(Intervento alla Tavola rotonda del Seminario “L'impatto della crisi sulla tutela dei diritti nelle Regioni. La prospettiva italiana, spagnola ed europea”, organizzato dall’ISSiRFA-CNR, dalla LUMSA e dall’Università di Macerata e svoltosi a Roma, presso il Dipartimento di Giurisprudenza della LUMSA, il 13 novembre 2014).
 

 
1. La grave crisis económica y financiera que desde 2007-8 han padecido –y en cierta medida siguen haciéndolo- nuestros países, Italia y España, ha puesto sobre la mesa algunos problemas políticos y jurídico-constitucionales. Entre ellos, el de la respuesta de las entidades subnacionales -en buena medida responsables de la actuación del Estado social en nuestros ordenamientos constitucionales respectivos- a los efectos de la crisis sobre los derechos y políticas sociales. Dicha respuesta se ha visto condicionada ineludiblemente por un fuerte endeudamiento y falta de ingresos suficientes de las Administraciones públicas para hacer frente a los derechos sociales y al mantenimiento de las políticas y de las estructuras administrativas del Estado asistencial, tal y como funcionaban con anterioridad a la crisis. Las regiones y las comunidades autónomas han debido buscar –y no siempre han encontrado- un difícil equilibrio entre, por un lado, el cumplimiento de las directrices, normalmente finalistas, de la Unión Europea y de los respectivos Estados (los cuales han asumido un protagonismo elevado en todo el manejo de la crisis) de alcanzar la sostenibilidad financiera, y, por otro lado, dar cobertura de las demandas de la sociedad, más insistentes por la magnitud de dicha crisis. Ante esta tensión, que ha provocado movilizaciones sociales y también vuelcos en la opinión pública y electorales, las entidades regionales o autonómicas han seguido estrategias políticas y jurídicas distintas. En unos casos de enfrentamiento o de resistencia frente al Estado, actuando como contrapoder; en otros dando cumplimiento de las indicaciones superiores, no pocas veces tratando de suavizar o amortiguar los efectos más gravosos de las mismas; en otros, por último, de crear potentes cortinas de humo para distraer la atención de la opinión pública en otras cuestiones políticas y con enfoques claramente populistas.
 
En España es poco habitual, entre los constitucionalistas, el estudio de temas que podemos calificar de “microconstitucionales” como el que aborda la incidencia de la crisis económica en sectores concretos que configuran el Estado social. Y sin embargo la batalla por la observancia plena de la Constitución se libra en las cuestiones concretas, entre las que están los derechos y políticas sociales, aunque bien significativas de los valores que definen a una comunidad política y de los vínculos entre sus individuos y grupos o formaciones sociales y de estos con los poderes públicos. Podríamos decir, parafraseando a Chesterton, que también la Constitución está en los detalles. A partir de lo concreto se asciende a los principios fundamentales de un orden constitucional determinado, entre ellos el del Estado social, que en España fue constitucionalizado en el art. 1.1 CE.
 
Curiosamente, entre los estudios jurídicos que analizan la relación entre derechos sociales y organización territorial en España, desde una perspectiva comparatista con Italia (una comparación desde abajo, desde lo concreto), destacan los de algunos jóvenes investigadores italianos entre los que destacan Pietro Masala  (La tutela dei diritti sociali negli ordinamenti di tipo composto tra uniformità e differenziazione. Decentramento e diritti sociali in Italia, Germania e Spagna, 2014, al que ha seguido La cooperación vertical en el sector de la asistencia social. Formas, tendencias y cambios generados por la crisis económica en Italia y España, IEA, 2015) y Marco Mazzarella (“Ascesa, criticità e declino del sistema para la autonomía y atención a la dependencia come microcosmo intergovernativo”, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 49, 2014, además de su tesis doctoral defendida en la S.S. Sant’Anna de Pisa).
 
 
2. De entrada, la comparación entre la forma de afrontar la actuación de las comunidades autónomas y las regiones en materia de derechos sociales en los dos ordenamientos parece pertinente porque desde 2008 ambos han debido hacer frente a una situación de facto similar: la profunda crisis económica en un contexto de crisis política e institucional aguda, a las que en España se debe añadir la crisis territorial catalana.
 
En ambos países la crisis ha provocado: 1) cambios normativos intensos, incluso reformas constitucionales, con la introducción de los principios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria en España en el art. 135 CE en 2011 y en Italia en el art. 81 CI en 2012 (además de los arts. 97, 117 y 119 CI); 2) se ha agudizado una forma de legislar que ya era conocida antes, con el uso ordinario de la legislación de urgencia en manos de los gobiernos nacionales (y en España también por parte de los gobiernos de las comunidades autónomas que han incorporado el Decreto Ley en las reformas de los Estatutos de autonomía aprobados desde 2006); y 3) se ha alterado la redistribución del poder político entre el centro y la periferia, que ha basculado a favor de las instancias centrales, en detrimento de la autonomía financiera y política de las entidades territoriales.
 
 
3. Las coordenadas jurídico-constitucionales en las que hay que situar la afectación de la distribución territorial del poder sobre los derechos sociales -las cuales anteceden y trascienden a la actual crisis económica- son también similares en Italia y en España: a) la distribución territorial del poder entre el centro y la periferia en los Estados compuestos, y los problemas que conlleva su ejercicio en sistemas donde las materias sociales están de algún modo repartidas entre el Estado y las entidades subnacionales; b) la dificultad objetiva que presenta la regulación y la protección de los derechos constitucionales de carácter social, que en España se ve incrementada por la distinción constitucional entre derechos fundamentales (capítulo II, título I) y principios rectores de la política social y económica (capítulo III, título I CE), y sus consecuencias de cara a la regulación (por ley orgánica, ley ordinaria estatal, o ley ordinaria autonómica, además del papel de los reglamentos) y a su tutela judicial (en el caso de los derechos del art. 14 a 29 CE con la culminación en el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, en los demás solo si se vincula a un derecho, particularmente la igualdad del art. 14 CE); así como c) la relación entre los poderes Legislativo(s) y Ejecutivo(s) a la hora de llevar a cabo la regulación y gestión de la prestación, con predominio práctico de los gobiernos y administraciones públicas.
 
Todo ello en el marco de las transformaciones por las que atraviesa el Estado social desde los años ochenta del s. XX (justo cuando acababa de aprobarse la Constitución española de 1978), cuya imagen presente dista de la del Estado asistencial que se había extendido por Europa occidental hasta entonces. Y también de la atribución en los Estados federales y compuestos de amplias facultades de implementación a las entidades subnacionales. Esto es precisamente lo que ha acabado sucediendo tanto en España como en Italia. Pero lo anterior no es óbice para que en los dos países mediterráneos se haya constatado la irrelevancia de los Estatutos de autonomía nuevos o reformados en la última década, los cuales han incorporado listas más o menos exhaustivas de derechos y/o principios, sobre todo de contenido social, para proteger efectivamente tales derechos o principios. A esta situación han contribuido decisivamente los respectivos tribunales constitucionales, aunque de forma distinta en cada caso (STC 247/2007 y STC 31/2010 negándoles la condición de derechos subjetivos; SCC n. 372, 378 y 379 de 2004, negándoles la condición de normas jurídicas).
 
En estas páginas nos centraremos en la concreta distribución territorial en materias relacionadas con derechos sociales. Aparecen en este ámbito varios tipos de competencias implicadas: en educación, sanidad y Seguridad Social competencias concurrentes o compartidas; en asistencia social la competencia es exclusiva de las comunidades autónomas y de las regiones -aunque cambie la forma de disponerlo (los estatutos en el caso español, la cláusula residual en el italiano). Todas estas competencias se ponen en relación con una competencia horizontal o transversal, invocada frecuentemente por el Estado y cuya incidencia sobre derechos sociales han avalado ambos tribunales constitucionales: la igualdad en las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1 CE) o los niveles esenciales de las prestaciones de los derechos sociales y civiles (art. 117.2 m CI).
 
Pero la distribución de competencias –estática o cuanto menos rígida- va acompañada de la forma de ejercicio de las mismas, a través de las relaciones de colaboración interinstitucionales. En España es destacable un más deficiente funcionamiento de las relaciones de colaboración vertical y horizontal que en Italia, sin que el principio de leal cooperación (invocado repetidamente por el Tribunal Constitucional y legislado en la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas) haya determinado un cambio en la actuación de los órganos multilaterales, ya sean las conferencias sectoriales, ya la Conferencia de Presidentes, creada en 2004, pero que continúa sin base legal y con reuniones esporádicas (solo 5 hasta ahora: 2004, 2005, 2007, 2009 y 2012), ya la Conferencia de Gobiernos autonómicos, instancia de colaboración entre comunidades autónomas u horizontal, formalizada en 2010 y sin apenas recorrido ulterior. Dichos órganos de colaboración se han mostrado siempre sometidos a coyunturas y lógicas de enfrentamiento partidario entre los dos grandes partidos, el PP y el PSOE, o de minusvaloración por parte del País Vasco y Cataluña las cuales, cuando gobiernan partidos nacionalistas, prefieren las relaciones bilaterales con el Estado a esas cumbres multilaterales. Todo ello ha impedido una verdadera institucionalización de las relaciones de colaboración en España, sea en el plano vertical sea en el horizontal. La situación apuntada impide compensar en el plano del ejercicio concreto de las competencias el menoscabo que ha sufrido su titularidad de ciertas competencias por parte de los entes subnacionales (el caso paradigmático de la Ley 39/2006, conocida como Ley de la dependencia, puede ser traído a colación, pues la Ley establecía un sistema de prestaciones en asistencia social a través de instrumentos de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas, que la llegada de la crisis económico-financiero dejó prácticamente sin desarrollo).
 
Por último, el poder de gasto en los Estados compuestos permite ver también la tensión entre la autonomía financiera de las entidades territoriales por una parte (que ha ido progresivamente en aumento en las sucesivas reformas, en principio quinquenales, del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen ordinario, las cuales han supuesto una mayor responsabilidad de las mismas sobre los recursos gestionados), y la expansiva potestad subvencional del Estado por la otra (a la que trató de poner límite la STC 13/1992, sin lograrlo), a través de la cual irradia el poder estatal sobre ámbitos de competencia autonómica.
 
 
4. Con anterioridad al comienzo de la crisis económico-financiera en 2007-8, las comunidades autónomas llevaban varios años desarrollando las competencias compartidas en los dos grandes ámbitos sociales, educación y sanidad: las comunidades especiales como País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía desde el inicio de su régimen autonómico entre 1979 y 1981; y las comunidades ordinarias desde las reformas estatutarias de los años noventa y el traspaso efectivo de las competencias. Estamos ante una muestra más de la asimetría inicial competencial del régimen autonómico español, mitigado posteriormente. De este modo, las comunidades autónomas se han ido erigiendo ya en las principales entidades dispensadoras de los servicios y las políticas sociales en España, lo que ha determinado el aumento del presupuesto de las comunidades autónomas y del volumen de empleados públicos autonómicos; también el aumento de su endeudamiento.
 
Además, ello ha permitido comenzar a vislumbrar distintos modelos de concreción del Estado social en las diferentes comunidades, aunque dentro de los estrechos márgenes consentidos por el Estado, a través del uso de la legislación básica en dichos sectores, a la que el Tribunal Constitucional ha solido dar una interpretación expansiva. Estas diferencias entre comunidades no se deben solo ni tanto al partido que gobierna en las mismas, como sobre todo a las opciones ideológicas de los distintos presidentes autonómicos. El caso de la Comunidad de Madrid, gobernada desde 1995 por el Partido Popular, es significativo pues durante las presidencias de los liberales Aguirre y González en las tres últimas legislaturas –entre 2003 y 2015- (no de Ruiz Gallardón antes: 1995-2003) es cuando se ha ido a un modelo de gestión en materia educativa y sanitaria más favorable a la iniciativa social o privada, a través de medidas de apoyo a la enseñanza concertada (ampliar la zonificación escolar a todo el territorio regional; cesión de espacio público para la construcción de escuelas concertadas) y de privatización de la gestión de centros sanitarios, si bien esta última medida fue retirada en 2014 por González tras la controversia social suscitada y algunas sentencias en contra de tribunales ordinarios. Recientemente el Tribunal Constitucional ha estimado como opción constitucionalmente legítima la gestión indirecta o privada del servicio público sanitario de 6 hospitales en Madrid, prevista en el art. 62 de la Ley regional 8/2012, porque preserva la titularidad pública del servicio con lo que no se vulneraría la garantía institucional de una Seguridad Social pública del art. 41 CE (sentencia de 5 de mayo de 2015). Esto no ha sucedido con la misma intensidad en otras comunidades autónomas gobernadas por el Partido Popular. Por el contrario, Andalucía, gobernada desde el inicio de su régimen autonómico en 1982 por el PSOE, ha desarrollado un modelo social más intervencionista, con predominio de la prestación pública directa del servicio público sanitario.
 
Por otro lado, Navarra y el País Vasco legislaron sobre renta básica de ciudadanía en sendas “cartas de derechos sociales” respectivamente en la Ley foral 9/1999 y Ley 10/2000 (luego seguidas por otras comunidades autónomas). Por último, las comunidades autónomas han utilizado su amplia potestad de normación sobre impuestos estatales cedidos, sobre todo el IRPF (desde la Ley 22/2009 el porcentaje cedido a las comunidades autónomas alcanza el 50% de lo recaudado en las mismas, art. 26), para perfilar ayudas y desgravaciones a colectivos concretos (familias numerosas, discapacitados, tercera edad…).
 
Así pues, la actuación autonómica en temas sociales con anterioridad al inicio de la crisis se centró básicamente en: 1)  la creación de estructuras públicas para la prestación de servicios sociales; 2) el diseño y aplicación de políticas públicas en asuntos sociales; 3) la gestión de los grandes servicios públicos educativo y sanitario; y 4) la regulación de derechos sociales prestacionales en leyes autonómicas. Por último, los Estatutos reformados en la última década trataron de completar este régimen jurídico con la inclusión de derechos y principios rectores en dichos ámbitos de rango estatutario, con el resultado que ya se ha comentado unos párrafos más arriba. Hasta las reformas estatutarias, dichas normas se limitaban a incluir algunos principios y objetivos en el campo social (Estatuto de Andalucía de 1981 de forma significativa) y a atribuir al Defensor del pueblo autonómico la tutela no jurisdiccional de los mismos. En definitiva, tras la jurisprudencia del Tribunal Constitucional citada sobre los derechos estatutarios, el régimen de autogobierno respecto a las competencias en materias sociales no ha cambiado sustancialmente desde el punto de vista de la regulación estatutaria. La norma apropiada para la regulación de los derechos y políticas sociales sigue siendo la ley autonómica, además de la imprescindible actuación reglamentaria y administrativa. Otra cosa es la incidencia en los derechos y las políticas sociales de  los efectos de la crisis, como se verá a continuación.
 
 
5. La crisis económica ha supuesto una erosión de las competencias propias de los entes subnacionales en materias sociales y una mayor intervención del Estado en dichos ámbitos, sea en el plano normativo sea a través del ejercicio del poder subvencional o del control financiero sobre las administraciones territoriales, sin que se haya compensado a las entidades territoriales con una participación mayor en el proceso de toma de las decisiones, sea por los déficits estructurales de ambos sistemas –la ausencia de un Senado territorial- sea por el (mal) funcionamiento de las instituciones intergubernamentales.
 
Un claro ejemplo de lo anterior viene dado, en el caso español, por la aprobación de la Ley orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, que viene a concretar los límites estrictos a la deuda y al déficit de las entidades territoriales, que han sido constitucionalizados en ambos países, como se ha indicado. Ello ha supuesto el establecimiento de un sistema de supervisión, control y cumplimiento forzoso por parte de la Administración del Estado sobre las territoriales, autonómicas y locales, que puede llegar hasta la adopción del instrumento de ejecución forzosa del art. 155 CE, previsto en el art. 26 de la Ley orgánica (hasta dicho momento no legislado ni hasta ahora aplicado). A ello se suma el condicionamiento por parte del gobierno central de los presupuestos de las comunidades autónomas a través del fondo de liquidez autonómico y el fondo para el pago de acreedores. La Ley orgánica citada ha dejado pasar una buena oportunidad para potenciar las técnicas de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas, optándose por la vía de imposición estatal sobre las entidades territoriales, con algún mecanismo de consulta no determinante a las mismas, sobre todo a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano de cooperación multilateral vertical (M. Medina Guerrero, “La constitucionalización de la regla del equilibrio presupuestario: integración europea, centralización estatal”, Revista de Estudios Políticos, núm. 165, 2014).
 
En definitiva, como advierte Masala (2015), estaríamos ante una “flexibilización” en la distribución de competencias que da paso a una “centralización” y a una administrativización de las competencias regionales, lo que coincide en el tiempo, agravando sus efectos, con una atención menor del Estado –y de muchas de las comunidades autónomas, añadimos nosotros- hacia los asuntos sociales.
 
Así, la crisis ha supuesto la reducción del gasto público de todas las administraciones públicas (que se ha concretado en la reducción del número de empleados públicos, de inversión en obras públicas y de gasto social).
 
No podemos detenernos ahora en la realización de un análisis exhaustivo de la legislación aprobada por las comunidades autónomas con la intención de hacer frente a la situación de crisis económica en estos últimos años, que ofrece intensidades y perfiles distintos comunidad a comunidad, pero también unas líneas de fondo comunes. Estas últimas han conllevado, sin duda, un impacto en la organización administrativa e institucional con la reducción del número de empresas públicas y órganos administrativos y a veces hasta la supresión de instituciones públicas como el Defensor del pueblo autonómico o la  reducción de los miembros de instituciones autonómicas (el caso más extremo ha sido Castilla-La Mancha con reducción del número de parlamentarios regionales en la última reforma estatutaria de 2014). Pero los recortes no se han quedado solo en el plano de las estructuras, como a veces se ha dicho, sino que también han afectado al contenido y destinatarios de derechos legales de tipo prestacional (volumen de prestaciones, especial incidencia a determinados colectivos como los inmigrantes). Al mismo tiempo no han faltado medidas de apoyo a colectivos en situaciones extremas (leyes contra desahucios de viviendas hipotecada en algunas comunidades como Andalucía) o la adopción de normas que fuerzan el uso de suelo público para la edificación de viviendas sociales o al uso social de las que están deshabitadas. El empleo habitual del decreto ley por parte de las comunidades autónomas para conseguir estos objetivos de forma urgente ha implicado un reforzamiento del Ejecutivo en detrimento del Legislativo autonómico.
 
El Tribunal Constitucional ha comenzado ya a pronunciarse sobre la legislación estatal y autonómica de la crisis económica. Destacamos a continuación de forma sumaria únicamente algunos puntos relevantes de su jurisprudencia más reciente: a) sobre la legitimidad del uso del decreto ley; b) sobre el aval de la intervención estatal en ámbitos de competencia autonómica; y c) sobre la constitucionalidad de la capacidad del Estado de controlar financieramente a las comunidades autónomas.
 
De entrada, el Tribunal ha confirmado por lo general el uso del decreto ley para la adopción de tales medidas ya sea por el Gobierno del Estado ya, recientemente, por los gobiernos autonómicos. En efecto, es doctrina constante del Alto Tribunal que el decreto ley no es una norma apta solo para situaciones de emergencia sino que puede ser utilizada, porque concurre el supuesto habilitante de “extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86 CE), para hacer frente, entre otras, a “coyunturas económicas que demanden respuestas urgentes o rápidas”, como viene sosteniendo desde la STC 6/1983 y ha aplicado a la legislación anticrisis (STC 137/2011). Al tiempo, el Tribunal exige una motivación fundada de su empleo al Gobierno, que no puede basarse en meras referencias a “fórmulas rituales o abstractas” a la crisis, porque harían prácticamente imposible el control jurisdiccional (STC 68/2007). En la reciente sentencia de 14 de mayo de 2015, en la que declara la inconstitucionalidad parcial de un Decreto Ley de Andalucía (DL 6/2013, sobre medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda), aplica esta doctrina por vez primera a un decreto ley autonómico. El Tribunal, después de admitir que los estatutos puedan prever el decreto ley, como se ha hecho con las últimas reformas, es no obstante más exigente a la hora de apreciar la necesaria concurrencia del supuesto de hecho habilitante que respecto al Estado. Ello es así por el hecho de que al ser los parlamentos autonómicos unicamerales pueden legislar más rápidamente que las Cortes Generales frente a situaciones de crisis. 
 
El Tribunal Constitucional se ha referido también a la invocación por parte del Estado de la competencia transversal de ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) para legitimar la adopción de medidas en ámbitos sectoriales de competencia (incluso exclusiva) de las comunidades autónomas, como sucede con los asuntos sociales. Para el Tribunal, la competencia estatal puede abarcar “tanto las normas estatales que fijan directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector” (sentencias 21/2009 y 95/2001). Como se ve, puede llegar a regular cuestiones de detalle. Con base a esta doctrina, en la sentencia citada de 14 de mayo de 2015, el Tribunal anula ciertos preceptos de la Ley andaluza 1/2010, sobre derecho a la vivienda en Andalucía, por ser de contenido y alcance distintos –más gravosos del derecho de propiedad privada- a los previstos en la legislación estatal sobre la misma materia.
 
Una última referencia hay que hacer al control presupuestaria del Estado sobre las comunidades autónomas previsto en la Ley orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, impugnado por algunas comunidades como Canarias por violar las competencias autonómicas. El Tribunal Constitucional considera, en la sentencia 215/2014, que la intromisión del Ministerio de Hacienda en la autonomía financiera de las comunidades autónomas es solo el último recurso de tipo coercitivo en caso de incumplimiento de las normas de estabilidad y en ausencia de medidas propias para subsanar la situación creada. En este caso las medidas serían legítimas para cumplir con lo establecido en el art. 135.5 CE reformado en 2011 y ello con base en las competencias del Estado del art. 149.1.13 CE ya citado y del art. 149.1.14 (hacienda general) y 18 (régimen de las administraciones públicas). El Tribunal atribuye al Estado una posición de “garante último” respecto al cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda por parte de todas las Administraciones Públicas. En cambio, cuatro magistrados discrepan de este fallo en un voto particular donde afirman que esta intervención afecta injustificadamente a la autonomía de las comunidades.
 
 
6. Una vez vista la situación generada por la crisis respecto a las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas, nos hallamos en un escenario en que los poderes subnacionales (y los locales) ven limitada su autonomía política y financiera al tiempo que, por su proximidad a la vida de los ciudadanos, son llamados a actuar como “amortiguadores sociales” (Mangiamelli). Por eso la ciudadanía les reclama una actuación decidida en pro de políticas y derechos sociales, que permita a los más necesitados sentir el “calor” y una mano visible ante la frialdad de la intemperie. Ello se hace más urgente si cabe por la respuesta insuficiente de un tejido social y asociativo que no pasa, al menos en España, por sus mejores momentos (dejando a salvo a la siempre eficaz red familiar y a organizaciones no gubernamentales presentes en toda la geografía nacional como Cáritas). Mientras tanto, esos poderes públicos ven reducida la capacidad financiera y de personal para llevarlas a cabo.
 
Un modo de actuar de los poderes territoriales que atienda debidamente a las necesidades básicas de los ciudadanos y reordene sus prioridades políticas y presupuestarias para poder llevarlo a cabo suele englobarse dentro de la forma de legitimación “funcional” del autogobierno, ligada a la subsidiariedad vertical. Se trata de una finalidad menos “épica” o vistosa que otras finalidades que suelen mencionarse para explicar la razón de ser de las autonomías territoriales en un Estado, como la identitaria o la democrática, pero bien eficaz para generar un verdadero sentido de “comunidad” integrador y sin exclusiones para con los más débiles económica y socialmente.
 
En el caso español, las comunidades autónomas por lo general han dado prioridad en los últimos tiempos a las dos otras finalidades del autogobierno. Sus Parlamentos han aprobado en la última legislatura (para 13 comunidades autónomas la que va entre 2011-2015) normas que fijan políticas de austeridad –ante la preocupación por los “costes” de la política- y que han supuesto el adelgazamiento institucional, al que ya se ha aludido antes. En estas medidas ha confluido un objetivo de saneamiento financiero con la respuesta legislativa a la amplia demanda social de regeneración política ante la desafección política y la corrupción que han caracterizado la crisis político-institucional que también ha vivido España, no solo a nivel estatal, sino igualmente en el autonómico y local. Con este último propósito se han aprobado leyes de transparencia, buen gobierno, gobierno abierto y/o participación ciudadana, además de la reforma de leyes de iniciativa legislativa popular para hacerla más accesible a la ciudadanía y de los reglamentos parlamentarios para introducir figuras participativas en el procedimiento legislativo.
 
El caso de Cataluña merece una mención aparte. Sus instituciones de autogobierno han puesto el énfasis en políticas identitarias y en la promoción del secesionismo (especialmente desde 2012), al menos como la parte más vistosa de las medidas adoptadas. En parte, ello ha servido para desviar la atención de una parte de la ciudadanía respecto a la gestión pública de la crisis económica –con recortes en políticas y derechos sociales- y a la corrupción política que también se ha venido dando en Cataluña (el escándalo financiero de la familia Pujol, presidente nacionalista catalán entre 1980 y 2003 y “padre” de la actual autonomía, de forma paradigmática).
 
 
7. Hasta este momento hemos centrado nuestra atención en cómo los distintos niveles de gobierno afrontan la realización de políticas sociales y garantizan los derechos sociales en tiempos de crisis. Hemos dejado de lado una reflexión sobre los medios idóneos para llevar a cabo las prestaciones sociales, más intervencionistas o más “subsidiaristas” por parte de dichos poderes en relación con la sociedad (en este sentido son interesantes las reflexiones de J. Esteve Pardo, La nueva relación entre Estado y sociedad, Marcial Pons, 2013). Cuando la intervención pública –del Estado y de las comunidades autónomas y entes locales- se reduce significativamente con ocasión de la crisis económica, aflora o al menos se invoca el papel sustitutivo de la sociedad civil (ONGs, voluntariado, tercer sector…), que en España dista de tener una regulación tan articulada como en Italia. Lo que sí se ha producido es la privatización de la gestión de ciertos servicios públicos. A lo anterior se suma otro hecho no menos relevante: que los particulares deban afrontar ahora gastos que antes de la crisis estaban cubiertos o costeados por el sector público (al disminuir las prestaciones públicas en sanidad, subsidios o asistencia social), lo que, junto con la elevación de la carga fiscal que padecen, supone una pérdida de poder adquisitivo notable y un empobrecimiento de ciertos sectores sociales.
 
Se discute si lo sucedido va a tener una vigencia transitoria, ligada a la duración de la crisis, y que una vez finalice esta se volverá a la situación anterior, o si estamos ante un cambio estructural que afecta a la reducción del peso del sector público en el PIB, en definitiva, al tipo de relación entre Estado y sociedad. La crisis fiscal del Estado seguramente conduce a esta segunda posibilidad, si bien las resistencias políticas a su implantación no pueden desdeñarse (como muestran algunos resultados electorales recientes en varios países europeos). En cualquier caso, con independencia del mayor o menor alcance de dicho cambio, pero ante su probable inevitabilidad, resulta pertinente una reflexión que nos incumbe a los juristas, aunque su alcance nos trascienda, y por tanto deba llevarse a cabo junto con otros expertos de las ciencias sociales y económicas (sin cuyos datos corremos el riesgo de formular o defender modelos y propuestas totalmente inviables) y con responsables políticos y sociales.