1.  Il concetto di integrazione nella dimensione migratoria
Come ogni fenomeno complesso, l’integrazione degli stranieri risulta un tema di difficile investigazione per i numerosi profili che trasversalmente tocca. Da quello nozionistico-concettuale a quello più pragmatico della governance, le difficoltà sono ben numerose poiché l’integrazione - come anche l’immigrazione - non si lascia governare in maniera sistematica o strutturata, quanto piuttosto in maniera alterna, misurandosi continuamente con posizioni ideologiche, culturali, sociali e cicli economici fisiologicamente variabili nel tempo ([1]).
Sarà per tale circostanza che ogni qualvolta si ragioni di integrazione degli stranieri la discussione riparte dal piano definitorio, per via dei numerosi significati che la stessa locuzione evoca e da cui non è affatto semplice estrapolarne un concetto univoco ed universalmente accettato ([2]). Basti osservare un qualunque vocabolario della lingua italiana per scoprire l’ampiezza semantica della parola integrazione, così nel linguaggio economico, matematico, politico, sociale, giuridico ed anche medico, il vocabolo assume diversi significati tutti però, in buona sostanza, riferiti “al fatto di integrare” (o completare) un qualcosa attraverso l’addizione o l’inserimento di fattori o elementi (mancanti) ([3]).
Questa semplificazione terminologica se declinata al fenomeno migratorio riferisce la similare circostanza di chi (lo straniero) è chiamato ad “aggiungersi” e ad “inserirsi” in una società diversa da quella di origine e di cui aspira a divenirne parte integrante. Sicché, l’ampiezza definitoria della parola dà forma ad un concetto di integrazione anch’esso molto vario, mutevole e a più dimensioni, costantemente rimodulato da fattori strutturali e/o transienti ([4]), sebbene in ultima istanza fondato su un’idea di apertura dell’identità verso l’alterità.
Molto utile ad affinare questo concetto di integrazione è poi il contributo della scienza sociologica moderna ([5]), che nell’indagare la relazione individuo-comunità considera l’accettazione della diversità come un aspetto fondamentale al corretto inserimento sociale dell’individuo nel gruppo. Secondo tale prospettiva l’integrazione, che consiste nell’insieme dei processi sociali e culturali che rendono l’individuo membro di una società, indicherebbe il “superamento delle divisioni e delle fratture ed (il) collegamento organico fra i membri di un’organizzazione” ([6]) ed ancora la “convivenza” (attraverso l’accettazione reciproca) di identità diverse all’interno di un determinato contesto sociale.
Questa impostazione trasposta nella dimensione giuridica assume una valenza ancor più perspicua. Infatti, qui si assiste al non semplice tentativo di definire giuridicamente (o legalmente) l’integrazione ora come “processo di non discriminazione e di inclusione delle differenze, quindi di contaminazione e di sperimentazione di nuove forme di rapporti e comportamenti, nel costante e quotidiano tentativo di tenere insieme principi universali e particolarismi” ([7]); ora come “processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società”(art. 4-bis TU). Anche a livello comunitario l’integrazione si definisce sempre più spesso come un “processo dinamico e bilaterale di adeguamento reciproco da parte di tutti gli immigrati e di tutti i residenti degli Stati membri”, che “implica il rispetto dei valori fondamentali dell’UE” e “la salvaguardia della pratica di culture e religioni diverse” ([8]).
Queste definizioni, per quanto generiche consentono di ricavare alcune coordinate essenziali del concetto di integrazione. Ed in particolare, i) la cosa, (cioè cos’è l’integrazione) ovvero un processo evolutivo, che si distende nel tempo “attraverso il quale il sistema acquista e conserva un’unità funzionale e strutturale, pur mantenendo la differenziazione degli elementi” ([9]). È un processo sfaccettato, costantemente rimodellato sotto la spinta delle molteplici trasformazioni che nel tempo l’immigrazione subisce, scandendone tempi, modelli, forme e strumenti ([10]). È, inoltre, individuabile, ii) la sua natura inclusiva, basata sugli elementi strutturali della bilateralità e della reciprocità, sì da escludere l’equazione integrazione=assimilazione e, quindi, l’idea che possa risolversi in modelli integrativi di mera ed informe assimilazione dello straniero ([11]); iii) lo scopo, volto all’inserimento del migrante, affinché raggiunga una condizione sociale e giuridica pari a quella del cittadino. Collegando tali linee concettuali, la nozione di integrazione, riferita all’inserimento degli stranieri, si risolve nell’interazione positiva basata sulla parità di trattamento e sull’apertura reciproca, tra società ricevente e cittadini migranti e, quindi, è un processo finalizzato ad edificare una società i cui membri siano (e si sentano) tutti ugualmente e parimenti parti di essa ([12]).
 
2.  L’integrazione degli stranieri nella dimensione costituzionale. Il migrante come persona
Quest’ultima condizione tende a realizzarsi sul piano dell’ordinamento concreto attraverso due distinti livelli normativi: quello costituzionale e quello legale (nazionale e regionale).
Sul piano costituzionale, l’idea di integrazione si sviluppa attorno a quel nucleo di principi e valori che, di là dalla formalità del dato letterale, edifica uno statuto giuridico dello straniero che fuoriesce dall’immagine schmittiana del Fremde (ispirata all’ insanabile contrapposizione amico-nemico) ([13]) e dalla ontologica configurazione negativa dello straniero come non-cittadino ([14]), in quanto la stessa Costituzione considera prevalentemente l’individuo, senza alcuna altra declinazione ([15]). Esiste infatti un solo esplicito riferimento all’individuo come straniero contenuto, come noto, nell’art. 10, comma secondo, terzo e quarto della Costituzione ([16]) e che, tuttavia, non ne esaurisce la sua disciplina costituzionale.
La nostra Carta costituzionale accoglie invero l’idea dello straniero come persona attraverso la consacrazione nell’art. 2 del principio personalista ([17]), ponendo al centro del suo stesso impianto ordinamentale la persona umana e, con essa, la tutela della dignità umana. Quest’ultima intesa come “valore che qualifica tutte le libertà costituzionali” non tollera l’esclusione “del godimento della dignità umana e sociale a soggetti che, privi del legame giuridico della cittadinanza, si pongono in posizione di eguaglianza rispetto agli stessi cittadini” ([18]). Per la stessa Corte costituzionale “i diritti che la Costituzione proclama inviolabili spettano ai singoli non in quanto partecipi ad una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani” ([19]). Infatti, questi rappresentano il “patrimonio irretrattabile della persona umana” ([20]), esistendo un’indissolubile relazione concettuale tra “persona”, “pari dignità” e (riconoscimento dei) “diritti inviolabili”.
Da questa prospettiva, il migrante assurge a persona, che la Costituzione considera non come “straniero” e, quindi, neppure come non “cittadino”, ma unicamente come persona ([21]).
Per conseguenza, l’idea dell’appartenenza e della cittadinanza ([22]) - intesa come l’a priori per la titolarità dei diritti e dei doveri ([23]) - tende a dissolversi, lasciando spazio ad una concezione universale dei diritti ([24]), secondo cui esiste un «nucleo (irriducibile) di diritti …. costitutivo dello status personale di ciascun essere umano, indipendentemente dalla sua appartenenza» ([25]).     
Se, dunque, il principio personalista anima la dimensione costituzionale dello straniero, suggellando il valore assiologico della dignità della persona, il principio di eguaglianza ne invera l’effettività ([26]). Infatti, la stessa giurisprudenza costituzionale, superando la formalità del riferimento testuale ai soli “cittadini”, ha da sempre sostenuto la sua applicabilità allo straniero, sostenendo che “se è vero che l’art. 3 si riferisce ai soli cittadini, è anche certo che il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattisi di rispettare i diritti fondamentali” ([27]). Ancorché di non immediata consequenzialità, il sillogismo che sorregge la pronuncia rinsalda quel legame sistematico tra gli artt. 2, 3 e 10, comma secondo, della Costituzione, in virtù del quale il riconoscimento dei diritti inviolabili alla persona soddisfa e garantisce l’uguaglianza, a sua volta vestale dello stesso principio personalista. Cosicché, la Corte ha ribadito che “quando venga in gioco il riferimento al godimento dei diritti inviolabili dell’uomo … il principio costituzionale di eguaglianza in generale non tollera discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello straniero” ([28]). Pur tuttavia, “la riconosciuta eguaglianza di situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà non esclude affatto che, nelle situazioni concrete, non possano presentarsi, fra soggetti uguali differenze di fatto che il legislatore può apprezzare e regolare nella sua discrezionalità, la quale non trova altro limite se non nella razionalità del suo apprezzamento” ([29]). Se, dunque, in via di principio viene asserita la parità dello straniero al cittadino ([30]), in concreto, però, l’esistenza di differenze fattuali possono diversificare la posizione del primo rispetto al secondo e, dunque, legittimare un trattamento diversificato ([31]), purché ragionevole ([32]). Questa cornice diventa il prisma attraverso cui traguardare l’integrazione nella sua dimensione costituzionale , che proprio attraverso quell’asserita condizione di parità tende a realizzarsi attraverso il riconoscimento agli stranieri come ai cittadini dei medesimi diritti ([33]) e doveri ([34]).
 
2.1.  segue: nella dimensione legale. Il modello normativo statale
Sul piano legale, la realizzazione del processo di integrazione resta affidato al legislatore, nazionale e regionale, e alla capacità di programmare e definire efficaci policies per l’immigrazione.
Come osservato, le politiche migratorie nazionali rispondono sempre meno agli schemi dei predefiniti modelli, mettendo in crisi l’idea stessa dell’esistenza di sistemi di integrazione pensati secondo coordinate standard e di ripetibilità generalizzata ([35]). Infatti, soprattutto nell’ambito dell’esperienza continentale, le società ospitanti hanno nel tempo adeguato le loro politiche di integrazione alle esigenze del caso concreto ([36]). Ma, la varia e differenziata evoluzione dei modelli nazionali di integrazione è stata determinata in parte anche dall’iniziale ruolo marginale dell’Europa, ove la gestione del fenomeno migratorio è rimasta una prerogativa degli Stati membri, secondo la logica del metodo intergovernativo. Solo più tardi, percepita come una “risorsa” demografica ed economica, l’immigrazione ha iniziato ad occupare un posto centrale nell’agenda politica europea, tanto da essere “comunitarizzata” ([37]) e, con essa, anche quello dell’integrazione è divenuto un tema cruciale per le istituzioni comunitarie ([38]).
Secondo l’attuale sistemazione contenuta nell’art. 79 TFUE, “l’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione” ([39]), pur lasciando agli Stati membri ampi ed autonomi poteri sul versante delle politiche di integrazione. È, infatti, stabilito che siano adottate misure di incentivazione e di sostegno dell’azione dei governi nazionali, al fine di favorire l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio (art. 79, punto 4 TFUE). Sotto questo ultimo profilo, l’Unione non prevede l’armonizzazione delle legislazioni nazionali, sicché le misure adottate restano prive della forza giuridica propria degli atti di armonizzazione e gli interventi si sostanziano sovente in documenti monitori affidati a strumenti soft piuttosto generici e generali, impedendo il consolidamento di un “modello comune europeo di integrazione” ([40]).
Ad ogni modo, molteplici sono le azioni intraprese dall’UE volte a sostenere e a promuovere le politiche migratorie statali. Ne è testimonianza l’adozione dei “Principi Fondamentali Comuni della politica di integrazione degli immigrati nell’Unione europea”([41]) e dell’“Agenda comune per l’integrazione” ([42]); ed ancora l’istituzione del Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi; la creazione, nel 2009, di un Forum europeo di integrazione ([43]) e del sito web europeo sull’integrazione ([44]). Inoltre, nel 2011 la Commissione ha adottato l’Agenda europea per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi ([45]) ed il Libro verde sul diritto al ricongiungimento familiare per i cittadini di paesi terzi che vivono nell'Unione europea (direttiva 2003/86/CE) ([46]). Nell’ambito di queste azioni si collocano pure le direttive del 2003 e del 2005 ([47]) e l’iniziativa della Commissione di predisporre dei c.d. “moduli europei” per valutare le prassi di integrazione negli Stati membri, alla luce di indicatori standard come lavoro, istruzione, inclusione sociale e cittadinanza attiva, inseriti nel programma di strategia “Europa 2020” ([48]).
L’assenza di un modello europeo comune di integrazione ha influito senz’altro sulla definizione dei processi statali di integrazione. In particolare poi, l’esperienza italiana ha rappresentato una sorta di laboratorio sperimentale per l’assenza, almeno iniziale, di una politica migratoria organica. Percepita tardi come Paese di immigrazione ([49]), l’Italia ha risposto in maniera piuttosto frammentaria alle esigenze dell’integrazione come mostrano i primissimi interventi normativi che, privi di una visione d’insieme, erano finalizzati a contenere nell’immediato solo alcuni profili del fenomeno migratorio.
Prima di giungere alla sistemazione della disciplina nel Testo Unico sull’Immigrazione (Dlg.vo n. 286/1998), la normativa italiana prodotta tra gli anni ’80 e i primi anni ‘90 si caratterizza per l’introduzione di misure volte a disciplinare particolari aspetti dell’immigrazione, pur senza soffermarsi significativamente sulla questione dell’integrazione ([50]). Un primo tentativo di uscire dalla logica dell’emergenza per rispondere alle ricadute che il fenomeno migratorio avrebbe riverberato sul tessuto e sull’organizzazione sociale in termini di accoglienza e di integrazione si ritrova nella legge Turco-Napolitano (L. n. 40/1998), in cui prende forma un percorso di integrazione per gli stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio, movendo proprio dal riconoscimento di alcuni diritti fondamentali (lavoro, salute, istruzione, diritti sociali, etc.) (ora art. 2 TU). La legge n. 40, come ben noto, è confluita integralmente nel Testo unico sull’immigrazione, che oggi rappresenta l’attuale quadro giuridico di riferimento sia sotto il profilo della politica migratoria statale; sia sotto il profilo delle politiche di integrazione ([51]). Infatti, se sotto il primo aspetto esso affida al Documento programmatico triennale (art. 3) ([52]) la definizione delle principali politiche migratorie; sotto il secondo profilo esso individua taluni principali strumenti di integrazione. Essi sono diversi e spaziano dal riconoscimento di alcuni diritti (difesa, unità familiare, salute, studio, casa); all’istituzione dei Consigli territoriali per l’Immigrazione (art. 3, co. 6 TU), quali osservatori privilegiati del fenomeno immigratorio e punti focali per la pianificazione delle politiche per l’integrazione ([53]); dalla creazione della Commissione per le politiche di integrazione (art. 46) ([54]), all’Accordo di integrazione che, introdotto dal c.d. “pacchetto sicurezza” del 2009, rappresenta una tra le più salienti novità sul piano legislativo nazionale.
L’Accordo, mutuato dalle esperienze ordinamentali continentali, è previsto nell’art. 4-bis del TU e si sostanzia in un accordo appunto fra lo Stato italiano ed il cittadino straniero, che entra in Italia per la prima volta, finalizzato a realizzare un ordinato percorso di interazione. L’art. 4-bis ha trovato attuazione con il regolamento emanato con D.P.R. n. 179 del 2011 ([55]), in base al quale la stipula dell’Accordo diventa un requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno. Sicché, esso formalizza un percorso legislativo di integrazione, che muove i) dalla conoscenza della lingua italiana parlata (dunque dalla competenza linguistica del migrante almeno di livello A2); ii) dalla conoscenza dei principi fondamentali della nostra Costituzione; iii) dalla conoscenza della vita civile italiana con riferimento ai settori della scuola, dei servizi sociali e del lavoro; dall’adempimento dell’obbligo di istruzione per i figli minori ([56]); iiii) dalla adesione ai contenuti della Carta della cittadinanza e dell’integrazione, del 2007. Il rispetto dell’Accordo è valutato, trascorsi due anni, attraverso la verifica del numero dei crediti formativi raggiunto ([57]) e qualora lo straniero non soddisfi i requisiti richiesti viene espulso e, conseguentemente, il suo premesso di soggiorno revocato.
Questa disciplina, che pure ha suscitato qualche perplessità sia in merito alla sua portata che alla sua concreta fattibilità, ha introdotto un modello di integrazione inedito per il nostro Paese e definito in un più recente documento dell’identità aperta ([58]), in quanto fondato “su una dimensione educativa”, in cui “italiani e immigrati realisticamente possono affrontare l’avventura dell’incontro reciproco solo se vengono ambedue educati all’apertura all’altro in quanto valore assoluto” ([59]).
Di là dall’enfasi delle enunciazioni, è interessante verificare quanto l’Accordo stesso si sia inverato nell’ordinamento, anche per avere la misura concreta del suo impatto sul processo di integrazione. In merito, risulta che a seguito della circolare del 10 febbraio 2014 del Ministero dell’Interno ([60]), recante indicazioni operative per la verifica dell’Accordo, giunto alla sua prima scadenza nel 2014, gli Sportelli unici per l’immigrazione sono stati chiamati a verificare l’adempimento di circa ventiseimila Accordi (dei sessantaseimila) sottoscritti.
Il dato quantitativo se posto in relazione ai cinque milioni di stranieri presenti nel nostro territorio denuncia l’esiguo o scarso successo del modello statale di integrazione, su cui certamente grava il drastico calo degli ingressi legati al mercato del lavoro. Vi è poi un’ulteriore variabile che tende ad alterare il dato, poiché per coloro che hanno un permesso di soggiorno per motivi familiari o che hanno ottenuto un nulla osta al ricongiungimento familiare l’Accordo non è sottoposto a verifica. Il che incide in maniera significativa, dal momento che gli ingressi per tali ragioni rappresentano senz’altro una componente prevalente del fenomeno immigratorio degli ultimi anni.
Questo dato che rappresenta un mero indicatore quantitativo è comunque in grado di suscitare alcune altre considerazioni. L’istituzionalizzazione di un modello legale di integrazione snaturerebbe, si è detto, il graduale e spontaneo processo di radicamento dello straniero sul territorio ospitante, trasformandolo in un “processo forzato” ovvero in una “obbligazione ad integrarsi” ([61]). Ed è stato altresì osservato come “la richiesta di adesione soggettiva ai valori e alle pratiche culturali maggioritari della società d’accoglienza (sarebbe) suscettibile di porsi in contrasto con fondamentali principi e diritti sanciti dalle Costituzioni democratico-pluralistiche, quali lo stesso principio del pluralismo” ([62]).
In verità, l’Accordo ancor prima di richiedere un’adesione tout court ai valori e ai principi della società italiana, pone in prima linea ciò che costituisce l’a priori di una consapevole (ed eventuale o successiva) adesione come la conoscenza della lingua ([63]), dei principi costituzionali, della vita civile nazionale, strumenti tutti senz’altro propedeutici all’integrazione del migrante. In ragione di ciò, tale modello piuttosto che realizzare un’“integrazione forzata”, sembrerebbe invece avviare il migrante ad un percorso di “integrazione consapevole e condiviso” ([64]).
Generalmente la condivisione o l’adesione consapevole a qualcosa scaturisce dalla conoscenza (ovvero dalla comprensione) di quel qualcosa. Se così non fosse il migrante subirebbe sì l’imposizione di una cultura e delle sue regole, in violazione della sua stessa identità. Altrettanto generalmente si ritiene poi che la convivenza e l’integrazione del singolo in un gruppo dipenda dall’accettazione e dal rispetto di regole-base, quale condizione minima necessaria di inserimento, di esistenza e di sopravvivenza del gruppo medesimo ([65]). E del resto, la scelta di vivere e di stanziarsi in un Paese diverso dal proprio implica quel minimum di adesione, che è alla base di quella stessa scelta, pur senza confondere questa accettazione con un processo di assimilazione tout court.  
Ciò detto, non sembra neppure che l’Accordo violi in sé il principio del pluralismo se a garanzia dello stesso si pone la stessa Costituzione. Certo, non si negano le difficoltà che oggi incontrano le Costituzioni contemporanee nel governare la complessità della “diversità”, ma nel loro ruolo di atti “costitutivi di unità” e di “integrazione fra i gruppi” esse sono chiamate a gettare le basi di una “piattaforma comune di valori condivisi, intorno ai quali una società pur differenziata al suo interno si riconosce”([66]). Tutto ciò resta affidato alla “dimensione della neutralità come componente essenziale del principio pluralistico” ([67]) e, dunque, alla capacità delle Costituzioni di giungere ad un’integrazione politica, che nel legare tutti insieme i cittadini, resti “neutrale rispetto alle differenziazioni sussistenti all’interno dello Stato” ([68]). Evidentemente questa operazione non è senza difficoltà, soprattutto se si ammette che ogni ordinamento porta con sé una connotazione identitaria ed una forma di vita politico-culturale, che tende a conservare strenuamente anche sotto la spinta e la pressione dei sommovimenti migratori. In ragione di ciò, allo Stato pluralista democratico spetta sì di difendere e conservare quell’identità nazionale, ma senza impedire allo straniero di esprimere la propria, e senza escludere dal proprio orizzonte ordinamentale trasformazioni e modificazioni (rectius: integrazioni) del tessuto sociale-etico-culturale, che si determinano proprio sotto la spinta del fenomeno migratorio ([69]).
Ma, la complessità del processo di integrazione non si arresta qui. Essa è destinata a traslare dal piano teorico a quello più pragmatico della governance. La stessa normativa statale delinea un sistema di disciplina, organizzato ed articolato sopra più centri di potere decisionali. In questo modello di governance multilivello, un ruolo strategico è attribuito alle Regioni e agli Enti locali di prossimità ([70]) come ben evidenziato dall’art. 3, comma 5, TU che, estendendo il principio di eguaglianza sostanziale agli stranieri, attribuisce a detti enti il compito di adottare provvedimenti “concorrenti al perseguimento dell’obiettivo di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato, con particolare riguardo a quelli inerenti all’alloggio, alla lingua, all’integrazione sociale, nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana”. A tale prescrizione si salda l’ art. 42 TU, che assegna a Regioni ed Enti locali il compito di intraprendere iniziative per l’integrazione degli immigrati e, a tal fine, l’art. 45, prevede l’istituzione del Fondo nazionale per le politiche migratorie.
Alla luce di questa sistemazione, il TU recepisce la logica della prossimità, della sussidiarietà e della territorialità, dislocando competenze e funzioni presso i centri di governance più vicini alla domanda reale di integrazione/cittadinanza ([71]). Regioni ed Autonomie locali hanno così dato vita ad un graduale processo di regionalizzazione/localizzazione delle politiche territoriali di settore, pur spettando al potere centrale una funzione di indirizzo ([72]).
 
2.2.  segue: nella dimensione giurisdizionale
Quest’ultima circostanza che ha fatto del legislatore regionale un vero e proprio catalizzatore delle politiche per l’immigrazione, ha alimentato un acceso e complicato contenzioso costituzionale che il giudice delle leggi ha dovuto sedare a più riprese ([73]). E’ noto come la sistemazione costituzionale delle competenze, seguita alla riforma del 2001, abbia attribuito allo Stato competenza esclusiva in materia di “asilo, condizione giuridica dello straniero e immigrazione” e alle Regioni competenze su ogni altra materia non rientrante in questa e in quelle che esse condividono con lo Stato a titolo di competenza concorrente. Tale nuovo ordine è risultato ben presto di difficile applicazione per le numerose interferenze tra competenze statali e regionali. In relazione a ciò, la Corte costituzionale ha seguito due linee di intervento: la prima, volta a delimitare gli ambiti di competenza Stato-Regioni; la seconda, a definire uno statuto di diritti fondamentali del migrante ([74]).
Quanto al primo aspetto, il giudice delle leggi, poggiando in buona sostanza sullo schema già tracciato nel TU, ha confermato allo Stato poteri e funzioni in materia di politiche dell’immigrazione e alle Regioni poteri in materia di politiche per l’immigrazione ([75]). Infatti, come chiarito in più decisioni le attribuzioni statali, di cui al secondo comma dell’art. 117 Cost., ineriscono alla programmazione e alla regolazione delle condizioni di ingresso e di soggiorno dello straniero nel territorio italiano; mentre quelle concernenti la regolazione degli aspetti attinenti l’integrazione spettano alle Regioni ([76]). Tale netta sistemazione si è immediatamente rivelata insufficiente ed è stata sin da subito sfumata dalla connotazione trasversale della materia immigrazione che, privando del carattere dell’esclusività tout court la competenza statale, ha aperto alle Regioni spazi di intervento in un ambito di fatto condiviso e condivisibile tra i due diversi legislatori ([77]). Ciò è quanto emerge già dalla sentenza n. 300 del 2005 ([78]), in cui si afferma che “l’intervento pubblico non si limita al doveroso controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, ma riguarda necessariamente altri ambiti, dall’assistenza all’istruzione, dalla salute all’abitazione, … che intersecano ex Costituzione, competenze dello Stato con altre regionali, in forma esclusiva o concorrente” ([79]) Qui la Corte, riconoscendo la particolare attitudine secante della materia e la sua capacità di segmentarsi in più sub-materie ([80]), riconosce la titolarità in capo alle Regioni di “alcune competenze” ([81]), pur se intrecciate ad altre statali.
Come nella sua migliore e consolidata tradizione in casi come questi la Corte ricorre sovente al principio di leale collaborazione, facendo qui leva sull’art. 118, terzo comma, Cost., per ribadire la necessità di forme di coordinamento tra i vari livelli territoriali di governo come, peraltro, già il TU in più punti stabilisce (art. 2-bis; art. 3). Per il vero, la richiamata coordinazione tra i vari livelli territoriali di governo risulta da sempre l’elemento debole del sistema di governance se si considera che a questa finalità avrebbe dovuto rispondere - fra le altre forme di coordinamento - il Documento programmatico triennale statale, che nella prassi non ha trovato quell’applicazione originariamente prospettata. Se si legge infatti l’ultimo Documento del 2010, c.d. “Piano per l’integrazione nella sicurezza identità e incontro”, non appare certo un atto di programmazione e di coordinamento tra politiche statali e politiche territoriali locali ([82]), essendo calibrato il suo contenuto attorno a suggestivi proclami.
Specularmente all’apertura di spazi competenziali a favore delle Regioni, la Corte ha provveduto a precisarne i limiti, affermando che tali poteri non possono “riguardare aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale, ma ambiti, come il diritto allo studio o all’assistenza sociale, attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni ”. Ciò è quanto può leggersi nella sentenza n. 134 del 2010, con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge regionale ligure nella parte in cui affermava l’indisponibilità della Regione ad avere sul proprio territorio strutture o centri per il trattamento preliminare e l’identificazione personale degli stranieri immigrati, ritenendo la costituzione dei centri di identificazione ed espulsione attinente ad aspetti direttamente riconducibili alla competenza statale, in quanto strutture funzionali alla disciplina dei flussi migratori ([83]). Ed ancora con la decisione n. 2 del 2013 la Corte torna a circoscrivere la competenza regionale entro i limiti del rispetto della competenza legislativa statale, superati i quali le stesse funzioni statali risultano indebitamente invase ([84]).
Nonostante la definizione di poteri e limiti, le difficoltà insite nel riparto Stato-Regioni hanno continuato ad alimentare il contenzioso dinanzi alla Corte. All’accennata trasversalità - che imprime all’ordine costituzionale delle competenze quel carattere di flessibilità, scalzando la regola della materia come criterio a presidio di un ordinato riparto di competenze - si è aggiunta la questione circa la perdurante qualificazione delle norme del TU come principi fondamentali.
Il problema ha trovato una prima (e non del tutto soddisfacente) risposta nella sentenza 432 del 2005. Infatti, qui la Corte riferendosi all’art. 41 del TU, ne ha confermato la natura di principio fondamentale (per le materie di competenza concorrente previste dal previgente art. 117 Cost.), pur specificando che, nell’ambito della nuova distribuzione della potestà legislativa tra Stato e Regioni, esso ha “un diverso risalto”, pur ponendosi come “necessario paradigma” rispetto a “qualsiasi scelta del legislatore regionale che introducesse rispetto ad esso regimi derogatori”.
Di là dalle speciose asserzioni della Corte (“un diverso risalto” e “necessario paradigma”) sembra potersi ricavare che le disposizioni del TU, pur non operando come vincolo tout court per la potestà legislativa residuale regionale, rappresentano comunque un parametro necessario rispetto al quale valutare e misurare la legittimità dell’intervento stesso. Così ragionando, la Corte crea un inedito parametro ed un limite ulteriore, per cui la disciplina statale si atteggia non a disciplina di principio, ma a standard di riferimento rispetto al quale le Regioni possono derogarvi solo a condizione che sussistano ragionevoli cause giustificatrici.
Una posizione meglio definita sul punto si coglie nella sentenza n. 61 del 2011 ([85]) ove si legge che la norma impugnata “pone una previsione che si colloca nell’ámbito materiale dell’assistenza e dei servizi sociali, spettante alla competenza legislativa residuale della Regione la cui regolamentazione, in quanto espressione della più ampia autonomia legislativa costituzionalmente riconosciuta, non è valutabile, come tale, sulla base di una prospettazione basata (oltre che sul non fondato assunto della asserita lesione di competenze esclusive dello Stato) sulla dedotta violazione di princípi fondamentali che, viceversa, sono diretti a regolare materie di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost. ([86]). In questa luce, l’operatività della disciplina statale di principio parrebbe circoscritta solo alle materie di competenza concorrente ([87]), lasciando alle Regioni ampi poteri di intervento nelle materie di competenza residuale.
Per quanto riguarda la seconda linea di intervento, la Corte nel tempo ha contribuito al riconoscimento di alcuni diritti fondamentali dello straniero, dando vita ad un vero e proprio catalogo di diritti ([88]). Oltre al diritto alla salute, riconosciuto nel suo nucleo irriducibile già a partire dalla sentenza n. 254 del 2001, la Consulta ne ha specificato di ulteriori (dal diritto alla vita al diritto all’onore e rispettabilità; dalla libertà di manifestazione del pensiero al diritto di difesa; dalla libertà religiosa al diritto all’abitazione), annullando discipline sia statali che regionali perché irragionevolmente discriminatorie.
Ne sono una esemplificazione le diverse declaratorie di incostituzionalità che hanno colpito la disciplina statale contenuta nella legge n. 388 del 2000, (art. 80 comma 19), per le parti in cui essa richiedeva la titolarità della Carta di soggiorno (permesso di soggiorno) per l’attribuzione dell’indennità di accompagnamento, il cui rilascio era a sua volta subordinato alla titolarità reddituale ([89]); per la concessione dell’assegno mensile di invalidità; o ancora per la concessione di pensioni di inabilità e indennità civile di accompagnamento come nelle più recenti sentenze n. 40 del 2013 ([90]) e n. 22 del 2015 ([91]). Nelle decisioni rese, la Corte ha ritenuto che tali prestazioni proprio perché dirette al sostentamento della persona e alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili, non tollerano alcuna distinzione tra cittadini e stranieri, pena la violazione del principio di non discriminazione di cui all’art. 14 della CEDU, sul piano comunitario e, su quello costituzionale, degli artt. 2, 3, 29, 32, 38 e 117, primo comma, Cost. In particolare, nella sentenza n. 22 del 2015 la Corte ha fatto leva soprattutto sull’art. 2 Cost., al fine di ribadire come “nella dimensione costituzionale della convivenza solidale, una condizione ostativa – inevitabilmente discriminatoria – che subordini al possesso della carta di soggiorno la fruizione di benefici intrinsecamente raccordati alla necessità di assicurare a ciascuna persona, nella più ampia e compatibile misura, condizioni minime di vita e di salute”([92]) sia incompatibile col principio di solidarietà sociale.
Dalla medesima angolazione, la Consulta ha scrutinato diverse discipline regionali anch’esse ritenute lesive del principio di uguaglianza, riaffermando la valenza universale dei diritti fondamentali ed il loro riconoscimento alla persona in quanto tale. E’ il caso della legge regionale lombarda dichiarata incostituzionale nella parte in cui non includeva i cittadini stranieri, residenti nella Regione, fra gli aventi diritto alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di linea, diritto riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause civili ([93]). Analoghe posizioni si ritrovano in quelle discipline regionali ritenute discriminatorie e, quindi, incostituzionali in cui la cittadinanza e la residenza qualificata assurgono a requisiti di accesso al welfare regionale ([94]). Nelle sentenze n. 40 del 2011 ([95]), 2 ([96]), 133 ([97]), 172 ([98]) e 222 ([99]) del 2013 e nella più recente decisione n. 168 del 2014 ([100]), pur premettendo che “le politiche sociali delle Regioni legate al soddisfacimento dei bisogni abitativi ben possono prendere in considerazione un radicamento territoriale ulteriore rispetto alla sola residenza” e che “al legislatore, sia statale che regionale e provinciale è consentito introdurre una disciplina differenziata per l’accesso alle prestazioni assistenziali … ” ha specificato che “la legittimità di una simile scelta non esclude che i canoni selettivi adottati debbano comunque rispondere al principio di ragionevolezza” (sent. n. 113 del 2013). La Corte ha osservato che tali discipline introducono una distinzione arbitraria e lesiva del principio di uguaglianza. Infatti, le prestazioni del sistema di assistenza sociale “per loro stessa natura, non tollerano distinzioni basate né sulla cittadinanza, né su particolari tipologie di residenza volte ad escludere proprio coloro che risultano i soggetti più esposti alle condizioni di bisogno e di disagio che un siffatto sistema di prestazioni e servizi si propone di superare perseguendo una finalità eminentemente sociale” (sent. 40 del 2011). Il requisito della cittadinanza è stato considerato un elemento discriminatorio opportunamente sanzionato con sentenza n. 309 del 2013, con cui la Corte ha colpito la scelta del legislatore provinciale di Bolzano, che ha subordinato la possibilità di accedere al servizio sociale volontario alla titolarità della cittadinanza italiana ed europea ([101]). In questa occasione la Corte ha ribadito come tali prestazioni manifestino “la più diretta realizzazione del principio di solidarietà sociale, per il quale la persona è chiamata ad agire non per calcolo utilitaristico o per imposizione di un’autorità, e la partecipazione a tali forme di solidarietà deve essere ricompresa tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico, riconosciuti, insieme ai diritti inviolabili dell’uomo, come base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal Costituente. Ne consegue che deve essere riconosciuta anche agli stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio italiano la possibilità di partecipare al servizio sociale volontario quale espressione del principio di solidaristico” ([102]).
In questo filone giurisprudenziale si inseriscono altresì quelle pronunce inerenti il riconoscimento dei diritti di partecipazione, che la Consulta riconduce nell’ambito della competenza regionale, purché nel prevedere forme di consultazione e partecipazione destinate agli stranieri siano rispettati i limiti tracciati dalla Costituzione ([103]).
L’attenzione della giurisprudenza verso i diritti dei migranti si è fatta ancor più tangibile a seguito dell’introduzione, nel nostro ordinamento, del reato di “Ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato”. Di fronte al panorama legislativo ridefinito dalla legge n. 94 del 2009 (art. 10-bisTUIM), la Corte ha dovuto mediare posizioni fra loro piuttosto distanti costituite da politiche migratorie statali marcatamente securitarie e politiche migratorie regionali decisamente più inclusive, avvinte dall’insuperabile contrapposizione sicurezza versus integrazione.
Per esemplificare la posizione della giurisprudenza basti ricordare le decisioni nn. 134, 269, 275, 299 del 2010 e 6 del 2011 ([104]), relative ai giudizi in via principale avverso le leggi delle Regioni Marche, Toscana, Liguria, Puglia e Campania ([105]) in materia di accoglienza ed integrazione degli stranieri, in cui la Corte ha ribadito che “da una parte il diritto all’immigrazione non si riduce ai dispositivi di polizia degli stranieri, ma che di esso fanno parte politiche sociali e di integrazione alla cui realizzazione concorrono competenze normative statali e regionali; dall’altra, che ogni straniero è titolare dei diritti fondamentali che la Costituzione riconosce alla «persona», …  e che di questi diritti gli stranieri sono titolari qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore rivedere diverse modalità di esercizio dello stesso” ([106]).
In particolare, nei casi scrutinati, le discipline regionali impugnate estendono anche allo straniero irregolare o presente a qualunque titolo sul territorio regionale le misure di integrazione sociale (dall’assistenza socio-assistenziale, all’assistenza farmaceutica, alla scelta del medico di base) diversamente da quanto previsto dall’art. 40 comma 1-bis del TU, che riserva le stesse prestazioni ai soli stranieri regolari. Di qui il presunto contrasto della normativa regionale rispetto ai principi fondamentali statali, che la Consulta respinge, riconfermando quanto già stabilito nella sentenza n. 306 del 2008 secondo cui “al legislatore è certamente consentito subordinare, non irragionevolmente, l’erogazione di determinate prestazioni … alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di non breve durata”; tuttavia in circostanze di necessità e di urgenza il possesso di un titolo di soggiorno non può rilevare come ragionevole requisito di accesso alla prestazione.
A parere della Corte, tutti gli interventi regionali valutati oltre a non interferire sulla potestà legislativa statale in materia programmazione e regolazione dei flussi trarrebbero la loro legittimità in quanto diretti alla tutela di diritti fondamentali ([107]).Così si lascia ricadere, ad esempio, la previsione della legge campana, concernente l’accesso al diritto sociale ad una sistemazione alloggiativa nell’ambito dei diritti inviolabili dell’uomo ex art. 2 Cost., e “ciò, in coerenza con la naturale propensione “espansiva” della esigenza di garantire il “rispetto” (che altro non può significare se non concreta attuazione) dei diritti fondamentali spettanti alla persona” ([108]). Argomento che sempre ritorna nel ragionamento della Corte, per riaffermare l’uguaglianza tra cittadini e stranieri nel godimento dei diritti inviolabili della persona.
Questo stesso percorso è il medesimo che si rinviene nella giurisprudenza di merito, ove una nutrita casistica di pronunce di accoglimento dell’azione, ai sensi dell’art. 44, comma 6 TUIM  e D.lgs. n. 215 del 2003, lascia cogliere il segno di una comune dimensione giurisdizionale dell’integrazione, basata sul principio personalista e sull’estensione del principio uguaglianza agli stranieri. In questo caso, l’elenco delle decisioni è davvero copioso tanto nel settore privato ([109]) che in quello pubblico. Basti menzionare solo alcune delle più significative vicende da quella concernente l’accesso al pubblico impiego, che la normativa di riferimento subordina al possesso del requisito della cittadinanza italiana ([110]) a quella del c.d. bonus bebè, che, come si ricorderà, consisteva in un contributo economico per ogni nato o minore adottato nell’anno 2008 a favore delle famiglie italiane. Ma anche in casi più recenti, è sempre il principio di uguaglianza a guidare l’iter motivazionale dei giudici comuni come dimostrano le diverse decisioni inerenti la concessione agli stranieri dell’assegno per nuclei familiari con almeno tre figli minori ([111]).
 
3.  L’integrazione degli stranieri: dal modello statale ai modelli regionali
Se è vero che l’integrazione è un processo complesso è altrettanto vero che per avere un’esatta percezione della dimensione reale dell’integrazione è necessario privilegiare un punto di osservazione che muova dal basso verso l’alto. Lo stesso modello statale disloca sui livelli territoriali sub-statali il compito di provvedere all’inserimento sociale dello straniero e questa tendenza è stata ribadita nell’ultimo Piano nazionale per l’integrazione ove si indica “la necessità di un necessario riferimento alle esperienze di successo maturate a livello territoriale da replicare per ri-orientare le politiche di settore entro un quadro sistematico anche sotto il profilo della gestione delle risorse finanziare”.
Di fronte all’iniziale assenza di un modello di integrazione statale le Regioni hanno assunto un ruolo supplente, divenendo progressivamente i principali motori delle politiche territoriali dell’integrazione ([112]). I governi locali sono stai i primi a sperimentare le modalità di integrazione dei migranti nel tessuto economico e sociale del territorio. Infatti, nel momento in cui si è manifestata la necessità di regolare l’immigrazione attraverso l’integrazione (questo primo momento si colloca in un arco temporale che va dal 1988 al 1996), le Regioni si sono dotate quasi tutte di una legge organica di settore ([113]), che oltre a prevedere azioni e misure specifiche a sostegno dell’inserimento degli immigrati extracomunitari e delle loro famiglie (in particolare con riferimento alla politiche sociali con attenzione particolare all’esigenza di una sistemazione abitativa) hanno pure previsto l’istituzione di Consulte per l’immigrazione, al fine di promuovere l’associazionismo e la loro partecipazione pubblica ([114]). Questo loro ruolo assunto dapprima spontaneamente (il rilievo dell’immigrazione per le politiche regionali è attestato dall’esistenza in molte regioni di leggi di settore ad hoc anteriori alla legge n. 40 del 1998 e 286 del 1998) ha trovato un’investitura formale nel TU, per avere poi massima espressione dopo il 2001.
Sin dall’origine, la risposta delle Regioni alla questione dell’integrazione nasce differenziata e disomogenea. Mentre le Regioni del Nord palesano una maggiore sensibilità verso le esigenze del fenomeno migratorio e con azioni settoriali intentano, riuscendovi, politiche e strategie di inserimento sociale del migrante; le Regioni del Sud si mostrano meno ricettive, tanto che dell’integrazione se ne fanno carico soggetti diversi da quelli istituzionalmente preposti (come associazioni di volontariato, comunità parrocchiali, terzo settore etc.).
Questo imprinting originario è rimasto tendenzialmente immutato nel corso del tempo, dal momento che le Regioni del Centro-Nord continuano a manifestare un potenziale di integrazione maggiore rispetto a quelle del meridione ([115]). Le ragioni di questa differenziazione sono di facile ricostruzione. La diversità del contesto territoriale, sociale ed economico costituiscono fattori determinanti per l’integrazione, da cui discende per ciascun territorio una diversa capacità di attrattività per gli immigrati, in base alla quale si determinano diverse esigenze o istanze di integrazione non solo in termini quantitativi, ma anche in termini qualitativi e, quindi, di scelta delle azioni da intraprendere.
Del pari, anche il contesto politico è un forte elemento di differenziazione, la materia, infatti, è tra le più esposte agli orientamenti politici dei governi locali, spostando in direzioni talora opposte, sia rispetto allo Stato che ad altre Regioni, il senso di marcia delle politiche integrative ([116]).
In ragione di ciò, ogni contesto regionale ha elaborato ed elabora proprie forme di governance, ritenute prioritarie a soddisfare le esigenze territoriali di integrazione. Così se le Regioni del Centro-Sud privilegiano interventi nel settore dell’alfabetizzazione e l’istruzione; le Regioni del Nord privilegiano azioni volte a favorire la partecipazione pubblica degli stranieri tramite le Consulte, l’accesso all’edilizia residenziale pubblica, i ricongiungimenti familiari, poiché in questi territori si registra la maggiore concentrazione di soggiornanti stabili.
Insomma, le peculiarità di ciascun territorio orientano e differenziano le politiche per l’integrazione, dando vita ad un sistema variegato di modelli di integrazione ([117]). Tale tratto di differenziazione già visibile a livello statutario, dove il tema dell’integrazione conosce varie declinazioni, passando da enunciazioni estremamente generiche ad altre ben più specifiche ([118]) riappare sul piano legislativo, là dove emerge la contrapposizione tra modelli regionali maggiormente inclusivi rispetto ad altri che lo sono meno. Un indicatore utile a misurare questo diverso grado di inclusione è rappresentato dall’individuazione dei soggetti destinatari delle discipline poste a sostegno dell’integrazione, che nelle Regioni Marche, Lazio, Campania, Puglia, Calabria, Toscana, Liguria e Abruzzo coincidono con gli stranieri “presenti sul territorio regionale”. Anche il Veneto estende le misure di integrazione “agli immigrati provenienti dai Paesi extracomunitari che dimorano nel territorio della Regione”. Come anche il modello della Provincia di Bolzano, che destina le politiche di integrazione ad apolidi, rifugiati e più genericamente alle cittadine e ai cittadini comunque presenti sul territorio provinciale.
Di diversa impostazione sono invece i modelli regionali che legano all’esistenza del requisito della residenza o del soggiorno l’accesso alle prestazioni di welfare ([119]) . E’ il caso del Piemonte (che fa riferimento ad extracomunitari immigrati in Piemonte ed ivi residenti in regola con il permesso di soggiorno) o ancora dell’Emilia-Romagna (che riserva gli interventi ai cittadini di Stati non appartenenti all’UE, i rifugiati, gli apolidi regolarmente soggiornanti); della Lombardia e dell’Umbria. In questo gruppo, si colloca pure la Basilicata, in cui gli interventi previsti sono “rivolti agli immigrati provenienti da paesi extracomunitari e alle loro famiglie che soggiornano sul territorio regionale e che in esse risiedono in regola con le leggi dello Stato”. Parimenti, la Provincia di Bolzano richiede(va) (prima dell’intervento di annullamento della Corte) per le prestazioni assistenziali di natura economica (ritenute tra quelle non essenziali) la residenza e la dimora stabile ultraquinquennale ed ancora il Friuli Venezia Giulia, che escludeva dall’accesso al sistema integrato dei servizi sociali i cittadini extracomunitari e i cittadini europei non residenti nella Regione da almeno trentasei mesi ([120]).
Lo scenario appena accennato fotografa bene l’immagine composita dei processi regionali di integrazione, alcuni dei quali - seguendo proprie traiettorie - risultano altresì sganciati rispetto alle scelte del legislatore nazionale. Infatti, a partire dalla legge n. 189 del 2002 (c.d. legge Bossi-Fini), sino ai più recenti sviluppi legislativi ([121]), la policy migratoria è stata ridefinita entro una logica di prevenzione e repressione dell’immigrazione clandestina attraverso misure più restrittive e stringenti ([122]) che, adottate sotto la spinta di evidenti pulsioni securitarie, hanno lasciato in secondo piano la questione dell’integrazione ([123]). Così mentre alcune Regioni hanno continuato a promuovere policies inclusive, tendenti a circoscrivere l’area di discriminazione degli stranieri irregolari, lo Stato ha inteso colpire proprio quest’ultima condizione. Per cui, se per alcune Regioni il riconoscimento dei diritti fondamentali alla persona non tollera distinzioni di sorta tra migrante regolare o irregolare; per lo Stato questa stessa circostanza diventa un modo per favorire la presenza illegale del migrante stesso sul territorio nazionale. Sullo sfondo di una logica assolutamente antitetica, lo Stato risponde alle migrazioni in termini di sicurezza, le Regioni in termini di integrazione. Queste ultime, infatti, collocandosi in una diversa prospettiva rispetto al primo, mostrano di percepire l’immigrazione come una risorsa e non come un problema di ordine pubblico da contenere.
 
3.1.  segue: il ruolo delle Regioni. Le forme e gli strumenti dell’integrazione tra programmazione e amministrazione
 
Proprio perché una risorsa da valorizzare le Regioni tendono a realizzare il (loro) processo di integrazione attraverso la programmazione e la definizione di politiche migratorie. Il ruolo della Regione è da sempre quello di ente programmatore, anche con riguardo alla distribuzione delle risorse.
Da questo punto di vista,– pur in presenza di modelli differenziati – la legislazione regionale si muove entro una cornice abbastanza omogenea costituita da aree di intervento ritenute fondamentali e strategiche per il pieno inserimento/accoglimento del migrante: istruzione, alfabetizzazione, formazione professionale, lavoro, alloggio, servizi sociali, partecipazione, assistenza sanitaria, mediazione culturale, ricongiungimenti familiari, non discriminazione, integrazione sociale, culturale ed economica.
Analizzando alcuni modelli si ricava che alcune Regioni nell’ambito delle a) politiche di partecipazione degli stranieri alla vita pubblica hanno previsto l’estensione del diritto di voto a coloro regolarmente soggiornanti e residenti nella Regione (disposizioni statutarie  che la Corte costituzionale ha provveduto a spogliare di qualunque carattere prescrittivo)( Toscana, Marche); b) politiche abitative hanno previsto l’accesso ai bandi per l’assegnazione degli alloggi di edilizia (Toscana);  misure per favorire l’acceso alla proprietà della casa e alle locazioni (Lazio), ed ancora la concessione di contributi a tutti soggetti che istituiscono e gestiscono centri di accoglienza stabilendo che gli stessi centri svolgano attività di accoglienza temporanea nei confronti di tutte le persone straniere presenti sul territorio e sprovviste di sistemazione alloggiativa (Campania); accesso al microcredito e implementazione di una rete di agenzie per l’intermediazione abitativa; attivazione di centri di accoglienza per i lavoratori stagionale immigrati (Puglia); c) politiche di inserimento nel sistema educativo scolastico la parità di accesso ai servizi per l’infanzia e ai servizi scolastici (Marche e Campania); e) politiche per la formazione professionale e universitaria hanno previsto l’assegnazione di borse di studio agli studenti stranieri; f) politiche antidiscriminatorie  sono stati previsti appositi osservatori come l’ “Osservatorio regionale sull’immigrazione” che annovera fra i suoi compiti quello di monitorare e prevenire fenomeni di discriminazione (Campania). In quasi tutte le Regioni l’associazionismo e la rappresentanza degli stranieri è assicurata dalla presenza della Consulta per l’immigrazione ([124]).
La programmazione delle politiche migratorie rappresenta un utile indicatore attraverso cui misurare l’effettivo rendimento delle politiche regionali sia in termini di consolidamento delle stesse policies, che di capacità progettuale da parte delle Regioni medesime. Ne deriva che nel tempo quello delle politiche migratorie è divenuto una policy field con una propria regolazione, estesasi sopra ogni livello della normazione regionale. Sennonché accanto ed oltre la legge, soprattutto dopo il 2001, si è intensificata la produzione di regolamenti ed atti amministrativi.
Quasi tutte le Regioni hanno fatto ricorso alla fonte regolamentare per disciplinare  aspetti dell’integrazione legati alla salute, all’accesso ai servizi sociali, al lavoro o più generalmente ai diritti di cittadinanza sociale ([125]). In buona sostanza, tale produzione ha privilegiato l’ambito della tutela dei diritti sociali fondamentali e l’inclusione dei migranti nel sistema integrato dei servizi.
Molto più preponderante rispetto a quella regolamentare è la produzione di atti amministrativi adottati da Giunte e Consigli. In particolare, tale tendenza solitamente più manifesta nelle Regioni del Nord in quanto maggiormente interessate dal fenomeno migratorio si è incrementata un po’ diffusamente anche in quelle del Centro e del Sud  (Lazio, Basilicata, Marche) e riguardano similmente  agli atti regolamentari l’ambito dei servizi alla persona e alla comunità soprattutto con riferimento alla fruizione di diritti sociali (formazione professionale, tutela della salute, lavoro, istruzione) ([126]).
Di fronte all’uso così sostenuto di tali atti la dottrina ha parlato di un processo di  amministrativizzazione delle politiche regionali migratorie, in cui gioca un ruolo fondamentale il principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale. Gran parte della produzione amministrativa è diretta alla pianificazione degli interventi tramite l’approvazione dei Piani annuali e triennali, ma talvolta concerne anche solo singole e specifiche iniziative relative ad esempio all’apprendimento della lingua e alla mediazione culturale. Tali Piani, previsti dall’art. 59 del regolamento di attuazione del TU rappresentano un punto privilegiato di osservazione per misurare la performance delle politiche regionali migratorie. In essi infatti oltre a individuarsi gli ambiti di intervento sono indicate anche le azioni concrete intraprese o da intraprendere.
Nel 2014 sono stati approvati: il Programma immigrazione del Friuli Venezia Giulia; il Programma triennale 2014-2016 per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri dell’Emilia-Romagna; il Piano regionale per l’integrazione Umbria. Nel 2013 vantavano un Programma triennale di interventi per gli immigrati l’Abruzzo e la Campania, altri sono stati approvati in Toscana, Puglia e Veneto. A questi si aggiungono i piani annuali delle Regioni Friuli Venezia Giulia, Marche, Sardegna, Veneto e Toscana. Accanto a questi strumenti alcune Regioni affiancano osservatori di monitoraggio al fine di valutare l’impatto che le politiche dispiegano sul processo di integrazione come la Toscana, in altre invece il sistema di governance è pensato su un decentramento spinto con verifica da parte della Regione della resa e della realizzazione dei piani, anche al fine della redistribuzione delle risorse finanziarie (Liguria).
Il ruolo di ente programmatore delle politiche migratorie, la Regione lo condivide in parte con gli Enti locali, divenuti, dopo la riforma costituzionale del 2001, importanti recettori delle politiche di integrazione. Accanto ai tradizionali compiti di assistenza sul territorio, le realtà locali sono titolari di significative funzioni ([127]); così ai Comuni vengono riconosciuti poteri di attuazione dei piani di ambito sociale (Liguria); la realizzazione di progetti di integrazione sociale e culturale (Liguria, Emilia-Romagna, Puglia); le funzioni di promovimento, la consultazione e la partecipazione alla vita sociale e istituzionale (Puglia, Emilia-Romagna).
Anche la Provincia, soprattutto dopo il 2001, si scopre destinataria di importanti funzioni tra cui l’istituzione di centri provinciali per l’integrazione sociale e l’avviamento al lavoro (Abruzzo, Marche) e, al pari dei Comuni, è chiamata a favorire la partecipazione alla vita sociale ed istituzionale o all’attuazione dei piani sociali di zona. Tale circostanza parrebbe comportare una duplicazione di compiti, funzioni ed apparati che rischia di rendere inefficiente l’azione amministrativa oltre a creare zone franche di responsabilità. Da questo quadro, si evince pure una graduale metamorfosi delle politiche migratorie, le quali risentono di una certa frammentazione gestionale e progettuale dovuta per un verso, alla concorrenza di più soggetti istituzionali non solo pubblici, ma anche privati (si pensi al terzo settore) coinvolti nell’attuazione delle policies. Per altro, all’esistenza di diversi canali di finanziamento (Fondo nazionale per le politiche migratorie (FNPM) confluito poi nel 2002 nel Fondo nazionale per le politiche sociali, Fondi regionali, Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini dei Paesi terzi etc.) sui quali vanno a valere sia interventi organici sia singole o sporadiche azioni regionali, locali e del terzo settore. Un aspetto quest’ultimo che assume particolare importanza quale effettivo indicatore del rendimento delle politiche regionali migratorie in termini di capacità progettuale.
 
4.  L’integrazione degli stranieri ai tempi della crisi: la risposta delle Regioni
Se, dunque, il rendimento delle politiche migratorie regionali passa attraverso la capacità di programmazione delle Regioni questa a sua volta si determina anche in base dalla disponibilità delle risorse economiche, che -  in tempo di crisi - risulta più significativamente condizionata. 
La recessione economica che imperversa a livello globale mostra ormai da tempo le sue gravose ricadute su ogni aspetto della vita degli Stati, travolgendo quei livelli minimi di stabilità necessari a garantire a ciascun sistema una gestione ordinaria ed ordinata delle proprie politiche. La politica migratoria non è rimasta immune di fronte alla forza perversa della crisi, profilando nuovi e più difficili scenari da governare.
L’Organizzazione Internazionale Migrazioni ha confermato il sostanziale impatto negativo della crisi sui migranti e sulle migrazioni. Riguardo ai primi, essa ha determinato un generale deterioramento delle condizioni di vita, in quanto più vulnerabili e deboli a sostenere il peso della crisi. Quanto alle seconde, la crisi ha generato una riduzione dei flussi di ingresso, dovute per un verso, alla riduzione della domanda di lavoro da parte dei Paesi ospitanti; per altro, alle politiche restrittive messe in campo da questi. Si sa, infatti, che nei momenti di crisi l’atteggiamento di chiusura diventa fisiologico alla contrazione economica stessa, tanto da apparire la risposta più scontata nell’immediato, sebbene non la più lungimirante.
 Come noto anche il nostro Paese, senza discostarsi dalla tendenza generale, ha adottato drastiche misure di spending review, che - prive di sistematicità - si sono tradotte in misure di contenimento dei poteri regionali, ridimensionandone, funzioni, compiti e, naturalmente, risorse ([128]). E tutto ciò senza considerare che, come spesso accade, nel primo periodo di una crisi è proprio il livello decentrato, piuttosto che l’istituzione centrale, a percepire i primi segnali di un’emergenza sociale.  Le Regioni e le Autonomie locali di fronte alla temperie scaturita dalla crisi, si sono confrontate con una realtà ben più complessa, che ha ridefinito gli assetti delle politiche, in generale, e della politica migratoria, in particolare ([129]), passando per una rimodulazione dell’autonomia sia sotto l’aspetto istituzionale che funzionale ([130]).
Solo per avere contezza delle ricadute della crisi sulle politiche migratorie regionali basterà considerare alcuni dati statistici: nel 2006-2007 l’incidenza % delle politiche migratorie sulla produzione totale della legislazione socio-assistenziale era pari al 7%; nel 2008, anno di inizio della crisi, lo stesso indicatore si attesta intorno al 4,2%. Solo nel 2009 esso registra una variazione molto positiva pari al 15%, per poi calare drasticamente ed incidere tra il 2010 e il 2011 nella misura del 5%, dato che si riconferma anche per il 2012-2013 ([131]).
Negli anni della crisi, in coincidenza con l’acuirsi delle problematiche nazionali ed europee legate al fenomeno migratorio, le Regioni hanno optato per una razionalizzazione degli interventi evitandone la frammentazione e concentrando le politiche su priorità ed azioni efficaci a garantire l’inserimento dei migranti entro un contesto chiaramente più difficoltoso ([132]). Da un’analisi generale risulta infatti che le politiche regionali hanno riguardato prevalentemente: a) la promozione dell’apprendimento della lingua italiana, competenza necessaria per una piena coesione sociale e lavorativa da sostenere con percorsi di conoscenza e mediazione culturale; b) l’integrazione scolastica dei minori, c) la formazione professionale e l’orientamento al lavoro.
Le Regioni hanno piegato, perciò, all’emergenza economica i loro modelli di integrazione come emerge dallo stesso Rapporto annuale sugli indici di integrazione sociale degli stranieri del CNEL, da cui risulta un’importante flessione di integrazione nelle Regioni del Nord-Est, più pesantemente colpite dalla crisi. In particolare, è il Veneto la Regione che registra una tra le più forti diminuzioni in termini di politiche per l’integrazione ([133]). Il dato si comprende ancora meglio se si considera che la crisi tocca ed ha toccato significativamente una dinamica fondamentale dell’integrazione come l’occupazione e notoriamente le aree territoriali del Nord vantano un contesto produttivo e lavorativo più sviluppato che nel meridione. Questo elemento in controtendenza rispetto al passato mostra come la recessione ridisegni le linee di una nuova geografia dell’integrazione “molto più segmentata e mescolata che nel passato, quando si riusciva a classificare l’efficacia delle politiche migratorie secondo ambiti territoriali compatti ed omogenei” ([134]).
Pur di fronte a questa frammentazione, complessivamente considerate le Regioni del Nord rispetto a quelle del Sud (se pure con qualche eccezione Abruzzo e Sardegna) continuano a rispondere meglio alle esigenze dell’integrazione. In particolare, il Piemonte seguito dall’Emilia-Romagna è la Regione a più alto potenziale di integrazione (ma anche Liguria, Friuli Venezia Giulia e Abruzzo), mentre il più basso si registra nelle Regioni del Sud, e segnatamene in Basilicata, Calabria e Puglia. Da questo punto di vista, il Piemonte rappresenta una buona pratica di integrazione con le sue politiche mirate agli stranieri, la cui presenza nel 2013 è cresciuta del 10% rispetto all’anno precedente. Qui gli interventi a sostegno dei migranti hanno riguardato soprattutto l’apprendimento della lingua ([135]) e l’inserimento lavorativo, con importanti investimenti e destinazione di risorse estese anche alla creazione di Sportelli informativi, quali strumenti di concreto supporto all’orientamento individuale dei migranti, sensori rilevatori delle loro esigenze. In particolare, a Torino le grandi banche hanno aperto sportelli appositi per gli immigrati con personale immigrato per agevolare i migranti nelle loro attività economiche e nelle rimesse al Paese di origine.
Anche l’Emilia-Romagna è un esempio di buona pratica. Nonostante il rallentamento della crescita, il fenomeno migratorio si è intensificato con una % di incidenza della popolazione straniera passata dall’8,6% del 2008 al 12, 2% del 2013. La Regione è tra quelle che presenta il più alto potenziale di inserimento lavorativo (seguita da Liguria, Lombardia e Piemonte). Il modello emiliano di integrazione ha ad oggetto da anni la realizzazione di azioni volte a sostenere la qualità dell’integrazione e proprio l’ultimo Piano triennale 2014-2016 sposta gli interventi programmati su alcuni assi strategici: scuola, formazione e lavoro; equità e garanzia dei diritti; cittadinanza attiva per favorire livelli di coesione sociale; politiche antidiscriminatorie. All’interno di queste aree le azioni prioritarie da promuovere e coordinare a livello locale sono le iniziative volte all’apprendimento e all’alfabetizzazione alla lingua italiana.
La Lombardia è la Regione con un indice di attrattività massimo, vantando la più alta densità demografica di stranieri ed il più elevato grado di stabilità delle presenze ([136]), tanto che le stesse politiche di inserimento sono volte a favorire l’accesso all’alloggio, al lavoro, all’apprendimento della lingua italiana ([137]). La Regione nonostante l’indice più alto di attrattività non risulta poi essere anche quella che più efficacemente risponde alla domanda di integrazione. Ciò per via dell’estensione territoriale, della alta concentrazione demografica che non facilita le relazioni sociali destinate a disperdersi in reti selettive e distanti rispetto alle concrete esigenze del singolo ([138]).  
A confermare tale circostanza è sempre il Rapporto annuale del CNEL, secondo cui quanto al grado di integrazione sociale, negli anni della crisi, le esperienze territoriali più efficaci sono risultate quelle di più piccole dimensioni come la Valle d’Aosta e il Trentino Alto Adige, che presentano un alto livello di accesso ai beni e servizi come la casa e l’istruzione oltre a riscontrarsi in queste realtà un alto radicamento sociale degli stranieri grazie alla conoscenza della lingua. Accanto ad esse anche l’Abruzzo è tra le Regioni del Centro-Sud ad aver reagito meglio al processo migratorio convogliando le proprie misure e politiche di inserimento su aree ritenute prioritarie, come l’apprendimento della lingua, l’integrazione scolastica dei minori, la mediazione culturale oltre a finanziare progetti di inserimento lavorativo dei migranti, attraverso stage presso aziende del territorio ([139]). Altre Regioni, invece, in risposta alla crisi hanno adottato misure di restringimento per l’accesso ai servizi sociali per i migranti, subordinandolo al possesso di determinati requisiti che, come abbiamo visto, l’intervento della Corte, ha provveduto a porre nel nulla.
L’evidenza del dato ci riporta ad un quadro quanto mai eterogeneo, in cui si intrecciano le differenti performance dei vari territori. Un quadro senz’altro complesso, che evidenzia le difficoltà della crisi. Infatti, rispetto ai primi anni (2009) si registra negli ultimi anni (2013) un generale e diffuso peggioramento delle potenzialità di inserimento sociale e occupazionale dei migranti, che le Regioni hanno comunque continuato a garantire nonostante le esiguità delle risorse e le oggettive difficoltà strutturali di alcuni contesti territoriali, che la crisi ha finito per acuire. Insomma, la proiezioni dei dati sulle politiche migratorie mostra come le Regioni continuino a realizzare le loro politiche migratorie rispondendo complessivamente bene, certamente meno (che nel passato), ma comunque meglio rispetto allo Stato, confermando la loro posizione di livello di governo necessario ([140]).
 
5.  Una breve conclusione
L’integrazione degli stranieri pur nella sua estrema complessità resta un laboratorio a cielo aperto per la sperimentazione ed il consolidamento delle politiche migratorie territoriali. Certo è che in un quadro già di per sé complesso, la perdurante congiuntura economica lascia sentire il proprio peso e, poiché l’integrazione ha o è un costo, essa è destinata giocoforza ad entrare nell’agone delle decisioni politiche e a confrontarsi con le perverse ricadute della crisi, i cui (scontati) esiti non possono non impattare sulle politiche migratorie e, attraverso queste, sui diritti dei migranti. Nonostante ciò la presenza degli stranieri cresce e l’Italia cresce (anche) grazie agli stranieri. A dirlo è una recente indagine di mercato, secondo cui i migranti sono una importante fonte occupazionale e grazie a loro sopravvivono oggi taluni centri produttivi di eccellenza del Made in Italy ([141]).
Questo che è solo un dato statistico, dovrebbe spingere, come sempre, ad una riflessione ben più ampia, che arrivi a ripensare il fenomeno migratorio e con esso le politiche di integrazione, ripartendo dalla revisione di talune categorie concettuali classiche, sopravanzate ormai dalla forza dei processi storici reali. Ciò è quanto accade al concetto di cittadinanza che, nella sua accezione tradizionale (di appartenenza - Staatangehörigkeit), tiene faticosamente il passo rispetto alle evoluzioni dell’ordinamento ([142]).
Eppure il concetto di cittadinanza, quello che si affermerà agli albori del costituzionalismo moderno, nasce scevro da condizionamenti formali e convenzionali per riferire invece un’idea fondata sulla condivisione di valori comuni e sulla partecipazione ad un progetto in continuo divenire ([143]). E coloro che alla realizzazione di questo progetto partecipano e attivamente si impegnano sono cittadini ([144]). Questa idea della cittadinanza-partecipazione è la stessa che accoglie la nostra Costituzione attraverso il principio personalista ([145]), ma non anche quella che ispira la legge n. 91 del 1992 sulla cittadinanza e neppure quella che ha ispirato i più recenti interventi legislativi in materia di immigrazione. Ciò prefigura modelli normativi profondamente diversi, a tratti incapaci di interloquire tra loro e di rispondere alla domanda di cittadinanza da parte di chi, comunque, è già parte della società e in essa opera.
 In ragione di ciò, riqualificare il concetto di cittadinanza (in termini di partecipazione) potrebbe essere un primo ed utile ausilio per governare le sfide dell’integrazione. Mentre, la riluttanza di certi paradigmi tradisce, invero, una strisciante crisi culturale, che impedisce di percepire l’altro come una potenziale risorsa, nonostante da sempre la storia dell’umanità testimoni la ricchezza che inevitabile sprigiona dalla contaminazione tra i popoli.

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