(Intervento al Seminario “Gli snodi della riforma costituzionale su Senato, Titolo V e assetto degli enti locali”, organizzato dal Consiglio della Regione Lombardia, a Milano il 28 novembre 2014).

1. Premessa
2. I termini della questione
3. La richiesta di flessibilità legislativa
4. La nuova formulazione dell’enumerazione: tra compiti ancestrali dello Stato e occupazione delle materie
5. Flessibilità delle competenze e policies pubbliche
6. Le questioni aperte del regionalismo italiano

 
1. Premessa. – Nonostante il clamore suscitato intorno alla competenza concorrente e alla clausola di supremazia, nella nuova formulazione della riforma costituzionale in itinere, il Titolo V della Carta e, in particolare, l’art. 117 sono troppo simili a prima. Dal punto di vista del regionalismo, la riforma corre il rischio di risolversi in una bolla di sapone.
Un riparto delle competenze è funzionale a una visione della distribuzione dei compiti statali, o di interesse nazionale, tra il centro e la periferia, tra ciò che deve essere uniforme nell’ordinamento e ciò che può essere differenziato. In ragione di ciò, ogni distribuzione dei poteri in ordinamenti decentrati può variare nel tempo[1], perché si modificano i compiti statali e il loro modo di essere percepiti e ciò che oggi si considera necessariamente unitario, domani può essere disciplinato con maggiore attenzione alle condizioni locali e viceversa.
A prescindere dal modo di procedere degli attori politici e della comunicazione che ruota attorno a loro, senza un’analisi della resa del modello regionale in atto e senza un progetto di regionalismo ben visibile, la riforma sembra mancare di veri e propri punti di riferimento.
È un dato di fatto, poi, che il riparto delle competenze del 1947 e quello del 2001 non hanno funzionato. Perciò, occorrerebbe chiedersi che cosa fa pensare che la nuova distribuzione dei poteri tra Stato e Regioni del 2015 sia a tal punto diversa da potere funzionare.

 
2. I termini della questione. – Nel testo approvato dal Senato l’8 agosto scorso, il riparto appare sensibilmente diverso da quello proposto dal Governo l’8 aprile con l’AS/1429; se si vuole alquanto migliorato, anche per merito della Commissione Affari costituzionali del Senato e di alcuni suoi componenti che con attenzione hanno valutato le singole voci inserite negli elenchi delle materie[2].
Governo e Senato, però, hanno concordato nel ritenere la distribuzione della legislazione la questione cardine su cui porre attenzione in sede di revisione e non l’amministrazione o i poteri fiscali e finanziari.
In ragione di ciò, l’articolo 117, nei commi 2, 3 e 4, appare l’articolo maggiormente rimaneggiato, nella logica di ricondurre al centro competenze e poteri attribuiti alle Regioni nel 2001.
Questo è stato un leitmotiv della riforma, che ha puntato: a liquidare il sistema delle competenze concorrenti, considerato foriero di un complesso contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni; a delimitare i poteri legislativi regionali in senso territoriale, anche se ha mantenuto la clausola di residualità a favore delle Regioni[3]; e a prevedere una “clausola di flessibilità” (dalla maggior parte scambiata in una clausola di supremazia).
Le altre modifiche dell’art. 117 sono poco rilevanti, più di stile che non di sostanza. Non di sostanza sono le modifiche all’articolo 118 sull’esercizio dei poteri ammnistrativi e poco rilevanti sono le modifiche dell’articolo 119 sui poteri fiscali e finanziari.
Dunque, il mondo politico crede che i problemi costituzionali della Repubblica siano legati al riparto della legislazione e che, intervenendo su di esso, possa recuperarsi l’efficienza degli apparati. E questo convincimento sembra avvalorato dalla circostanza che l’altra parte del testo costituzionale su cui si sono appuntate le attenzioni dei riformatori della Carta costituzionale è la composizione del Parlamento e le procedure legislative.
In sostanza, i partiti politici stanno sostenendo davanti all’opinione pubblica che il Paese va male, l’economia è ferma, la crisi distrugge le speranze delle nuove generazioni, per il modo in cui è organizzata la legislazione nelle Istituzioni repubblicane; perché il Parlamento è democraticamente elettivo e il bicameralismo è perfetto; e perché le Regioni hanno la competenza concorrente, sarebbero litigiose e, infine, mancherebbe la possibilità per il Governo di agire liberamente e senza vincoli per affrontare i problemi dell’economia e della società italiana.
La credibilità politica di questo ragionamento sarà misurata nei prossimi mesi, qui non resta che affrontare la credibilità costituzionale del disegno politico della modifica del riparto delle competenze: dal punto di vista teorico e di fatto.

 
3. La richiesta di flessibilità legislativa. – Nella relazione di accompagno si legge: «La scelta di fondo che è stata operata nel disegno di legge è diretta a superare l’attuale assetto, fondato su una rigida ripartizione legislativa per materie, in favore di una regolazione delle potestà legislative ispirata a una più flessibile ripartizione anche per azioni, superando il riferimento alle materie di legislazione concorrente e alla mera statuizione da parte dello Stato dei principi fondamentali entro i quali può dispiegarsi la potestà legislativa regionale e includendo nei criteri di ripartizione delle competenze legislative anche una prospettiva funzionale-teleologica che riguarda sia lo Stato sia le Regioni».
La richiesta di più flessibilità nella ripartizione delle competenze è legittima, purché si comprenda che un sistema flessibile non può risolversi in una legislazione unitaria (solo dello Stato), ma comunque in una divisione della legislazione che tenga conto dell’articolazione tra Stato e Regioni, di ciò che deve essere unitario e di ciò che richiede differenziazione[4].
In questi anni, invece, si è realizzato un fenomeno singolare in campo legislativo: da un lato, la legislazione statale ha ottenuto il sopravvento sulle competenze regionali, concorrenti e residuali; e dall’altro, la legislazione del Governo ha avuto la meglio su quella del Parlamento.
Con riferimento al primo profilo hanno provveduto in fatto le innovazioni che al riparto delle competenze ha apportato la giurisprudenza costituzionale. Questa, infatti, ha dato vita ad un vero e proprio strumentario sulle materie nel secondo regionalismo, grazie al quale ha potuto disattendere i vincoli nascenti dalle espressioni linguistiche contenute nelle enumerazioni dell’art. 117, Cost. Si è trattato prevalentemente di operazioni di carattere politico e non meramente interpretative, grazie alle quali il giudice costituzionale ha potuto collocare materie regionali sotto la competenza statale. Si fa riferimento alla chiamata in sussidiarietà[5], alle materie trasversali[6], al principio di prevalenza della legislazione statale[7], ecc.
Quanto al secondo aspetto considerato, caratterizzato dalla prevalenza del Governo nel processo legislativo, si considerino: l’uso del Decreto legge, le deleghe legislative rilasciate con principi e criteri direttivi vaghi, la tecnica dei maxiemendamenti, la proposizione continua della questione di fiducia anche sulle leggi di conversione, la legislazione finanziaria che è vincolata all’iniziativa governativa. Di fatto, i parlamentari non discutono più leggi o provvedimenti parlamentari con pienezza della materia, ma sono sottoposti ai vincoli imposti dal Governo, pena la caduta e la ritorsione delle elezioni anticipate.
In particolare, poi, il contenzioso costituzionale, che ha nel carico di lavoro della giustizia costituzionale il segno più evidente con un’incidenza crescente del giudizio in via principale dall’entrata in vigore della riforma del 2001, passando dal 6% del 2000 al 46% del 2013[8], in realtà appare un dato che non si spiega con i caratteri della competenza concorrente. Infatti, non la competenza concorrente ha generato il contenzioso, ma la competenza esclusiva dello Stato adoperata in modo attrattivo ha dato luogo alla conflittualità tra Stato e Regioni. Basti pensare alle materie “grimaldello”: l’ambiente, la concorrenza, l’ordinamento civile, il coordinamento della finanza pubblica, ecc., che sono tutte, con l’eccezione dell’ultima, materie esclusive. E, peraltro, il coordinamento di cui si fa menzione non rispecchia, nelle decisioni del giudice costituzionale, il modello della competenza concorrente, giacché raramente è adoperato nelle decisioni della Consulta come limite di principio, quanto piuttosto come mezzo per dilatare la competenza statale in ambiti riservati al legislatore regionale, come nel caso delle misure di organizzazione regionale[9].
Non la distinzione tra principio fondamentale e dettaglio ha generato il conflitto, ma l’occupazione di campi affidati costituzionalmente alle Regioni, per i quali la Corte costituzionale ha permesso allo Stato di appropriarsene (la sentenza sugli asili nido[10]; sulla social card[11], ecc.).
Il punto di caduta dell’intero sistema, già prima della presentazione del disegno di legge costituzionale del Governo, era che, di fatto e nella dinamica della politica nazionale, non esistono limiti al potere legislativo dello Stato e che vi sono pochissimi casi in cui il Governo non possa intervenire con atti propri dotati della forza di legge.
Ci si potrebbe allora retoricamente chiedere se si può credere che il nodo istituzionale della Repubblica sia la legislazione e, più in particolare, la legislazione concorrente.
 

4. La nuova formulazione dell’enumerazione: tra compiti ancestrali dello Stato e occupazione delle materie. – Si potrebbe obiettare che, anche se non vi erano di fatto confini al potere legislativo statale (del parlamento e del Governo), la riforma vuole sanzionare un riordino di questa situazione e dare legittimazione costituzionale proprio a questa evidenza.
Di qui la necessaria scomparsa delle materie dell’art. 117, comma 3, Cost., tutte risucchiate nell’enumerazione del comma 2, e la comparsa (al comma 4 n.f.) della clausola di flessibilità, oltre al riordino delle materie residuali, riservate, ma solo in via di principio, al legislatore regionale.
Tuttavia, la nuova formulazione dell’articolo 117 Cost. non sembra in grado di rendere chiaro il riparto delle competenze, né di riordinare la legislazione, secondo le esigenze reali dell’azione amministrativa e finanziaria.
Se si osservano attentamente le voci enumerate nel secondo comma, ci si accorge come queste possono essere ancora una volta suddistinte in due gruppi.
Da un lato, quelle che indicato poteri arcaici dello Stato: art. 117, comma 2, lett. a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo).
Dall’altro, le materie in compartecipazione con le Regioni, nonostante l’enumerazione sia unica e riferita alle competenze esclusive dello Stato.
Esse sembrerebbero suddivisibili in due categorie: 1) quelle che, attribuendo allo Stato un determinato ambito materiale nella misura in cui corrisponda a un interesse nazionale, implicitamente rimettono al legislatore regionale il medesimo ambito materiale nella parte in cui abbia carattere locale e regionale[12]; 2) quelle in cui la competenza statale è limitata alla disciplina generale e comune della materia, in riferimento alle quali il resto della disciplina deve allora intendersi attribuita alle Regioni[13].
Come si nota, tranne qualche piccola innovazione, molte di queste materie compartecipate hanno una corrispondenza con quelle dell’attuale art. 117, comma 3, Cost. e, per giunta, ogni disquisizione in merito alle differenze tra principi fondamentali e disposizioni generali può essere condotta a lungo, ma senza un particolare successo.
Né sembra che l’adozione della diversa formula potrà portare particolari giovamenti dal punto di vista della diminuzione del contenzioso costituzionale fra Stato e Regioni. Infatti, se mancheranno – come sinora accaduto – delle sedi di mediazione politica, valide per risolvere la conflittualità, non è detto che il contenzioso sul nuovo riparto possa risultare più ridotto rispetto a quello in atto causato essenzialmente dalla legislazione della crisi. Da questo punto di vista, il nuovo Senato non sembra in grado di assolvere tale compito, visto il suo debole ruolo nell’ambito della legislazione e considerato che una legge elettorale per la Camera dei deputati “ipermaggioritaria” (come quella che sembra che le forze politiche vogliano adottare) comporterebbe un totale sbilanciamento dell’attività legislativa in favore della maggioranza parlamentare e, in ultima analisi, del Governo.
In conclusione, perciò, può dirsi che il nuovo riparto delle competenze non determina un vero cambiamento di passo rispetto a quello attualmente in vigore. Infatti, non vi sarebbe nessuna vera flessibilità e continuerebbe a essere caratterizzato dall’occupazione delle materie da parte dello Stato, che potrebbe continuare a legiferare nei diversi ambiti, ivi inclusi quelli attribuiti alla legislazione regionale residuale.
A questo servirebbe, peraltro, la c.d. clausola di supremazia/flessibilità, la cui azione non a caso è attribuita all’iniziativa al Governo, il quale, per via delle torsioni del modello costituzionale sopra menzionate, appare essere, più che il vero regista della legislazione, il “signore” della legge. Per il suo tramite, infatti, si mantiene fermo ed evidente un potere di occupazione della legislazione dello Stato anche in materie non riservate alla propria legislazione esclusiva, laddove lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica – formula, questa, già presente nell’art. 120, comma 2, Cost. e ripresa dall’art. 72 GG – ovvero la tutela dell'interesse nazionale. Categoria, quest’ultima, già sperimentata nel corso del primo regionalismo e che, nell’interpretazione datane dalla giurisprudenza costituzionale, ha finito per legittimare una “riscrittura” della distribuzione delle competenze per mezzo di un canone politico.
La clausola di flessibilità dovrebbe, perciò, consentire l’occupazione delle nuove materie di competenza regionale residuale, racchiuse nell’art. 117, comma 3, Cost. n.f., in parte “tipiche” (perché enumerate) e in parte “atipiche” (in virtù della clausola di residualità). Materie, queste, che, dal punto di vista quantitativo, non sono poche, e che, in termini di sostanza, non sono di poco momento e neppure molto diverse da quelle sin qui espletate[14].
In ogni caso, va sottolineato che anche la svolta ideologica che ha animato la politica della revisione delle competenze ha finito con non avvedersi che il permanere della clausola di residualità (“nonché in ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato”) a favore delle Regioni, nonostante la clausola derogatoria, mantiene aperta la competizione del legislatore regionale verso quello statale.
 
 
5. Flessibilità delle competenze e policies pubbliche. – Ora, al di là del modo in cui potrebbe evolvere il nuovo riparto delle competenze, se viene consacrato nel testo costituzionale, esso non porta con sé una effettiva flessibilità del sistema, la quale avrebbe posto un interrogativo non sul ruolo delle Regioni, bensì su quali siano i compiti dello Stato.
Questa domanda, però, è ineludibile e tocca lo Stato dal 1970. È dovuto a una visione miope che il regionalismo italiano sia stato interrogato sempre dal punto di vista delle Regioni e mai da quello dello Stato. In questo vi sono colpe condivise della classe politica nazionale e della burocrazia statale.
Tuttavia, sino a quando il processo di integrazione europeo è stato limitato all’instaurazione del mercato comune, una visione del genere delle relazioni infrastatuali poteva passare inosservata, ancorché in contrasto con la Costituzione nazionale.
Nel momento in cui, però, l’integrazione europea si è ampliata al novero delle politiche pubbliche, la mancata riconsiderazione della distribuzione dei poteri a partire dalla domanda “quali sono i compiti dello Stato?” ha determinato un ritardo enorme dell’Italia su tutti gli altri Stati membri nella formulazione e implementazione delle politiche pubbliche.
È l’ordinamento europeo che ha richiesto sistemi flessibili e ha superato un riparto per materie, risalente alla teoria del federalismo duale, perché non in grado di dividere i compiti statali lì dove questi assumono un carattere dinamico, per interventi pubblici attivi e non meramente regolativi.
Nel contesto attuale i poteri pubblici appaiono difficilmente distribuibili per oggetti (materie) o per funzioni, in quanto gli stessi oggetti e le medesime funzioni possono interessare i due legislatori (quello statale e quello regionale), qualora siano afferenti a una politica pubblica che li contempla e per la quale è richiesto l’intervento dello Stato e delle Regioni secondo un canone di competenza articolato diversamente, ad esempio, per livello di costruzione della politica (pianificazione, attuazione; oppure dimensione nazionale e dimensione territoriale).
In molte materie, peraltro, che di questo si tratti, è testimoniato dalla circostanza che si rileva una complessa trasversalità della legislazione regionale. Infatti, se si considerano le politiche attive su cui interviene la legislazione regionale, ai primi sei posti si collocano due materie di competenza concorrente: tutela della salute e governo del territorio; due materie di competenza esclusiva/residuale delle Regioni: servizi sociali e agricoltura; e due materie di competenza esclusiva dello Stato: ambiente e beni culturali[15].
Molto concretamente, la discrasia con il riparto costituzionale delle competenze, anche secondo le modalità di intervento fatte proprie dalla Corte costituzionale, deriva dalla necessità di seguire una logica diversa dall’attribuzione delle materie, e cioè di dover corrispondere all’esigenza di realizzazione delle politiche pubbliche, in massima parte elaborate e disciplinate da atti normativi dell’Unione europea, nelle quali si innestano insieme compiti dei diversi legislatori e di più livelli territoriali di governo.
Anche quando una politica pubblica e una materia possono essere individuate con il medesimo nomen, non è detto che le due categorie coincidano. Anzi, la logica porta a considerare che esse indichino ambiti legislativi e ammnistrativi diversi.
Per comprendere ciò, a mo’ d’esempio, si consideri la materia del “turismo” e la politica pubblica del “turismo”. La prima, che rientrerebbe nelle competenze esclusive delle Regioni, di cui all’art. 117, comma 4, Cost., si estrinseca sostanzialmente nella vigilanza dell’industria alberghiera e in pochi limitati servizi di informazione e promozione turistica. La seconda, la politica turistica, abbraccia un complesso di oggetti in via di principio, dal punto di vista del riparto delle competenze, afferenti a materie diverse. Solo per esemplificare, si considerino: l’agricoltura, l’artigianato, i porti, gli aeroporti, i trasporti e la viabilità, i beni culturali e ambientali, la caccia e la pesca, le acque termali, l’alimentazione, il governo del territorio, l’ordinamento sportivo, le professioni, e tutta una serie di materie di competenza esclusiva dello Stato, a partire dall’ordinamento civile, alla tutela della concorrenza, ai rapporti internazionali, all’ordine pubblico.
Di conseguenza, il riparto delle competenze in Costituzione dovrebbe essere conformativo dei poteri legislativi statali e regionali, e costituire lo schema di realizzazione delle politiche pubbliche.
Se è così, bisogna prendere atto che le politiche pubbliche richiedono una relazione tra la legge regionale e la fonte statale che non si sviluppa secondo lo schema dell’“esclusività”, ma semmai secondo quello della “concorrenza”.
Si può ritenere insufficiente la distinzione tra principio fondamentale e disciplina della materia; e si può preferire una ripartizione di ruoli (e cioè: un riparto delle competenze) sugli obiettivi attinenti alle politiche pubbliche; ma la conclusione resta che il modulo migliore per distribuire i compiti tra Stato e Regione nelle politiche pubbliche è proprio la concorrenza.
Altrimenti detto, bisognerebbe essere certi che lo Stato e le Regioni esercitino la loro competenza inerente a una determinata politica pubblica, senza inadempimenti (da parte di entrambi) che comporterebbero il mancato raggiungimento degli obiettivi e la mancata realizzazione dei diritti dei cittadini.
Tutto ciò richiede che le enumerazioni siano costruite tenendo conto della territorialità o del carattere unitario di (frammenti di) politiche e, soprattutto che siano dotate in modo equilibrato di clausole di flessibilità (che consentano allo Stato di sottrarre motivatamente oggetti e funzioni alle Regioni, o di delegarli dal proprio ambito di competenza) e di clausole di garanzia per i legislatori regionali (ai quali dovrebbe essere riconosciuto, in determinate condizioni, anche il potere di legiferare in deroga alla disciplina statale).
Sul primo versante il testo della revisione costituzionale appare soddisfare le condizioni della centralizzazione, ma sull’altro versante, quello della clausola di garanzia per le Regioni, mancherebbe di qualsiasi formulazione e né gioverebbe, nei termini in cui è formulata, la previsione di un diverso Senato.
Conclusivamente, però, se si vuole dare una valutazione d’insieme, per la legislazione regionale non cambierà molto e le Regioni intelligenti potranno continuare – com’è accaduto sinora – ad esercitarsi nella legislazione e a sperimentare anche in modo più innovativo rispetto alla legislazione statale.
 
 
6. Le questioni aperte del regionalismo italiano. – Quanto sin qui detto, tuttavia, non può che riportarci all’inizio del nostro discorso. Realmente riteniamo che le questioni della ripresa economica, del lavoro, dei servizi pubblici, nonché di tutti gli altri problemi a cui sarebbe prioritario dare risposta, siano legate alla riforma della legislazione?
Anche lo sviluppo delle politiche pubbliche richiede più degli accomodamenti nell’esercizio dei poteri, che non delle rigide attribuzioni di competenze compiute in modo ideologico.
Nelle condizioni in cui il riparto della legislazione era stato assestato dalla Corte costituzionale molti accomodamenti erano stati inseriti e la prassi ha mostrato che su molti punti le Regioni hanno avuto più prudenza di quella realmente richiesta dallo Stato.
La riforma della legislazione, perciò, si appalesa poco interessante e nel solco di una continuità non meritevole di apprezzamento.
È noto che anche negli ordinamenti federali più importanti e di lunga tradizione il prevalere del legislatore federale è un dato di fatto, nonostante la presenza in Costituzione di una enumerazione dei poteri federali che avrebbe avuto la pretesa di limitarne l’ingerenza.
In tal senso, pur rivestendo un significato non trascurabile, il riparto delle competenze legislative non rappresenta più l’essenza del federalismo / regionalismo. Questa risiede nella realizzazione di una distribuzione dei compiti tra centro e periferia che riguarda soprattutto l’amministrazione e la capacità di spesa degli enti territoriali.
La circostanza che il regionalismo italiano abbia fallito l’idea stessa di federalismo fiscale e di perequazione territoriale e sia rimasto ancorato al parallelismo delle funzioni amministrative mostra chiaramente che la riforma non considera prioritaria la questione della responsabilità amministrativa e che la classe politica non è in grado di collocare il nostro Paese nel contesto europeo e mondiale.
La riforma dell’amministrazione e del corretto finanziamento delle funzioni ci farebbero comprendere come sia necessario elaborare una visione strategica per la Repubblica e una pianificazione di lungo periodo fondata sull’innovazione, sulla crescita economica e sulla competitività. La continua e inutile discussione sulla legislazione come priorità della riforma, invece, denota l’arretratezza culturale del dibattito istituzionale italiano e la sua distanza dall’indagine delle questioni che stanno condizionando l’uscita dalla crisi.