(Contributo al Seminario “L'impatto della crisi sulla tutela dei diritti nelle Regioni. La prospettiva italiana, spagnola ed europea”, organizzato dall’ISSiRFA-CNR, dalla LUMSA e dall’Università di Macerata e svoltosi a Roma, presso il Dipartimento di Giurisprudenza della LUMSA, il 13 novembre 2014).
 
  
1. Introduzione
2. La situazione anteriore al 2001: evoluzione delle funzioni regionali in materia di istruzione per via legislativa
3. La riforma costituzionale del 2001
4. L’attuazione della riforma costituzionale: resistenze statali e timide fughe regionali

6. Prima conclusione: una materia senza “governo”
7. Seconda conclusione: fine di una materia?
 

 

Il tema dell’istruzione e del sistema pubblico di insegnamento è più che mai al centro del dibattito politico attuale [1]. Nelle strategie del governo in carica la riforma del sistema scolastico è divenuta il preludio di modifiche più profonde del nostro sistema di welfare[2]. L’intervento sulla scuola costituisce il primo passo verso una sistemazione di quei fattori inconciliabili che da sempre frenano la crescita italiana: tradizione e innovazione, contenimento dei costi e investimento, centralizzazione e garanzia dell’autonomia[3].

L’esigenza di adeguare il sistema italiano di istruzione ai cambiamenti socio economici mondiali può considerarsi un fatto antico. Mai come oggi però se ne avverte l’urgenza. L’investimento nelle strutture educative, la valorizzazione del capitale umano, la riflessione continua circa la natura delle competenze e delle conoscenze necessarie alla crescita, assieme al ripensamento stesso delle politiche sull’istruzione sono un fattore indispensabile per lasciarsi indietro la crisi economica e per governare la fase di profonda trasformazione che stiamo attraversando[4].
Nella riforma del sistema nazionale di istruzione in atto non si discute, se non marginalmente, del ruolo regionale. Dietro questa scelta stanno due problemi: da un lato, le difficoltà che emergono quando si tenta di descrivere il fragile quadro delle competenze legislative nel settore istruzione; dall’altro, l’idea che questa materia muterà a seguito della riforma costituzionale in discussione[5].
Se sul destino della riforma nessuno in questo momento è in grado di dare una risposta certa, più utile in questa sede, anche per comprendere come questo assetto si strutturerà in futuro, è ricostruire le vicende che hanno interessato la materia “istruzione” negli ultimi venti anni. Intendere questa evoluzione è doppiamente importante: da un lato, perché il mero cambiamento di una materia-etichetta non è da solo capace di cambiare la realtà interessata[6]; dall’altro, perché i problemi dell’istruzione non sono tutti interni alla materia, ma derivano anche da opacità dell’intero sistema regionale.
Entro questo quadro concettuale l’articolo si svilupperà nel seguente modo. Dopo aver descritto la situazione della materia istruzione nei provvedimenti di decentramento della seconda metà degli anni novanta si passerà all’esame della riforma del 2001 e della sua difficile attuazione. Il lavoro si chiuderà con un’analisi critica della situazione attuale e con un esame dei tentativi di riforma della scuola.
 

2. La situazione anteriore al 2001: evoluzione delle funzioni regionali in materia di istruzione per via legislativa
A metà degli anni ottanta l’Italia si trovava in una posizione del tutto anomala e marginale, estranea agli indirizzi e alle tendenze dominanti nel mondo: il nostro sistema dell’istruzione era ancora “asfissiantemente centralizzato”[7].

Da alcuni anni, infatti, quasi tutti i paesi europei più sviluppati avevano iniziato a mettere in discussione le strutture dei loro sistemi di istruzione, e in particolare la capacità di questi ultimi di rispondere alle profonde trasformazioni del lavoro che si stavano verificando[8]. Se negli anni sessanta e settanta la scuola era stata vista come uno strumento per realizzare una maggiore eguaglianza di opportunità (cioè per costruire la cd. “classe media”), successivamente, nel periodo che va dalla fine degli anni ottanta alla metà degli anni novanta, venne posto l’accento soprattutto sull’efficacia ed efficienza dei sistemi di istruzione, sulla loro produttività e capacità di adattarsi alle riforme del mercato del lavoro[9].
In quel frangente emerse lentamente la consapevolezza che un sistema scolastico accentrato non fosse più in grado di rispondere ai bisogni della produzione oltre che alle nuove domande socio-culturali[10]. Le linee di tendenza generali di questa evoluzione riguardarono due aspetti: a) il decentramento delle strutture amministrative ministeriali, il ruolo più forte delle entità territoriali e il riconoscimento di nuovi spazi di autonomia per le unità scolastiche; b) la riscoperta della necessità di un coordinamento nazionale per garantire un livello adeguato della qualità degli studi.
Nel nostro Paese tali cambiamenti potevano contare su un’ulteriore spinta[11]. La riforma della scuola viaggiava nella scia dei cambiamenti generali riguardanti l’intera amministrazione statale, e dominati dalla logica della “autonomia”[12]. La riforma della scuola era considerata, quindi, come il terreno privilegiato dove comprendere i vantaggi derivanti dal passaggio del monopolio statale dei diritti sociali a una maggiore responsabilizzazione dei livelli territoriali minori.
In questo campo, dopo una prima legislazione che ha riguardato i principi dell’azione, del personale e della finanza, sono stati realizzati una serie di cambiamenti strutturali riguardanti anzitutto i processi organizzativi e le modalità di allocazione delle funzioni. In piena linea con quanto avvenuto in altri paesi europei, il cuore di queste riforme ha riguardato due aspetti tra di loro collegati: da un lato, l’autonomia delle istituzioni scolastiche, intesa come elemento fondamentale per realizzare l’autonomia e la riorganizzazione dell’intero sistema organizzativo secondo una logica pluralistica (ed è quanto è avvenuto grazie alla l. n. 59 del 1997); dall’altro, il superamento del monopolio statale nel campo dell’istruzione, con l’assegnazione alle regioni e agli enti locali di alcune competenze sulla programmazione del sistema scolastico, in modo da conferire al nuovo modello di distribuzione delle competenze anche una veste policentrica (realizzato con il d.lgs. n. 112/1998)[13].
Sebbene contenesse innovazioni capitali, anche questa riforma non andava esente da ambiguità. Se il passaggio segnato dai due intervenuti riformatori aveva portato a riconoscere l’ampliamento delle funzioni amministrative delle regioni e degli enti locali, una serie di altri elementi spingevano in senso oppositivo verso quello che è stato definito un “centralismo di ritorno”[14], il quale rimetteva in discussione la distribuzione dei poteri tra stato, regioni ed enti locali[15]. Le funzioni di programmazione e di gestione del servizio scolastico da parte delle regioni erano state fortemente condizionate – se non, addirittura, ostacolate – dalla permanenza di una fitta rete di uffici scolastici territoriali, ai quali negli anni erano stati attribuiti diversi compiti fondamentali per il sistema scolastico (assegnare le risorse finanziarie e di personale alle istituzioni scolastiche), e dalla presenza di una serie di organi collegiali, a composizione mista, operanti presso gli uffici territoriali stessi, destinati a sovrapporsi alle funzioni regionali[16]. A ciò si aggiungevano pure i problemi legati al rapporto tra le regioni e gli enti locali e, in particolare, agli schemi decisionali che governano i rapporti tra questi enti. La mancanza di chiarezza riguardo ai ruoli di questi enti rendeva, ad esempio, molto complesso l’esercizio della funzione di “organizzazione del sistema scolastico”, dando vita a un contenzioso e a problemi notevoli di natura amministrativa[17].
Le ambiguità della normativa di riforma non si limitavano a questi aspetti. L’art. 21 della legge n. 59/1997 continuava a prevedere il mantenimento di una relazione privilegiata tra la struttura ministeriale centrale e le istituzioni scolastiche e ad attribuire ai livelli territoriali inferiori una posizione alquanto secondaria[18]. In più, tale disposizione configurava un modello a “doppia velocità”, teso a “privilegiare la preventiva determinazione degli equilibri tra stato e istituzioni scolastiche, e, soltanto in una fase successiva, quelli tra stato-enti politici sub-nazionali-istituzioni scolastiche, con la conseguente insorgenza di un problema, per così dire, di coesistenza e di competizione tra autonomie territoriali e funzionali[19]”.
Le ragioni di questa confusione sono da far risalire alla stessa inconciliabilità degli obiettivo di fondo perseguiti dal legislatore nazionale: valorizzare l’autonomia scolastica attraverso la relazione diretta legge statale-autonomia scolastica e, contemporaneamente, conservare allo stato un ruolo strategico nella realizzazione del sistema di istruzione a garanzia dell’eguaglianza sostanziale e l’inclusione di tutti i cittadini[20]. Anche l’introduzione, grazie alla riforma Berlinguer (l. n. 62/2000) della nozione di “sistema nazionale di istruzione” – che rimpiazzava l’idea antica di “scuola di stato”[21] – a poco valeva in un contesto in cui alla devoluzione delle funzioni e alla creazione di una “rete” non corrispondeva il decentramento della organizzazione territoriale del settore[22].

 

Sull’assetto descritto ha cercato di incidere la riforma del Titolo V della Costituzione. La debolezza del punto di partenza, tuttavia, ha limitato fortemente l’interpretazione e l’attuazione della nuova competenza regionale sull’istruzione.

Rispetto al quadro costituzionale precedente, che non prevedeva alcuna competenza regionale in materia di istruzione scolastica e una competenza solo di tipo concorrente in materia di istruzione artigiana e professionale nonché di assistenza scolastica[23], la riforma introduce alcune significative novità.
La materia “istruzione” viene scomposta attraverso la previsione di quattro diversi profili di competenza[24]. Anzitutto, essa compare come materia di competenza statale sotto forma di “norme generali sull’istruzione” (art. 117, comma 2, lett. n). Dal punto di vista regionale, poi, si presenta articolata in tre differenti modalità: come competenza concorrente e come competenze residuali-esclusive in materia di “istruzione e formazione professionale” e di “assistenza scolastica”[25].
A tali poteri si aggiunge, ai sensi dell’art. 116, comma 2, la possibilità per le regioni di concordare con lo Stato forme ulteriori di autonomia legislativa in tema di “norme generali sull’istruzione”. Una competenza della quale in questa sede non parleremo.
Oltre alle materie statali menzionate, l’assetto delle competenze regionali ha due ulteriori limiti. Il primo attiene alla competenza concorrente in materia di istruzione, la quale non può toccare l’autonomia delle istituzioni scolastiche che viene fatta oggetto di una preclusione di disciplina regionale (art. 117, comma 3). Il secondo limite deriva dalle altre previsioni costituzionali e riguarda in generale l’esercizio delle competenze regionali che hanno a che fare con i diritti sociali. Nell’esercizio delle sue competenze, infatti, il legislatore regionale è tenuto al rispetto di alcuni e stringenti limiti: il rispetto delle previsioni contenute nel primo comma dell’art. 117 Cost. in tema di vincoli europei e norme internazionali[26] e, poi, della competenza esclusiva statale a disciplinare i “livelli essenziali delle prestazioni” (art. 117, comma 2, lett. m)[27].
Le novità della riforma sono, dunque, notevoli. Nel settore dell’istruzione la riforma ha introdotto una innovazione decisiva rispetto al d.lgs. n. 112/1998[28]. Le nuove norme costituzionali lasciavano ragionevolmente intendere che la competenza identificata nel decreto del 1998 sulla “programmazione e gestione amministrativa della rete scolastica” sarebbe dovuta essere concepita in senso estensivo, ossia non semplicemente come razionalizzazione dell’apparato dell’istruzione ma, soprattutto, come “spazio e occasione di realizzazione di un’autentica politica del servizio pubblico sul territorio, in grado di interpretarne i bisogni e prefigurarne le prospettive di sviluppo[29]”. In tale competenza sarebbero dovute essere comprese, perciò, le funzioni necessarie al conseguimento di tale politica, prima fra tutte la provvista di risorse umane e finanziarie e, quindi, sia la gestione del personale docente sia le misure di valutazione e monitoraggio del servizio pubblico di istruzione, secondo un’interpretazione in senso estensivo dei trasferimenti operati in precedenza.
Non è un caso, dunque, che già nel 2004, nella prima sentenza in cui si è trovata di fronte alla necessità di definire il contenuto della nuova competenza concorrente in materia di “istruzione”, la Corte costituzionale si fosse pronunciata nel senso di ricondurre a tale materia la definizione delle dotazioni organiche del personale docente e, perciò, di far transitare dall’amministrazione statale all’amministrazione regionale la gestione delle risorse umane oltre che materiali (infrastrutture) della scuola[30], in quanto ambedue riconducibili alla politica del servizio pubblico sul territorio[31].
La sentenza, come noto, si chiudeva con una dichiarazione di incostituzionalità accertata ma non dichiarata, alla stregua della quale le norme statali viziate rimanevano in vigore fino a che le previsioni costituzionali non fossero state attuate[32]. Per esigenze legate alla necessaria continuità del servizio pubblico di istruzione e alla garanzia del diritto all’istruzione, la Corte decideva nel senso di posticipare l’operatività della dichiarazione di incostituzionalità al momento in cui le regioni avrebbero con legge attribuito a propri organi tale potere. Un evento mai avvenuto, sia per mancanza della delimitazione delle competenze statali e regionali e del trasferimento a queste ultime delle funzioni relative sia – a mio avviso – per la timidezza dimostrata da una parte del sistema regionale verso l’esercizio di un ruolo politico effettivo in questo settore.
Nonostante la riforma costituzionale avesse posto le basi per un nuovo modo di intendere le competenze in materia di istruzione, all’atto pratico il quadro delle competenze regionali in materia si dimostrava assolutamente indeciso e di non facile comprensione[33]. Rispetto a questa difficoltà, tuttavia, pensare che la materia “istruzione” fosse un mero “inquadramento topografico” di un conferimento operato negli anni passati, con riguardo a una specifica e limitata porzione delle funzioni, era evidentemente uno dei profili più problematici da risolvere, rispetto al quale l’interpretazione della giurisprudenza costituzionale non poteva ragionevolmente spingersi più avanti di quanto avesse fatto [34].
 

Dal 2001 fino a oggi la legislazione statale e regionale in materia di istruzione non sembra essersi preoccupata dell’attuazione del Titolo V. La revisione della Costituzione in questo settore non ha avuto un grande seguito. Gli indirizzi sono rimasti fondamentalmente legati alle logiche e alle impostazioni introdotte alla fine degli anni novanta[35]. Lo stato ha continuato a fare leggi ritenendole coperte dalla propria competenza in materia di “norme generali” o come “principi fondamentali” della materia concorrente; mentre le regioni hanno cominciato in modo saltuario ad approvare leggi in materia di istruzione per le quali si è verificato più volte il passaggio al vaglio di legittimità costituzionale.

Sul versante dell’attuazione concreta del Titolo V lo stato e le regioni hanno cercato più volte di raggiungere un accordo in Conferenza unificata sul punto. Le diverse versioni dell’accordo, riguardanti sia aspetti normativi, come la delimitazione della materia, sia aspetti pratici, come la transizione del personale dalle strutture statali alle regioni, non hanno mai visto la luce[36]. Su tutto pesava sia il mancato il trasferimento delle risorse derivante dall’attuazione dell’art. 119 Cost. (e dal federalismo fiscale) attraverso il quale le regioni avrebbero potuto sostenere l’onere della gestione organizzata del sistema scolastico sia la situazione di crisi economica e l’incremento delle misure di cd. spending review. 
Dal canto suo, anche la Corte costituzionale, dopo un tenue riconoscimento dell’autonomia regionale nella sentenza prima citata, ha poi confermato l’impianto delle funzioni deciso negli anni novanta, mostrandosi così più aderente a una lettura più regressiva che innovativa delle competenze legislative in materia di istruzione[37].
In questa ottica, prima di riprendere la giurisprudenza costituzionale, occorre dare un quadro degli interventi legislativi più significativi messi in campo dallo stato e dalle regioni sul punto.
 

A livello nazionale gli anni immediatamente successivi alla riforma non contengono novità significative. Il bilancio di questi interventi vede le regioni nettamente in perdita: dal 2003 il legislatore statale ha profondamente modificato gli ordinamenti della scuola e, sulla spinta della logica di contrarre la spesa pubblica, è intervenuto più volte sulla distribuzione del personale della scuola, senza considerare, se non raramente, i legislatori regionali come dotati di competenze che interessano questo settore.

Con la legge Moratti il Governo è stato delegato ad adottare decreti legislativi in tema di “norme generali sull’istruzione”[38]. Alla delega sono seguiti ben sei decreti legislativi e un ampio numero di provvedimenti di attuazione[39]. È opportuno rilevare che seppure adottata per divenire un’ampia riforma dell’istruzione, la legge Moratti non ha esaurito né la categoria delle norme generali né quella dei principi fondamentali previsti sulla base dell’art. 117, comma 2, lett. n). Si pensi, per rimanere nell’ambito dei problemi già segnalati, alle norme sul reclutamento del personale docente e alle connesse previsioni sulla programmazione, le quali rimangono ferme a quelle vigenti prima della riforma del 2001[40].
Alla riforma del 2003 ha fatto seguito nel 2008 la legge n. 133 (di conversione del decreto-legge n. 112/2008) che prevede l’adozione di regolamenti di delegificazione per modificare di nuovo gli ordinamenti dei cicli di istruzione[41]. Le norme di riforma del 2008 hanno accentuato l’impianto marcatamente centralistico del sistema scolastico per esigenze di razionalizzazione complessiva del sistema educativo[42]. Le previsione del decreto-legge, salvo rari casi, non lasciano spazi all’autonomia regionale. In particolare, la dipendenza del personale docente dallo Stato e la stessa attribuzione del personale alle scuole da parte degli uffici scolastici regionali (USR) ha continuato a impedire qualunque possibilità di programmazione dell’offerta formativa da parte delle regioni.
Nel 2012, poi, il decreto-legge n. 95, in forza dell’introduzione dei meccanismi di spending review, ha mantenuto il blocco del processo di attribuzione delle competenze regionali quanto alla distribuzione del personale[43]. Le disposizioni contenute in questo decreto-legge non solo riaffermavano il ruolo degli USR ma ne regolavano anche in modo analitico il procedimento di assegnazione e di mobilità. Si trattava, quindi, di una conferma e di un nuovo consolidamento dell’impostazione seguita che intendeva mantenere l’articolazione ministeriale secondo una logica di “continuità” con la situazione precedente[44].
Per effetto di questi interventi l’Italia è divenuta uno dei paesi europei che ha operato la diminuzione più consistente delle risorse destinate alla scuola. Come evidenziano le stime compiute dalla stessa Commissione europea, mentre complessivamente la tendenza all’investimento pubblico in educazione è aumentata mediamente di circa il 10% nel contesto dei 28 paesi dell’UE, l’Italia ha mantenuto stabile il suo livello di finanziamento dal 2000 al 2007 e lo ha ridotto significativamente dal 2008 sino al 2010 [45].
 

Non è semplice ricostruire il ruolo delle regioni nel quadro di un sistema che ha mantenuto una unitarietà così forte. Malgrado vi sia stata una sostanziale in-attuazione delle competenze, alcune regioni sono intervenute con leggi che hanno tentato qualche innovazione nel settore dell’istruzione[46]. Dall’analisi degli interventi regionali emerge una situazione a diverse velocità[47]. Mentre alcune regioni hanno tentato di esercitare i poteri derivanti dalle competenze a esse attribuite, altre hanno preferito interpretare in modo riduttivo il proprio ruolo, considerandolo confinato alle vecchie materie dell’assistenza scolastica e della garanzia del diritto allo studio[48].
Limitando l’analisi a quelle regioni che hanno sicuramente cercato di sfruttare a pieno le proprie competenze vengono in rilievo anzitutto gli interventi dell’Emilia-Romagna e della Toscana[49], due regioni le cui leggi si configurano ad “alto tasso di innovazione” rispetto alle competenze regionali sull’istruzione. L’Emilia-Romagna, a partire dalla legge 30 giugno 2003, n. 12 ha inteso creare un sistema integrato tra istruzione e formazione[50]. L’intervento è ispirato a una visione organica delle competenze in materia di istruzione e alla necessità di integrazione di questa con i settori della formazione, del lavoro e dell’assistenza sociale. La regione dichiara di far propri i livelli essenziali delle prestazioni e di assumere il sistema nazionale di istruzione come orizzonte di riferimento della sua azione, promuovendone lo sviluppo anche a livello regionale, ed estendendo tutti i diritti menzionati anche agli stranieri immigrati soprattutto mediante forme di mediazione culturale. Tale legge è stata oggetto, con riguardo a varie disposizioni, di impugnative di fronte alla Corte costituzionale da parte del Governo, con censure espressive di una concezione assai riduttiva del ruolo delle Regioni. Censure dichiarate tutte non fondate dai giudici costituzionali, nonostante la complessiva giurisprudenza in materia abbia dimostrato timidezza e ritrosia ad una piena attuazione del Titolo V[51]. La decisione della Consulta muove dal presupposto che tale legge si limita a non innovare norme già contenute nella legislazione statale.
Anche la Toscana, a partire dalla legge 26 luglio 2002, n. 32[52], si è mossa sulla strada della “progressiva costruzione di un sistema integrato regionale per il diritto all’apprendimento”, prevedendo interventi diretti e indiretti di attuazione delle politiche integrate dell’educazione, dell’istruzione, dell’orientamento e della formazione professionale. La legge è stata modificata in varie occasioni. La più significativa è stata operata con la legge n. 5/2005. Tale legge si muove – con una innovazione significativa per il contesto regionale – nell’ottica della “programmazione concordata”, prevedendo un coinvolgimento di tutti gli enti territoriali e le stesse istituzioni scolastiche sia nelle procedure programmatorie sia nella definizione dei criteri e delle modalità di distribuzione delle risorse umane e finanziarie. Anche la legge toscana è stata sottoposta al vaglio dei giudici costituzionali[53]. In un caso, pur dichiarando infondate le censure sollevate dal Governo, la Corte ha interpretato le funzioni programmatorie della regione come attinenti meramente all’“assetto organizzativo e gestorio”, e in tal modo dequalificando lo stesso concetto di standard che nella legge assume più l’idea della definizione di un sistema pubblico di istruzione che di esercizio di competenze organizzative[54].
La scelta di fondo di queste regioni è stata quella della regolazione integrata di tutti i settori legati all’istruzione che fino a ora erano rimasti sempre distinti nella legislazione pregressa. L’integrazione è fondata sulla piena realizzazione della persona e in particolare del “diritto all’apprendimento per tutta la vita”, e non ha solo caratteristiche di “intersettorialità orizzontale” ma soprattutto “verticale” lungo l’arco del percorso scolastico[55].
Nelle due leggi il potenziamento delle autonomie territoriali non va inteso come un ostacolo all’esercizio delle competenze statali o all’autonomia delle istituzioni scolastiche. I due provvedimenti normativi valorizzano l’autonomia dei soggetti che operano nel sistema formativo e di istruzione, promuovendo forme di collaborazione istituzionale, di integrazione tra proposte formative, di interazione tra diverse competenze professionali.
Il potenziamento dell’autonomia regionale è riscontrabile anche in alcune, significative leggi della regione Lombardia tese a un rafforzamento del ruolo programmatorio regionale nel settore dell’istruzione. In uno dei primi interventi di questa regione[56] sono affidati agli uffici regionali funzioni di “vigilanza, controllo e verifica del sistema di istruzione e formazione professionale”, secondo l’ottica della valorizzazione del principio di sussidiarietà in senso orizzontale attraverso l’accreditamento di istituzioni formative private. Anche in questo caso è stato posto a base del sistema di istruzione l’idea della integrazione verticale, ma con una più spiccata valorizzazione della dimensione europea del sistema di istruzione locale.
La legislazione della Lombardia non si limita solo a questi due ambiti. In tempi più recenti questa regione ha inteso in modo ancora più forte il proprio ruolo in tema di programmazione e organizzazione del sistema scolastico, aprendo alle scuole statali la possibilità di organizzare meccanismi di “reclutamento” differenziati a seconda del ciclo di studi, al fine di assumere il personale docente con incarico annuale. La norma come si può ben intendere aveva una caratterizzazione molto forte, tale da farne oggetto di una censura di legittimità costituzionale. Nonostante l’attivazione di questo potere fosse stato subordinata a un’intesa con lo stato, la Corte l’ha dichiarata incostituzionale con una sentenza che interpreta in maniera molto restrittiva il potere regionale nel settore dell’istruzione [57].
 

Nel momento in cui ha aiutato a dirimere i problemi interpretativi connessi con l’attuazione dei nuovi titoli di competenza in materia di istruzione, la Corte costituzionale non ha mostrato di saper tenere in debito conto le novità della riforma costituzionale.

Gli indirizzi della Corte sono stati influenzati da due circostanze: a) la mancata implementazione della riforma del 2001 e il mancato completamento del federalismo fiscale, che avrebbe dovuto garantire il passaggio delle risorse alle regioni; b) il fatto che la riforma abbia reso notevolmente confuso il quadro legislativo attraverso un ritaglio di competenze poco chiaro.
All’atto pratico i giudici costituzionali hanno assecondato il processo di neo-centralizzazione ministeriale delle competenze in materia di programmazione e gestione finanziaria delle scuole realizzato sulla base della logica della spending review. La Corte, come è avvenuto in altri settori, si è mostrata in linea con la necessità di contenere le spese impedendo qualsiasi innovazione che potesse comportare aumenti delle uscite correnti delle amministrazioni pubbliche[58].
Questo scenario ha influenzato sensibilmente la definizione e l’implementazione delle politiche sull’istruzione. Le regioni, da un lato, hanno rivendicato sempre il trasferimento delle risorse al fine di esercitare la funzione amministrativa e organizzativa in materia. Allo stato attuale per l’erogazione e gestione del servizio di istruzione occorre il coinvolgimento di diversi soggetti che dialoghino secondo un paradigma di partecipazione e co-decisione. Questa trasformazione, tuttavia, non ha eliminato le tracce pesanti del modello gerarchico precedente.
Allo scopo di individuare lo sviluppo dei problemi in materia di istruzione affrontati dalla Consulta, in questa fase si ripercorrerà in termini evolutivi il percorso interpretativo costituzionale sulla materia istruzione. La descrizione è limitata a tre decisive sentenze che costituiscono l’ossatura principale della giurisprudenza sul tema. All’analisi della giurisprudenza costituzionale segue una brevissima descrizione di alcuni problemi esaminati dai giudici amministrativi.
 

Le questioni risolte dalla giurisprudenza costituzionale in questi anni hanno riguardato numerosi aspetti della materia istruzione. Già si è detto della sentenza n. 13/2004, delle successive sulle leggi della Toscana e dell’Emilia-Romagna[59] e, infine, della giurisprudenza sulla legislazione della Lombardia. Negli anni la Corte si è anche addentrata nella definizione del rapporto scuola statale-scuola paritaria[60] e sulla differenziazione tra livelli essenziali e standard strutturali e organizzativi che non necessariamente determinano un livello di prestazione collegato alla fruizione di un diritto, ma sono invece indirizzati a incidere sull’assetto organizzativo delle strutture demandate alla potestà legislativa delle regioni[61]. Inoltre, l’atteggiamento tenuto dalla Corte ha portato a ricondurre nella materia organizzazione amministrativa dello stato rilevanti aspetti attinenti alla organizzazione del servizio, con particolare riguardo al personale[62].

Un ragionamento che può apparire fuorviante, se guardato dal punto di vista della distribuzione dei poteri prevista in Costituzione. Tali profili sarebbero ricompresi, semmai, nelle norme generali sull’istruzione, dal momento che riguardano l’esercizio della libertà dell’insegnamento o l’organizzazione del sistema scolastico[63].
L’altro nodo interpretativo che la Consulta ha dovuto risolvere concerne il potere di disciplinare in via esclusiva le norme generali sull’istruzione e la definizione dei principi fondamentali della materia previsti nell’art. 117, terzo comma, Cost. Tale differenza è stata presa in considerazione per la prima volta in modo approfondito all’interno della sentenza n. 279/2005, secondo la quale le prime “sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale[64]”, mentre i secondi “pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose[65]”. Come si può immaginare, l’opzione interpretativa di quest’ultima sentenza è stata oggetto di numerose critiche da parte di chi ha sottolineato la natura a posteriori e fondamentalmente sterile, in quanto priva di parametri sostanziali di riferimento, della decisione. Essa, oltretutto, rimette alla discrezionalità del legislatore la concreta distinzione tra norme generali – contenute in atti normativi che così le qualificano – e principi fondamentali, i quali, come noto, possono anche essere desunti a partire dalla legislazione vigente[66].
I limiti di questa pronuncia sono stati superati dalla stessa Corte in una sentenza successiva (n. 200/2009) relativa al dimensionamento della rete scolastica. L’art. 64 della già citata legge n. 133/2008 prevedeva la definizione tramite due regolamenti di delegificazione sia dei (a) criteri, tempi e modalità per la determinazione e l’articolazione dell’azione di dimensionamento della rete scolastica[67], sia delle (b) misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti nel caso di chiusura o di accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli Comuni. La Consulta ha ritenuto che i criteri e le misure stabiliti dalla legge per l’adozione dei regolamenti di delegificazione vanno oltre la competenza ad adottare “norme generali sull’istruzione” [68]. L’attuazione di tali criteri porterebbe tali atti a incidere direttamente su situazioni strettamente legate alle varie realtà territoriali e alle connesse esigenze socio-economiche di ciascun territorio che ben devono essere apprezzate in sede regionale. Pertanto, mentre invadono un campo sicuramente riservato alla competenza concorrente delle regioni, tali norme di legge statale esulano anche dalle competenze statali e non legittimano l’adozione di regolamenti governativi.
A differenza della pronuncia precedente[69], in questo caso la Corte ha proceduto preliminarmente a chiarire quali sono gli elementi che consentono di identificare le disposizioni legislative riconducibili alla nozione di norme generali, fornendo un vero e proprio “prontuario” per la loro identificazione[70] composto di un duplice parametro: da un lato, le norme della prima parte della Costituzione relative al diritto all’istruzione e il diritto allo studio[71]; dall’altro, il complesso di disposizioni di rango primario formato dalla legge Moratti, dai decreti delegati di essa attuativi e da tutte le altre norme relative all’autonomia nel settore dell’istruzione così come rilette alla luce della stessa giurisprudenza costituzionale[72]. Come si può intendere, la Corte ha continuato a interpretare il quadro costituzionale delle competenze in tema di istruzione e formazione attraverso un “processo circolare”, in cui, talvolta dal basso, cioè dall’effettiva interpretazione e attuazione delle disposizioni di rango primario, talvolta dall’alto, cioè dalla interpretazione costituzionale, si può risalire all’effettivo significato delle materie[73].
La sent. n. 200/2009 ha prodotto notevoli cambiamenti per quanto riguarda l’assetto delle fonti in materia di organizzazione del sistema scolastico. In conseguenza della sentenza è divenuto illegittimo il regolamento del 20 marzo 2009 adottato dal MIUR in materia di dimensionamento delle reti scolastiche regionali[74]. Tuttavia, le norme contenute nella legge n. 133/2008 continueranno a determinare soglie e criteri sia per la programmazione dell’offerta formativa sia per lo stesso dimensionamento in termini di accorpamento o riduzione dei plessi scolastici, nonché in termini di riduzione delle classi ovvero di innalzamento del numero di studenti per classe[75]. Il secondo risultato è che in tal modo si è reso inutile l’impianto contenuto nell’art. 64, lettera f)-quinquies, che prevedeva un’intesa sul dimensionamento della rete scolastica in sede regionale da siglare in Conferenza Unificata[76]. In generale sul punto emerge che è l’intero impianto dell’art. 64 della legge del 2008 è divenuto addirittura inutile. Il “piano programmatico” nazionale, a cui si dovrebbero ispirare le programmazioni regionali, contiene criteri in parte sicuramente rientranti nella competenza statale (ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di scuole, rimodulazione dell’attuale organizzazione didattica della scuola primaria) e altri di più dubbia competenza statale (revisione dei criteri per la formazione delle classi, revisione dei criteri per la determinazione dell’organico del personale ATA).
Anche nei successivi interventi la Corte Costituzionale continua nella sua interpretazione alquanto limitativa delle competenze regionali, pur riconoscendo un certo spazio “amministrativo” alla potestà regionale. È da segnalare, a questo proposito, la sentenza n. 62/2013 che dichiara l’infondatezza del ricorso regionale verso le norme statale in materia di prevenzione del fenomeno del bullismo, di abbandono e contrasto all’insuccesso scolastico e formativo. Secondo la Consulta la disciplina statale deve essere senz’altro qualificata come rientrante nell’ambito delle norme generali sull’istruzione, in quanto emergono “evidenti” ragioni di “necessaria unità ed uniformità” della disciplina, tesa a definire le “caratteristiche basilari” dell’assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico.
Un altro gruppo di pronunce recenti ritorna sui problemi legati alla competenza delle regioni in materia di programmazione della rete scolastica e di dimensionamento del personale. Queste sentenze sono importanti perché, sebbene riconoscano alcuni poteri alle regioni, riaffermano che una delle variabili più importanti della programmazione, cioè la gestione del personale, rimane saldamente in capo al legislatore statale[77].
La prima sentenza a venire in rilievo è la n. 147/2012 con la quale la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma di legge statale in base alla quale[78], a partire dall’anno scolastico 2011-2012, dovevano istituirsi “istituti comprensivi”[79] al fine di garantire un processo di continuità didattica nell’ambito dello stesso ciclo di istruzione. Ad avviso della Corte sono di competenza statale le decisioni sulle modalità di copertura dei costi di dirigente scolastico, tenuto conto che i dirigenti sono dipendenti pubblici statali e non regionali e deve quindi essere considerata prevalente l’attribuzione esclusiva al legislatore statale del loro stato giuridico ex art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. rispetto alla competenza concorrente in materia di istruzione del terzo comma[80].
La seconda sentenza a venire in rilievo è la n. 76/2013 con cui la Corte costituzionale ha annullato una norma contenuta nella già citata legge regione Lombardia n. 7/2012 (cd. Cresci Lombardia). Più nello specifico, la legge lombarda prefigurava un metodo di assunzione diretta dei docenti da parte delle scuole “statali”[81]. Si intendeva così consentire alle singole istituzioni scolastiche di “organizzare concorsi differenziati a seconda del ciclo di studi, per reclutare il personale docente con incarico annuale” al fine di favorire la continuità didattica attraverso un incrocio diretto tra la domanda e l’offerta professionale dei docenti[82]. La Corte costituzionale ha annullato la disposizione impugnata nel presupposto che essa interveniva in una materia di esclusiva competenza statale sulla base dell’art. 117, comma 2, lett. g), Cost., in quanto tutto il personale scolastico è alle dipendenze dello Stato e non delle regioni.
Senza addentrarci in un esame della correttezza e dell’opportunità di questa decisione, occorre rimarcare che la legge regionale lombarda aveva avuto il merito di introdurre una sperimentazione che tentava di affrontare tutta una serie di questioni cruciali in tema di reclutamento del personale, di precariato e di dimensionamento dell’offerta del personale docente sul territorio. L’intervento regionale, infatti, era stato adottato per sensibilizzare il legislatore statale sulla necessità di aderire a modelli di reclutamento più flessibili, che potessero coinvolgere le Regioni e gli stessi istituti scolastici al fine di affrontare l’annosa questione degli incarichi temporanei di insegnamento [83].
 

Occorre fare attenzione alle conseguenze di tale giurisprudenza soprattutto nella esplicazione del compito regionale di programmazione e di razionalizzazione della rete. Eseguendo un’indagine sulle pronunce della giurisprudenza amministrativa si scopre, ad esempio, l’esistenza di un significativo contenzioso apertosi sul potere regionale (e provinciale) di accorpare, fondere o chiudere alcuni istituti scolastici sulla base del potere di programmazione. Tali controversie, a volte avviate dal ricorso delle famiglie o degli stessi comuni su cui insistono gli accorpamenti, sono il segno che non si è innescato un processo decisionale virtuoso in presenza di risorse scarse, ma che la conflittualità a livello costituzionale ha avuto considerevoli ricadute nel momento in cui si è trattato di razionalizzare la situazione ritenuta inefficiente.

Anche la giurisprudenza amministrativa conferma il ruolo subalterno delle regioni, e il fatto che ragionevolmente esse si possano considerare come il punto debole della catena relativa alla distribuzione sul territorio delle scuole, con la conseguente perdita di fatto di quel potere programmatorio che pure la legge Bassanini aveva affidato loro. Ed è da notare che i tribunali amministrativi aditi, nelle sentenze rese successivamente alla approvazione della sentenza n. 147/2012[84], hanno sempre dichiarato illegittimi i provvedimenti regionali fondati esclusivamente sul potere definito dall’annullato art. 19 della legge n. 111/2011[85]. Un segno, perciò, che quella giurisprudenza costituzionale sulla continuità normativa, nel momento in cui ha risolto il problema concernente l’aspetto in quel momento sottoposto al giudizio della Corte, ha messo una preclusione al potere regionale di decidere sul dimensionamento della rete scolastica. Dunque, non ha permesso neanche quel “governo” efficiente del servizio scolastico, che pure lo stesso legislatore intendeva realizzare nella disciplina del settore.
 

Dopo aver indicato sinteticamente lo sviluppo normativo e giurisprudenziale degli ultimi anni, occorre prendere le distanze dalla descrizione e provare dare un giudizio complessivo dell’intero sviluppo. L’analisi svolta porta diritto alla constatazione che l’istruzione, a differenza di altre materie legate alla realizzazione del welfare (salute), è stata di fatto privata di un indirizzo univoco[86]. Nonostante lo stato abbia sempre considerato e rivendicato la competenza sul sistema nazionale di istruzione, l’intero percorso descritto mostra che il meccanismo di distribuzione delle competenze si è inceppato[87].

Dopo la riforma del 2001, la mancata attuazione delle nuove competenze ha di fatto bloccato il sistema nazionale di istruzione e aumentato le diseguaglianze territoriali quanto alla distribuzione delle risorse finanziarie[88]. I settori dell’istruzione e dell’educazione sono di fatto rimasti privi di un governo quanto alla spesa e alla organizzazione. Negli ultimi anni lo stato si è limitato a interventi di spending review che non hanno toccato la distribuzione dei poteri. Rispetto a queste scelte la Corte non ha quasi mai opposto l’incompatibilità con la distruzione delle competenze legislative, con una giurisprudenza che ha finito per reprimere ancora più le competenze regionali[89].
Questa situazione ha avuto tre ricadute che qui è bene qui evidenziare.
La prima riguarda la difficoltà nella individuazione di un quadro normativo certo per l’organizzazione della scuola. La legislazione alluvionale che si è accumulata sull’argomento ne è il primo dato. Le riforme introdotte sono state orientate da una logica di risparmio finanziario e dalla necessità di contrarre la spesa pubblica. Pur toccando l’organizzazione materiale del sistema scolastico e l’erogazione concreta del servizio, le norme approvate hanno lasciato in vita una struttura amministrativa statale sia centrale sia periferica molto ampia e dotata di funzioni tutt’altro che recessive[90].
La seconda ricaduta concerne l’inesistenza di un collegamento certo tra la definizione delle dotazioni organiche complessive del personale docente (competenza ancora assunta dallo Stato) e la programmazione della rete regionale scolastica (competenza delle regioni). La legislazione più recente cerca di porre un rimedio al problema ma secondo una logica efficientistica che non tiene conto delle esigenze reali. Le norme del decreto-legge n. 214/2013, ad esempio, prevedono che la definizione dei criteri per definire il contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi sia stabilita con decreto “avente natura non regolamentare” del MIUR di concerno con il MEF e previo accordo con la Conferenza unificata. Andando a verificare questo ultimo dato ci si rende conto che tale accordo non si è mai concretizzato. In sede di conferenza le regioni hanno giustificato il loro parere negativo lamentando la riproposizione da parte del MIUR di “criteri non condivisi e poco trasparenti” che non tengono conto della situazione reale sul territorio[91].
L’ultima ricaduta, infine, riguarda la mancanza di una strategia complessiva per il settore, e il conseguente schiacciamento di tutto il sistema scolastico su esigenze di tipo economico-efficientistico[92]. Se è vero, infatti, che dopo la riforma del Titolo V (e con maggiore velocità dopo il 2008) si è avviato in Italia un complesso percorso di adeguamento del sistema scolastico e formativo; la regolazione su questi aspetti richiede ancora uno sviluppo per quanto riguarda i livelli di programmazione strategica[93].
Perciò, affrontare tutti i problemi della scuola solo alla luce della distribuzione territoriale del personale, come hanno fatto i provvedimenti più recenti, è davvero riduttivo[94]. La razionalizzazione del servizio non può essere l’unico punto di partenza, perché se è vero che la scuola rappresenta un “servizio” è altrettanto vero che non può essere concepito alla stregua di altri simili[95].
 

Le dinamiche dell’istruzione e del sistema scolastico mostrano una notevole resistenza al cambiamento. Un fenomeno che gli economisti spiegherebbero usando la teoria della “path dependence”, cioè della dipendenza dal percorso storicamente svolto[96]. Nel caso dell’istruzione la dipendenza dal percorso – per come si è inteso la teoria – può aiutare a spiegare la resistenza al cambiamento.

Su di un piano generale la Costituzione ha poco o nulla inciso sulla concezione “pre-costituzionale dell’istruzione[97]”. La scuola è stata concepita, infatti, come funzione primaria dello stato necessaria per realizzare fini politico-culturali, non già come luogo di educazione. Di conseguenza il sistema scolastico ha mantenuto la struttura centralistico-burocratica tipica dell’amministrazione centrale e periferica dello stato. Rispetto a questa situazione non vi è stata che una lieve un’evoluzione[98], sia nel senso del decentramento territoriale sia nel senso del decentramento funzionale, cioè verso l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Una autonomia finalizzata cioè a consentire alle scuole di raggiungere al meglio i propri fini educativi e formativi e che prevede un’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca sperimentazione e sviluppo, oltre al trasferimento alle scuole di funzioni amministrative e gestionali in materia di carriera scolastica degli studenti, di amministrazione e gestione del patrimonio, di stato giuridico del personale dipendente[99].
Anche la riforma costituzionale in discussione in Parlamento sembra andare nella direzione del mantenimento della centralità del sistema, in base al quale il potere regionale in materia è del tutto marginale[100] e il potere autonomo delle scuole non è ancora definito. 
Perché è invece utile decentrare le politiche relative all’istruzione? Per evitare il rischio dell’implosione burocratica del sistema politico-amministrativo, il quale non regge l’aumento e l’evoluzione della domanda[101]. Le società moderne sono caratterizzata, infatti, da un enorme incremento quantitativo e qualitativo delle domande e dei bisogni delle famiglie e delle imprese e da una maggiore variazione delle domande e dei bisogni. Per fare fronte a queste esigenze non basta il vecchio sistema amministrativo scolastico con le sue evidenti rigidità[102]. Occorre puntare su una razionale divisione del lavoro tra diversi soggetti e diversi livelli istituzionali, mobilitare le energie, le risorse, le idee, le iniziative di tutti, sulla base dei principi di sussidiarietà, autonomia, differenziazione e responsabilità[103].
Anche sul piano specifico delle singole dinamiche della scuola questa chiave di lettura pare offrire spunti di riflessione. Si prenda ad esempio la decisione della Corte di Giustizia dell’UE in merito al precariato della scuola. È evidente che il mancato funzionamento, da anni, di un corretto sistema di reclutamento è dipeso dall’esistenza di un vasto numero di precari, con la conseguente pressione sociale e politica che ha portato a sostituire i concorsi con meccanismi in deroga (sanatorie), e a trasformare (di fatto ma non di diritto) il compromesso del doppio canale – uno per il merito e uno per l’anzianità – in un canale unico di graduatorie. In assenza di norme che impedissero, per il futuro, il formarsi di un vasto precariato, è stato assolutamente vano legiferare sui meccanismi concorsuali.
Rispetto a questi problemi il disegno di legge AC 2994 “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti” (il provvedimento denominato “Buona scuola”) rimane fortemente concentrato sulla costruzione di un sistema centralizzato: la definizione degli organici spetta solo MIUR; la norma che definisce la programmazione regionale scompare senza essere neanche stata abrogata esplicitamente. Di contro la riforma – nella versione attuale – poggia tutta la novità nella valorizzazione della figura del preside che svolgerebbe un ruolo chiave nella definizione del piano triennale della offerta formativa e quindi nel reperimento del personale necessario per erogare il servizio[104]. L’ipotesi su cui scommette il governo è, quindi, quella di dotare le scuole di una sorta di organico aggiuntivo – fatto di docenti assunti su base triennale –, grazie al quale il preside potrà provvedere non solo alle supplenze temporanee, ma anche all’arricchimento e potenziamento dell’offerta formativa.
Come si può facilmente intuire, il rischio di questa operazione – prima ancora che “trasformare i presidi in sceriffi”[105] – è che i dirigenti scolastici e i docenti ora in servizio non siano affatto pronti a una radicale innovazione di modello. Il provvedimento della “Buona scuola” richiederà ai dirigenti competenze e capacità di cui sicuramente non dispongono, e ai docenti ora in servizio una duttilità operativa estranea alle loro consuetudini professionali. Senza considerare poi che questa riforma inserirebbe a regime nel sistema scolastico una nuova “classe” di insegnanti il cui status, mansioni e stipendio cambieranno molto rispetto a coloro che sono ora in servizio[106].  Perciò, con ogni probabilità nel futuro si potrà trovare una scuola con una forte distinzione tra docenti che rivendicano il loro status di personale a tempo indeterminato e una pletora di docenti sotto, o male, utilizzati, con scarso vantaggio per gli studenti e forte aggravio per le casse dello stato.
Perché ciò non accada, la via più realistica passa certamente per una valorizzazione effettiva dell’autonomia scolastica e l’introduzione di un sistema di accreditamento standard per tutti gli istituti. La presenza di un “organico allargato” non basta, e può addirittura produrre maggiori problemi.
Insieme all’aumento della autonomia saranno però necessarie altre due condizioni. Anzitutto, occorrerà introdurre la flessibilità dei curricula. Fornita l’ossatura dei quadri orari nazionali, è indispensabile permettere non soltanto alle scuole di adattare il curriculum alle proprie esigenze, ma anche agli alunni di scegliere all’interno di un ventaglio di discipline facoltative. In secondo luogo, occorre introdurre la flessibilità degli orari di cattedra per tutti gli insegnanti. In questo modo il dirigente sarà messo in grado di gestire con maggiore libertà il personale.
È evidente che si tratta di un processo ancora nella sua fase iniziale, che richiederà prima l’approvazione della legge e poi l’adozione dei decreti delegati. I tempi, dunque, sono ancora lunghi. Tuttavia, ciò non deve spaventare perché la riforma non è più rinviabile.
 
 

 
 

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