3.1  Quadro nazionale
3.2 Quadro Regionale

4.1  Quadro nazionale
4.2 Quadro regionale

5.1  Quadro nazionale
5.2 Quadro regionale

Le politiche della famiglia, quelle dedicate ai giovani, agli anziani e non autosufficienti, e alla tossicodipendenza, sono tra quelle che negli ultimi anni hanno maggiormente risentito degli effetti della crisi. Il numero delle famiglie povere è drammaticamente aumentato nel 2013 arrivando al 7,8% delle famiglie, un dato quasi tre volte superiore al 2007.  Il Rapporto SVIMEZ [1] ha altresì evidenziato le fortissime diseguaglianze che caratterizzano le varie aree del Paese. In particolare il Sud si conferma come l’area in cui le disuguaglianze economiche sono più forti ed è maggiore  l’inefficienza e l’insostenibilità di un sistema economico e sociale locale. Sicuramente il sistema delle competenze delineato con la riforma Costituzionale del 2001 non ha aiutato le Regioni meridionali. L’assistenza sociale è divenuta competenza residuale/esclusiva di queste ultime, rimanendo allo Stato solo la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ma la latitanza di quest’ultimo ha finito per penalizzare ancor di più le Regioni.
Negli anni successivi alla riforma si assiste ad una prima fase di stasi, a livello nazionale, della legislazione sociale ed una coeva espansione della legislazione e produzione amministrativa regionale, accompagnata da un crescente contenzioso davanti alla Corte Costituzionale [2]. Diversamente, in questi ultimi anni, si assiste ad una inversione della tendenza iniziale  con una  ricentralizzazione dovuta anche all’esplodere della crisi economica [3].
 
2. Qualche dato d’insieme sulle politiche regionali
Dal 2005 al 2013 il complesso di queste politiche rappresenta, circa il 20% della produzione legislativa in ambito socio-assistenziale regionale, ma con una distribuzione non omogenea. La parte più consistente di questa legislazione è dedicata alla famiglia. In particolare questa rappresenta il 12% delle legislazione regionale sull’assistenza sociale, con un dato sostanzialmente equivalente, se si considera anche la produzione amministrativa, che raggiunge il 13% di quella regionale in materia di assistenza sociale. I valori relativi alle altre politiche sono significativamente inferiori: la legislazione su anziani e soggetti non autosufficienti (non è considerata, in questa sede, la legislazione riferita a soggetti strettamente ai disabili) è pari al 4%, quella sulle politiche giovanili è pari al 3% e quella sulle dipendenze raggiunge solo l’1%[4]. Tuttavia la produzione amministrativa, relativa alla politica per gli anziani, risulta assai maggiore pari al 14% dell’intera produzione amministrativa in materia socio assistenziale. Questo dato conferma l’estrema rilevanza che tale politica riveste in ambito regionale, mentre la legislazione appare per massima parte consolidata, diversamente la gestione  delle politiche impegna in modo significativo le amministrazioni regionali, sia per quanto concerne gli aspetti più strettamente legati ai servizi, quali accreditamento, autorizzazione e controlli, ma anche per l’attività di pianificazione e programmazione delle politiche stesse.
 
3. Le politiche familiari
 
3.1  Quadro nazionale
Sul piano istituzionale la famiglia è riconosciuta e tutelata dalla Costituzione italiana che si occupa ampiamente di questa istituzione nel Titolo II parte I. Non vengono definiti in modo analitico i concetti di “famiglia” , “matrimonio”, “coniuge”, “genitori” e “figli” ma sono presupposti, non è pertanto possibile ritrovare un concetto univoco di famiglia, e questo comporta delle conseguenze sulle legislazioni regionali. Tuttavia non è questa la sede per addentrarsi nella nozione di famiglia, ma ci si limiterà a fissare il concetto che il legislatore assicura comunque una tutela a questa istituzione, ampiamente intesa, e ne riconosce il fondamentale ruolo sociale[5]. A livello nazionale, la competenza in materia è attribuita dal D.L. n. 181/2006 al Presidente del Consiglio dei ministri[6].  Nel 2009 è stato istituito il Dipartimento per le politiche della famiglia, i cui compiti sono stati  ulteriormente definiti nel 2011. Nel 2006 viene istituito dal D.L. n. 23/2006, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Fondo nazionale  per le politiche della famiglia, ridisciplinato dalla legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) con una dotazione iniziale di soli 13 milioni di euro. Successivamente il fondo è portato a 210 milioni di euro per il 2007 e,  a 180 milioni, per gli anni 2008 e 2009, che si aggiungono alla dotazione iniziale, per un investimento complessivo pari a 583 milioni di euro nel triennio 2007-2009. In seguito si assiste ad un progressivo impoverimento tanto da arrivare, con la legge di stabilità 2013 (legge n. 228/2012) a 19,8 milioni di euro, ridotto successivamente a soli  16,9 milioni di euro (D.L. n. 95/2012), per la cui ripartizione è altresì mancata l’intesa in Conferenza Stato-Regioni (D.P.C.M. n. 25/11/2013)[7].
La difficile situazione del finanziamento delle politiche familiari è peraltro emblematicamente riassunta  dalla Corte dei Conti, che nella Relazione sul Fondo per le politiche della famiglia, (Deliberazione n. 2/2012/G)  evidenzia molte criticità nella gestione dello stesso. La Corte sottolinea come sia stata seguita una politica frammentata, sui bisogni della persona, piuttosto che privilegiare interventi  strutturali. E’ mancata, sottolinea la Corte, un'ottica “top down”, in grado di indirizzare appropriatamente i progetti a finalità diffuse e, come tali, da portare a sistema, ai quali è stata preferita l'ottica “bottom up”, rivelatasi di scarsa incisività, sia per le dimensioni degli interventi che per la loro gestibilità. La Corte, infine, ha  evidenziato la carenza di un sistema di valutazione effettiva dei progetti, che appare imprescindibile in un contesto politico ed economico in cui gli obiettivi urgenti da raggiungere sono pesantemente condizionati dalla limitatezza delle risorse a disposizione.
Nel 2012 è stato varato  il Piano nazionale di politiche familiari, che somiglia di più ad un elenco di buoni propositi, che ad un vero piano di intervento, data l’assenza di un adeguato finanziamento senza il quale viene meno qualsiasi responsabilità politica. Il paragrafo del Piano Nazionale, dedicato alle risorse, espressamente recita “l’attuale momento di crisi economica in cui versa il Paese non consente di rendere disponibili ingenti somme per realizzare adeguate politiche familiari”. La sua emanazione è peraltro coincisa con la drastica riduzione del Fondo Sociale nazionale.
Nel 2014, il D.M. 23 aprile 2014, delega le funzioni in materia di famiglia (insieme alle politiche giovanili e al servizio civile nazionale) al Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Infine la legge di stabilità 2014 (legge n.147/2013) ha finanziato il Fondo nazionale con una dotazione, per il 2014, pari a 21 milioni di euro.
Sempre a livello nazionale nel corso degli anni sono state  previste un’altra serie di fondi o iniziative a favore delle famiglie come il  Fondo di credito per i nuovi nati, il Fondo solidarietà mutui prima casa, la Carta acquisti, il bonus straordinario in favore dei nuclei familiari, e da ultimo nell’ultima legge di stabilità (legge n. 190/2014, art.1 c.125) il bonus di 80 euro per i nuovi nati dal 2015. In particolare è prevista l’erogazione di un assegno di 960 euro annuali (80 euro mensili) per tre annualità a favore dei nuovi nati (1 gennaio 2015; 31 dicembre 2017) o gli adottati, come misura per “favorire la natalità e per contribuire al suo sostegno”. L’assegno[8] è corrisposto ai cittadini italiani, UE, e stranieri in possesso di permesso di soggiorno a condizione che non si superi un reddito ISEE superiore ai 25.000 euro l’anno. Nel caso il reddito ISEE sia inferiore ai 7000 euro annui, l’importo dell’assegno viene raddoppiato.
 
3.2 Quadro Regionale
A livello regionale la produzione legislativa ed amministrativa in quest’ambito è forse la più consistente tra quelle delle politiche sociali, pur variando da Regione a Regione (graf. 1), per consistenza e  differenziandosi per scelte e modalità di intervento.
 
Grafico 1 - Anni 2005-2013: incidenza della legislazione regionale sulle politiche per la famiglia rispetto alla legislazione assistenziale
 
La legislazione regionale, in quest’ ambito, è estremamente variegata, va da interventi e forme di sostegno alle famiglie, ai servizi per i minori, ai servizi e consultori familiari, al sostegno, con varie modalità,  per le coppie che si separano. La legislazione regionale, in particolare, ha previsto una vera e propria attività di programmazione in quest’ambito come, per esempio, nel caso della Pr. di Trento, del Friuli Venezia Giulia[9],  dell’Umbria e dell’Abruzzo. Tra queste Regioni, particolarmente attenta alle politiche familiari, si è dimostrata la provincia di Trento[10] che già dal 2004, di fronte alla crisi demografica, aveva scelto la valorizzazione del ruolo della famiglia nella società e il suo coinvolgimento nella vita economica e sociale facendone un attore di primo piano della politica sociale provinciale. Tale scelta si è concretizzata, in un primo momento, con il  primo Piano in materia di politiche familiari (2004)[11]. Nel 2011 ha emanato la legge sul benessere familiare dove, in attuazione del principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale, ha promosso il coinvolgimento degli enti locali, del terzo settore nel processo di promozione delle politiche familiari e nel superamento delle situazioni di disagio. La legge trentina introduce il “distretto famiglia”, inteso come circuito economico e culturale, a base locale, dove attori diversi, operano per valorizzare la famiglia ed in particolare la famiglia con figli[12] . La scelta d ricorrere a questo istituto è stata fatta anche dalla Puglia che, partendo dal “distretto famiglia”, ha avviato un progetto di gemellaggio tra la Regione e la Provincia Autonoma di Trento sulle politiche familiari (DGR 7.8.12, n. 1673- Progetto AGIRE POR 2007-2013).
Un altra importantissimo aspetto connesso alle politiche famigliari è l’istituzione presso alcune Regioni di fondi ad  hoc, non necessariamente finanziati con il fondo nazionale,  destinati a sostenere le famiglie in difficoltà economica o numerose come, per esempio, le Marche, che già nel 1998 avevano istituito un fondo regionale destinato ai Comuni per gli interventi di sostegno alla famiglia (l.r. n. 30/1998); la Basilicata, un fondo delle politiche per la famiglia (l.r. n. 296/2006), più di recente la Lombardia ha istituito un fondo destinato ai genitori separati (l.r. n. 18/2014).
Estremamente variegato è inoltre il panorama degli interventi per le famiglie, di cui in questa sede, è possibile fare solo brevemente alcuni accenni. Questi vanno prevedono forme di sostegno economico e come voucher o contributi per famiglie in situazione di disagio sociale, a famiglie numerose e/o con figli disabili, per esempio, con una elargizione una tantum, come ha fatto, la Regione Toscana, che ha previsto un contributo di euro 700,00 per ogni nuovo nato o per ogni figlio in condizione di handicap accertata, grave e permanente[13], a contributi  economici  destinati a coprire le spese per l’istruzione dei figli, a misure di sostegno finanziario per il concorso alle spese per il riscaldamento domestico (Valle D’Aosta), a forme di sostegno per l’accesso al credito, mediante l’istituzione di un fondo di rotazione per il microcredito, a favore di soggetti che abbiano difficoltà ad accedere ai tradizionali canali di credito, a misure di incentivazione per l’acquisto e la costruzione della prima casa[14]. La P.a di Trento è intervenuta sui livelli essenziali, in alcuni casi definendo  gli standard di dimensionamento dei livelli essenziali transitori di assistenza, per l’anno 2012,  e il quantum di prestazione essenziale da rendere sui servizi di tipo domiciliare, in alcuni casi, ha altresì spostato le competenze dal livello locale a quello provinciale, come, per esempio, nel caso di minori stranieri non accompagnati dell’affidamento familiare extraparentale di minori[15]Inoltre tra le forme di sostegno previste, merita di essere segnalata, la Carta famiglia introdotta  dal Friuli Venezia Giulia nel 2006[16], che  attribuisce il diritto all'applicazione di agevolazioni consistenti nella riduzione di costi e tariffe o nell'erogazione diretta di benefici economici per la fornitura di beni e servizi significativi nella vita familiare, ovvero di particolari imposte e tasse, nel rispetto della normativa statale in materia tributaria[17].
Sono, infine, moltissime le Regioni che, già da qualche anno, stanno cominciando ad affrontare in modo organico la questione del sostegno alle famiglie a basso reddito, numerose, gravate dall’assistenza anziani e/o disabili. A questo fine la Lombardia e la Sicilia hanno previsto  il c.d “ quoziente familiare”, con il quale hanno modulato e regolamentato le politiche di sostegno alle famiglie attraverso interventi che toccano anche il sistema di compartecipazione alle spese per le prestazioni sociali[18]. La Lombardia è stata la prima Regione ad introdurre il quoziente familiare (fattore famiglia), nel piano regionale di sviluppo del 2010, con riferimento alla tariffazione del servizi alla persona. Successivamente il Piano Socio-Sanitario regionale 2010-2014[19], ha individuato il “fattore famiglia”, come modalità di valutazione della situazione economica familiare che assicurasse alla famiglia una maggior tutela basata sulla sua composizione e sui carichi di cura. Nel 2012 la Lombardia, come aveva già fatto la Toscana[20] l’anno precedente, anche se diversamente, aveva  definito meglio - rimodulandole - le modalità di partecipazione degli utenti alla quota, a valenza sociale, delle prestazioni socio-sanitarie che rientrano nei livelli essenziali di assistenza, per la parte non a carico del fondo sanitario regionale e ai costi delle prestazioni sociali[21]. Il tentativo è quello di assicurare una maggiore tutela alla famiglia con compiti di cura, introducendo di fatto il “fattore famiglia” (di seguito FFL) quale correttivo dell’ISEE.. I soggetti destinatari delle disposizioni sono esclusivamente i nuclei familiari costituiti dai “soggetti componenti la famiglia anagrafica, i concepiti parte della stessa nonché i minori in affidamento etero-familiare”[22]. Sembrano pertanto escluse da questi benefici tutte le famiglie di fatto. La Sicilia[23] aveva introdotto il quoziente familiare come misura di sostegno a quelle famiglie in stato di bisogno economico. Il quoziente familiare è definito sulla base del reddito complessivo, del numero dei componenti della famiglia, della presenza nel nucleo familiare di soggetti portatori di handicap e/o di un anziano convivente non autosufficiente, di soggetti in situazione di particolare disagio psico-fisico[24]. Tuttavia la legge non obbliga gli enti locali a tenere conto della misura introdotta, ma semplicemente li autorizza a tenerne conto, lasciandoli liberi di disapplicarla. Queste misure, previste a livello regionale, dovrebbero adesso convivere accanto al nuovo ISEE[25], che è divenuto livello essenziale e, in quanto tale, dovrebbe essere obbligatoriamente assunto come criterio di riferimento da Regioni ed Enti locali per l’erogazione di prestazioni sociali e socio-sanitarie.
Infine molte Regioni hanno dimostrato in questi ultimi anni una particolare attenzione nei riguardi  delle famiglie monoparentali o con genitori separati o divorziati che presentano particolari situazioni di difficoltà. Il tema è interessante, perché il confronto di tre leggi (Calabria, Marche e Veneto)[26], emanate tutte nello stesso anno (2012), è emblematico della diversità che caratterizza le politiche regionali nell’affrontare analoghe situazioni. Le tre leggi, nel titolo apparentemente molto simili, si differenziano fortemente, non solo per la tipologia di sostegno che viene riconosciuta, ma anche per le finalità, le condizioni ed i presupposti che vengono indicati per avere accesso alle forme di aiuto e di assistenza previste. Le leggi della Calabria e delle Marche si rivolgono esclusivamente ai genitori separati o divorziati, mentre il Veneto allarga la fascia dei destinatari della legge anche ai genitori singoli, c.d. famiglie monoparentali. Calabria e Marche escludono dai benefici previsti nella legge, le famiglie monoparentali che nascono come tali, ma, di conseguenza, anche le famiglie di fatto in cui avvenga una separazione tra i due conviventi. Marche e Veneto privilegiano, tra le finalità della legge, la tutela del ruolo genitoriale. In particolare il Veneto specifica la necessità di mantenere “un rapporto equilibrato e continuativo dei figli con entrambi i genitori”. Diversamente, la Calabria ammette ai benefici di legge anche i coniugi separati, privi di figli, facendo esclusivamente riferimento alla necessità di garantire il “sostegno del coniuge separato o divorziato in situazione di difficoltà economica per garantire la prosecuzione di un’esistenza dignitosa”, senza alcun richiamo al ruolo genitoriale. Anche le Marche sembrano ammettere questa ipotesi per i coniugi che siano separati o divorziati o di cui sia in corso la separazione che si trovino “in situazione di difficoltà economica”, senza alcun riferimento alla presenza di figli. Diversamente il Veneto, condiziona l’applicazione della legge alla presenza di una difficoltà economica ed alla presenza di figli minori. Quest’ultima condizione è coerente con  la finalità espressa dalla legge, che è quella di “garantire le condizioni per svolgere il ruolo genitoriale, la prosecuzione di un’esistenza dignitosa, il recupero dell’autonomia abitativa.” Altri elementi significativi di diversità si colgono nella differente gradualità delle condizioni preliminari per l’accesso ai benefici della legge. In Calabria, è necessario che sia intervenuta una separazione o divorzio con sentenza passata in giudicato; in Veneto, si ha accesso ai benefici,  “in caso di separazione legale ed effettiva o di annullamento, scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio”; nelle Marche è sufficiente “la fase di separazione o di divorzio”. Anche il tenore e la tipologia delle forme di sostegno appaiono diversificate. La Calabria si limita a prevedere modalità agevolate di accesso al credito, le Marche ed il Veneto prevedono servizi per la mediazione familiare e sostegno al reddito per far fronte alle necessità abitative. In particolare il Veneto prevede l’istituzione di due fondi, uno genericamente dedicato ad “agevolare l’autonomia finanziaria” e l’altro per far fronte alle necessità abitative dei soggetti destinatari della legge. I fondi sono entrambe, alimentati con risorse regionali, degli enti locali e facendo ricorso a stanziamenti operati da istituti e fondazioni bancarie.
 
4. Politiche per gli anziani e la non autosufficienza
Le politiche per gli anziani e la non autosufficienza rappresentano l’altra grande area  delle politiche sociali, in cui è tuttavia molto forte la componente sanitaria. Infatti, più delle altre aree sociali, presenta servizi ed interventi ad alta integrazione socio-sanitaria. In questa sede sarà presa in considerazione solo la componente sociale. In particolare le prestazioni che rientrano tipicamente nella sfera del sociale sono i trasferimenti monetari di natura assistenziale, erogati sotto forma di indennità di accompagnamento per invalidità civile oppure sotto forma di assegni di cura, voucher o altri trasferimenti erogati dai Comuni o gli interventi di assistenza domiciliare sociale (Servizio di Assistenza Domiciliare, SAD). Diversamente rientrano nella sfera sanitaria  gli interventi di assistenza domiciliare  di natura sociosanitaria (Assistenza Domiciliare Integrata, ADI), e i servizi di assistenza residenziale, sia nella forma di presidi sociosanitari per anziani che di assistenza in ospedaliera post-acuta.
 
4.1  Quadro nazionale
A livello nazionale lo Stato fornisce le direttive principali in materia di sanità ed assistenza, controlla l’uniformità dei trattamenti, ripartisce le risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali e del Fondo per la non autosufficienza ed eroga, mediante l’INPS, prestazioni in denaro a sostegno degli anziani e dei disabili. Il Fondo per le non autosufficienze è stato istituito nel 2006 (legge finanziaria 2007) presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ed è stato finalizzato a garantire, su tutto il territorio nazionale, l’attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali in favore delle persone non autosufficienti. Le risorse del fondo sono aggiuntive, rispetto a quelle già destinate alle prestazioni e ai servizi a favore delle persone non autosufficienti da parte delle Regioni, nonché da parte delle autonomie locali. Nel 2006 le risorse assegnate al Fondo  ammontavano a 100 milioni di euro ( finanziaria 2007), nel 2010 raggiungono 400 milioni di euro. Per il 2011, il fondo scende a 100 milioni di euro (legge di stabilità 2011, legge n. 220/2010), ed è finalizzato solo ad interventi integrati socio-sanitari per i malati di sclerosi laterale amiotrofica (SLA). Successivamente, il decreto legge n. 95/2012, art. 23, c. 8, ha previsto che una quota del Fondo di finanziamento di interventi urgenti e indifferibili, da definire con D.P.C.M., fosse destinata al finanziamento del Fondo per le non autosufficienze, in particolare per il sostegno dell'assistenza domiciliare di persone gravemente non autosufficienti, inclusi i malati di SLA. Il D.P.C.M. non è mai stato emanato ed il fondo  è stato interamente definanziato. Infine, la legge di stabilità 2013 (legge n.228/2012), ha autorizzato la spesa di 275 milioni di euro per l'anno 2013, per gli interventi di pertinenza del Fondo per le non autosufficienze, ivi inclusi quelli a sostegno delle persone affette da SLA[27].
La legge di stabilità per il 2014 (legge n. 147/2013, art.1 c. 199)) prevede la conferma del finanziamento di 275 milioni di euro per l’attuazione “dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali da garantire su tutto il territorio nazionale con riguardo alle persone non autosufficienti” “ivi inclusi quelli a sostegno delle persone affette da sclerosi laterale amiotrofica”.  Sul Fondo confluiscono anche ulteriori 75 milioni vincolati ad “interventi di assistenza domiciliare per le persone affette da disabilità gravi e gravissime, ivi incluse quelle affette da sclerosi laterale amiotrofica.”  Per il 2015, la legge di stabilità (legge  n. 190/2014, art.1 c. 159) fissa a 400 milioni l’importo per il 2015, ma indica in soli 250 milioni la destinazione per gli anni successivi. 
 
4.2 Quadro regionale
Le Regioni svolgono principalmente attività di coordinamento e controllo degli interventi sociali con particolare riferimento all’attività sanitaria e sociosanitaria ad elevata integrazione sanitaria (legge n. 328/2000); definiscono i criteri per l’autorizzazione e l’accreditamento delle strutture che erogano i servizi; quantificano la partecipazione alla spesa richiesta al cittadino; determinano le tariffe che i comuni sono tenuti a corrispondere ai soggetti accreditati e deliberano la concessione dei buoni servizio per le strutture eroganti.
Negli ultimi anni  molte Regioni, motivate da un lato, dall’assenza dei livelli essenziali,  dall’altro, dalla riduzione delle risorse disponibili, dovuta alla crisi economica, hanno disciplinato ed introdotto forme di compartecipazione alle spese socio-sanitarie o per le prestazioni sociali che hanno assunto varie modalità e denominazioni[28]. La Campania, per esempio, ha disciplinato la compartecipazione alla spesa delle prestazioni sociosanitarie[29], prevedendo[30] che la Regione individui i criteri per la determinazione del concorso degli utenti al costo delle prestazioni, assicurando una uniforme applicazione dell’ISEE, rispetto a genere, stato di bisogno e condizioni sociali differenti, e ha affidato ai comuni, associati in ambito territoriale, la regolamentazione dell’accesso prioritario e della compartecipazione degli utenti al costo dei servizi. La P.a. di Bolzano[31], ha definito i livelli di assistenza come “linea di indirizzo vincolante relativamente all’offerta di prestazioni e servizi e per le relative decisioni degli enti gestori”. La Provincia specifica che questi non costituiscano un diritto soggettivo individuale di un utente ad una determinata prestazione e/o posto in struttura, ma creano un’aspettativa vincolante da parte dell’ente delegante Provincia, rispetto ai livelli delle prestazioni da garantire da parte degli enti gestori[32].
Il Friuli Venezia Giulia  ha individuato il Piano sociale come la sede ove definire i livelli essenziali delle prestazioni sociali, specie con riferimento alle condizioni della loro esigibilità, ed ha evidenziato la necessità di definire i servizi e gli interventi che debbano essere comunque garantiti in ogni ambito territoriale. L’Umbria ha modificato (2012) il regolamento che disciplina  la compartecipazione degli utenti al costo delle spese per le prestazioni socio-assistenziali, prevedendo che la compartecipazione al costo di tutte le prestazioni, previste dal  fondo regionale per non  autosufficienza, tenga conto esclusivamente del reddito del solo assistito.
La questione della compartecipazione al costo delle prestazioni, strettamente connessa alla  definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, ha generato una cospicua giurisprudenza costituzionale, principalmente finalizzata all’individuazione di quale possa intendersi per livello essenziale della prestazione, ed amministrativa sulla legittimità delle richieste di partecipazione alla spesa. In particolare la Corte Costituzionale (sent. nn. 296 e 297/2012) [33], ha riconosciuto il  diritto della Regione a definire le forme di compartecipazione ai costi del servizio e la scelta  di quale situazione reddituale e patrimoniale considerare, se del solo dell'assistito o anche quella del nucleo familiare, in assenza di un riconoscimento dell’ISEE come livello essenziale, quindi valido per tutto il territorio nazionale. Solo ora, con la riforma del’ISEE[34], divenuto livello essenziale, gli enti erogatori, saranno tenuti a utilizzare l’ISEE come indicatore della situazione economica, garantendo uniformità su tutto il territorio nazionale, eventualmente affiancato da altri strumenti di misurazione previsti a livello regionale. Le Regioni, infatti, possono prevedere, accanto all’ISEE, criteri ulteriori di selezio­ne volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, per caratterizzare, in autonomia, le loro poli­tiche sociali. Di conseguenza l’ISEE rappresenta solo un misuratore della condizione delle famiglie, mentre la determinazione delle soglie per l’accesso alle prestazioni o la compartecipazione ai costi resta di competenza dell’ente erogatore[35].
La produzione legislativa  regionale, in quest’ambito, non risulta amplissima ed è per lo più finalizza alla istituzione di Fondi regionali per la non autosufficienza, per lo più dopo il 2006, o a definire delle azioni ed interventi volti alla tutela degli persone non autosufficienti o delle famiglie che li assistono. In particolare  sono molte le Regioni che hanno istituito un autonomo Fondo regionale per la non autosufficienza alimentato anche con risorse regionali (fig.1).
Molto ricca è la produzione amministrativa, che si suddivide tra attività di pianificazione degli interventi, attività di accreditamento e/o autorizzazione delle strutture residenziali o semiresidenziali, regolamenta varie forme di sostegno per le famiglie che assistono persone non autosufficienti cercando di ridurre il più possibile le forme di istituzionalizzazione. I modelli regionali sono molto diversificati, a seconda che prevalga la componente sanitaria o sia maggiore l’integrazione tra servizi sociali e sanitari oppure a seconda della centralità dei trasferimenti monetari oppure dei servizi, della prevalenza della residenzialità o della domiciliarità e del diverso grado di intensità assistenziale.
 
Figura 1 -  Fondi regionali per la non autosufficienza (giugno 2014)
 
 
5. Politiche per i giovani
Per quanto concerne le politiche giovanili non esiste in Italia una legge nazionale sui giovani, a differenza di alcuni paesi europei, tuttavia sono molteplici i disegni di leggi che sono stati presentati, ma senza mai arrivare ad una approvazione definitiva. Appare opportuno in primo luogo considerare come non esista una univoca la definizione di giovani e quindi dei destinatari di queste politiche. Questo dato appare subito evidente qualora si scorra la legislazione regionale che per giovani identifica diverse fasce di età.
 
5.1 Quadro nazionale
Nel 2006,  è stato istituito il Ministero per le politiche giovanili e le attività sportive (Pogas) che, rappresenta un tentativo di avviare una politica di carattere innovativo di promozione delle politiche in quest’ambito. A tale Ministero viene conferita la delega per le funzioni di competenza statale in materia di sport, e per le funzioni che concernono l’indirizzo e il coordinamento in materia di politiche giovanili. Tra le finalità prioritarie è la rimozione degli ostacoli strutturali, che impediscono ai giovani di compiere il processo di transizione dalla vita adulta alla gioventù. Sempre nello stesso anno, è stato istituito il Fondo Nazionale per le Politiche Giovanili ( art. 19, c. 2, del D.L. 223/2006), presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con una dotazione di 3 milioni di euro, che diventano di 10 milioni per l’anno 2007. La legge finanziaria 2007 (legge n. 296/2006 art. 1 c. 1290) ha incrementato il Fondo di 120 milioni di euro per gli anni 2007, 2008 e 2009. Successivamente si assiste, anche in questo ambito, ad una progressiva ed inesorabile riduzione per arrivare al 2012 in cui il fondo è finanziato con poco più di 8 milioni di euro. Per gli anni successivi la legge di bilancio 2013 (legge. n. 229/2012), assegna una dotazione per il 2013 corrispondente a 6,2 mln euro (nel 2012 era pari a 8,2 mln euro), 6,8 mln euro per il 2014 e 6,7 mln euro nel 2015.
Nei primi anni il fondo ha permesso lo sviluppo di azioni di interesse nazionale, ma anche il coinvolgimento attivo delle Regioni in sede di Conferenza Unificata.
Una  valutazione sui risultati realizzati dalle azioni derivanti dal Fondo, è stata effettuata dalla Corte dei Conti, con l’indagine di controllo sul Fondo per le politiche giovanili (Del. n. 2/2013/G).  La Corte evidenzia le criticità che il sistema presenta dovute principalmente alla mancanza di coordinamento tra i vari livelli istituzionali.
Nel 2007, viene predisposto un Piano Nazionale Giovani, e le Linee Guida nel 2008. Nel febbraio 2009 è pubblicato il “Piano Operativo Nazionale 2007/2013 per la gioventù”, nell’ambito dell’Obiettivo Convergenza (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), per il rafforzamento delle capacità di Calabria, Campania, Puglia e Sicilia. In questo documento sono ripresi gli obiettivi delle politiche giovanili fino al 2013, nell’ambito del Quadro Strategico Nazionale.
Sul piano lavorativo nel 2013 il decreto legge 28 giugno 2013, n. 76 (convertito con modificazioni in legge n.99/2013) rappresenta la risposta italiana all’Unione Europea che ha ridefinito la sua strategia per aumentare l’occupazione giovanile con la raccomandazione del Consiglio del 22 aprile 2013, che istituisce la «Garanzia giovani». Gli Stati sono stati invitati a garantire, a partire dal 2014, ai giovani fino a 29 anni un’offerta qualitativamente valida di lavoro, una proposta di proseguimento degli studi, un contratto di apprendistato o di tirocinio o altra misura di formazione entro 4 mesi dall’inizio della disoccupazione o dall’uscita dal sistema di istruzione formale. A questo proposito, va segnalato, come in Italia, già il D.lgs. n. 181/2000 prevedesse  nei confronti dei giovani (fino a venticinque anni compiuti o, se in possesso di un diploma universitario di laurea, fino a ventinove anni compiuti), una garanzia di offerta, entro quattro mesi dall’inizio dello stato di disoccupazione, di “una proposta di adesione ad iniziative di inserimento lavorativo o di formazione o di riqualificazione professionale od altra misura che favorisca l’integrazione professionale”. La raccomandazione sancisce un principio di sostegno ai giovani fondato su politiche attive di istruzione, formazione e inserimento nel mondo del lavoro ed indica la prevenzione dell’esclusione e della marginalizzazione sociale come chiave strategica che deve ispirare le azioni degli Stati. Altro importante aspetto è l’introduzione di un finanziamento con valenza anticiclica nelle Regioni dove la disoccupazione giovanile è superiore al 25%.
A seguito di questa raccomandazione l’Italia interveniva, sul piano della formazione e orientamento professionale, con  il  decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104 (convertito, con modificazioni, in legge n. 128/2013) con il quale sono stati introdotti strumenti per il rafforzamento delle attività di orientamento presso il sistema di istruzione nelle scuole medie inferiori e superiori anche attraverso la creazione di collegamenti stabili con istituzioni locali, associazioni imprenditoriali, camere di commercio, agenzie per il lavoro.
Sul piano più strettamente lavorativo, il decreto legge 28 giugno 2013, n. 76 introduce  un incentivo per l’assunzione dei lavoratori giovani (età 18-29) con contratto di lavoro a tempo indeterminato. Il medesimo decreto legge prevede inoltre misure di semplificazione per l’apprendistato professionalizzante (o contratto di mestiere). Le Regioni stanno adottando alcune linee guida che vanno esattamente in questa direzione, anche in vista di una disciplina maggiormente uniforme sull'intero territorio nazionale dell'offerta formativa pubblica. E’ stato previso il finanziamento di un piano per l’incentivazione di tirocini e di misure per l’autoimpiego e autoimprenditorialità nel mezzogiorno.
Infine, per contribuire a realizzare gli obiettivi previsti dalla Garanzia, l’articolo 5 del D.L. 76/2013 ha istituito una apposita Struttura di Missione che coinvolge, oltre al Ministero del Lavoro e alle sue agenzie tecniche (ISFOL e Italia Lavoro), l’INPS, il Ministero dell’Istruzione, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Dipartimento della Gioventù della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Economia, le Regioni e Province Autonome, le Province e Unioncamere.
La Garanzia Giovani è partita in Italia il primo maggio 2014, ed stato, dopo la Francia, il secondo Stato membro a cui sia stato approvato il Piano nazionale. E’ stato successivamente emanato il decreto attuativo (n. 404/2014) che ha ripartito le risorse tra le Regioni, a cui è seguita stipula di convenzioni tra Ministero del Lavoro e singole Regioni (tutte le Regioni hanno recepito l’accordo).
 
5.2 Quadro regionale
Nell’ambito della Garanzia giovani, alle Regioni  è stato attribuito il ruolo di organismo intermedio del Piano operativo nazionale. A queste è delegata la definizione e la realizzazione delle misure e tra esse sono suddivise le risorse complessive. Le singole Regioni possono implementare i finanziamenti o affiancare al finanziamento europeo e nazionale eventuali altri stanziamenti regionali. Le Regioni, attraverso convenzioni stipulate con il Ministero del Lavoro, ripartiscono le risorse loro assegnate tra le varie misure.  Il Piano attuativo regionale  definisce i diversi interventi di politica attiva del lavoro, le cui caratteristiche sono oggetto di confronto con il Ministero e l’ulteriore ripartizione delle risorse (ad esempio tra i vari tipi di apprendistato), le modalità di attuazione delle misure, i parametri di costo, gli attori coinvolti, i risultati attesi per ogni singolo strumento.
Le risorse a disposizione dell’Italia [36] per realizzare la Garanzia Giovani sono 1 miliardo 513 milioni di euro, di cui circa 567 milioni a carico del finanziamento europeo straordinario. A questi si aggiungono altri 567 milioni a carico del Fse, oltre al co-finanziamento nazionale, posto al 40%. Tutte le risorse vanno spese in misure dirette ai giovani. La quasi totalità delle risorse (1,4 miliardi) sarà direttamente gestita dalle Regioni ( tab. 1), che attueranno le misure nell’ambito della cornice nazionale; la quota residua rimarrà nella disponibilità del Ministero per finanziare interventi speciali di rilevanza nazionale, quali l’orientamento formativo e lavorativo presso il sistema di istruzione, il coinvolgimento nella Garanzia Giovani dei minori soggetti a procedure restrittive della libertà personale e le attività di supporto ai servizi per il lavoro.
La programmazione attuativa regionale [37] risulta molto differenziata a livello regionale, come è possibile osservare nella tabella 1 che riporta per ogni Regione e Provincia autonoma le risorse del Programma Operativo Iniziativa Occupazione Giovani e le risorse stanziate per l’emanazione di avvisi e bandi. Ogni Regione può aggiungere risorse proprie, rispetto a quelle previste dal PON OG (così ha fatto ad es. il Friuli Venezia-Giulia che ha, di fatto, duplicato il finanziamento nazionale con proprie risorse, riallocando le ulteriori disponibilità sulle singole misure). Le misure dove le Regioni hanno inteso investire di più le risorse provenienti dallo stesso PON (graf. 2) sono, in primo luogo, su tirocini e servizi formativi, quindi su misure di sviluppo del capitale umano; poi su servizi propedeutici all’inserimento lavorativo (accompagnamento al lavoro) e poi, in diretta connessione con quest’ultimo servizio, sugli incentivi all’assunzione (Bonus occupazionale). Segue la “presa in carico”, mentre scarsamente finanziati risultano, nell’ordine, servizio civile, apprendistato e le misure intese a favorire la mobilità.
Sugli altri piani, molte Regioni hanno emanato una legge in materia di politiche giovanili. Gli obiettivi delle Regioni sono favorire una maggiore partecipazione alla vita politica e sociale garantendo varie forme di rappresentanza, politiche per il credito,  l’attività di impresa e l’abitazione. In particolare sono numerose le leggi che prevedono modalità atte a garantire la rappresentanza giovanile presso organi specifici come il Parlamento regionale degli studenti (per esempio, Toscana e Liguria).
 
Grafico 2 - Distribuzione nazionale risorse YG per misura (%)
 
 
Tab. 1. Ripartizione regionale e per misura a seguito D. direttoriale n. 404 del 4 aprile 2014
 
 
6. Politiche per la tossicodipendenza
Le politiche sulla tossicodipendenza hanno un carattere prevalente sanitario e sono gestite per lo più a livello nazionale.  Nella relazione al Parlamento per il 2014 si evidenzia come il consumo di sostanze stupefacenti, nella popolazione scolastica tra i 15 e i 19 anni, rilevato annualmente dal 2003, abbia subito una progressiva contrazione della prevalenza di consumatori di cannabis fino al 2011, sebbene caratterizzata da una certa variabilità, mentre  nel triennio successivo, 2011-2013, mostra  una ripresa dei consumatori con prevalenze che raggiungono, nel 2014, i valori del 2008. La cocaina, dopo un tendenziale aumento, che caratterizza il primo periodo fino al 2007, segna una costante e continua contrazione della prevalenza di consumatori fino al 2011, stabilizzandosi negli anni successivi, anche se con una certa variabilità. Costante e continuo è calo il consumo di eroina sin dal 2004[38].
L’evidenza di una materia a carattere prevalentemente sanitario è data dai costi socio-sanitari che ammontano a 1,55 miliardi di euro (9,8% del totale), di cui il 47,1% per l’assistenza dei soggetti presso i servizi per le dipendenze, il 30,1% per la cura delle malattie infettive droga-correlate, ed il 16,5% per l’assistenza nelle strutture socio-riabilitative. La relazione al Parlamento ha evidenziato per l’anno 2013, un crollo degli investimenti regionali nell’area della prevenzione.
Questo aspetto assume ancora più rilevanza se viene associato all’aumento dei consumi di cannabis e di altre sostanze stimolanti, registrato nel 2013 e nel 2014 nei giovani (15-19 anni), dato che proprio per queste sostanze gli interventi di prevenzione assumono un’importanza fondamentale.
La relazione al Parlamento ha evidenziato, altresì, tra le attività di prevenzione segnalate delle Regioni e PP.AA. nel 2013, piani già avviati, attivi e/o conclusi nell’anno relativi ai progetti di prevenzione universale a livello di nucleo familiare. In particolare, si evidenzia il turn-over (28 avviati e 16 conclusi nel 2013) dei progetti costituiti da incontri informativi/formativi rivolti alle famiglie e/o ai genitori.
Le Regioni e PP.AA. hanno indicato complessivamente 52 piani attivi relativi ai progetti di prevenzione selettiva rivolta alle famiglie, concentrati per quasi il 60% nelle famiglie con problematiche di abuso di sostanze (incluso l’alcool). Si registra in tutte le Regioni una forte presenza di programmi di reinserimento sociale e lavorativo dei soggetti tossicodipendenti. L’investimento globale affrontato dalle Regioni, nel corso del 2013, e rivolto a questi programmi e risultato pari a 6,2 milioni di euro, oltre 1 milione in meno di quanto rilevato nel 2012.
La legislazione regionale negli ultimi anni tende ad occuparsi maggiormente della forma di dipendenza dal gioco, più che della tossicodipendenza. Tuttavia in alcune Regioni è stato istituito un Fondo ad hoc per le forme di dipendenza in generale.  Gli interventi sociali regionali programmati sono lo più orientati alla prevenzione, spesso presso le scuole, al recupero e reinserimento lavorativo.
 
7. Considerazioni conclusive
Al di là degli obiettivi ed  interventi propri delle singole politiche, vi sono valutazioni generali e criticità, inerenti le competenze ed il finanziamento, che le accomunano, in quanto tutte rientranti nell’ambito dell’assistenza sociale, ormai di competenza regionale, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. In realtà, senza addentrarci, in questa sede, nelle complesse vicende che hanno portato ad un sostanziale fallimento della riforma costituzionale del 2001, ed all’avvio di una processo di revisione del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, è opportuno  considerare, che il sistema delineato, prevedeva un finanziamento di queste politiche legato alle entrate regionali, relative al territorio amministrato, corretto dal fondo perequativo,  e poneva il divieto di vincolo di destinazione delle risorse trasferite dallo Stato, rimanendo a quest’ultimo solo il finanziamento delle funzioni fondamentali. Questo sistema non è riuscito ad avere compiuta attuazione, neppure attraverso la legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale. L’irrompere della crisi economica ha rappresentato il “colpo di grazia” per il sistema dell’assistenza sociale determinando, come primo ed immediato effetto, una progressiva ed inesorabile riduzione dei finanziamenti dal 2008 (fig.3), per arrivare all’annus horribilis nel 2012, e poi risalire, ma non ai livelli iniziali. La Conferenza Unificata e delle Regioni, il 25 luglio 2012, non  esprimevano l’intesa in merito al riparto del FNPS 2012, presentando una mozione sulle politiche sociali in cui veniva evidenziata la gravità della situazione[39].
 
Figura 2 - Fondi statali per le politiche sociali: quota  destinata alle Regioni in milioni
 
Il sistema dell’assistenza sociale mostra così tutta la sua vulnerabilità e criticità. Emergono difficoltà di programmazione da parte delle Regioni, legate alla incertezza dei finanziamenti, alla mancanza di politiche strutturali, alla presenza di molti interventi disorganici, spesso imposti a livello centrale. Il finanziamento, di fatto, è ancora in mano alla Stato, avviene in modo discrezionale, sostanzialmente determinato dalla spesa storica, decurtata, più sulla base delle necessità imposte dalla crisi, che da valutazioni di merito o da scelte politiche. Non essendo legato a parametri oggettivi o a sistemi di definizione del fabbisogno di interventi sociali è soggetto a fortissime oscillazioni da un esercizio all’altro. Alle difficoltà sul piano del finanziamento, si aggiunge l’inerzia, forse “dolosa”, da parte dello Stato nel determinare i livelli essenziali di assistenza, la cui definizione avrebbe immediatamente generato un obbligo di finanziamento, non più discrezionale. L’insieme di questi elementi ha portato ad una progressiva riduzione della protezione sociale e, sul piano istituzionale, ha contribuito all’innalzamento del contenzioso tra Stato e Regioni.
La Corte è dovuta intervenire sui fondi vincolati ribadendo che “non sono consentiti finanziamenti a destinazione vincolata, in materie e funzioni la cui disciplina spetti alla legge regionale, siano esse rientranti nella competenza esclusiva delle Regioni ovvero in quella concorrente, pur nel rispetto, dei principi fondamentali fissati con legge statale” (sentt. Nn.  160/2005, 50/2008, 77 e 51 del 2005, 423 e 16 del 2004, 370/2003)[40]. La Corte pertanto, dichiarava illegittima la disposizione che destinava, almeno il 10% delle risorse del FSN (legge n. 289/2002), al sostegno delle politiche in favore delle famiglie (sent. n. 423/2004) ribadendo che «tale disposizione, come emerge chiaramente dalla sua formulazione, pone un preciso vincolo di destinazione nell'utilizzo delle risorse da assegnare alle Regioni  (…). Ciò si pone in contrasto con i criteri e limiti che presiedono all'attuale sistema di autonomia finanziaria regionale, (..), che non consentono finanziamenti di scopo per finalità non riconducibili a funzioni di spettanza statale.» In particolare, la Corte precisa che (….) «la norma censurata, infatti, non determina alcun livello di prestazione, ma si limita a prevedere somme a destinazione vincolata» (sent. nn. 370 e 88 del 2003 e 282/2002).
Tuttavia, a fronte del diritto delle Regioni al rispetto della loro sfera di competenza, sussiste anche la necessità di salvaguardare gli eventuali esiti già conseguiti, evitando la cancellazione di possibili benefici, diritti e aspettative che si possano essere creati. Pertanto la Corte deve muoversi come un equilibrista, cercando di controbilanciare entrambe le esigenze, per cui “deve ritenersi che la natura sociale delle provvidenze erogate, le quali ineriscono i diritti fondamentali, richiede che si garantisca, in ossequio ai principi di solidarietà sociale, continuità di erogazione con conseguente salvezza degli eventuali procedimenti di spesa in corso, anche se non esauriti” (sent. nn. 50/2008; 423/2004; 370/2003). Talvolta, invece, la Corte sembra voler tutelare il centralismo dello Stato, arrivando a riconoscere che le norme istitutive del fondo per la famiglia, del fondo per le politiche giovanili e del fondo per le politiche relative ai diritti ed alle pari opportunità si limitano “ad indicare mere finalità di intervento nei settori di rispettiva competenza, risultando (……) inidonee a ledere” (sent. n. 453/2007) “le competenze regionali, potendo la lesione derivare non già dall'enunciazione del proposito di destinare risorse per finalità indicate in modo così ampio e generico, bensì (eventualmente) dalle norme nelle quali quel proposito si concretizza, sia per entità delle risorse sia per modalità di intervento sia, ancora, per le materie direttamente e indirettamente implicate da tali interventi” (sent. n. 141/ 2007).
Sul piano dei livelli essenziali la Corte Costituzionale si muove nello “spazio vuoto” lasciato dallo Stato[41]. Da un lato, ammette la necessità del ricorso alla legge formale, per la definizione dei LEP, dall’altro consente anche il ricorso a strumenti sub-legislativi, data la tecnicità della materia,  ma subordinatamente al raggiungimento di una intesa preliminare, con l’Esecutivo, in sede di Conferenza Stato Regioni (sent. nn. 88/ 2003, 8/2011). L’intesa in Conferenza Unificata è prevista anche per la definizione di standard qualitativi, strutturali, tecnologici (sent. n. 134/2006).  La determinazione dei LEP tuttavia non rappresenta una materia in senso stretto[42], ma una competenza statale idonea ad investire tutte le materie, (sent. n. 282/2002). Lo Stato può invocare la propria competenza se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione (sent. nn. 181 del 2006, 120, 271 e 285/2005, 6, 16 e 423/2004). I livelli essenziali devono essere definiti dallo Stato, senza che le Regioni possano partecipare al processo di determinazione tramite legge formale dei LEP, ma solo pretendere il rispetto del principio di legalità e di leale collaborazione, attraverso il meccanismo dell’intesa. (sent.n. 6/2004). L’intesa diviene elemento indispensabile al punto “che il mancato raggiungimento della stessa rappresenta un ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento”(sent. nn. 6/2004, 28/2004, 285/2005, 134/2006). In ipotesi eccezionali, tuttavia, in cui la determinazione dei livelli  LEP "non permetta, da sola, di realizzare utilmente la finalità [...] di protezione delle situazioni di estrema debolezza della persona umana", la Corte legittima lo Stato a disporre in via diretta le prestazioni assistenziali, senza adottare forme di leale collaborazione con le Regioni (sent. n. 10/2010)  come l’istituzione della social card ( introdotta dall’81, c. 38 ter, del D.L. 112/2008 convertito con modificazioni dalla legge n. 133/2008)[43].
Forse in seguito a questo massiccio contenzioso, nel 2013, interviene un importante cambiamento nelle modalità di ripartizione del Fondo Sociale nazionale, senza che ci sia opposizione da parte delle Regioni e che, sembrerebbe, dover segnare una svolta nel rapporto tra Stato e Regioni. Il decreto di riparto introduce infatti delle condizioni per l’erogazione alla Regioni dei Fondi. La prima condizione è l’impegno delle Regioni ad utilizzare le risorse nel rispetto dei modelli organizzativi regionali per il 5 macrolivelli, indicati nel decreto per obiettivi di servizio ed aree di utenza [44] ed arriva a subordinare, l’erogazione dell’80% del finanziamento, al ricevimento degli atti che attestino l’avvenuto adempimento  di quanto previsto dall’art. 2 del dl. n. 174/2012, vale a dire la riduzione dei costi della politica. Lo Stato subordina, pertanto, l’erogazione del finanziamento a qualcosa di totalmente estraneo alle finalità del finanziamento stesso, cioè l’assistenza sociale. Questa improvvisa comparsa di condizioni, per l’erogazione di un finanziamento, che non dovrebbe essere soggetto a vincoli, ed a cui le Regioni non si oppongono, trova in realtà  la  sua genesi nel Nomenclatore interregionale degli interventi e servizi sociali, elaborato dalle stesse Regioni. Questo rappresenta il frutto di  un lungo processo di collaborazione avviato  tra Stato e Regioni che potrebbe rappresentare una soluzione pragmatica all’annosa questione dei livelli essenziali, e segnare la fine, almeno sul piano dell’assistenza sociale, del contenzioso che li ha visti per anni contrapposti. Infatti, pur essendo la definizione dei livelli essenziali di assistenza competenza esclusiva dello Stato, è apparsa evidente in questi anni la totale incapacità di quest’ultimo di arrivare da solo ad una loro definizione. A questa inerzia si è contrapposta l’iniziativa delle Regioni, forse anche stanche di un contenzioso che le ha viste, il più delle volte, soccombere. Queste, nel 2009,  avviano un processo di sussidiarietà orizzontale interregionale volto ad arrivare ad un risultato che si avvicini quanto più possibile ai livelli essenziali.  Nel 2009 il Coordinamento tecnico interregionale, in collaborazione con il Gruppo di lavoro Politiche sociali del CISIS[45], giunge alla redazione del Nomenclatore interregionale degli interventi e servizi sociali. Questo rappresenta lo  strumento per la mappatura degli interventi e dei servizi sociali, che rende possibile il confronto su voci omogenee tra i diversi sistemi di welfare regionali, e dovrebbe facilitare l'identificazione dei livelli essenziali di assistenza sociale. Nel luglio 2011 la Commissione Politiche Sociali della Conferenza delle Regioni predispone il documento: Elaborazioni per la definizione  dei livelli essenziali delle  prestazioni sociali. Questo contiene, per la prima volta, specifici indicatori per l'organizzazione dei servizi e rappresenta, altresì, lo schema di riferimento per la individuazione dei macrolivelli e degli obiettivi di servizio delle prestazioni sociali, successivamente inseriti nel Decreto ministeriale di riparto del FSN del 2013. Nel Documento si prende atto dell’oggettività dell’ostacolo rappresentato dai vincoli di finanza pubblica, dell’impossibilità nel breve periodo di definire i livelli essenziali in termini di diritti soggettivi, della necessità  di avviare un  percorso  all’interno della riforma federalista. L’unica strada percorribile appare, pertanto, quella di declinare i livelli essenziali come  livelli/obiettivi di servizio da garantire ai cittadini, partendo dai livelli di spesa attualmente esistenti.
Conclusa questa prima fase, il processo avviato dalle Regioni comincia a subire un cambiamento e, da orizzontale, comincia a verticalizzarsi. Nel 2012, nell’ambito di una convenzione tra la Regione Liguria (in qualità di coordinatore della Commissione Politiche sociali della Conferenza delle Regioni e Province autonome) ed il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, viene avviato un progetto per l’aggiornamento del Nomenclatore, ai fini di un suo utilizzo condiviso per la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali, e, per garantire la sua massima diffusione in ambito regionale e sub-regionale. La Conferenza delle Regioni redige un Documento per un’azione di rilancio delle politiche sociali con cui chiede la definizione di obiettivi di servizio,  un fondo unico per le politiche sociali ed una maggiore attenzione per l’area della non autosufficienza. Nel febbraio 2014 la Conferenza chiede che l’Intesa Quadro per le Politiche Sociali e per le non Autosufficienze,  debba considerarsi  preliminare all’intesa prevista all’articolo 13 del D.LGS n. 68/2011, atta ad individuare i Livelli essenziali delle prestazioni cui lo Stato deve garantire, per competenza, adeguate risorse. In conclusione il processo si verticalizza con il sostanziale “recepimento “, nei decreti di riparo del FSN 2013 e 2014, del documento della Conferenza del luglio 2011.  In conclusione il  Nomenclatore oggi rappresenta, di fatto, la base di riferimento per il glossario utilizzato nella "Rilevazione sugli Interventi e Servizi Sociali dei Comuni singoli  o associati", svolta dall’ISTAT ed è  molto probabile che questo possa rappresentare lo strumento per l’identificazione dei livelli essenziali di assistenza sociale. Le Regioni chiedono di affiancare, almeno per il triennio di vigenza, il Documento Economico e Finanziario (DEF) e la Legge di Stabilità 2015,  con un Patto per le politiche Sociali e la Famiglia che dia solidità ad un sistema sociale “essenziale", non solo come strumento di aiuto ai cittadini più deboli, ma come rilancio delle politiche di investimento e di occupazione.
I decreti di riparto 2013 e 2014 rappresentano pertanto  un importante spartiacque rispetto al passato e forse la chiave di volta per l’ingresso delle Regioni nel processo di definizione dei livelli essenziali. I macro livelli, suddivisi per obiettivi di servizio (che cambiano per ogni area) e per aree di utenza, non sono stati quindi letti come vincoli, ma come l’inizio di un processo partecipativo tra Stato e Regioni per giungere alla definizione dei LEP. La programmazione regionale  è infatti comunicata al Ministero del Lavoro e Politiche  Sociali  e costituisce condizione necessaria per l’erogazione dei finanziamenti. Un accordo successivo, in Conferenza Unificata, definisce le linee di intervento regionali e gli indicatori volti a specificare in dettaglio gli obiettivi di servizio e determinare eventuali  targhet quantitativi di riferimento. Questo accordo consente, in buona sostanza, una partecipazione delle Regioni al processo decisionale per una futura definizione dei LEPS, sebbene per vie non istituzionalizzate. Si può pertanto ben sperare che le Regioni, attraverso un lavoro di concertazione stiano mettendo insieme il puzzle dei LEPS e riescano, con lo Stato dove questo non è risuscito da solo.
 

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