1. La questione della collaborazione nell’ordinamento italiano

1.1 La collaborazione nel precedente regime costituzionale

1.2 La mancata disciplina del principio di leale collaborazione nel Titolo V riformato

1.3 La giurisprudenza della Corte costituzionale e la c.d. “chiamata in sussidiarietà”

1.4 Il ripensamento della Corte costituzionale sulle procedure di collaborazione

2. Gli aspetti problematici della riforma della Conferenza

2.1 I modelli di coordinamento nella legislazione.

2.2 Segue: punti critici e nodi problematici

2.3 Segue: la riforma della c.d. “chiamata in sussidiarietà”

2.4 Segue: riforma del Parlamento e realizzazione del Senato federale

2.5 Le Regioni e la sussidiarietà: europea ed interna

3. I contenuti della riforma della Conferenza
NOTE

 

 

1. La questione della collaborazione nell’ordinamento italiano. _– Il giudizio sul ddl in questione appare prima facie positivo, in quanto si tratta di un tentativo di riordino a ben 14 anni dall’adozione del Decreto legislativo n. 281 del 1997.

Esso offre lo spunto per una riflessione accurata sul tema della collaborazione, finalizzata al miglioramento dell’efficienza del processo decisionale politico, legislativo e amministrativo, tra i diversi livelli di governo e di ciascuno di questi, tenendo conto dei cambiamenti intervenuti nell’ordinamento, tra cui, solo per citare i principali, la realizzazione del federalismo amministrativo, il riordino del TUEL e la modifica del Titolo V della Costituzione.

 

1.1. La collaborazione nel precedente regime costituzionale. – Appare utile ricordare, in proposito e preliminarmente, che l’impianto della collaborazione nel nostro ordinamento ha una duplice matrice: politico-istituzionale e giurisprudenziale. Nel vigore del precedente regime costituzionale fu il governo ad istituire la Conferenza Stato-Regioni, prima informalmente - all’inizio degli anni ’80 - e, successivamente, con una base legislativa nella legge n. 400 del 1988 (lo stesso è accaduto, ancora oltre nel tempo, per la Conferenza Stato-città ed autonomie locali e per la Conferenza unificata).

L’idea che spinse ad aprire una sede concertativa con le Regioni muoveva dalla considerazione che, in questo modo, lo Stato (rectius: il Governo) avrebbe potuto aprire le proprie politiche alla partecipazione delle Regioni.

Si tenga conto che l’allora vigente riparto delle competenze, che ascriveva la competenza generale allo Stato, delineava un regionalismo duale e prevedeva strumenti costituzionali di attuazione legislativa e di delegazione amministrativa a favore delle Regioni; questa prospettiva della partecipazione regionale, perciò, appariva come uno strumento di ampliamento e maggiore coinvolgimento nella politica pubblica di soggetti istituzionali, quali appunto le Regioni, comunque interessati agli effetti delle politiche pubbliche sul territorio.

 Diversamente, la prescrizione della pratica della collaborazione nella giurisprudenza della Corte costituzionale, con la sua previsione nella sentenza n. 219 del 1984, rappresenta una interpretazione del principio affatto diverso. Infatti, sin da quella sentenza il giudice costituzionale disarticolava il dualismo del riparto delle competenze, dando luogo alle c.d “materie integrate” e formulava l’auspicio che “i rapporti tra Stato e Regioni ubbidiscano assai più che a una gelosa, puntigliosa e formalistica difesa di posizioni, competenze e prerogative, a quel modello di cooperazione e integrazione nel segno dei grandi interessi unitari della Nazione” (1).

Inutile dire che il principio è stato adoperato prevalentemente a discapito delle Regioni, ma con scarso vantaggio anche per lo Stato (2), dal momento che la gerarchizzazione delle relazioni tra Stato e Regioni ha finito con l’incidere sull’efficienza delle politiche proposte, dirette dallo stesso Governo.

 

1.2. La mancata disciplina del principio di leale collaborazione nel Titolo V riformato. – Il carattere negativo dell’esperienza del primo regionalismo spiega agevolmente come in sede di revisione costituzionale, alla fine, il principio di leale collaborazione sia entrato nel testo della Costituzione solo nel frammento relativo alla legislazione relativa al potere sostitutivo del Governo (art. 120, comma 2, Cost.) (3).

A ciò si aggiunga che ben altri sono i principi sui quali la riforma del Titolo V ha puntato per il riordino del riparto delle legislazioni e l’efficienza delle funzioni amministrative.

Ma, per comprendere l’assenza della previsione della collaborazione, occorre considerare che la stessa revisione costituzionale si poneva in polemica con le prassi del primo regionalismo: il carattere federale del nuovo riparto risulta dal rovesciamento del principio enumerativo, che attribuisce la competenza generale alle Regioni, senza alcuna previsione del limite degli interessi nazionali, adoperati - sempre dalla giurisprudenza costituzionale - come limite di legittimità che abilita al ritaglio delle materie; la stessa competenza concorrente, dell’art. 117, comma 3, Cost., ha anch’essa una dimensione di rottura con la prassi precedente, come risulta evidente proprio dall’ultima frase per la quale “Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”; l’art. 118 Cost., quale che possa essere la lettura delle singole espressioni adoperate, soprattutto in relazione al tipo di funzioni riconosciute e garantite ai livelli di governo, assegna un ruolo peculiare alle amministrazioni di prossimità e alla sussidiarietà orizzontale, mentre lo Stato e le Regioni avrebbero dovuto assicurare un decentramento amministrativo responsabile; l’ulteriore elemento di chiara rottura con il passato si rinviene nell’art. 119 Cost., in materia di autonomia finanziaria, in cui i rafforzativi della potestà impositiva e dell’autonomia di spesa (“senza vincoli di destinazione”), connotano il rifiuto della concezione della finanza derivata e dei trasferimenti vincolati.

Infine, in modo innovativo rispetto al passato, si ponevano le basi di una partecipazione delle regioni e delle autonomie locali al procedimento legislativo, attraverso l’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, e la riforma apriva ad una futura modifica del Titolo I della parte II della Carta: quello attinente al Parlamento, come si desume dall’incipit stesso dell’articolo: “Sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione ...” (4).

Nell’insieme la revisione intendeva superare alcuni limiti storici del nostro regionalismo, facendo piazza pulita di tutte quelle forme - soprattutto di ascendenza giurisprudenziale - che ne avevano impedito uno sviluppo espansivo del ruolo delle Regioni, tra cui spiccava il principio di leale collaborazione, che aveva definitivamente travolto il riparto delle competenze legislative e amministrative. A questi fini, la scelta espressa dalla revisione costituzionale è stata a favore della Camera delle Regioni e delle autonomie e non a favore del sistema delle Conferenze.

 Bisogna avvertire che la disciplina del Decreto legislativo n. 281 del 1997, con la quale si definivano e si ampliavano le attribuzione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e si realizzava l’unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, si poneva in una linea di continuità non con la prassi della giurisprudenza costituzionale, bensì con la precedente esperienza legislativa. Infatti, questa disciplina era volta a “garantire la partecipazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale” (art. 2), per intese e accordi, ma soprattutto per promuovere “il coordinamento della programmazione statale e regionale ed il raccordo di quest'ultima con l'attività degli enti o soggetti, anche privati, che gestiscono funzioni o servizi di pubblico interesse aventi rilevanza nell'ambito territoriale delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano” (lett. c). In particolare, permaneva un carattere informale (o scarsamente istituzionale) della concertazione e prevalentemente consultivo (in particolare nel campo della normazione), che non si poneva come ostacolo all’esercizio delle competenze, né dello Stato, né delle Regioni. Questa disciplina di fatto si armonizzava molto bene con la logica del decreto legislativo n. 112 del 1998 e non avrebbe creato alcun problema all’attuazione dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, assumendo un carattere complementare, e neppure ad una eventuale riforma del Senato federale.

 

1.3. La giurisprudenza della Corte costituzionale e la c.d. “chiamata in sussidiarietà”. – La vicenda regionale, tuttavia, ha preso una diversa piega, sia per la mancata attuazione dell’art. 11, cit., e sia per le difficoltà di dare una adeguata attuazione al nuovo riparto, alla riforma dell’amministrazione e alla realizzazione del federalismo fiscale.

Certamente il nuovo modello costituzionale conteneva diverse aporie, già messe in evidenza in altra sede (5), che attenevano essenzialmente alla scelta delle materie esclusive inserite nell’enumerazione dell’art. 117, comma 2, Cost., che delineano uno Stato dai tratti costituzionali desueti, soprattutto per l’assenza delle materie afferenti alla politica economica, prevalentemente attribuite alla competenza concorrente o, addirittura, a quella esclusiva delle Regioni.

 Su queste contraddizioni del modello si è inserita una giurisprudenza costituzionale, ampiamente nota, che, nel tentativo di porre rimedio alle criticità sopra richiamate, ha dato vita - di fatto - ad una destrutturazione del riparto costituzionale. Si intende fare riferimento alla c.d. “chiamata in sussidiarietà” e alle affermazioni delle sentenze n. 303 del 2003 e n. 6   del 2004.

Le condizioni poste dalla giurisprudenza sono note: la possibilità per il legislatore statale di dettare discipline in materie di competenza regionale, concorrente ed esclusiva, deriva dalla circostanza che lo stesso legislatore riconosca che sussistono funzioni amministrative le quali devono essere, per sussidiarietà, svolte a livello statale; di qui lo spostamento della fonte legislativa competente. Tuttavia, a questa perdita “secca” di competenza legislativa si fa corrispondere un diritto di partecipazione delle regioni, in forza del principio di leale collaborazione, proprio nell’esercizio di quelle funzioni amministrative che hanno legittimato, in via sussidiaria, lo spostamento delle competenze; l’incongruenza si completa con la previsione di un doppio livello di intesa: in sede di Conferenza con il sistema regionale, nella forma dell’intesa “debole”; e con la singola regione interessata dall’intervento amministrativo, nella forma dell’intesa c.d. “forte”.

 Occorre considerare che ben presto la Corte costituzionale ha avvertito il peso (negativo) della propria giurisprudenza sulla chiamata in sussidiarietà e il principio della leale collaborazione. Già a partire dalla sentenza n. 6 del 2004, il giudice costituzionale comprendeva benissimo che il meccanismo messo in piedi creava una distorsione rispetto all’esercizio delle funzioni amministrative e legislative. Tant’è che la chiamata in sussidiarietà veniva giustificata “nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi – anche solo nei limiti di quanto previsto dall’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)”.

Del resto la dottrina più accorta non ha mancato di sottolineare come, per coerenza, “quando la cooperazione viene invocata per giustificare deroghe al riparto delle competenze legislative, essa debba precedere, non seguire, l’intervento del legislatore statale” (6).

Si può aggiungere che la collaborazione, collocata prima dell’esercizio della funzione legislativa, quale che sia la sua forma, lascia definito su base legislativa il ruolo delle amministrazioni pubbliche (statale, regionale e locale), con assunzione delle responsabilità e senza bisogno di ulteriori momenti concertativi, secondo uno schema di esercizio delle competenze amministrative di tipo duale e non integrato: non più “et, et”, bensì “aut, aut”.

Non si vuole negare, si badi, il possibile valore delle intese sul piano amministrativo, ma - come si vedrà - il loro valore va ricondotto essenzialmente ai momenti di definizione degli interventi e di divisione delle responsabilità; ed anche per le funzioni amministrative concrete, la concertazione può essere funzionale solo se sono definite le competenze.

 

1.4. Il ripensamento della Corte costituzionale sulle procedure di collaborazione. – Ma il precipizio in cui la giurisprudenza della Corte è caduta con la chiamata in sussidiarietà e il principio di leale collaborazione, è stato molto più profondo. Questo orientamento, infatti, basandosi sulla “presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà” (sentenza n. 303 del 2003), ha generato momenti di deresponsabilizzazione delle Regioni, resi evidenti dal contenzioso in materia di energia, internazionalizzazione, autorità portuali, ecc..

Ciò ha generato notevoli preoccupazioni nello stesso giudice costituzionale il quale ha cercato di porre rimedio attraverso una vera e propria contorsione della sua giurisprudenza sul principio di leale collaborazione. Sono ampiamente noti i suoi richiami, anche nell’ipotesi di intesa “forte” al principio del buon andamento, di cui all’art. 97 Cost., quale esigenza ineludibile alla quale qualsiasi sistema amministrativo deve ubbidire; così come una lettura meno stringente del principio in questione, al fine di salvaguardare gli atti normativi statali.

In particolare, la Corte ha dovuto mettere in evidenza - non senza qualche contraddizione - la natura non costituzionale dello stesso principio collaborativo e la spettanza al legislatore statale della sua organizzazione (sentenza n. 401 del 2007), nonché una lettura gerarchizzata delle materie dello Stato rispetto a quelle regionali, con una vis attrattiva, ad esempio, dell’ambiente sulle altre materie, passato da materia-valore (sentenza n. 407 del 2003), a materia di competenza esclusiva statale (sentenza n. 325 del 2010) e, da ultimo, a materia prevalente sulle competenze regionali (sentenza n. 33 del 2011).

 La Corte costituzionale ha più volte sollecitato il legislatore statale a porre rimedio alla situazione che si è creata nelle relazioni tra Stato e Regioni (e autonomie locali), si veda ad esempio la sentenza n. 370 del 2003. Anche in diversi seminari gli stessi giudici costituzionali, venendo meno ad un certo self-restraint, hanno esternato il disagio del giudice costituzionale e la necessità di un ripensamento sul tema delle procedure di collaborazione.

Il legislatore statale avrebbe dovuto cominciare cioè a ripartire le competenze legislative e le funzioni amministrative in modo da assicurare ad ogni livello di governo un adeguato complesso di poteri in grado di assicurare la funzionalità regolativa e l’efficienza amministrativa; ed anche quando determinati interventi richiedono l’intervento di più livelli di governo, questi non dovrebbero mai comportare una confusione delle competenze, bensì sempre una distinzione di ruoli (“aut - aut”), persino se si tratta di interventi inseriti verticalmente nello stesso ambito materiale.

 Sono ampiamente noti i bisogni di un restyling del Titolo V e della sua attuazione. La stessa legge n. 42 del 2009 si basa su una provvisoria individuazione delle funzioni fondamentali di comuni e province e su una definizione degli ambiti materiali dei commi 3 e 4 dell’art. 117 Cost. ampiamente incerta.

Giacciono ancora in Parlamento il ddl sulla Carta delle autonomie, approvato solo alla Camera dei Deputati e fermo al Senato; il ddlc sul Senato federale e le proposte di modifica dell’art. 133 Cost. che, anche se condivisi, non sono posti ancora all’ordine del giorno per la discussione.

In un panorama così deludente, perciò, anche se risulta evidente che non tutti i cambiamenti saranno possibili solo con la legislazione ordinaria, appare positivo il tentativo di rivedere il sistema delle Conferenze.

 

 

2. Gli aspetti problematici della riforma della Conferenza. – La riforma della Conferenza, a questo punto, non dovrebbe limitarsi a razionalizzare il sistema presente, né ad apportare semplicimente utili elementi alla procedimentalizzazione dei rapporti tra Stato e Regioni, ma soprattutto cercare di risolvere le problematiche cui ha dato vita la giuriprudenza della Corte costituzionale. A questi fini, pur in assenza di un corredo di riforme più adeguate, dovrebbe traguardare l’intero sistema e puntare ad un assetto funzionale alle competenze (secondo lo schema duale “aut, aut”), e collocare la concertazione tra i diversi livelli di governo in una posizione tale da determinare l’assunzione di responsabilità, da parte dello Stato e da parte delle Regioni, in modo conseguente.

 

2.1. I modelli di coordinamento nella legislazione. – Prima di procedere su questo terreno, va ricordato che una traccia nel senso indicato si rinviene nella legge n. 131 del 2003, di attuazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, con la quale il legislatore statale ha avvertito l’esigenza di precisare i modelli di coordinamento con l’evidente intento di assecondate i principi deducibili dal Titolo V.

Si noti che, ancora una volta, la via indicata dalla legislazione si differenzia da quella fatta propria dalla giurisprudenza costituzionale e appare più adeguata al tenore delle norme costituzionali. In questa prospettiva, infatti, il legislatore statale, per un verso, ha incrementato il potere di negoziazione delle Regioni, prevedendo tre distinte fattispecie di intesa diverse da quelle previste dall’art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. In particolare, queste intese atterrebbero: a) a “favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni”; b) al “raggiungimento di posizioni unitarie”; c) al “conseguimento di obiettivi comuni” (art. 8, comma 6); per l’altro, ha mantenuto il sistema delle competenze costituzionali come parametro delle rispettive responsabilità e ciò spiegherebbe perché non sarebbe necessario applicare a queste forme di collaborazione le disposizioni che consentono di superare la mancata intesa con la deliberazione in seno al Consiglio dei Ministri (art. 3, commi 3 e 4).

 Questa disciplina, nonostante abbia il pregio di prevedere forme di collaborazione per le quali non si può procedere attraverso la deliberazione sostitutiva dell’intesa da parte del Consiglio dei Ministri, o – nel caso di competenze legislative di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 117 Cost. – con atti di indirizzo e coordinamento, presenta dei tratti problematici. Infatti, è stato significativamente sottolineato come, nel caso dell’armonizzazione delle rispettive legislazioni, si tratterebbe “di un tema delicato che impegnerebbe il livello governativo per una attività (...) che viene svolta a livello legislativo; e quindi con un primo iato tra i diversi livelli, esecutivo e legislativo” (7).

Tuttavia, il pregio di quella formulazione della citata legge n. 131 del 2003 – da tenere presente ai fini di una eventuale riforma della Conferenza – risiede nell’intento di introdurre una forma di cooperazione paritaria, con precisi e distinti ambiti di responsabilità da parte dello Stato e delle Regioni. Infatti, la disposizione richiamata, escludendo la deliberazione sostitutiva dell’intesa da parte del Consiglio dei Ministri, intenderebbe fare assumere alla Conferenza non il ruolo istituzionale che la rende sede procedimentale (peraltro, in modo improprio rispetto alla struttura della fonte e al parere delle Commissioni parlamentari), bensì luogo tipico della collaborazione, considerata come ricerca di soluzioni consensuali nascenti dalla mediazione politica, che successivamente possono essere anche formalizzate in atti normativi nell’ambito delle rispettive competenze da parte dello Stato e delle Regioni.

La stessa Corte costituzionale, nella sua pronuncia sul riordino degli “Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico”, ha avuto modo di approssimarsi a questa impostazione della collaborazione, staccandosi da una visione strettamente istituzionale della stessa. Infatti, muovendo dalla premessa che “un atto di intesa non (può) produrre una vera e propria fonte normativa”, ha poi concluso che “l’intesa di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003 rappresenta semplicemente una modalità di determinazione, condivisa fra Stato e Regioni ed uniforme sull’intero territorio nazionale, di quali debbano essere le caratteristiche comuni di questa categoria residuale di istituti, ovviamente nel rispetto di quanto determinato a livello delle fonti primarie statali. Ciò non esclude che in ambiti ulteriori ciascuna Regione possa esercitare il proprio potere legislativo anche in questo particolare settore” (Corte costituzionale, sentenza n. 270 del 2005).

In relazione, poi, alle altre due ipotesi di intesa previste dall’art. 8, comma 6, della predetta legge n. 131, la prassi sembra non avere distinto tra “posizioni unitarie” e “obiettivi comuni”; ed invece, bisognerebbe distinguere le due fattispecie a seconda che la volontà dello Stato e delle Regioni si fondi in un’unica condotta, oppure dia vita a comportamenti distinti, frutto dell’esercizio delle rispettive competenze. Nel primo caso si avrebbe una ipotesi di interdipendenza dell’azione dello Stato con quella delle Regioni, mentre nel secondo solo una possibilità di collegamento, ma in entrambe le fattispecie la disposizione legislativa sembrerebbe imporre processi di attuazione distinti per lo Stato e le Regioni, in quanto tali verificabili e trasparenti, dal momento che, pur mettendo in discussione l’esercizio delle rispettive competenze costituzionali, non si paleserebbe l’intento di modificarne l’assetto.

Questo modello di intesa (o di accordo) presuppone una interpretazione paritaria del principio cooperativo e sembra rispondere meglio all’istanza del coordinamento delle azioni di tutti i soggetti che costituiscono la Repubblica; inoltre, risulta essere uno strumento efficiente in quanto presuppone che dalla concertazione escano definiti, per Stato e Regioni, le competenze (anche legislative), i compiti amministrativi e gli obiettivi da perseguire da parte di ciascun soggetto per realizzare politiche pubbliche anche complesse che richiedono l’integrazione delle rispettive azioni, così come la dovuta attenzione alle competenze, ai compiti e agli obiettivi che l’altro soggetto deve esercitare, sì da renderne l’attuazione da parte di questo più agevole.

 

2.2. Segue: punti critici e nodi problematici. – Il punto critico dell’attuale modello collaborativo è dato, perciò, dalla concertazione legislativa, dal momento che – come si è notato – la Conferenza, a causa della sua composizione e della sua collocazione istituzionale, non appare in grado di assicurare un pieno coordinamento sul piano legislativo.

Questo aspetto non è certamente secondario, dal momento che involge anche questioni attinenti al funzionamento delle forme di governo, per la quale è d’obbligo che i governi (statale e regionale), al fine di realizzare le loro politiche, provvedano ad effettuare la provvista legislativa in seno alle Camere legislative. Aspetto, questo, che, nel caso della forma di governo parlamentare, dovrebbe considerarsi pressoché scontato, ma che risulta alquanto agevole anche ove sussista la formula di governo ispirata al principio “simul stabunt, simul cadunt”.

 In ogni caso, il lato più critico non sembra essere quello del versante regionale, ma semmai quello relativo alla legislazione statale. Infatti, con riferimento al primo aspetto considerato, una discutibile interpretazione che ha superato la formulazione del potere sostitutivo di cui all’art. 120, comma 2, Cost., potrebbe consentire al Governo – senza che ciò costituisca oggetto di una specifica previsione – di utilizzare il potere sostitutivo nella forma del decreto legge, per porre rimedio alla mancata ottemperanza legislativa dell’intesa, qualora da questo comportamento possa derivare una menomazione dei beni giuridici che legittimano l’uso stesso del potere sostitutivo.

La soluzione resta discutibile perché toccherebbe un ambito caratterizzato da una forte discrezionalità politica e, per di più, di competenza di un organo diverso da quello che siede in Conferenza e che partecipa all’assunzione dell’impegno.

 Diverso è il caso dell’ottemperanza legislativa da parte dello Stato, atteso che questa spetta al Parlamento che occupa una posizione costituzionale di supremazia nella forma di Stato, anche rispetto allo stesso Governo.

La questione, in questo caso, tende a diventare politica, prima ancora che istituzionale, e attiene alla conduzione della politica generale da parte del Governo (art. 94 Cost.).

Tuttavia, quale che possa essere la condizione delle relazioni tra maggioranza parlamentare e Governo, questo può seguire due vie: quella dell’iniziativa legislativa, per la quale peraltro deve acquisire il parere della Conferenza, e quella del decreto legge, che investe le Camere in sede di conversione.

Da evitare, invece, sembra l’ipotesi – che nella recente prassi ha avuto un consistente seguito – per la quale il bisogno di armonizzazione della legislazione statale è stato soddisfatto con la previsione di una delega legislativa che, nel rimettere la normazione al decreto legislativo del Governo, ha costantemente previsto l’acquisizione dell’intesa in Conferenza, finendo così nuovamente per rimettere in moto l’art. 3 del D. Lgs. n. 281 del 1997, e il relativo potere di deliberazione del Governo, per il caso del mancato raggiungimento dell’intesa.

Una procedura, questa, che la citata disposizione del 2003 espressamente escluderebbe per l’armonizzazione delle rispettive legislazioni.

Peraltro, la recente esperienza dei decreti legislativi di attuazione della legge n. 42, del 2009, sembra avere messo in crisi questa procedura, non solo per la previsione di un apposito “Comitato di rappresentanti delle autonomie territoriali, nominato dalla componente rappresentativa delle regioni e degli enti locali nell’ambito della Conferenza unificata” (art. 3, comma 4), quanto soprattutto per la circostanza che la “Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale”, istituita per legge e di tipo bicamerale, eserciterebbe un compito di guida nello svolgimento della delega legislativa, secondo un modello non previsto dall’art. 76 Cost., ma di certo non in contrasto con questa disposizione e con il ruolo di supremazia costituzionalmente riconosciuto al Parlamento. Infatti, alla Commissione non è demandato solo l’espressione dei pareri sugli schemi dei decreti legislativi, ma anche la verifica dello stato di attuazione di quanto previsto dalla legge n. 42, al fine di riferire ogni sei mesi alle Camere, fino alla conclusione della fase transitoria; a ciò si aggiunga, inoltre, che la stessa può formulare osservazioni e fornire al Governo elementi di valutazione utili alla predisposizione dei decreti legislativi.

Sia detto per inciso, questo modello che dà una centralità al Parlamento nel triangolo “Camere - Governo - Regioni”, risolve solo una parte dei problemi: quelli relativi al peso della decisione parlamentare, ma dal punto di vista della legittimazione regionale non modifica i limiti della rappresentanza in Conferenza, mettendo in ombra le necessità di raccordo tra i diversi legislatori del nostro ordinamento. Un tema, questo, al quale non sembra prestarsi la dovuta attenzione.

 

2.3. Segue: la riforma della c.d. “chiamata in sussidiarietà”. – Il nodo maggiore, a questo punto, è rappresentato dalla riforma della c.d. “chiamata in sussidiarietà”. Questa, infatti, una volta che interviene e che viene ritenuta legittima dal giudice costituzionale, condanna definitivamente all’estromissione i legislatori regionali, nonostante la Costituzione, nel determinare il riparto delle competenze avesse affidato la materia, a titolo esclusivo, o concorrente, proprio a quest’ultimi.

 Ora, con riferimento a questo aspetto, risulta ormai acclarato che la Conferenza Stato Regioni non può aspirare a rappresentare la sede adeguata della cooperazione, per legittimare deroghe al riparto delle competenze legislative, non solo perché in Conferenza non vi è alcun collegamento con i poteri del legislatore regionale – soprattutto alla luce della forma di governo “imposta” alle Regioni, che ha spezzato il legame tra Consiglio ed esecutivo regionale (residuando un collegamento solo ai fini della dissoluzione della legislatura medesima) – quanto soprattutto perché il momento concertativo dovrebbe pesare nella determinazione del contenuto legislativo, anziché su quello dello svolgimento delle funzioni amministrative, le quali dovrebbero essere improntate, secondo i principi costituzionali dell’art. 118 Cost., alla regola dell’esercizio unitario (rectius: “esclusivo”). Solo in questo modo, infatti, se la collaborazione precede e non segue l’intervento del legislatore statale, potrebbe diventare accettabile, anche se costituzionalmente pur sempre discutibile, lo spostamento (provvisorio) delle competenze legislative regionali (8).

Ad ogni buon conto, se si instaura una collaborazione tra legislatori che ha ad oggetto la legislazione statale di deroga del riparto delle competenze, il regionalismo italiano potrebbe aspirare, in fatto, ad una dimensione, per un verso, più equilibrata, giacché terrebbe conto dei poteri dei Consigli regionali, e, per l’altro, più efficiente, in quanto cesserebbero le negoziazioni sulla determinazione di ogni singolo aspetto dello svolgimento delle funzioni amministrative.

 

2.4. Segue: riforma del Parlamento e realizzazione del Senato federale. – E’ da ritenere che su questi profili ormai si convenga in dottrina, tra gli operatori politici, statali e regionali, e – a quanto è dato, se non sapere, almeno intuire – persino in seno al giudice costituzionale.

La via per realizzare questo equilibrio, che viene indicata secondo opinioni ragionevoli, sarebbe data dalla riforma del Parlamento e dalla realizzazione del Senato federale o delle autonomie (9). Pur sempre nella normale ragionevolezza si collocherebbe – sia pure a distanza di 10 anni – la realizzazione dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, per la quale esiste una considerevole letteratura (10).

 Nel caso italiano, però, l’ideale federalismo non appare supportato adeguatamente dalle forze politiche, neppure da quelle che con maggiore veemenza lo propugnano. Ne sono testimonianza le difficoltà presenti e i continui compromessi che sono necessari per fare evolvere il sistema.

Di conseguenza, occorre comprendere se nelle pieghe istituzionali di ciò che sta accadendo nell’ordinamento, non possa giungersi ad una soluzione legislativa che migliori lo standard delle relazioni tra i diversi livelli di governo con riferimento alle funzioni pubbliche legislative e amministrative.

 Oggetto della problematica è la verifica dell’applicazione del principio di sussidiarietà nei rapporti tra Stato e Regioni, che giustificherebbe eventuali ipotesi di deroga al riparto delle competenze legislative previsto dalla Costituzione.

 

2.5. Le Regioni e la sussidiarietà: europea ed interna. – Se questo è il tema, non può non notarsi che esso presenta molteplici punti di contatto con la verifica della sussidiarietà a livello europeo, così come questa viene formulata, in particolare, nel relativo Protocollo allegato ai Trattati europei (11). Infatti, al di là della partecipazione regionale e locale ai processi europei per il tramite del Comitato delle Regioni (art. 300, par. 3, TFUE) e del relativo potere di impugnazione dinnanzi alla Corte di Giustizia, per la salvaguardia delle proprie prerogative (art. 263, comma 3, TFUE), i “parlamenti regionali con poteri legislativi” sono ricompresi nel circuito di verifica della sussidiarietà europea (per il tramite dei parlamenti nazionali, art. 6 Protocollo n. 2) e non si comprende per quale ragione dovrebbero risultare esclusi dal controllo dell’esercizio della sussidiarietà interna che opera una deroga al riparto delle competenze costituzionalmente garantito.

 In realtà, anche nella dimensione europea i governi nazionali sono stati gli interlocutori privilegiati delle Istituzioni europee e, in particolare, della Commissione.

Tuttavia, la crescita della democrazia europea ha imposto la partecipazione e il coinvolgimento dei parlamenti nazionali come momento, non solo di semplice legittimazione della decisione europea, ma anche di equilibrio nell’esercizio delle competenze (12). Di conseguenza, si sono previste procedure, peraltro a seguito di prassi consolidate, che hanno consentito la partecipazione dei parlamenti nazionali al processo decisionale europeo e, con il trattato di Lisbona, in modo ufficiale, anche quella dei parlamenti regionali (13).

Queste procedure sono presupposte dal protocollo e risultano sviluppate nella legislazione interna. Nel sistema nazionale, peraltro, le relazioni tra le Camere, i Consigli regionali e il Parlamento europeo già da tempo si svolgono ad un livello convenzionale, attraverso protocolli d’intesa che hanno dato vita al c.d. “comitato paritetico” (14) e queste forme di collaborazione stanno trovando una base legislativa, per ciò che attiene alle politiche europee, nella modifica in corso della legge n. 11 del 2005 (15).

In questo ambito, come è stato notato in altre sedi (16), è sempre il Governo il centro di riferimento delle relazioni sia orizzontali che verticali, considerato lo snodo del sistema di informazione e di comunicazione tra l’istanza europea e quelle interne: le Camere e le Regioni, queste ultime “per il tramite della Conferenza delle regioni e delle province autonome e della Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome” (art. 13 ddl AS/2646).

Così, sui progetti di atti legislativi dell’UE, è il governo che assicura “un’informazione qualificata e tempestiva” (art. 4, comma 4) e, per contro, ai fini della formazione della posizione italiana, sono “le regioni e le province autonome” che, “nelle materie di loro competenza, possono trasmettere osservazioni, entro venti giorni dalla data del ricevimento degli atti (suddetti), al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro per le politiche europee, per il tramite della Conferenza delle regioni e delle province autonome e della Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, che ne danno contestuale comunicazione alle Camere” (art. 22, comma 3).

Tuttavia, se dalla disciplina della c.d. fase ascendente, nella quale per le Regioni sono coinvolte entrambe le conferenze, si passa a considerare il controllo della sussidiarietà, in conformità al protocollo, è previsto che, adempiuto da parte del governo il dovere di informazione, “ciascuna Camera (possa) esprimere, secondo le modalità previste nel rispettivo Regolamento, un parere motivato sulla conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell’Unione europea ovvero delle proposte di atti basate sull’articolo 352 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea” e che detto parere possa essere inviato da ciascuna Camera “ai Presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione europea” (art. 6, commi 1 e 2).

Inoltre, sempre ai fini del controllo di sussidiarietà, è disposto che “le Camere (possano) consultare, secondo le modalità previste nei rispettivi Regolamenti, i consigli e le assemblee delle regioni e delle province autonome, in conformità all’articolo 6, primo paragrafo, del Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità” (art. 6, comma 3) e che “i presidenti delle assemblee, dei consigli regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano, tramite la Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, (possano) far pervenire ai Presidenti delle Camere le osservazioni delle rispettive assemblee in tempo utile per l’esame parlamentare” (art. 23).

 Come si vede nel caso della sussidiarietà europea sussiste una relazione diretta tra Parlamenti nazionali e (tramite questi) regionali e Istituzioni europee, la quale trova il suo fondamento nella circostanza che l’azione sussidiaria dell’Unione incide direttamente sui poteri dei legislatori nazionali, collocandosi al di fuori della sua competenza esclusiva, per cui “l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione” (art. 5, par. 3, comma 1, TUE), e ciò comporta che “i parlamenti nazionali (vigilino) sul rispetto del principio di sussidiarietà” (art. 5, par. 3, comma 2, TUE).

 Il modello europeo sembra offrire una chiave di volta, per risistemare il controllo da parte delle Regioni sull’uso della c.d. “chiamata in sussidiarietà”, operata dal Governo e dalle Camere e, così, migliorare il tono costituzionale del nostro regionalismo e l’efficienza delle amministrazioni pubbliche dei diversi livelli di governo.

 Ciò che occorrerebbe prevedere, nei casi in cui si ritiene – seguendo le parole della sentenza n. 303, cit., della Corte costituzionale – che solo la legge statale possa attendere alla disciplina delle funzioni amministrative assunte dallo Stato in sussidiarietà, per assicurarne l’esercizio unitario, è un efficace coinvolgimento dei Consigli regionali, titolari secondo la Costituzione della competenza legislativa nella materia in cui ricadono le funzioni amministrative oggetto del processo sussidiario di unificazione nazionale.

Qui il procedimento dovrebbe prevedere la trasmissione direttamente da parte delle Camere, o da parte del Governo – a seconda della competenza legislativa in gioco – ai Consigli regionali, per il tramite della Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, delle iniziative legislative, dei disegni di legge di conversione dei decreti legge e degli schemi di decreti legislativi, su materie che esulano dalla competenza esclusiva dell’art. 117, comma 2, Cost., o incidenti sulla disciplina delle materie di cui all’art. 117, comma 3, o sui poteri di cui all’art. 117, comma 4, Cost..

Inoltre, con la fissazione di un termine congruo e breve, bisognerebbe permettere che i presidenti delle assemblee, dei consigli regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano, tramite la Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, possano far pervenire ai Presidenti delle Camere, o al Governo (nel caso degli schemi dei decreti legislativi), le osservazioni delle rispettive assemblee in tempo utile per l’esame parlamentare.

  

3. I contenuti della riforma della Conferenza. – La legge di riforma della Conferenza dovrebbe avere l’ambizione di implementare nell’ordinamento interno il procedimento di controllo della sussidiarietà legislativa esercitata dallo Stato, facendo riferimento ai detentori del potere legislativo regionale e salvaguardandone, così, le prerogative.

Questa impostazione consentirebbe di semplificare anche il circuito della collaborazione tra gli esecutivi, riconducendo l’efficacia del principio alla sua dinamica naturale di strumento di coordinamento orizzontale (e non gerarchizzato) per la realizzazione delle politiche pubbliche.

 In tal senso, occorre che la nozione di collaborazione venga ricondotta entro i suoi limiti naturali e, in questo modo, si potrà giungere anche ad una riduzione dell’area della concertazione, divenuta nel corso di questo decennio – in conseguenza dell’impostazione del giudice costituzionale – il “buco nero” dell’amministrazione pubblica. Infatti, tutta l’attività amministrativa statale forma oggetto di concertazione, ma nessuna attenzione viene prestata alle (non) realizzazioni statali e regionali, come mostrerebbero i numerosi inadempimenti contenuti nei decreti mille-proroghe che si susseguono di anno in anno.

In primo luogo occorre, perciò, che la collaborazione non sia più una negoziazione di “interessi”, statali e/o regionali, ma su “politiche pubbliche”.

In secondo luogo, appare necessario che le competenze amministrative coinvolte nello svolgimento delle politiche siano stabili e separate e non manomesse di volta in volta, secondo l’andamento delle riunioni della Conferenza; e cioè, è necessario che il sistema delle fnzioni amministrative, rispettivamente dello Stato e delle Regioni, venga tenuto fuori dalla negoziazione e, una volta definito dalla legge, non soggetto ad interferenze con la previsione di ulteriori momenti procedimentali volti, di fatto, a spostarne l’esercizio concreto.

Infine, appare necessario che cessino i continui inadempimenti che sono di ostacolo alla realizzazione amministrativa, sia da parte dello Stato e sia da parte delle Regioni. Se si vuole citare qualche esempio, per di più limitato al settore dei servizi pubblici locali – oggi, quello più in ritardo – sembra doversi osservare come non sia accettabile la mancata ottemperanza da parte delle Regioni dell’individuazione degli ambiti ottimali per la gestione dei servizi, o dell’individuazione del livello di governo ottimale per assumere le funzioni degli ATO acqua e degli ATO rifiuti, dopo la soppressione di questi enti da parte del legislatore statale; così come, ad anni di distanza, non appare accettabile che dopo avere adottato il decreto di competenza statale che denifisce i bacini di gara per la distribuzione del gas, manchi ancora l’allegato che definisca i comuni che rientrano in ciascuno di questi. Gli esempi si potrebbero moltiplicare anche in relazione a numerose altre politiche, ma la sostanza non cambierebbe.

 Il ddl “per l’istituzione e la disciplina della Conferenza della Repubblica”, in sede di confronto è stato sottoposto a critica – trattandosi di un ddl di delega legislativa – per via di una non adeguata formulazione dei “principi e criteri direttivi”, a norma dell’art. 76 Cost..

Si possono muovere due rilievi a questa critica.

Il primo è che la riforma della Conferenza non dovrebbe formare oggetto di delega, essendo necessaria, dato il significato istituzionale della decisione legislativa, che riguarda la forma di Stato, una disciplina esaustiva da approvare in Parlamento. Si deve rilevare, inoltre, che l’idea di legiferare – in una materia del genere – prevedendo la previa intesa (“è acquisita l’intesa della Conferenza Unificata ai sensi del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281” - art. 1, comma 2) sia quanto meno pericolosa, se non fuori luogo; tanto più che il decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, esclude dal novero delle intese, e a ragion veduta, gli atti di normazione, compresi gli schemi dei decreti legislativi, per i quali si limita a prevedere una attività consultiva della Conferenza (art. 2, commi 3 e 5; nonché art. 9, comma 2).

Se l’intento è quello della negoziazione con le Regioni e, per di più, solo con gli esecutivi regionali, la prospettiva di una riforma di sistema appare perduta in partenza. Come possono, infatti, le Regioni accettare un cambiamento che riduca il loro potere di interdizione nel momento della negoziazione, soprattutto se questo potere di cui dispongono non sembra essere sinora bilanciato – come mostrano anche alcuni comportamenti di recente sanzionati dalla Corte costituzionale (17) – da una assunzione di responsabilità diretta?

In ogni caso, fa male il Governo, in questa materia, a fidarsi di più delle Regioni, che del Parlamento.

 Il secondo rilievo è che il ddl di delega appare in linea con le deleghe che sono state approvate nel recente passato, soprattutto a seguito della legge n. 59 del 1997. Infatti, si tratta di deleghe nelle quali la formulazione dei principi appare assai ridotta e fa riferimento ad un generale compito di riordino e aggiornamento della disciplina delegata.

Per di più la proposta si pone in una linea di continuità con la struttura concertativa codificata nel decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281; non corregge cioè i principi accolti dalla legislazione in vigore, ma, semmai, assume l’impegno di incidere su alcune anomalie della prassi.

Il pregio maggiore del ddl in questione, proprio per la presenza di questi elementi di continuità, così come dell’intento semplicemente correttivo delle prassi, è che non presenta un carattere centralistico, in ciò differenziandosi parecchio rispetto al ddl proposto dal Governo nella precedente legislatura (18).

In questo senso va espresso un apprezzamento, in quanto questo tentativo di riforma non chiuderebbe definitivamente la possibilità di accogliere una qualche determinazione verso la realizzazione di una riforma del Senato, quale camera delle Regioni e delle autonomie (anche se – come giustamente è stato osservato – non avvicina una siffatta riforma, né pone le premesse per una rapida attuazione dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001).

Il suo intento è semplicemente quello di rendere efficiente il lavoro della Conferenza e di impedire che l’assenza delle Regioni, o il loro atteggiamento non collaborativo nella negoziazione, abbia la meglio sulla volontà di produrre l’intesa sugli atti amministrativi di indirizzo (19).

Di qui la necessità di non eccedere nella formulazione di principi e criteri direttivi.

Tuttavia, sarebbe veramente un peccato perdere questa occasione di riforma, per osare di più nell’interesse della Repubblica.

 

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NOTE

 

 

(1) Corte cost., sentenza n. 219 del 1984, in Giur. cost., 1984, 1490 ss., relativa alla legge quadro sul pubblico impiego.

(2) Sul punto sia consentito rinviare a S. Mangiameli, Il principio cooperativo nell’esperienza italiana del primo e del secondo regionalismo, Roma 2008, 52 ss. e 85 ss.

(3) La questione del potere sostitutivo e i suoi legami con la collaborazione richiederebbe una lunga digressione, qui certamente non possibile. Si consideri che la prima presa di coscienza su questo tema risale alla Corte costituzionale, sentenza n. 142 del 1972, e che la formulazione dell’art. 120, comma 2, Cost., rappresenta un caos costituzionale: in questa disposizione, infatti, si ha una parafrasi inappropriata dell’art. 72 GG, la disposizione che nella Costituzione tedesca abilita il Bund all’esercizio delle competenze concorrenti; tuttavia, il potere sostitutivo viene riconosciuto al “Governo”, anziché allo “Stato”, con serie conseguenze per la possibilità di sostituzione legislativa, sia pure con decreto legge. Di conseguenza, si tratta di una clausola costituzionale che appare difficile collegare ad una devoluzione, per così dire, ordinaria delle competenze legislative, e ciò spiegherebbe anche la ritrosia della Corte costituzionale ad adoperare questa disposizione, configurandola come una previsione straordinaria, (sentenza n. 43 del 2004: “Il carattere straordinario e ‘aggiuntivo’ degli interventi governativi previsti dall'articolo 120, secondo comma, risulta (...) dal fatto che esso allude a emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica”).

(4) V. S. Mangiameli, Vicende connesse all’attuazione dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, Roma 2007.

(5) Sulle problematiche evidenziate sia consentito rinviare ad alcuni nostri scritti precedenti: La riforma del regionalismo italiano, Torino 2002, 107 ss.; Giurisprudenza costituzionale creativa e costituzione vivente. A proposito delle sentenze n. 303 del 2003 e n. 14 del 2004, in Le Regioni, 2008, 825 ss.

(6) A. D’Atena, Le aperture dinamiche del riparto delle competenze, tra punti fermi e nodi non sciolti, in Le Regioni, 2008, 815.

(7) R. Carpino, Evoluzione del sistema delle Conferenze, in Le istituzioni del federalismo, 2006, 41.

(8) In uno stadio di maggiore evoluzione del nostro regionalismo, si potrebbe pensare a realizzare una concertazione orizzontale delle Regioni, in grado di determinare, anche per le politiche pubbliche sovraregionali, ma costituzionalmente rientranti nelle materie di competenza regionale, un intervento coordinato delle Regioni che escluda l’assunzione sussidiaria della disciplina della materia regionale, da parte del legislatore statale. Si tratta di un modello di collaborazione ampiamente praticato nel federalismo americano grazie al quale il coordinamento degli stati membri sul codice di commercio ha limitato l’espansione dei poteri della Federazione attraverso la commerce clause.

(9) Sul punto si ritiene che, anche alla luce della comparazione, il modello del Senato delle autonomie sia più consono all’ordinamento italiano per la collocazione che la Costituzione attribuisce alle autonomie locali all’interno del sistema regionale e di quello statale, sul punto v. Aa.Vv., Un Senato delle autonomie per l’Italia federale, a cura di S. Mangiameli, Napoli 2003, passim.  

(10) Sul punto v. E. Balboni, la bicameralina non è un camerino (ma nemmeno un luogo equivoco), in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi; R. Bifulco La Commissione parlamentare per le questioni regionali «integrata» tra ipotesi normative e proposte dottrinali, in Lo Stato e le autonomie. Le regioni nel nuovo titolo V della Costituzione. L’esperienza italiana a confronto con altri paesi, a cura di E. Rozo Acuňa, Torino, 2003, 192 ss.; Id., In attesa della seconda camera federale, in La Repubblica delle autonomie, a cura di T. Groppi – M. Olivetti, Torino, 2001, 211; R. Bin, La Commissione bicamerale integrata, tra democrazia e corporativismo, in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi; Id., Un nodo decisivo: democrazie e corporativismo nella integrazione della Commissione bicamerale, in Le Istituzioni del federalismo, 2001 n. 5, 881; P. Caretti, la lenta nascita della «bicameralina», strumento indispensabile non solo per le regioni, ma anche per il parlamento, in Le Regioni, 2003 n 2-3, 351; E. Catalani L'attualità dell'integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali anche dopo la "bozza" di Lorenzago, in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi; S. Ceccanti, Ipotesi sulle conseguenze regolamentari della revisione costituzionale del Titolo V della Parte II rispetto alla Commissione Bicamerale per le Questioni Regionali, in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi; R. De Liso, Osservazioni sull’art. 11 della legge costituzionale di riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione. Problemi interpretativi e di attuazione, in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi; L. Elia, Audizione innanzi alla 1ª Commissione permanente del Senato della Repubblica, in Costituzione, regioni e Autonomie locali. Atti dell’indagine conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento delle revisioni del titolo V della parte II della Costituzione, Roma 2002, vol. I, 14; C. Fusaro, Lontani surrogati e nuovi pasticci, in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi; E. Gianfrancesco, Problemi connessi all’attuazione dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Un Senato delle autonomie per l’Italia federale, a cura di S. Mangiameli, Napoli, 2003 nonché in Rass. Parl., n. 1-2004, 301 ss.; L. Gianniti, Considerazioni sull’attuazione dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi; Id., L’attuazione dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le Istituzioni del federalismo, 2001 n. 6, 1113; N. Lupo, Alcune riflessioni sul parlamento alla luce del nuovo titolo V Cost., in Amministrazione in cammino, nel sito www.luiss.it; S. Mangiameli, Brevi osservazioni sull’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in La riforma del regionalismo italiano, Torino, 2002, 315; F. Rescigno, L’articolo 11 e la “promessa” della camera delle regioni, in Lo Stato e le autonomie. Le regioni nel nuovo titolo V della Costituzione. L’esperienza italiana a confronto con altri paesi, a cura di E. Rozo Acuňa, Torino, 2003, 183; P. Siconolfi, L’attuazione dell’articolo 11 della legge costituzionale n. 3/2001: problemi e prospettive, in Quad. reg., 2003, 115; R. Tosi, Sul secondo comma dell’art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le Regioni, 2002, n. 2-3, 603; L. Vandelli, Audizione innanzi alla 1ª Commissione permanente del Senato della Repubblica, in Costituzione, regioni e Autonomie locali. Atti dell’indagine conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento delle revisioni del titolo V della parte II della Costituzione, Roma 2002, 44.

(11) v. Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proprozionalità.

(12) Si veda sul punto S. Mangiameli, L’esperienza costituzionale europea, Roma, 2008, 213 ss. e 355 ss; nonché Id., Il disegno istituzionale dell’Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona, in Il diritto dell’Unione europea, 2011.

(13) Sul punto v. anche la recente riunione del Comitato con le regioni, Bilbao 18 marzo 2011, e il documento The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity. Analysis within the Early Warning System of the Lisbon Treaty.

(14) Il primo protocollo di intesa fra il Senato della Repubblica, la Camera dei deputati e la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome è stato siglato il 28 giugno 2007; il secondo il 21 luglio 2009. In questo secondo protocollo è prevista una collaborazione non limitata alle questioni europee, ma estesa a tutto il campo della legislazione (“un organo di raccordo tra le molteplici istanze provenienti dalle Assemblee legislative dei distinti livelli territoriali”), nel cui ambito rientra “l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”, che “rappresenta una cornice unitaria allo svolgimento delle politiche pubbliche tra i livelli territoriali”. In particolare, poi, il protocollo prevede di “promuovere la ricerca di nuove procedure idonee a dar voce alle istanze espresse dalle autonomie territoriali nell’ambito del procedimento legislativo a livello nazionale e regionale, con specifico riferimento all’articolo 119 della Costituzione in materia di federalismo fiscale” e “lo sviluppo e l’integrazione delle funzioni legislative, di indirizzo e di controllo, soprattutto nell’ambito delle politiche complesse”.

(15) Si fa riferimento al ddl AS/2646, contenente “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”. 

(16) V. S. Mangiameli, Il Governo tra Unione europea ed autonomie territoriali, relazione al Convegno su “Il Governo”, a cura dell’Associazione dei Costituzionalisti Italiani, Palermo, 8-10 novembre 2001, CEDAM, Padova, 2002; S. Mangiameli - E. Di Salvatore, Il nuovo assetto dell’Unione europea e l’impatto sulla forma di governo italiana, in www.issirfa-spoglio.cnr.it, nonché in La democrazia italiana: forme, limiti, garanzie, a cura di Roberto Cerreto, Roma 2010, 257 ss.

(17) v. Corte costituzionale, sentenza n. 33 del 2011.

(18) v. Disegno di legge di delega che il governo ha varato nella riunione del 14 dicembre 2006, “per l’istituzione e la disciplina della Conferenza Stato – Istituzioni territoriali per la leale collaborazione tra Governo, Regioni, Province autonome ed Enti locali”. 

(19) In proposito si veda la lettera e) del comma 3 ove si prevede di “disciplinare le modalità di votazione nelle sedute”; nello stesso senso si vedano inoltre la successiva lettere f), che vorrebbe “stabilire termini perentori per l’acquisizione dell’assenso delle autonomie regionali e locali sui provvedimenti del Governo” e la lettera g), per cui si vorrebbe “disciplinare i casi di mancata partecipazione ovvero di astensione alla votazione alle sedute della Conferenza della Repubblica”.