Il procedimento legislativo e il ruolo del nuovo Senato
Carmela Salazar
 

 
1. Premessa
2. Il Senato nel procedimento legislativo: dal d. d. l. governativo al testo approvato in prima deliberazione
3. Segue: procedimento legislativo e clausola di supremazia
4. Segue: alcuni nodi non ancora sciolti
5. Conclusioni
 
 
1. Premessa 
Il parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali sul disegno di legge costituzionale S. 1429 (d'ora in avanti, d. d. l.), emesso poco prima che il Senato approvasse il testo cui sono rivolte le note che seguono, si esprime in senso favorevole, segnalando tuttavia una serie di osservazioni, alcune delle quali particolarmente interessanti in questa sede, in quanto rivolte a suggerire possibili “correzioni” alle previsioni relative al procedimento legislativo.
Su di esse si tornerà nel corso della trattazione, ma in queste prime battute vale la pena di evidenziare che la lettura del parere consolida l'impressione della esistenza di una serie di contraddizioni rinvenibili nel d. d. l., la più evidente delle quali si annida nella scelta per il “sostanziale monocameralismo”[1] compiuta dal Governo Renzi e sin qui ribadita, nelle linee di fondo, durante i lavori parlamentari.
Se, infatti, l'intento della riforma è anche quello – evidenziato nella relazione di accompagnamento del disegno governativo – di porre un rimedio al dilagante contenzioso in via principale, allora appare lecito attendersi che la funzione legislativa del Senato, divenuto Camera “rappresentativa delle istituzioni territoriali”, acquisti una evidente centralità nel quadro dei “nuovi” compiti ad esso attribuiti, e che la razionalizzazione degli elenchi di materie di competenza legislativa dello Stato e delle Regioni rifletta la consapevolezza che nessuna potestà legislativa può considerarsi veramente esclusiva, compresa quella statale[2]. Le cose, però, a chi scrive non sembra che stiano così: per un verso, la revisione dei cataloghi –  ed, in particolare, la riformulazione di quello statale, ispirata ad una logica catch all che trova la conferma più evidente nella previsione della clausola di supremazia – riflette una tensione centralizzatrice ancora più spiccata di quella desumibile dagli orientamenti della giurisprudenza costituzionale post-riforma del Titolo V. Per l'altro, il coinvolgimento del Senato nell'iter di formazione delle leggi appare tuttora marginale, nonostante le modifiche apportate all'articolato originario abbiano ampliato in modo significativo i casi in cui esse devono essere approvate con modalità pleno jure bicamerali. 
Le considerazioni qui svolte si soffermano sulle implicazioni scaturenti da tale contraddizione: sarà perciò inevitabile sfiorare anche alcuni profili della riforma oggetto di altre Relazioni al Seminario, in particolare quelli che riguardano la composizione del Senato “rappresentativo delle istituzioni territoriali” e la ridefinizione delle materie di potestà legislativa. Tali punti saranno trattati, tuttavia, solo per quanto strettamente necessario alla migliore esposizione del tema assegnatomi.   
 
2. Il Senato nel procedimento legislativo: dal d. d. l. governativo al testo approvato in prima deliberazione
Come si accennava, tra le novità più rilevanti che affiorano nel testo licenziato dal Senato spicca l'estensione del novero delle leggi bicamerali, che passa dall'estrema esiguità della prima stesura – nella quale l'insieme era composto, come si sa, dalle sole leggi di rango costituzionale[3] – all'elenco “aperto” individuato dall'art. 70 c. 1[4], secondo cui «la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche, di referendum popolare, per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, secondo comma, lettera p), per la legge di cui all’articolo 122, primo comma, e negli altri casi previsti dalla Costituzione». Questi si riferiscono: alle materie di cui agli artt. 29 e 32, c. 2 (art. 55, c. 5)[5]; alle leggi sulle modalità di elezione dei senatori tra i consiglieri regionali e i sindaci (art. 58, u. c.); alle leggi ordinarie che danno attuazione alle leggi costituzionali che stabiliscono condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e d’indirizzo, nonché di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali (art. 71, u. c.); alle leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (art. 80, u. c.); alla legge che riconosce forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni ordinarie, sulla base di intesa con quelle interessate (art. 116, u. c.)[6].
Come si vede, l'arricchimento delle leggi bicamerali permette al Senato “rappresentativo delle istituzioni territoriali” di confrontarsi in modo paritario con la Camera non solo con riguardo alle discipline che incidono sulla struttura portante del sistema delle autonomie locali, ma anche con riferimento a  quelle che toccano interessi trascendenti la mera dimensione locale, nell'implicito presupposto che si tratta di casi in cui tali interessi assumono un rilievo tale da coinvolgere la Repubblica nella sua interezza: la Repubblica una e indivisibile composta dall'insieme di tutti gli enti indicati nell'art. 114 Cost.
A questo rafforzamento del ruolo legislativo del Senato fa in un certo senso da pendant la restituzione a tale organo della possibilità di istituire commissioni di inchiesta, che il testo governativo gli aveva sottratto (art. 82). L'espunzione dal circuito fiduciario, in effetti, non appariva ragione sufficiente a giustificare tale deminutio, visto che – come è noto – le inchieste non si atteggiano solo a strumenti di controllo sul Governo ma possono declinarsi anche come legislative[7]. Senza contare che esse potranno offrire un valido supporto al nuovo compito affidato al Senato, «la valutazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni, la verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato, il controllo e la valutazione delle politiche pubbliche», cui si aggiunge la valutazione dell'«impatto» delle politiche europee, a completamento del compito di «raccordo tra lo Stato, l'Unione europea e gli altri enti costitutivi della Repubblica» (art. 55, c, 4). Modalità, contenuti e limiti di tale insieme di attribuzioni dovranno essere chiariti dalle leggi ordinarie e dal regolamento del Senato, ma le inchieste potranno certo attribuire a verifiche, controlli e valutazioni una dose di incisività senza la quale esse rischierebbero di non discostarsi troppo, nei modi e nei risultati, dal panorama offerto dai consueti strumenti conoscitivi[8]. Da questo punto di vista, la restrizione dell'oggetto delle inchieste alle materie di pubblico interesse «concernenti le autonomie territoriali» (art. 82, c. 1), sembra più apparente che reale, sol che si pensi, ad esempio, a come il radicamento delle organizzazioni criminali in certe specifiche aree del Paese non impedisca che le stesse interferiscano con l'amministrazione statale ovvero che si “infiltrino” nelle istituzioni locali su tutto il territorio nazionale.
Queste novità rinsaldano di certo il ruolo del Senato, ma – come si diceva – non sono sufficienti a stravolgere l'assetto portante del d. d. l. governativo.
Si può notare prima di tutto che l'elenco delle leggi approvate dalle due Camere in posizione di parità resta comunque “lacunoso”: affiorano infatti almeno tre ipotesi che, irragionevolmente, appaiono lasciate fuori da questo novero.
La prima – superfluo precisare il perché – si riferisce alle leggi che definiranno i contenuti dei compiti di controllo, verifica e valutazione delle politiche pubbliche spettanti al Senato nonché i termini della sua partecipazione alla fase ascendente e a quella discendente del diritto eurounitario: la riforma non ne accenna, ma è evidente che si tratta di leggi “costituzionalmente obbligatorie”[9].
La seconda riguarda la legge elettorale per la Camera, non solo per la natura “materialmente costituzionale” della normativa sulla composizione dell'organo ove siedono i rappresentanti della Nazione[10], ma anche perché ogni altra disciplina statale che riguardi le elezioni nazionali o locali risulta oggi inclusa nell'insieme delle leggi bicamerali, così che – irrazionalmente – ne resta fuori proprio quella di maggior rilievo.
La terza “lacuna” riguarda le leggi ordinarie sulla Corte costituzionale: il Senato, naturalmente, partecipa all'approvazione delle leggi costituzionali cui è affidata la definizione della struttura portante dei processi dinanzi alla Consulta, ma la concreta fisionomia dei giudizi è delineata dalle regole fissate nelle altre fonti sulla giustizia costituzionale ed, in particolare, nella legislazione ordinaria (art. 137 Cost., non toccato dalla riforma). Anche in questo caso sono evidenti le ragioni che impongono il coinvolgimento paritario delle due Camere nella definizione delle modalità con cui si incardinano e si svolgono i giudizi dinanzi al custode della Costituzione: peraltro, se la legge di revisione entrerà in vigore nel testo in esame, sarà necessario un aggiornamento della l. n. 87/1953 per inserirvi le norme di attuazione del nuovo giudizio preventivo avente ad oggetto le leggi elettorali di entrambe le Camere (artt. 73 e 134).
La cosa che però offusca maggiormente la portata innovativa derivante dall'arricchimento delle leggi bicamerali è la conferma della posizione ancillare attribuita al Senato nel procedimento legislativo in tutti gli altri casi.
L'iniziativa legislativa resta in capo ai singoli parlamentari, ma ogni disegno di legge «è presentato alla Camera, che lo approva articolo per articolo e con votazione finale» (art. 72, c. 2). L'iter legislativo “parte” sempre da quest'ultima, che una volta approvato il testo lo invia al Senato: questo entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminare il testo inviato e nei trenta giorni successivi può deliberare proposte di modifica, sulle quali la decisione definitiva spetta all'altra Aula. Qualora Palazzo Madama deliberi di non procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata (art. 70, cc. 2-3).
Questo “procedimento a senso unico” può vedere invertire il senso di marcia solo se il Senato chieda alla Camera, a maggioranza assoluta, di procedere all'esame di una “propria” proposta di legge. In tal caso, la Camera si pronuncia entro sei mesi dalla richiesta (art. 71, c. 1): un termine ampio (forse troppo), scaduto il quale l'Aula potrebbe, peraltro, esprimersi con una mera dichiarazione di mancata presa in considerazione del testo.
L'ampiezza del termine ora visto rende ancora più evidente l'irragionevolezza della contrazione della tempistica per la discussione e la deliberazione dei testi legislativi in Senato: peraltro, è  scomparsa la precisazione contenuta nel disegno governativo per cui la Camera dei deputati avrebbe dovuto esprimersi entro venti giorni dalla restituzione del testo emendato da parte di Palazzo Madama[11]. Dopo questa modifica, il quadro è pertanto il seguente: l'Aula di Montecitorio potrà discutere per sei mesi sulle “iniziative” del Senato ed avrà a disposizione tutto il tempo che ritenga necessario per farlo su ogni altro progetto di legge, prima di inviarlo all'altra Assemblea e dopo che essa lo abbia “restituito”, mentre quest'ultima potrà contare sempre e comunque sullo stesso, ristretto margine di tempo per avanzare i propri emendamenti ai testi che le vengano inviati, quale che sia il contenuto e la complessità delle norme messe a punto dai deputati. Balza agli occhi che la contrazione dei tempi per l'elaborazione degli emendamenti senatoriali non serve a favorire l'approvazione in tempi rapidi delle leggi, così che la perdita in termini di esaustività e pienezza del dibattito in Aula – ammesso che sia tollerabile – non è ripagata da un sicuro ed effettivo vantaggio sul piano della reale accelerazione dell'iter legislativo.
Si può aggiungere che la rapida stesura degli emendamenti senatoriali potrà trovare qualche ostacolo anche a causa della peculiare struttura “mista” che connota l'Assemblea di Palazzo Madama[12], risultando i soggetti esponenziali dei diversi “tipi” di autonomia «ciascuno portatore di interessi non assimilabili né molte volte concilianti con quelli degli altri»[13]. Tanto più che non è mai stata presa in seria considerazione dai lavori parlamentari l'introduzione dei meccanismi del vincolo di mandato e del voto unitario tipici del Bundesrat, che spingerebbero alla strutturazione di gruppi su base regionale e non politica, facilitando il buon funzionamento del Senato: i componenti del medesimo gruppo potrebbero fissare la propria posizione prima delle sedute in Aula, in base alle “istruzioni” ricevute in relazione alla programmazione dei lavori parlamentari (l'elaborazione delle indicazioni da seguire potrebbe spettare al Consiglio regionale, previa consultazione obbligatoria del Consigli delle autonomie locali). Una soluzione, questa, che renderebbe “fungibili” i componenti della “compagine regionale” – specie dopo la cancellazione dei membri di diritto originariamente previsti dal disegno governativo – consentendo il ricorso alla delega e permettendo così di ridimensionare, in qualche misura, i problemi pratici derivanti dal cumulo dei mandati[14].
Sinora, però, il d. d. l. ha sempre ribadito il divieto di mandato imperativo per tutti i parlamentari e non sembra – stando agli orientamenti manifestati dalle forze politiche – che nel prosieguo dei lavori parlamentari questo punto possa subire stravolgimenti (art. 67): da qui l'ulteriore contraddizione per cui, non essendo i senatori tenuti a svolgere le loro funzioni confrontandosi con i corregionali per elaborare una linea comune, i rappresentanti delle istituzioni territoriali non si comporteranno, sotto questo profilo, in modo molto diverso dai rappresentanti della Nazione[15].
Il percorso “a senso unico” ed i tempi ora visti restano tali anche nei casi in cui, per alcuni disegni di legge, è previsto che la Camera possa non conformarsi alle proposte avanzate dall'altra Aula solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 70, c. 4)[16]. Si tratta, evidentemente, di leggi che sono state considerate di particolare rilievo per il sistema delle autonomie: tuttavia, rimanendo identico agli altri casi il percorso “obbligato” e la tempistica ristretta, il rafforzamento del ruolo legislativo del Senato è più apparente che reale, anche perché la maggioranza assoluta della Camera potrebbe essere raggiungibile senza troppa fatica, qualora il sistema elettorale lo consenta[17].
Se davvero il legislatore di revisione reputa che su queste leggi debba essere assicurata una più incisiva partecipazione del Senato, dovrebbe per coerenza tornare su questo punto e prevedere che il superamento degli emendamenti da parte della Camera possa avvenire solo a maggioranza assoluta o con la stessa maggioranza raggiunta in Senato, se superiore a quella assoluta[18].
 
3. Segue: procedimento legislativo e clausola di supremazia
Tra le leggi cui da ultimo si è accennato, la riforma inserisce anche quelle che, su proposta del Governo, si spingano su materie «non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale» (art. 70, c. 4).
Ora, tale clausola di supremazia, visibilmente ispirata a quella prevista dall'art. 72 della Costituzione tedesca (ma anche al “primo” Titolo V, considerando la riesumazione dell'interesse nazionale), non appare certo giustificata dalla evidenza di allarmanti tendenze della legislazione regionale a debordare dai propri ambiti, risultando vero, semmai, il contrario: come è notissimo, nella realtà del “secondo regionalismo” sono le leggi statali a proiettarsi su ogni campo regionale, con norme di principio e di dettaglio. Né  tale novità si può spiegare quale “contrappeso” introdotto rispetto a un particolare favor espresso dalla stessa riforma verso l'autonomia regionale.
O meglio: è vero che il testo licenziato dal Senato riscrive la potestà residuale, ponendo in coda ad un elenco di ambiti “nominati” la clausola che attrae nella disponibilità delle Regioni tutte le materie non espressamente riservate allo Stato, ma a parte ogni considerazione sulla poca innovatività dei campi di intervento espressamente menzionati rispetto a quelli desumibili dal diritto costituzionale vivente (certamente non  generoso con la potestà legislativa regionale)[19], il possibile impatto della messa a fuoco delle materie di competenza residuale deve essere valutato considerando anche la contemporanea scomparsa della potestà concorrente e la parallela estensione della competenza esclusiva statale, quest'ultima condotta ben al di là dell'«opera di restyling» diretta a riportarvi alcune materie incluse inopinatamente tra quelle di competenza concorrente dalla riforma del 2001[20].
Il mix tra queste innovazioni, combinandosi con il ruolo marginale del Senato nel procedimento legislativo, più che introdurre un vero e proprio mutamento nelle dinamiche dei rapporti tra Stato e Regioni rischia di lasciarle, grosso modo, nella medesima situazione attuale. Come ha ricordato di recente il Presidente della Corte costituzionale, non è «la ricerca di determinazioni sempre più analitiche e complesse delle competenze legislative» ad offrire, da sola, un argine alla litigiosità dello Stato e delle Regioni, poiché la “vera” soluzione al dilagare del contenzioso si raggiunge con la previsione «di istituzioni, poste all’interno del processo di decisione politica nazionale, destinate a comporre, in via preventiva – già nell’iter di formazione delle leggi statali – le esigenze dell’uniformità e quelle dell’autonomia»[21].
Non si tratta solo della possibilità che il “nuovo” elenco degli ambiti di potestà residuale “oscuri” le altre competenze residuali “implicite”[22], quanto del rischio che, in assenza di un procedimento legislativo che consenta il reale confronto tra Stato e Regioni nella sede politica, la moltiplicazione dei nomina in entrambi i cataloghi – in particolare, di quelli relativi alle “materie-non materie” nell'elenco statale[23] – alimenti ulteriormente il contenzioso e rimetta ancora una volta la concreta delineazione degli ambiti competenziali al giudice costituzionale. Il quale, peraltro, non troverebbe certo nella riforma indicazioni che lo spingano a discostarsi dagli odierni trends favorevoli al “centro”.
In questo quadro, l'affacciarsi della clausola di supremazia si spiega solo quale ulteriore affermazione della «vistosa virata in senso centralistico»[24] registratasi a partire dalle manovre anti-crisi varate dal Governo Monti, esso stesso autore di un disegno di revisione costituzionale percorso da una evidente dinamica centripeta, ove spiccava una clausola di supremazia analoga a quella in esame. Ma è noto che già oggi non mancano al “centro” strumenti più che adeguati alla realizzazione di interventi sul sistema delle autonomie volti a offrire risposte immediate alle esigenze dettate dal contesto economico, strumenti il cui utilizzo a largo raggio non risulta esposto, in linea di principio, a forme di scrutinio “stretto” da parte della Corte[25]. Ne ha offerto conferma, ove ce ne fosse bisogno, il Presidente della Corte costituzionale, quando ha sottolineato «la necessità delle istituzioni politiche centrali (Parlamento e Governo innanzitutto) di fronteggiare la grave crisi della finanza pubblica dell’attuale momento storico, con riduzione progressiva dei margini di autonomia finanziaria delle Regioni e degli altri enti autonomi territoriali», al tempo stesso evidenziando la moltiplicazione delle decisioni «giustificatrici di interventi incisivi dello Stato sulle leggi di spesa delle Regioni; decisioni fondate sul parametro, contenuto nel terzo comma dell’art. 117 Cost., costituito dai princìpi fondamentali di “coordinamento della finanza pubblica”»[26].
Alla luce di queste premesse, non sembra che si ritrovino ragioni logico-giuridiche idonee a giustificare la messa a disposizione in favore del tandem Governo-Camera dei deputati di una clausola di supremazia “forte”, tale da ingenerare il timore – come rileva il parere della Commissione bicamerale – che essa possa determinare «un sostanziale arretramento dell’autonomia regionale». Semmai, l'occasione della riforma avrebbe potuto essere colta per ritoccare il raggio d'azione dei poteri sostitutivi previsti dall'attuale art. 120, c. 2, Cost. attraverso l'investitura dello Stato, in luogo del Governo, nella titolarità di tali poteri, così da rendere utilizzabile lo strumento legislativo, oggi precluso. Ma un intervento del genere avrebbe sortito comunque un esito meno vantaggioso per il Governo, poiché mentre i poteri sostitutivi devono esercitarsi nel quadro delle procedure previste dalla legge cui rinvia la norma costituzionale, la clausola di supremazia introdotta dal d. d. l. non contiene alcun rinvio ad una disciplina generale che ne specifichi le modalità di “attivazione”. Peraltro, ci si chiede quale possa essere l'atteggiamento della Corte, una volta che essa venga adita dalle Regioni “espropriate” dei loro campi da tali leggi: naturalmente, non se ne può avere la certezza, ma sembra probabile che, specie qualora la riforma entri in vigore conservando la  tensione “centralizzante” riscontrabile nel testo in esame, il giudice delle leggi calibrerà il raggio di azione del proprio scrutinio sulle valutazioni compiute dal legislatore statale in modo da sottoporre al sindacato di ragionevolezza i soli casi in cui gli interventi risultino afflitti da manifesta arbitrarietà[27].
Poste queste premesse, deve anche dirsi che, alla luce degli orientamenti sin qui emersi tra le forze politiche, sarebbe ingenuo attendersi dal seguito dei lavori parlamentari la cancellazione della clausola di supremazia o anche il ridimensionamento della stessa, obiettivo che potrebbe essere perseguito in diversi modi: attraverso la limitazione della sua applicabilità solo ad alcune materie specificamente individuate, e/o mediante la previsione dell'attivabilità della clausola, di volta in volta, anche solo verso alcune Regioni[28] o, ancora – e sarebbe questo il meccanismo di massima garanzia per le Regioni, suggerito anche dal parere della Commissione bicamerale – mediante l'inscrizione delle leggi che ad essa si richiamino tra quelle bicamerali. Su tale ultima possibilità, per la verità, qualche incertezza può nascere dinanzi alla considerazione che «una legge “concordata” siffatta vedrebbe ridotte al lumicino le concrete possibilità di venire alla luce»[29]. Ma proprio per questo appare comunque inevitabile insistere nell'auspicio che, qualora nessuna delle strade ora indicate venga percorsa, il legislatore di revisione sia coerente con l'indicazione da esso stesso formulata in ordine alla necessità che il Senato contribuisca in modo sostanziale e non solo formale alla approvazione di tali leggi, vincolando la Camera a superare le proposte da esso avanzate alla stessa maggioranza con la quale sono state approvate[30].
 
4. Segue: alcuni nodi non ancora sciolti
Per le ragioni ora esposte, si ha l'impressione che nel d. d. l. in esame convivano due visioni contrastanti del ruolo spettante al Senato nel “nuovo bicameralismo” disegnato dalla riforma.
La prima è quella sottesa alla originaria stesura del d. d. l., che all'espunzione del Senato dal circuito fiduciario fa corrispondere anche un significativo ridimensionamento del ruolo dell'organo nel procedimento legislativo, così da completare la sostanziale esclusione dello stesso dall'attività di indirizzo politico tout court. Questo esito è sottolineato dall'assegnazione espressa al Senato di compiti estranei all'attività di direzione politica – come quelli di valutazione delle politiche pubbliche –  e dalla conservazione della partecipazione all'elezione del Capo dello Stato, dei giudici costituzionali e dei componenti del Consiglio superiore della magistratura (come si sa, il Titolo IV è rimasto fuori dal raggio di azione della riforma). Si colloca in questa stessa prospettiva il ruolo di “raccordo” tra l'Unione europea, lo Stato e le autonomie locali, cui si è già accennato: il termine atecnico, al suo debutto nel testo costituzionale, appare di per sé fumoso, né la riforma accenna – come si è visto – al futuro intervento di leggi che chiariscano come tale compito sarà svolto.
L'altra visione, che emerge a macchia di leopardo dal testo approvato dal Senato, è quella in cui la “seconda Camera” non è una “Camera secondaria”[31] che si riscatta dalla posizione di minorità ad essa assegnata sul piano della funzione legislativa solo nei casi in cui sia necessario procedere ex art. 138 Cost., ma è la sede in cui si ricompongono i diversi interessi riconducibili a ciascuna Regione e a ciascun Comune attraverso il bilanciamento, condotto nell'esercizio della funzione legislativa, tra le esigenze dell'autonomia e del decentramento e le istanze di preservazione dell'unità e indivisibilità della Repubblica (art. 5 Cost.). In questa luce, si riempie di contenuti anche il “raccordo” tra lo Stato e le autonomie locali: compito dell'organo è quello di raggiungere una sintesi che parta dagli interessi delle Regioni e dei Comuni ma vada oltre essi[32], in una logica che non è quella della «autistica e ridondante riproposizione del piano locale al livello nazionale»[33], ma quella che conduce a razionalizzare in una trama coerente gli interessi dei diversi enti territoriali, per come elaborati nella discussione sui testi legislativi dai consiglieri regionali e dai sindaci, e per come da questi immessi nel bilanciamento con gli altri valori costituzionali chiamati in gioco di volta in volta: primo fra tutti, l'unità-indivisibilità della Repubblica, ai sensi dell'art. 5 Cost. Poiché tale norma vincola la legislazione a tenere conto delle esigenze dell'autonomia e del decentramento, di cui il “nuovo” Senato è divenuto l'interprete per eccellenza, è necessario che il punto di vista da esso espresso si confronti con quello espresso dalla Camera, al fine di trovare un equilibrio tra le due visioni: è seguendo tale prospettiva, deve ritenersi, che i senatori sono giunti all'ampliamento dei casi di bicameralità ed all'inclusione tra di essi, come si è visto, non solo delle leggi che riguardano direttamente il sistema delle autonomie, bensì anche di quelle che coinvolgono l'intera Repubblica.
Tuttavia, proprio l'apertura di tale prospettiva obbliga a compiere un passo ulteriore e ad esigere che il contributo del Senato alla produzione delle leggi sia tale da permettere che nel bilanciamento tra i diversi princìpi costituzionali racchiuso in ogni legge entrino costantemente – anche se, naturalmente, non sempre e solo secondo i modi della “piena” bicameralità – le esigenze dell'autonomia e del decentramento di cui l'organo è istituzionalmente portatore, esigenze alle quali l'art. 5 Cost. impone che la legislazione adegui i propri princìpi e i propri metodi.
Non si vede che senso abbia dare vita, dopo decenni di proposte rimaste sulla carta, ad una riforma del bicameralismo perfetto imperniata sulla trasformazione del Senato in un organo rappresentativo delle istituzioni territoriali – il cui buon funzionamento, come si è detto, dovrebbe misurarsi anche sulla base delle ricadute di tale metamorfosi sul contenimento della litigiosità di Stato e Regioni – se poi il coinvolgimento delle autonomie nella produzione delle leggi ordinarie è destinato a consumarsi in una corsa contro il tempo al solo fine di avanzare proposte che sostanzialmente assumono la veste di pareri non vincolanti verso l'altra Camera e che nella maggior parte dei casi possono superati, anche in blocco, a maggioranza semplice. I deputati, per la verità, potrebbero incontrare qualche difficoltà nel respingere gli emendamenti del Senato, qualora esso riesca ad attrarre l'attenzione dell'opinione pubblica sulle proprie ragioni, ad esempio denunciando i vizi di incostituzionalità che ritenga presenti nelle norme approvate dall'altra Aula: in queste ipotesi, le reazioni critiche della società civile sulle posizioni assunte dalla Camera potrebbero costringere i deputati quantomeno ad argomentare in modo adeguato la decisione di rigettare le proposte del Senato o addirittura potrebbero indurli a recepirle, anche se obtorto collo[34]. Per arrivare a tanto, però, occorre che la discussione si svolga effettivamente, in tempi e con modi tali da garantire la miglior comprensione, da parte dei cittadini, delle problematiche sottese alla diversa visione delle due Camere intorno al medesimo testo legislativo.
Parafrasando l'art. 111 Cost., si potrebbe parlare di ragionevole durata del procedimento legislativo, la cui misura va calibrata in primo luogo sulla necessità che il Senato contribuisca alla direzione politica del Paese attraverso la legislazione così da esercitare, al tempo stesso, i compiti di “garanzia” riconducibili al suo “nuovo” ruolo di organo rappresentativo delle istituzioni territoriali: da intendersi, quest'ultima, come garanzia che, nella prassi, le ragioni del “centro” non prevarichino irragionevolmente quelle delle autonomie attraverso l'approvazione di leggi statali “trasversali”  che pretendano di proiettarsi sugli ambiti regionali ben al di là di quanto richiesto dalle ragioni dell'unità-indivisibilità della Repubblica. Dal grado di partecipazione del Senato alla produzione della legislazione, insomma, dipende l'ampiezza della “nuova” funzione di garanzia ad esso spettante. Appare difficile immaginare altre funzioni di garanzia: benché il Senato sia escluso dal circuito dell'indirizzo politico, esso è composto da soggetti eletti direttamente a livello locale (con l'esclusione dei senatori di nomina presidenziale, che tuttavia costituiscono una minoranza ristretta): dunque, non può certo atteggiarsi a organo super partes[35]. Altra cosa è che, come si è visto, se ne confermi la partecipazione all'elezione dei soggetti i cui compiti sono riconducibili al genus delle garanzie costituzionali: Capo dello Stato, Corte costituzionale, componenti laici del Consiglio superiore della magistratura [36].
In secondo luogo, la ragionevole durata del procedimento legislativo va misurata anche sulla reale possibilità che il dibattito parlamentare riecheggi nella società civile e che intorno ad esso i cittadini possano non solo acquisire quanto soprattutto elaborare informazioni sufficienti sulle problematiche in gioco. Del resto, le eventuali esigenze di accelerazione dei tempi di approvazione delle leggi possono essere soddisfatte applicando le norme dei regolamenti che «stabiliscono procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza» (art. 72, c. 2), senza contare che la riforma ha attinto dalla Costituzione francese il “voto a data fissa” per i disegni ritenuti dal Governo essenziali per l'attuazione del suo programma, con l'esclusione di quelli relativi alle leggi bicamerali, alle leggi in materia elettorale, alle leggi di ratifica dei trattati internazionali e alle leggi per la cui approvazione è prescritta una maggioranza speciale (art. 70, u.c.).
Appare perciò auspicabile che l'iter legislativo “non bicamerale” venga ristrutturato, pur conservando l'ultima parola alla Camera dei deputati: potrebbe ad esempio prevedersi che la legge sia promulgata qualora, dopo l'invio del testo al Senato, questo resti inerte per un termine ragionevole – si ricordi che la Camera ha a disposizione ben sei mesi nell'ipotesi speculare – tale da consentire una effettiva discussione tra i rappresentanti degli enti locali e permettere la stesura di emendamenti idonei a racchiudere la sintesi tra i diversi interessi territoriali che è compito del Senato esprimere.
Inoltre, potrebbero individuarsi le ipotesi in cui il procedimento possa o debba avviarsi dal Senato. Tra le prime potrebbero rientrare, ad esempio, le leggi statali che, secondo l'art. 117, c. 2, Cost., dettano disposizioni «generali e comuni» [lett. m), in materia di tutela della salute, sicurezza alimentare e tutela e sicurezza del lavoro; lett. s): sulle attività culturali e sul turismo; lett. u): sul governo del territorio]. In questi casi non si assicurerebbe il completamento dell'iter, potendo esso arenarsi nella Camera dei deputati[37]: ma il Senato potrebbe avviare il procedimento anche per richiamare l'attenzione dell'opinione pubblica sull'esigenza dell'approvazione di interventi legislativi nelle materie indicate, posto che – almeno, sulla carta – queste si presentano come ambiti di potestà esclusiva ma non (necessariamente) “escludente”. La qualificazione costituzionale delle disposizioni come generali, pur non riproponendo (formalmente...) la dialettica princìpi-regole propria della potestà concorrente, rende plausibile l'apertura di spazi per l'intervento delle leggi regionali, tanto più che le stesse disposizioni sono definite anche comuni: locuzione, questa, inedita nel regionalismo italiano, anche se sembra evidente che essa evochi la necessità della leale collaborazione tra Stato e Regioni[38]. Si tratta, tuttavia, di una possibile lettura di tali termini, che – come insegna la vicenda della l. cost. n. 3/2011 – potrebbe essere smentita nella prassi applicativa: perché ciò non accada appare necessario che il Senato sia legittimato rivendicare su tali materie l'esistenza di settori anche di interesse locale già “a monte”, in sede di produzione delle leggi ad esse relative, anziché lasciare che tale rivendicazione sia possibile solo “a valle”, da parte delle Regioni, dinanzi al giudice costituzionale.
Tra i casi di “iniziativa” propria del Senato, che – per riprendere un passaggio del parere –  identificherebbero una “prevalenza procedurale” in grado di valorizzare «il contributo che i rappresentanti delle autonomie possono offrire [...] nel merito dell’elaborazione legislativa», si potrebbero invece includere la legge sul “potere estero” delle Regioni (art. 117, u. c.), quella che attribuisce forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni ordinarie, così da consentire al Senato di porsi quale interlocutore naturale delle Regioni che avanzino la “richiesta” prevista dall'art. 116, c. 3, ed ancora la legge contenente la delega alle Regioni dell’esercizio della potestà regolamentare «nelle materie e funzioni di competenza legislativa esclusiva» (art. 117, c. 6). In questi ultimi due casi, si darebbe una qualche possibilità alle norme costituzionali di trovare finalmente attuazione: le disposizioni corrispondenti oggi in vigore, come si sa, sono infatti rimaste sulla carta[39].
Un'ulteriore considerazione, poi, riguarda la necessaria connessione tra il riparto delle funzioni legislative e la distribuzione di quelle amministrative. A tal proposito, sovviene uno snodo del “primo regionalismo” degno di riedizione, quello in cui la definizione del “volto” delle materie di competenza regionale si è compiuto attraverso i decreti di trasferimento delle funzioni amministrative: un percorso, come si sa, seguito anche dalla “macroriforma Bassanini” e mai più  riproposto, in conseguenza dell'abbandono della riforma del Titolo V da parte del legislatore[40]. Anche questo “vuoto” è stato colmato dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla notissima sent. n. 303/2003 cui si deve l'invenzione della “chiamata in sussidiarietà” affinata in decine di decisioni successive, ma per l'appunto è sorprendente che il legislatore di revisione abbia totalmente ignorato la tormentata vicenda dall'inattuazione dell'art.118 Cost.: nel testo in esame, tale disposizione è stata appena ritoccata – oltre che per sancire la cancellazione delle Province dall'intera formulazione – solo al fine di aggiungere un secondo comma contenente ulteriori affermazioni di principio («le funzioni amministrative sono esercitate in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa») e per sostituire al terzo comma le parole «nella materia della tutela dei beni culturali» con la frase «in materia di tutela dei beni culturali e paesaggistici». Rimane perciò ferma anche l'investitura dei Comuni quali titolari “privilegiati” delle funzioni amministrative, nonostante questi enti abbiano ormai acquistato un presidio ben più forte per la loro autonomia, potendo essi partecipare attraverso i loro rappresentanti in Senato alla definizione “a monte” dei meccanismi legislativi di distribuzione delle funzioni amministrative: sempre che, naturalmente, di partecipazione effettiva si tratti.
La revisione degli elenchi di materie appare perciò incompleta senza una riscrittura dell'attuale art. 118 Cost. che assegni alle leggi statali approvate nel rispetto del principio di leale cooperazione, di sussidiarietà e di differenziazione, l'individuazione – nelle materie di potestà esclusiva – delle funzioni amministrative da trattenere al “centro” e quelle da “conferire” in periferia, prevedendo altresì che la legge regionale proceda in modo analogo, nel rispetto delle indicazioni di principio contenute nelle norme statali in merito alle funzioni da assegnare ai Comuni[41]. Verosimilmente, tali fonti statali si atteggerebbero nella realtà come leggi di delega: per evitare che i princìpi e criteri direttivi si riducano a formule fumose che lascino al Governo la più ampia discrezionalità, anch'esse dovrebbero includersi tra quelle bicamerali ovvero – qualora si reputi che l'esperienza del passato sconsigli di correre il rischio di ricadere nell'attesa perenne dell'attuazione anche del “nuovo” art. 118 – tra quelle che anche il Senato può approvare in prima battuta e sulle quali la Camera ha “l'ultima parola”, sempre attraverso il meccanismo della “maggioranza speculare” già visto.
 
5. Conclusioni
Notoriamente, il superamento del bicameralismo perfetto, oggetto di interminabili discussioni teoriche, negli ultimi tre decenni si è posto al centro di numerose proposte di revisione costituzionale, in genere inserite all'interno di disegni ad ampio raggio come quello oggi in itinere, tutti arenatisi senza riuscire a vedere la luce.
Il d. d. l. in esame sembra invece avere qualche chance di giungere davvero all'approvazione finale: la ritrovata determinazione delle forze politiche può spiegarsi – analogamente a quanto accaduto per la l. cost. n.1/2012 – alla luce delle esigenze del Paese di conservare credibilità agli occhi dei partners europei e di riscuotere la “fiducia dei mercati”. Si tratta di un fenomeno che la crisi economico-finanziaria tuttora in corso ha reso più visibile, ma che non dipende solo da questa: a fronte della tendenza degli Stati a coprire la gran parte delle loro spese prendendo il denaro in prestito, piuttosto che attingendo alle risorse ricavate dalle tasse, si assiste da tempo al transito dallo Stato fiscale allo Stato debitore[42], nel quale la necessità di conservare affidabilità agli occhi dei creditori entra a pieno titolo tra i fattori che gravano sulle decisioni in materia economica spettanti ai Parlamenti e ai Governi nazionali. Nel caso italiano, ad esempio, non certo da ora si trova riscontro di questo fenomeno nella rimodulazione del rapporto di fiducia, che non appare più soltanto “bilaterale” ma si presenta ormai come “trilaterale” (Governo-Parlamento-mercati finanziari)[43].
La crisi, come si diceva, ha reso ancor più evidente tale trasformazione, avendo essa determinato il rinserrarsi dei vincoli assunti in sede europea dal nostro Paese. Tuttavia, per quanto possa sembrare strano, non è proprio e solo questo il problema. Non solo la capacità di condizionamento delle politiche pubbliche esercitate dai vincoli derivanti dall'integrazione europea si stende ormai su tutte o quasi le scelte quotidianamente compiute dai nostri decision makers, ma soprattutto va ricordato che essa si è già ampiamente manifestata in passato proprio in ordine alla riforma dell'assetto degli enti territoriali. L'esigenza di contenimento del deficit spending entro i parametri di convergenza fissati a partire dal Trattato di Maastricht, ha infatti contribuito, negli anni '90 del secolo scorso, all'avvio delle riforme del sistema delle autonomie locali che hanno consentito la decentralizzazione delle strutture e i servizi del welfare. A tale proposito, si è parlato efficacemente di un “federalismo di necessità”, benché non sia questa la sola ragione che ha condotto dapprima al varo delle “leggi Bassanini” e, successivamente, alla l. cost. n. 3/2001[44].
All'epoca, tuttavia, pur evidenziandosi nel dibattito scientifico – come è inevitabile che accada – svariati punti discutibili nella traduzione in norme giuridiche del rinnovato favor verso l'autonomia e verso la “scoperta” della sussidiarietà, le perplessità non si sono, in linea di massima, accompagnate alla manifestazione di un reale timore che tale spinta potesse degenerare in pericolose derive centrifughe, nonostante la presenza tra le forze politiche – per molto tempo, anche tra quelle di governo – di un partito, la Lega Nord, che non ha mai fatto mistero di tenere in nessun conto il valore dell'unità della Repubblica. Il contesto politico-istituzionale – ma anche gli orientamenti prevalenti nell'opinione pubblica – offrivano garanzie sufficienti per aspettarsi un efficace contrasto a eventuali tentativi di contraffazione del marchio “sussidiarietà” perpetrati al fine di dare spazio agli egoismi territoriali[45]. La riprova può ricavarsi dalla circostanza che il disegno di macro-riforma costituzionale sulla c. d. devolution è stato “bocciato” dal voto referendario nel 2006.
Il problema, allora, non è che l'inversione di marcia verso il “centralismo di necessità” sia tracciata per assecondare le aspettative dell'Unione europea o quelle dei mercati: il problema è che questo cammino a rebours per molti versi suscita oggi il concreto timore che la ri-centralizzazione sia spinta sino allo svuotamento dell'autonomia locale ed, in particolare, dell'autonomia politica regionale, senza che tra le forze politiche e nella società civile si manifestino reazioni in grado di contrastare tale involuzione.
Come è stato ancora di recente evidenziato, il “modello” costituzionale, sposando il regionalismo politico, ha segnato l’abbandono dell’idea «funzionalista delle autonomie territoriali come mere proiezioni spaziali di dinamiche socio-economiche»[46]: ma lo sguardo sulla realtà mostra che quella scelta, già in buona parte tradita dalla ostinata indifferenza mostrata dal legislatore verso le difficoltà nate dalle carenze e lacune della riforma del 2001, oggi è viepiù messa in discussione, paradossalmente, dall'improvviso “risveglio” della politica, costretta dall'avvento della crisi ad occuparsi di nuovo delle autonomie. Solo che gli interventi adottati a questo fine – ed il d. d. l. in esame non fa eccezione – lasciano sovente trasparire una visione dell’autonomia territoriale, e di quella regionale in specie, non già come «governo (in senso lato) delle popolazioni locali, bensì come governo per le popolazioni locali»[47]: in tale seconda prospettiva, che colloca il momento di affermazione ultima dell’unità politica «al di fuori dello stesso ordinamento autonomo, il quale – per definizione – presuppone l’esistenza di un ulteriore e più comprensivo ordinamento», nulla si oppone, in teoria, a che le autonomie locali vengano ridimensionate al ruolo di enti «meramente funzionali al più efficiente soddisfacimento di interessi definiti a livello nazionale o sovranazionale»[48]. E nulla (o poco) si oppone a tale esito anche in pratica, poiché, in linea di massima, le operazioni di ridimensionamento delle autonomie non ingenerano diffuse reazioni critiche nell'opinione pubblica, dopo la scoperta dei clamorosi episodi di corruzione e di spreco di denaro pubblico che hanno travolto rappresentanti e amministratori locali ed hanno riattizzato il sentimento anti-autonomista da sempre diffuso in una parte della società italiana[49].
Questa visione, tuttavia, non può ancorarsi puramente e semplicemente al principio unitario, nemmeno qualora si postuli che l'attuale momento di grave crisi economica giustifichi l'attribuzione ad esso di una preferred position rispetto a quello della promozione delle autonomie. Al di là della constatazione che la Corte costituzionale ha apertamente escluso la configurabilità della crisi come “stato di eccezione” che legittimi l'invocabilità, da parte dello Stato, della salus rei publicae per giustificare il superamento dei confini costituzionali delle competenze (sentt. n. 148 e 151/2012, 193/2013), tale visione non convince. In primo luogo, perché quale che possa essere la soluzione considerata ottimale in una fase di emergenza, proprio in quanto essa è stata calibrata su un momento eccezionale non può che porsi per definizione come transitoria (in tal senso, v. ad esempio Corte cost., sent. n. 85/2013): sarebbe palesemente illogico trasfonderla nel testo costituzionale, la cui aspirazione non è quella di apprestare soluzioni per l'emergenza, ma di dettare princìpi e regole destinati a durare nel tempo. Ma soprattutto, quella visione non convince se si tiene a mente che l'art. 5 Cost. configura le autonomie locali come pre-esistenti alla Repubblica una e indivisibile – essa, infatti, le “riconosce” – riconducendole così alle formazioni sociali la cui anteriorità rispetto allo Stato, unitamente a quella della persona, si trova al centro del celebre ordine del giorno Dossetti del 9 settembre 1946.
In questa luce, la promozione delle autonomie si collega direttamente alla garanzia dei diritti inviolabili, anch'essi oggetto di riconoscimento da parte della Repubblica (art. 2 Cost.)[50]: in specie, l'autonomia politica delle Regioni, consentendo a ciascuna di esse di dotarsi di un proprio indirizzo politico, anche distante da quello statale, non solo rende possibile che i bisogni delle collettività stabilite sui territori regionali siano avvertiti e fronteggiati con immediatezza (nei limiti delle competenze locali), ma consente anche il mantenimento di standard accettabili di protezione “diffusa” dei diritti fondamentali sull'intero territorio nazionale, pure quando l'indirizzo politico centrale vada in tutt'altra direzione. Riaffiora, qui, la funzione di garanzia del Senato, cui si è già accennato: un Senato “forte”, nel quale le Regioni possano realmente difendere i propri ambiti dall'invadenza della legge statale, finisce per svolgere una funzione di garanzia del ruolo di “contrappeso” ad esse affidato dal Costituente.
Si pensi alla corposa legislazione regionale sui diritti fondamentali universali dei migranti, una parte della quale è stata approvata nell'arco temporale (non breve) in cui le scelte delle maggioranze alla guida del Paese si esprimevano apertamente nella direzione opposta, come peraltro dimostrano le impugnazioni governative di cui tali leggi sono state fatte segno, pur dopo che la Corte costituzionale aveva pianamente ricondotto la competenza sulle immigrant policies alla sfera della potestà regionale. Tale esempio, peraltro, dimostra anche che dinanzi ai problemi nascenti dalla globalizzazione economico-finanziaria – la moltiplicazione dei flussi migratori da una parte all'altra del pianeta ne è, notoriamente, una conseguenza – servono certamente risposte globali, che però tardano ad arrivare (almeno, nei termini che potrebbero derivare da un costituzionalismo mondiale ancora lontano[51]), ma sono necessarie anche le risposte locali, intese queste ultime come nazionali e sub-nazionali.
Il parere della Commissione bicamerale sottintende un invito, rivolto all'intero Parlamento impegnato nella revisione della Carta, alla riflessione sulla tollerabilità di un arretramento dell'autonomia regionale che si spinga sino a lasciare ad essa solo l'apparenza della connotazione politica conferita dal Costituente: certamente, prospettando l'impoverimento della legislazione regionale e la rimessione al “centro” dell'avocabilità delle competenze legislative nei termini prima visti, si va incontro alla vox populi che, dinanzi al tradimento delle funzioni pubbliche da parte di amministratori e rappresentanti locali, più che pretendere l'acclaramento delle responsabilità personali, reclama l'eliminazione o il ridimensionamento delle funzioni medesime, se non la cancellazione delle autonomie locali tout court. Il rischio però è che, percorrendo questa strada, la revisione si avvicini pericolosamente all'incisione sulla “forma repubblicana” nella quale si rispecchia l'identità costituzionale del nostro Paese: la preservazione della quale, come si sa, non è solo imposta dall'art. 139 Cost., ma è anche un valore per l'Unione europea. In tal senso dispone la norma del Trattato di Lisbona che immette i “controlimiti” al cuore dell'identità della stessa Unione, vincolandola al rispetto dell'«identità nazionale insita nella struttura fondamentale, politica e costituzionale dei singoli Stati, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali» (art. 4, n. 2, TUE)[52]. La scelta di muovere nella direzione dello svuotamento sostanziale dell'autonomia regionale non può, perciò, essere presentata dai nostri parlamentari come obbligata in ragione dell'esigenza di rispondere a reali o presunte “richieste dell'Europa”.
Al momento in cui si scrive, il cammino della riforma sta per riavviarsi: l'auspicio che si può formulare è quello espresso dal Presidente della Corte costituzionale, quando ha  ricordato che, così come «occorre respingere il volontarismo che vorrebbe una politica onnipotente, in grado di superare e contraddire la storia e la cultura di un popolo, allo stesso modo è da contrastare un’antipolitica che trae dalle disfunzioni e distorsioni della prassi quotidiana motivi di polemica distruttiva nei confronti delle istituzioni»[53].

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