana dichiara che “fanno parte del patrimonio indisponibile della Regione (…) le miniere, le cave e torbiere, quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo” (art. 33)[25] e riconduce la disciplina di tali “materie” entro la competenza legislativa esclusiva della Regione (art. 14) [26]. Queste previsioni hanno posto non pochi problemi di carattere interpretativo: il primo ha interessato l’appartenenza al patrimonio regionale dei giacimenti minerari scoperti dopo l’entrata in vigore dello Statuto, in ragione del fatto che l’art. 33 facesse (e fa tuttora) espresso riferimento ai beni dello Stato “oggi esistenti nel territorio della Regione”[27]; il secondo ha investito l’esatta delimitazione delle materie appena indicate e i limiti che l’Assemblea regionale avrebbe incontrato nella disciplina delle stesse (v. § succ.).
Quanto al primo dei due problemi, taluni hanno osservato come, a parte l’incongruenza cui avrebbe messo capo l’idea che solo i giacimenti scoperti prima dell’entrata in vigore dello Statuto potessero appartenere al patrimonio della Regione, il trasferimento ad opera dello Stato aveva ad oggetto non già singoli, ma intere categorie di beni[28]. Questa ricostruzione, seppure condivisibile nel risultato cui perviene, trascura però di considerare che l’art. 33 dello Statuto mantiene distinte due ipotesi: i beni del patrimonio disponibile dello Stato “esistenti” [29] sul territorio regionale al momento dell’entrata in vigore dello Statuto (comma 1) e quelli del patrimonio indisponibile dello stesso, elencati espressamente nella disposizione statutaria e la cui appartenenza al patrimonio della Regione si darebbe a prescindere dalla circostanza che fossero “esistenti” al momento dell’entrata in vigore dello Statuto (comma 2)[30]. In questo modo, la consistenza del patrimonio regionale si comporrebbe sia di singoli beni statali storicamente “esistenti” al momento dell’entrata in vigore dello Statuto sia delle categorie di beni ivi elencati e, quindi, anche dei giacimenti già scoperti o ancora da scoprire. Occorre, inoltre, precisare che la condizione posta dall’art. 33, e cioè che i beni siano sottratti al proprietario del fondo, interessa solo le cave e le torbiere e non anche le miniere. Ciò in quanto, in questa sua parte, la disposizione riecheggia anche formalmente la disciplina già prevista dal codice civile del 1942, che, com’è noto, riconduce detti beni ad un differente regime giuridico, in linea, del resto, con quanto già previsto dalla legislazione mineraria del 1927[31].
Circa, invece, la definizione della materia “miniere” ricompresa nel catalogo dell’art. 14 St., è possibile sostenere che in essa siano riconducibili gli oggetti già disciplinati dalla legge mineraria e, dunque, per quel che qui interessa, anche gli idrocarburi liquidi e gassosi nei termini precisati dal D.R. del 1927[32]. Prova ne è che la legge regionale sulla ricerca e la coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi del 1950[33] presupponeva proprio la qualificazione degli oggetti operata dalla legge mineraria, dato che essa dichiarava che “le disposizioni di cui al R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, e successive modificazioni, continuano ad applicarsi in quanto non incompatibili con quelle della presente legge” (art. 1). La qual cosa dimostra che, sebbene con ciò si fosse inteso disciplinare con modalità in parte differenti la ricerca e la coltivazione degli idrocarburi rispetto al R.D., la legge regionale manifestava una chiara volontà di non alterare le linee fondamentali del diritto minerario[34].
La legge varata dalla Regione recepiva in larga parte la disciplina recata dal R.D. del 1927[35], mantenendo anzitutto distinto il regime della ricerca da quello della coltivazione[36]. Quanto al primo, si stabiliva che il permesso di ricerca potesse essere rilasciato con decreto dell’Assessore regionale per l’Industria ed il Commercio, sentito il Consiglio Regionale delle Miniere[37], per una durata massima di tre anni (art. 2) e in relazione ad un’area continua non superiore ai 100.000 ettari (art. 3). Alla domanda diretta ad ottenere il permesso occorreva allegare una serie di documenti: una planimetria della zona interessata dalla ricerca, una relazione tecnica, un programma di massima dei lavori da eseguire. Il permissionario che avesse ottenuto il permesso, era tenuto al rispetto di alcuni obblighi, come, ad esempio, iniziare i lavori entro due anni dall’adozione del decreto, informare ogni sei mesi l’Ufficio minerario della Regione, corrispondere alla Regione il diritto annuo anticipato di lire 100. Analogamente a quanto stabilito dal R.D. del 1927, il permissionario non avrebbe potuto cedere il proprio titolo senza preventiva autorizzazione dell’Assessore suddetto. In alcuni punti, la legge si discostava, però, da quella dello Stato, laddove, ad esempio, riconosceva al permissionario il “diritto di ottenere in concessione i giacimenti liquidi o gassosi” scoperti in fase di ricerca. La qual cosa, secondo il R.D., costituiva, invece, una eventualità, atteso che il permissionario sarebbe stato da “preferire” ad ogni altro richiedente solo se avesse posseduto i requisiti di capacità tecnica e finanziaria necessari alle attività di coltivazione[38].
In ordine alla concessione, rilasciata sempre con decreto dell’Assessore per l’Industria ed il Commercio, sentito il Consiglio Regionale delle Miniere, la legge stabiliva che essa avesse una durata non inferiore ai venti anni e non superiore ai trenta, aggiungendo che alla scadenza potesse essere prorogata. Ottenuta la concessione, il beneficiario avrebbe dovuto informare ogni sei mesi l’ufficio minerario sull’andamento dei lavori e sui risultati ottenuti, ottemperare alle disposizioni di legge e alle prescrizioni dell’autorità, corrispondere alla Regione il diritto annuo anticipato di lire 500 per ogni ettaro di superficie compresa nell’area di concessione e un canone annuo “in natura o anche in danaro[39] sostitutivo della partecipazione ai profitti di cui all’art. 18 lettera g), del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443” (art. 7)[40]. Anche in questo caso, la legge regionale specificava con più precisione gli elementi della concessione, limitando maggiormente la discrezionalità dell’amministrazione procedente rispetto a quanto previsto dal R.D.[41]
 
3. Segue: il problema dei limiti alla competenza legislativa in materia, con specifico riferimento: a) al limite territoriale; b) all’interesse nazionale; c) agli obblighi internazionali dello Stato
 
L’art. 14 dello Statuto precisa che l’Assemblea regionale ha legislazione esclusiva “nell’ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano”.
Nonostante il tenore letterale della disposizione statutaria, in dottrina e in giurisprudenza si è affermata la completa soggezione della potestà legislativa esclusiva della Regione a limiti ulteriori rispetto a quelli ivi espressamente formulati[42]. Ad essi, infatti, si sono aggiunti il limite dei principi dell’ordinamento giuridico, quello degli obblighi internazionali (e comunitari) e quello dell’interesse nazionale. Gli stessi limiti testualmente contemplati dallo Statuto hanno conosciuto, inoltre, una interpretazione per così dire “adeguatrice”, che ha ridotto di molto le potenzialità insite nell’attribuzione della potestà legislativa regionale[43].
In merito alle attività di ricerca e coltivazione degli idrocarburi, la questione si è posta specialmente con riguardo: a) al limite territoriale; b) agli obblighi internazionali; c) all’interesse nazionale[44].
 
a) Con la sentenza n. 21 del 1968[45], la Corte costituzionale ha sostenuto che “al tempo della promulgazione dello Statuto siciliano (…) l’esistenza a favore dello Stato del diritto inerente” a risorse energetiche sottomarine fosse “internazionalmente oggetto di serie discussioni”. Secondo il giudice costituzionale non era “supponibile che lo Stato (avesse) attribuito alle Regioni una potestà legislativa e amministrativa su una materia che nemmeno esso poteva ritenere certamente ed indiscutibilmente nella sua sfera, e che comunque internazionalmente, neanche entro un minimo di utilizzabilità, era geograficamente e giuridicamente definita”. In questo modo, la Corte aveva facile gioco nel ritenere che sussistesse una materia – definita “miniera sottomarina”[46] – niente affatto coincidente con quella considerata dall’art. 14 dello Statuto siciliano.
L’affermazione della Corte finiva per innestarsi, invero, sul presupposto – non esplicitato – dell’esistenza di un doppio elenco di materie, collegato il primo alla terraferma e il secondo al mare. Né nello Statuto né in Costituzione, tuttavia, un siffatto criterio risulta elevato a regola generale del riparto delle competenze legislative e amministrative. Vero è che la nozione di “miniera” accolta dallo Statuto deve dirsi coincidente con quella disciplinata dal R.D. del 1927, il quale riferisce la ricerca e la coltivazione delle sostanze minerarie al “sottosuolo”[47], ma quella nozione – nel suo riferimento al “sottosuolo” – va posta in relazione al “territorio dello Stato”[48], ossia ad un concetto giuridico forgiato dal diritto statale e dal diritto internazionale e non ad un concetto naturalistico.
Ora, la Costituzione italiana afferma che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato (art. 114), con ciò volendo significare che un ente territoriale non esista in natura, ma si dia solo a seguito di una qualificazione giuridica resa dal diritto (il quale, eventualmente, può anche presupporre una nozione naturalistica) [49]. Se si ritenesse che il diritto assuma necessariamente (e non solo eventualmente) una nozione naturalistica di “territorio” non si comprenderebbe a quale nozione territoriale lo “Stato” possa esattamente corrispondere. Se, poi, entro questa prospettiva si affermasse che il territorio della Regione coincida sempre con i suoi confini naturali – eventualità, questa, esclusa comunque dall’art. 132 Cost. –  ovvero limitati alla sola terraferma, dovrebbe anche ammettersi che l’ambito territoriale naturale dello Stato coincida o con la Repubblica nel suo insieme (ma in senso contrario depone l’art. 114 Cost.) oppure unicamente con il mare territoriale.
L’espressione “territorio dello Stato” sta, invero, a designare l’ambito spaziale di validità del diritto[50] ovvero un ambito, che costituito dalla terraferma, dal mare territoriale e dallo spazio aereo sovrastante, si traduce sul piano interno nella distribuzione delle competenze legislative e amministrative tra gli tutti gli Enti territoriali di cui si compone la Repubblica[51]. Pertanto, tranne il caso in cui non sia la stessa Carta costituzionale o lo Statuto della Regione ad autonomia speciale a limitare detto esercizio alla sola terraferma (come ad es. accadeva nel vigore del vecchio art. 117 Cost. per la materia “pesca nelle acque interne”)[52], deve giocoforza presumersi che, in ordine alle materie attribuite, la potestà legislativa[53] ed amministrativa[54] di detti Enti sia potenzialmente idonea ad interessare il “territorio” nella sua totalità.
 
b) Con la sentenza 4 luglio 1950, n. 4, l’Alta Corte per la Regione Siciliana aveva escluso che la disciplina regionale degli idrocarburi si ponesse in contrasto con l’interesse nazionale[55]. L’efficacia della legge, sosteneva la Corte, era limitata alla Regione Siciliana e la circostanza che i risultati economici derivanti dall’esercizio delle attività petrolifere potessero ripercuotersi sull’economia nazionale era “conseguenza di ogni attività che si svolga o si ometta nel territorio dello Stato”. Ciò, pertanto, non poneva alcun problema di contrapposizione con lo Stato: la Regione esercitava “poteri suoi, costituzionalmente attribuitile, nella circoscrizione che è parte dello Stato; e l’interesse regionale è anche interesse nazionale”[56]. A conclusione diametralmente opposta sarebbe però pervenuta la Corte costituzionale con la pronuncia del 1968 sopra ricordata, sostenendo che le materie richiamate dall’art. 14 dello Statuto – e segnatamente quella relativa alle “miniere” – ricevessero “restrizioni naturali dai motivi che hanno determinato l’istituzione delle Regioni, consistenti nella cura dell’interesse esclusivamente o almeno prevalentemente localizzato nella sfera regionale”. La competenza sugli idrocarburi in mare sarebbe stata da escludere in ragione del fatto che le finalità cui andavano collegandosi la ricerca e l’estrazione degli stessi non attenevano “all’interesse esclusivo o prevalente delle Regioni”. Del resto, gli idrocarburi erano da qualificare come fonti di energia, e cioè come “beni che, ex art. 43 Cost., a fini di utilità generale, possono formare oggetto di riserva a favore dello Stato”.
La sentenza del giudice costituzionale è stata aspramente criticata dalla dottrina, che ha acutamente osservato come essa si risolvesse in una autentica “petizione di principio”: non solo, in questo modo, la Corte finiva per arrogarsi l’esercizio di “una libera funzione di arbitrato nei contrasti di interesse fra Stato e Regioni”, ma, così decidendo, tentava anche di trarre un argomento dirimente in favore della competenza statale “dalla natura o dal peso economico” degli stessi interessi[57].
D’altra parte, sostenere che la Regione potesse disciplinare le materie elencate nell’art. 14 dello Statuto solo in quanto l’esercizio della sua potestà legislativa fosse collegato ad un interesse circoscritto al territorio regionale equivaleva a giustificare sempre l’attrazione della competenza in capo allo Stato ovvero ritenere in ogni tempo sussistente un limite di carattere sostanziale[58] (e non, invece, di carattere esterno, come pure, nella prospettiva dell’interesse nazionale, si è asserito con riferimento al limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali)[59]. Affermazione, dunque, apodittica e niente affatto in linea con quanto la dottrina più autorevole andava sostenendo[60], e che non chiariva perché mai se lo sfruttamento degli idrocarburi in mare fosse stato da considerare di interesse nazionale altrettanto non dovesse dirsi per quello in terraferma[61].
 
c) Circa l’esercizio delle attività petrolifere in relazione al mare territoriale e alla piattaforma continentale, la Corte costituzionale ha negato che la Regione Siciliana potesse rivendicare qualsivoglia pretesa al riguardo in ragione della sussistenza del limite degli obblighi internazionali. Secondo il giudice delle leggi, la potestà legislativa della Regione sugli idrocarburi non avrebbe potuto avere ad oggetto la piattaforma continentale posto che – come si è ricordato già sopra – “al tempo della promulgazione dello Statuto siciliano (…) l’esistenza a favore dello Stato del diritto inerente a tali risorse era internazionalmente oggetto di serie discussioni”: “solo dopo tale promulgazione” – si legge nella pronuncia – “la piattaforma continentale assunse, nell’ordinamento interno, ma parzialmente, il carattere di bene giuridico, perché solo allora acquistò il requisito dell’appropriabilità, che è essenziale per la qualifica di una cosa come bene giuridico”. Se alla Regione fosse stata riconosciuta quella pretesa, l’azione posta in essere avrebbe avuto l’effetto “di determinare in concreto i termini del rapporto interstatuale” e “di coinvolgere la responsabilità internazionale dello Stato circa il modo di esercizio di quella azione”.
Il ragionamento seguito dal giudice delle leggi non appare, invero, lineare. Anzitutto occorre osservare come al tempo dell’adozione della pronuncia della Corte l’Italia non aveva ratificato la Convenzione di Ginevra del 1958 sulla piattaforma continentale[62]. Ragion per cui – a rigore – nessun obbligo internazionale poteva dirsi ancora sorto[63]. In secondo luogo, anche ad ammettere che esistesse una norma internazionale generale corrispondente alla nozione giuridica di piattaforma recata dalla Convenzione, l’esercizio delle attività petrolifere da parte della Regione avrebbe comprovato, semmai, “l’effettività e l’attualità” dell’esercizio di una potestà già spettante allo Stato e, pertanto, a condizione di mantenersi entro il limite segnato da obblighi di natura consuetudinaria, non avrebbe potuto rilevare sul piano dei rapporti internazionali[64]. Detto piano, infatti, rileverebbe unicamente qualora il limite degli obblighi internazionali si traduca in un limite di contenuto, che, sulla base di uno specifico accordo, escluda o condizioni l’esercizio della potestà legislativa regionale[65]; diversamente, la Regione potrebbe dar benissimo seguito agli impegni assunti dallo Stato.
Solo in questa prospettiva può, allora, dirsi corretta l’affermazione secondo la quale il rispetto degli obblighi internazionali costituisce “un limite indefettibile, pur se il singolo Statuto non lo segni in modo espresso”[66]: da accordi internazionali, infatti, discende sempre per la Regione l’obbligo di rispettare le clausole in essi contenute, senza che, però, per ciò solo possa predicarsi un trasferimento in capo allo Stato di una competenza spettante alla Regione. Il problema, pertanto, è quello di comprendere in che modo – sul piano interno – possano coordinarsi le diverse competenze legislative e amministrative regionali e statali[67], soprattutto in ragione del fatto che – nonostante gli obblighi internazionali rilevino sul punto[68] – mentre il mare territoriale è pur sempre parte del territorio dello Stato, la piattaforma continentale – collegata a diritti dello Stato di natura “funzionale”[69] – si estende al di là del mare territoriale “attraverso il prolungamento naturale del suo territorio terrestre fino all’orlo esterno del margine continentale, o fino a una distanza di 200 miglia marine dalle linee di base”[70].
 
4. La disciplina degli idrocarburi liquidi e gassosi nella legislazione dello Stato (prima della riforma del Titolo V Cost.)
 
Nel 1957 il Parlamento italiano adottava la prima legge nazionale sugli idrocarburi liquidi e gassosi, stabilendo che essa trovasse applicazione in tutto il territorio dello Stato ad eccezione (oltre che della Sicilia, della Sardegna e del Trentino-Alto Adige) delle “zone diverse da quelle delimitate nella tabella A, allegata alla legge 10 febbraio 1953, n. 136”, e, cioè, di quelle aree territoriali riservate all’Ente Nazionale Idrocarburi (ENI)[71]. La legge precisava, inoltre, che le attività di ricerca e di coltivazione degli idrocarburi continuassero ad essere soggette anche alle leggi e ai regolamenti minerari in vigore, a patto che questi non fossero in contrasto con le nuove disposizioni varate.
Sul piano dei contenuti, diverse erano le novità introdotte rispetto al R.D. del 1927 ed anche alla legge siciliana del 1950: l’esclusione della coincidenza tra le aree oggetto di ricerca e quelle oggetto di concessione, posto che la prima – della durata massima di tre anni – avrebbe potuto interessare un’area non superiore a cinquantamila ettari e la seconda – di durata massima di venti anni (prorogabile per ulteriori dieci anni) – avrebbe potuto avere ad oggetto un’area non superiore a tremila ettari; l’esclusione della contiguità tra le diverse concessioni accordate; il rafforzamento della posizione giuridica del ricercatore, nel senso di riconoscere a questi un diritto ad ottenere la concessione in caso rinvenimento di idrocarburi in “quantità commerciale”; la previsione che la domanda di concessione fosse corredata del programma di sviluppo del campo di coltivazione; la previsione di una aliquota del prodotto, da far corrispondere al concessionario in favore dello Stato, calcolata sulla produzione giornaliera del pozzo, in natura o in danaro per il valore equivalente (dal 2,50 per cento fino al 22 per cento)[72].
Nel 1967, tuttavia, il Parlamento, nel recare una disciplina della ricerca e della coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, coglieva l’occasione per modificare anche la normativa dettata dalla legge del 1957, provvedendo in parte a sostituire e in parte ad abrogare alcune sue previsioni[73]. In questo modo, oltre ad introdurre ex novo una disciplina dell’attività di prospezione (“consistente in rilievi geologici, geofisici e geochimici, eseguiti con qualunque metodo o mezzo, escluse le perforazioni meccaniche fatta eccezione per quelle necessarie per compiere i rilievi geofisici”), la nuova legge stabiliva: che il permesso di ricerca “esclusivo” fosse rilasciato con decreto del Ministro per l’industria, il commercio e l’artigianato unitamente all’approvazione del programma dei lavori per una durata massima di quattro anni; che al titolare del permesso, che avesse rinvenuto idrocarburi liquidi o gassosi, sarebbe stata da accordare senz’altro la concessione alla coltivazione secondo l’estensione e la configurazione dell’area determinata con decreto dello stesso Ministro e per una durata massima di trenta anni (prorogabili per altri dieci); che oltre alla corresponsione anticipata di un canone per ciascun anno di durata della concessione, il concessionario avrebbe dovuto corrispondere allo Stato una aliquota del prodotto pari al nove per cento della quantità di idrocarburi estratti[74].
A detto quadro normativo – già piuttosto complicato[75] – si è, quindi, aggiunta la legge 9 gennaio 1991, n. 9, con cui il Parlamento ha abrogato diverse disposizioni contenute nelle leggi del 1957 e del 1967[76] e ha disposto che talune previsioni concernenti la coltivazione degli idrocarburi nel mare territoriale e nella piattaforma continentale fossero estese anche alle concessioni di coltivazione in terraferma[77]. Più in generale – e al di là delle specifiche norme recate in favore della tutela ambientale[78] – il Capo I del Titolo II della legge ha disciplinato in modo unitario – e cioè sia in relazione alla terraferma sia in relazione al mare territoriale e alla piattaforma continentale – le diverse fasi della prospezione, della ricerca e della coltivazione[79], stabilendo che i relativi titoli venissero rilasciati dal Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, sentito il Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia e la Regione o la Provincia autonoma di Trento o di Bolzano territorialmente interessata.
Quest’ultima previsione, che ricorre in diverse disposizioni della legge[80] e che mira al coinvolgimento dell’Ente regionale e provinciale nel procedimento volto al rilascio del titolo minerario, ha provocato la dura reazione della Regione Valle d’Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano, le quali, in sede di legittimità costituzionale, hanno denunciato l’indebita avocazione in capo allo Stato delle competenze legislative in materia di idrocarburi ovvero la lesione di competenze costituzionalmente garantite, determinata dal ruolo meramente consultivo riservato ad esse dalla legge, “del tutto parificato a quello delle regioni a statuto ordinario prive di attribuzioni costituzionali nel settore delle miniere” [81].
Nella sua pronuncia, la Corte ha sostenuto che la legge censurata si proponesse non già di recare “misure settoriali su singole materie”, ma di predisporre “una serie di strumenti” finalizzati “ad una gestione globale ed integrata delle risorse energetiche sul territorio”[82]. La qual cosa le ha consentito di impostare il problema in termini rinnovati ovvero di sviluppare uno spunto già contenuto nella precedente sentenza del 1968[83] e di trasferire la questione dall’ambito materiale delle “miniere” al “settore dell’energia”.
Discutibile è, però, anzitutto l’idea che gli “idrocarburi”, qualificati come “una delle materie prime energetiche” ascrivibili al “settore delle miniere”, possano essere ricondotti alla competenza esclusiva dello Stato sull’energia, atteso che in questo modo non si mantiene distinta la competenza sulle attività volte al rinvenimento e all’estrazione delle sostanze minerarie da quella sulle attività finalizzate alla produzione dell’energia. Incoerente, inoltre, è il riferimento alla sussistenza di un preminente interesse nazionale, invocato finanche dall’Avvocatura generale dello Stato, in relazione alla potestà legislativa primaria delle ricorrenti unitamente al limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, in quanto, una volta attratta la questione entro la competenza esclusiva dello Stato (a quel tempo sull’energia, appunto), a nulla può rilevare la circostanza che l’esercizio di detta competenza involga un interesse di carattere statale ovvero locale. Per questa ragione, anche la conclusione cui è pervenuto il giudice costituzionale – e cioè che alcune disposizioni della legge sono illegittime per non aver previsto il rilascio dell’intesa sui titoli minerari da parte della Regione Valle d’Aosta e delle due Province autonome in luogo del mero parere – non può dirsi appagante. Tanto più che – sebbene le previsioni statutarie in materia di miniere siano tra loro sensibilmente differenti – dalla pronuncia della Corte non si ricava alcun elemento utile a chiarire quale sia la sorte riservata alle altre Regioni a Statuto speciale[84].
Da questo punto di vista, l’ambiguità della posizione sulla quale si è attestato il giudice delle leggi si riflette anche sulla successiva normativa varata dal Parlamento italiano, posto che mentre la disciplina recata dal decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, di attuazione della direttiva 94/22/CE concernente le condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, riconduce la problematica entro il solco della materia “miniere”, quella contenuta nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, attrae la stessa entro il “settore” dell’energia.
Nel decreto n. 625 del 1996 si legge, infatti, che “le regioni a statuto speciale e le province autonome di Treno e Bolzano adeguano la loro disciplina ai principi di cui agli articoli contenuti nel Titolo I del presente decreto, i quali valgono come principi fondamentali di riforma economico-sociale” (art. 39). La qual cosa – a parte la discutibile assimilazione delle “norme fondamentali delle riforme economico-sociali” ai “principi fondamentali”[85] – prova come gli oggetti disciplinati dal decreto afferiscano tutti alla materia “miniere”, sulla quale, come si è visto, insiste una potestà legislativa primaria o di attuazione e integrazione delle Regioni a Statuto speciale e delle due Province autonome.
D’altra parte, però, il d. lgs. n. 112 del 1998 ha stabilito che la materia “miniere e risorse geotermiche” concerne “le attività di ricerca e di coltivazione dei minerali solidi” (art. 32) e che entro la materia “energia” devono essere ricondotte “le attività di ricerca, produzione, trasporto e distribuzione di qualunque fonte di energia (art. 28), comprese le attività di prospezione, ricerca, coltivazione e stoccaggio di idrocarburi in mare e in terraferma, le cui funzioni sarebbero da riservare allo Stato (art. 29)[86].
Questa disciplina risulta, però, problematica almeno per due ragioni[87]. Anzitutto perché la legge delega n. 59 del 1997 aveva precisato che fossero esclusi dal conferimento alle Regioni e agli Enti locali “i compiti di rilievo nazionale (…) per la ricerca, la produzione, il trasporto e la distribuzione di energia”, con ciò presupponendo, evidentemente, che tali compiti non potessero essere riservati automaticamente allo Stato[88]; in secondo luogo, in quanto, sebbene la legge delega discorresse di “ricerca” dell’energia, il decreto del Governo ha ridefinito – nel silenzio, invero, della legge del Parlamento – l’ambito materiale delle “miniere” e attratto entro la materia “energia” attività che sarebbero state più propriamente da ricondurre entro la materia “miniere”, come, appunto, quelle relative agli idrocarburi liquidi e gassosi. Si aggiunga, infine, che, più in generale, la riorganizzazione complessiva delle funzioni amministrative, sganciata dall’assetto costituzionale del riparto delle competenze legislative (come sta a confermare, semmai ve ne fosse bisogno, l’art. 2 della legge delega), ha aperto a non pochi problemi dal punto di vista della coerenza e della funzionalità del sistema. A ciò, come è noto, ha tentato di porre rimedio la Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione con la sentenza n. 303 del 2003[89].
 
5. La legge regionale n. 14 del 2000: il problema della compatibilità con il diritto dell’Unione europea
 
La legge della Regione Siciliana 3 luglio 2000, n. 14 ha recato una nuova disciplina degli idrocarburi liquidi e gassosi, abrogando radicalmente la previgente normativa che discendeva dalla legge del 1950. Con essa si è stabilito che tutti i titoli minerari siano rilasciati con decreto dall’Assessore per l’industria (sentito il Consiglio regionale delle miniere), in favore di persone fisiche o giuridiche, che dispongano delle capacità tecniche ed economiche adeguate agli impegni programmati (art. 3). Una volta che il titolo sia rilasciato, i proprietari dei fondi non possono opporsi alle attività autorizzate, salvo il diritto alle indennità per gli eventuali danni arrecati. Tutte le opere necessarie all’esercizio di tali attività sono considerate di pubblica utilità, indifferenti ed urgenti; e qualora debbano essere eseguite fuori dal perimetro dell’area data in permesso o in concessione, l’Assessore per l’industria può dichiararne la pubblica utilità. Se, invece, si tratti di opere temporanee da eseguire in aree esterne al centro edificato, non occorre alcun provvedimento autorizzatorio, nulla osta o assenso comunque denominato (art. 6). Il decreto di conferimento del titolo può fissare condizioni, requisiti o obblighi “particolareggiati” per lo svolgimento delle attività, ma solo se giustificati dalla necessità di assicurare il corretto esercizio delle stesse in relazione alla tutela di alcuni beni, come l’ambiente, il patrimonio artistico, archeologico, ecc. (art. 8).
Alle attività di prospezione è dedicato il Titolo II della legge, alla ricerca il Titolo III, alla coltivazione il Titolo IV. Circa la ricerca, la legge stabilisce che le attività relative possano essere negate solo per “motivate ragioni di interesse pubblico” (art. 18). La durata del permesso è di sei anni (art. 22) e pone in capo al permissionario una serie di obblighi, come, ad esempio, iniziare i lavori entro un anno dal rilascio del titolo, dare svolgimento al programma dei lavori e informare ogni sei mesi l’URIG dell’andamento degli stessi, attenersi a quanto stabilito dal decreto di conferimento del permesso e dal disciplinare tipo, ecc. (art. 23). Quanto alle attività di coltivazione, queste possono essere svolte solo sulla base di una concessione da accordare al titolare del permesso che abbia rinvenuto gli idrocarburi liquidi o gassosi, sempreché presenti domanda in tal senso. Essa non può superare venti anni, anche se è prorogabile – complessivamente – per altri venti (art. 27). Altre due previsioni devono essere qui, infine, menzionate: quella relativa ai canoni e alle aliquote (art. 30)[90] e quella relativa alla riservatezza dei dati (art. 45). Per quest’ultima risulta testualmente disposto che “i dati e le notizie di carattere tecnico ed economico relativi alla prospezione, alla ricerca e alla coltivazione, forniti all’Amministrazione dai titolari dei permessi di ricerca e concessioni che rivestono carattere di riservatezza (…) non possono essere resi pubblici senza il consenso scritto degli interessati” e che quelli “relativi a permessi e concessioni revocati, scaduti o rinunciati” possono esserlo solo dopo che siano trascorsi due anni dalla cessazione dei titoli.
La legge regionale si presta ad una serie di considerazioni, relative sia alla disciplina posta dal diritto dell’Unione europea, sia a quella che, (anche) in materia di energia, informa i rapporti tra Stato e Regioni dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, alla luce dello specifico orientamento seguito dal giudice delle leggi.
Per quanto concerne il diritto dell’Unione, nella legge si dichiara che la disciplina delle attività di prospezione, ricerca, coltivazione, trasporto e stoccaggio degli idrocarburi è data, oltreché “nella salvaguardia degli interessi nazionali”, in conformità “alle direttive europee”. Mentre dall’intitolazione della legge si evince che la normativa regionale è recata in attuazione della direttiva 94/22/CE[91].
Da questo punto di vista, essa presuppone che la questione delle aree del territorio regionale da rendere disponibili all’esercizio delle attività minerarie sia previamente risolta dallo Stato, in ragione del fatto che la direttiva sembra attribuire in via esclusiva[92] in capo agli “Stati membri” il diritto di determinare quali parti del “loro territorio” debbano essere aperte o chiuse all’esercizio di tali attività (art. 2 dir.). L’art. 3 del d. lgs. n. 625 del 1996, infatti, ha dato seguito a quanto richiesto dal diritto europeo, stabilendo che le aree del territorio nazionale e le zone del mare territoriale e della piattaforma continentale aperte alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi sono coincidenti con quelle già individuate dalla legge n. 623 del 1967 e che sono rese “disponibili in maniera permanente”.
Per altri aspetti, però, la legge pare di dubbia conformità alla direttiva europea, per esempio laddove prevede che il permesso di prospezione, rilasciato per la durata di un anno, non sia “esclusivo” (art. 14), posto che la direttiva prescrive espressamente che tutti i titoli siano “esclusivi” (art. 1 dir.), e forse anche laddove omette di stabilire l’estensione massima dell’area oggetto di concessione, fissando la durata (potenziale) della concessione (proroghe comprese) fino a quaranta anni (art. 27), atteso che, secondo quanto si legge nella direttiva, “l’estensione delle aree costituenti oggetto di autorizzazioni e la durata di quest’ultime devono essere limitate in modo da evitare di riservare ad un unico ente un diritto su aree per le quali la (…) coltivazione (può) essere avviat(a) in modo più efficace da diversi enti”. Senza contare che il dubbio di legittimità potrebbe ulteriormente rafforzarsi in ragione del fatto che il d. lgs. del 1996 – che pure impone alle Regioni a Statuto speciale di adeguare la disciplina regionale in materia ai principi deducibili dagli articoli collocati al suo Titolo I, in quanto “principi fondamentali delle riforme economico-sociali”[93] – stabilisce che la concessione “in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale” abbia una durata massima di trenta anni (proroga compresa) e che non possa superare “i 150 chilometri quadrati”.
In relazione ai rapporti con il diritto statale, e con riserva di approfondire la questione con riguardo alla materia energetica, alcune previsioni della legge, che incidono sia sulla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi sia su quella della tutela ambientale, si presentano alquanto problematiche.
La legge regionale 5 aprile 2011, n. 5, ha modificato la legge 30 aprile 1991, n. 10, recante “Disposizioni per i provvedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa” ed ha abrogato le disposizioni regionali sul diritto di accesso, rinviando alla disciplina posta dalla legge statale 7 agosto 1990, n. 241. Con ciò si è accettato, pertanto, di applicare al territorio regionale finanche le limitazioni che al diritto di accesso risultano fissate dalla legge statale[94].
Ora, questa circostanza potrebbe lasciar credere che la disciplina legislativa del diritto di accesso, come ricavabile dall’art. 45 della legge n. 14 del 2000 sugli idrocarburi, sia, tuttavia, legittima, in quanto derogatoria di (e, dunque, speciale rispetto a) quella più generale posta dalla legge del 2011. Una conclusione di questo tipo sarebbe, però, da escludere, atteso che la legge n. 241 del 1990 espressamente stabilisce che la legislazione regionale – tutta – si adegui alle disposizioni dell’art. 29, ove si afferma che le disposizioni sul diritto di accesso attengono ai livelli essenziali delle prestazioni e che le Regioni, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati, ma possono solo prevedere livelli ulteriori di tutela[95].
Se si va, infatti, a vedere quel che stabilisce la legge del 1990, si scopre che accessibili risultano essere “tutti i documenti amministrativi” (art. 22, comma 3) e cioè “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (art. 22, comma 1, lett. d)), tranne quelli espressamente indicati all’art. 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6 (art. 22, comma 3), come i documenti coperti dal segreto di Stato o quelli contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi ovvero anche quelli individuati con regolamento governativo “quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono” (art. 24, comma 6, lett. c))[96]. La qual cosa dovrebbe provare ulteriormente come non sia nella disponibilità della Regione provvedere in ordine a ipotesi di esclusione, che attengano ai casi indicati dall’art. 24[97].
Per quanto concerne, invece, la materia ambientale, discutibile è la possibilità, ammessa dalla legge siciliana, di consentire attività di prospezione “con metodi, mezzi e tecnologie diverse” anche in aree naturali protette (art. 14, comma 7).
Nonostante, infatti, in essa si precisi che le attività relative debbano svolgersi “nel rispetto delle norme vigenti in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio”, tale possibilità parrebbe esclusa soprattutto a seguito della decisione del Legislatore statale[98] di voler ricondurre la prospezione entro il permesso di ricerca[99]: in ragione di ciò, dovrebbero dirsi oggi estensibili alle attività di prospezione anche gli artt. 5 ss. della legge n. 9 del 1991 concernenti la ricerca, sebbene non possa sottacersi come numerosi dubbi di carattere interpretativo restino comunque sullo sfondo, posto che i commi 11, 12 e 13 dell’art. 6 della legge n. 9 del 1991 risultano formulati in modo piuttosto ambiguo.
Il comma 11 prevede che ove sussistano gravi motivi di carattere ambientale o archeologico-monumentale, il permesso di ricerca può essere revocato; il comma 12 afferma che le norme di cui ai commi da 5 a 10 si applicano anche ai permessi di ricerca in corso alla entrata in vigore della legge; il comma 13 stabilisce che “sono sospesi i permessi di ricerca nelle zone dichiarate parco nazionale o riserva marina”.
Sulla base di dette disposizioni sembrerebbe che, mentre la revoca abbia riguardo a quelle attività di ricerca che si svolgano fuori dai parchi nazionali e dalle riserve marine protette (in questo caso, i gravi motivi che consigliano la revoca del titolo non potrebbero che essere successivi al rilascio del titolo, come sarebbe ad esempio se entro l’area di ricerca si scoprisse un sito archeologico), la sospensione interessi quelle attività di ricerca che si svolgano entro un parco nazionale o una riserva marina[100]. In entrambi i casi, in virtù di quanto stabilito dal comma 12 dell’art. 6, la revoca e la sospensione concernerebbero unicamente le attività autorizzate dopo l’entrata in vigore della legge.
Questa ricostruzione, però, non potrebbe dirsi convincente. Volendo qui tralasciare – per ragioni collegate alla sua inattualità – la questione della revocabilità dei titoli accordati prima dell’entrata in vigore della legge, il problema avrebbe ad oggetto la sospensione del permesso di ricerca, quando le attività relative concernessero parchi nazionali o riserve marine che preesistano al rilascio del titolo.
Anche ammesso, infatti, che la sospensione ope legis del titolo non riguardi i permessi di ricerca, che, ricadenti entro parchi nazionali o riserve marine, siano stati accordati prima dell’entrata in vigore della legge, non potrebbe interpretarsi la disposizione in parola – sottolineando magari come questa discorra solo di sospensione e non anche di divieto – riferendola unicamente a quei parchi e a quelle riserve che fossero istituiti dopo il rilascio del titolo, giacché, in questo modo, si arriverebbe alla seguente paradossale conclusione: che se il parco fosse istituito prima del rilascio del titolo l’attività di ricerca sarebbe sempre possibile; che, qualora, invece, fosse istituito dopo il rilascio del titolo l’attività di ricerca sarebbe sempre vietata (rectius: sospesa). È chiaro, invece, che quella sospensione – proprio perché possa avere un senso la disposizione che la sancisce – presuppone che in presenza di un parco nazionale o di una riserva marina sia fatto divieto di svolgere ogni attività di ricerca[101]. E che, per conseguenza, nonostante la legge taccia sul punto, debba intendersi vietata in dette aree finanche la coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi[102]. Anche da questo punto di vista, la legge siciliana potrebbe porre dubbi di legittimità.
 
6. La disciplina degli idrocarburi liquidi e gassosi nella legislazione dello Stato (dopo la riforma del Titolo V Cost.)
 
L’art. 117, comma 3, della Costituzione – nel testo risultante dalla riforma costituzionale del 2001 – ha annoverato la materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” tra le “materie di legislazione concorrente”, con ciò recependo quasi pedissequamente la formulazione recata dal d.lgs n. 112 del 1998.
L’attrazione di detta materia entro la potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni ha sollevato perplessità in dottrina[103] e ha conosciuto una serie di interventi del giudice costituzionale, che, divenuti sempre più numerosi dal 2004[104], hanno finito per incidere profondamente sulle relazioni tra i livelli territoriali di governo, nell’ottica di un approccio globale al settore energetico, inteso non tanto (e non più) come “materia”, quanto, invece, quale “politica energetica nazionale”[105]. In questo modo, si è finito per aderire ad una macronozione di “materia”, la cui disciplina, fatta propria dal Parlamento con legge 23 agosto 2004, n. 239, sulla scorta di quanto già previsto dal citato d.lgs. del 1998, lungi dal modellarsi attraverso una rigida separazione delle competenze legislative tra il livello statale (chiamato a porre i principi) e il livello regionale (chiamato a recare la normativa di dettaglio), resta ancorata agli “obiettivi” da raggiungere.
Nella legge, infatti, si dice chiaramente che “gli obiettivi e le linee della politica energetica nazionale, nonché i criteri generali per la sua attuazione a livello territoriale, sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo e di cooperazione con le autonomie regionali” e che la loro concreta realizzazione è assicurata “sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione dallo Stato, dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, dalle regioni e dagli enti locali” (art. 1, commi 1 e 3).
Tra le attività del settore energetico vengono quindi annoverate anche quelle relative agli idrocarburi liquidi e gassosi, le cui “determinazioni” – in relazione alla prospezione, alla ricerca e alla coltivazione degli stessi – sono riservate allo Stato, sebbene di intesa con le Regioni interessate[106].
I commi 77-82 dell’art. 1 della legge – come modificati dalla legge 23 luglio 2009, n. 99 – recano una nuova e parziale disciplina dei procedimenti autorizzatori, prevedendo quanto segue: 1) il permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma è rilasciato a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni statali e regionali interessate; esso consente solo lo svolgimento delle attività di prospezione, esclusa la perforazione dei pozzi esplorativi, per la quale occorre apposita autorizzazione da parte dell’ufficio territoriale minerario per gli idrocarburi e la geotermia competente, rilasciata a seguito di un procedimento unico al quale, oltre alla Regione, partecipano anche gli enti locali interessati; 2) il permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in mare è rilasciato a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni statali interessate. Anche in questo caso è esclusa la perforazione del pozzo esplorativo, per la quale occorre apposita autorizzazione, previa valutazione di impatto ambientale.
Il comma 81 dell’art. 1 stabiliva che, più in generale, l’attività di prospezione fosse soggetta alla procedura di screening ambientale, tranne qualora avesse trovato svolgimento all’interno di are marine a qualsiasi titolo protette (per ragioni di carattere ambientale, di ripopolamento, archeologico, ecc.). Nel qual caso, sarebbe stato obbligatorio procedere a valutazione di impatto ambientale o comunque ad altro tipo di valutazione. Questa previsione è stata tuttavia abrogata e per la disciplina relativa occorre ora far riferimento a quanto stabilisce l’art. 6, comma 17, del Codice dell’ambiente del 2006, come modificato dal d.l. 22 giugno 2012, convertito con l. 7 agosto 2012, n. 134.
Esso, come si è accennato più dietro[107], fa divieto di svolgere attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi nelle aree marine e costiere “a qualsiasi titolo protette per scopi di tutela ambientale” ed estende detto divieto alle zone di mare poste entro le dodici miglia dalla costa per l’intero perimetro costiero nazionale (che in presenza di un’area marina protetta si calcola a partire dal perimetro esterno), facendo tuttavia salvi i procedimenti concessori in corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29 giugno 2010, n. 128. In questo modo, il divieto di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi non trova applicazione ai procedimenti avviati e non ancora conclusi alla data di entrata in vigore del decreto; sebbene l’autorizzazione allo svolgimento delle attività relative debba essere preceduta dalla VIA e debba essere acquisito il parere degli Enti locali posti in un raggio di dodici miglia dalle aree marine e costiere interessate dalle stesse[108].
Ebbene, l’abrogazione del comma 81 dell’art. 1 della legge del 2004 dovrebbe comportare quanto segue: 1) che per i procedimenti in itinere che ricadano entro le 12 miglia dalla costa e che siano relativi ad aree marine protette a qualsiasi titolo e per scopi anche diversi da quelli ambientali – per esempio archeologici – le attività relative continuano ad essere sottoposte a valutazione di impatto ambientale o ad altro tipo di valutazione; 2) che per i procedimenti successivi all’entrata in vigore del decreto, e che siano relativi ad attività che interessino aree marine collocate oltre le 12 miglia dalla costa, non si procederebbe più ad obbligatoria valutazione di impatto ambientale o ad altro tipo di valutazione, nel caso in cui l’area risulti comunque protetta, mentre intatto, in ragione della specifica disciplina dettata dal codice dell’ambiente[109] e dalla direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, resterebbe l’obbligo di sottoporre i progetti medesimi a screening ambientale[110].
Quanto alla coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, il comma 82-ter – nella versione introdotta dalla legge 23 luglio 2009, n. 99 – stabilisce che la concessione sia rilasciata “a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni competenti ai sensi del comma 7, lettera n) del presente articolo, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Il dubbio che qui si affaccia concerne, invero, la cerchia dei soggetti istituzionali legittimati a prender parte al procedimento finalizzato al rilascio del titolo minerario: tale comma, infatti, non distinguendo tra coltivazione di idrocarburi in terraferma e coltivazione di idrocarburi in mare, sembrerebbe postulare che il procedimento da seguire sia il medesimo per entrambi i casi. E a sostegno di questa conclusione militerebbe anche il successivo comma 82-quater, che fa, invece, espresso riferimento alla sola coltivazione in terraferma[111].
Da questo punto di vista, il problema che si pone è se il rilascio del titolo debba essere preceduto o meno dall’intesa con le Regioni interessate, posto che se, per un verso, il comma 82-ter espressamente rinvia alle “amministrazioni competenti ai sensi del comma 7, lettera n)” – e, dunque, anche alle “Regioni interessate” –, per altro verso, in esso risulta chiaramente stabilito che le determinazioni inerenti la coltivazione di idrocarburi sono adottate sì “di intesa con le regioni interessate”, ma unicamente qualora ciò concerna la terraferma[112].
 
7. La riforma del Titolo V Cost., la “clausola di maggior favore” e l’impatto della legislazione statale sulla competenza legislativa primaria della Regione Siciliana: il problema della illegittimità costituzionale della legge regionale n. 14 del 2000
 
In ragione di quanto previsto dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ove si legge che “sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alla Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite” [113], la competenza legislativa concorrente in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” – non considerata originariamente dallo Statuto regionale – risulta ora estesa anche alla Regione Siciliana. Come ha chiarito il giudice costituzionale, detta estensione investe sì il piano delle funzioni legislative[114] e amministrative[115] dei “nuovi poteri”, ma trascina con sé i limiti consuetamente applicabili a quel tipo di potestà, e cioè quelli “espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V”[116]: la prevalenza (funzionale) della materia “energia” su altre materie, che, affidate alla competenza esclusiva della Regione, risultassero con essa connesse[117], il rispetto dei principi fondamentali fissati con legge del Parlamento[118], la possibilità che lo Stato effettui la c.d. “chiamata in sussidiarietà” delle funzioni amministrative e legislative[119], il ricorso al potere sostitutivo nel rispetto dell’art. 120 Cost. ed anche dell’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131[120].
Ebbene, la circostanza che il Legislatore statale – in ciò sostenuto dall’orientamento giurisprudenziale Corte[121] – riconduca gli idrocarburi nella più generale disciplina della materia energetica (riconduzione, come si è detto più sopra, del tutto discutibile, posto che l’art. 117, comma 3, Cost., ascrive alla competenza concorrente unicamente la “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” e non già le attività di ricerca e di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, che, in quanto tali, non sarebbero produttive di energia)[122] farebbe sì che l’esercizio della competenza regionale esclusiva sugli idrocarburi, legittimata dalla previsione statutaria sulle “miniere”, si converta nell’esercizio di una competenza regionale concorrente: con tutti i limiti di cui si è detto più sopra e nonostante la legge n. 239 del 2004 contempli espressamente la c.d. “clausola di salvezza”[123].
La qual cosa, nel caso siciliano, finisce, allora, per sollevare un problema non altrimenti eludibile[124]: quello della legittimità costituzionale della legge regionale n. 14 del 2000, alla luce della nuova disciplina ricavabile dal Titolo V Cost.
Da questo punto di vista, però, a meno di non ritenere che la legge regionale soggiaccia al principio sancito dall’art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, il quale, al di là delle assai convincenti critiche mosse dalla dottrina più autorevole[125], stabilisce l’abrogazione delle leggi regionali che si pongano in contrasto con i nuovi principi recati dalle leggi della Repubblica[126] (in questo caso: dalla legge n. 239 del 2004), dovrebbe predicarsi la perfetta validità della legge siciliana, atteso che lo stesso giudice costituzionale ha da tempo stabilito che “l’eventuale incidenza delle nuove norme costituzionali, in termini di modifiche delle competenze rispettive di Stato e regione, sarebbe (…) suscettibile di tradursi solo in nuove e diverse possibilità di intervento legislativo della regione o dello Stato, senza che però venga meno, in forza del principio di continuità, l’efficacia della normativa preesistente conforme al quadro costituzionale in vigore all’epoca della sua emanazione” [127].
Se così fosse, dovrebbe anche convenirsi che solo le modifiche legislative future siano da assoggettare al nuovo riparto delle competenze legislative e che unicamente in una evenienza siffatta la legittimità della normativa varata dalla Regione possa essere sindacata alla luce dei principi fondamentali introdotti dalla legge n. 239 del 2004. Con tutto ciò che ne consegue, ovviamente, finanche sul piano degli interventi derogatori disposti dal Legislatore statale.
Questa interpretazione non può, tuttavia, dirsi convincente. Salvi, infatti, gli eventuali diversi profili di illegittimità che dovessero emergere (e che più sopra sono stati posti in luce), è preferibile ritenere che l’Assemblea regionale sia libera di mantenere intatta o di modificare la legge n. 14 del 2000. E ciò – al di là della questione della perdurante applicabilità dei limiti statutari[128] – anche senza l’osservanza dei principi fissati dalla legge dello Stato, in quanto la “clausola di maggior favore” di cui all’art. 10, legge cost. cit., impedirebbe l’adozione di qualsivoglia deroga a disposizioni dello Statuto, quando queste attribuiscano puntuali competenze in capo alla Regione[129].

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