1. Dalla crisi economica alla riforma del regionalismo.
La crisi economica ha continuato a toccare l’Italia sino all’inizio di quest’anno, quando, timidamente, l’indicatore del PIL è tornato ad essere positivo. Questo non risolve i problemi che hanno riguardato la finanza pubblica in questi anni. È ancora cresciuto il debito che si attesta attorno al 136% del PIL[1] e anche la possibilità di un bilancio in pareggio non si è realizzata, anzi la ricerca di flessibilità da parte del Governo italiano sembra il segno evidente di una politica economica fondata sulla spesa (neppure produttiva) a debito.
Esiste una stretta connessione tra deficit di bilancio e debito pubblico che in Italia stenta a essere considerata dalla classe politica. Infatti, ogni tipologia di deficit tende a trasformarsi successivamente in una parte del debito che deve essere sostenuto e che richiede, perciò, il pagamento di maggiori interessi che gravano sui cittadini. In tale situazione, sperare nella ripresa dell’inflazione con una modesta e fragile crescita per sostenere il debito, significa non avere appreso nulla dalla crisi economica.
L’azione di governo non è apparsa poco efficace dal punto di vista delle scelte primarie di finanza pubblica: deficit, debito, pressione fiscale, ecc., ma ha presentato anche delle criticità sul versante del riordino della spesa pubblica. È ampiamente noto che, a partire dal biennio 2011/2012, sono state adottate una serie di misure, a valere anche per gli anni successivi, che hanno sottoposto a più severi tagli la spesa regionale e locale, rispetto a quella statale[2].
Questa decisione è discutibile nel momento in cui la realizzazione di prestazioni e la produzione di beni pubblici a favore della persona e dei cittadini sembra dipendere da servizi pubblici erogati dalle regioni e dalle autonomie locali, piuttosto che dallo Stato[3].
Non si è trattato, però, solo di una questione finanziaria dovuta alla crisi, ma di una linea di riorganizzazione dello Stato (rectius: della Repubblica) in senso neo-centralista che ha inciso sui poteri regionali con un forte ridimensionamento dell’autonomia; dalla composizione dei consigli regionali[4], alla potestà legislativa esercitata dalle regioni, al riordino dei compiti amministrativi, alla mai compiuta realizzazione del federalismo fiscale[5].
È in questo contesto, caratterizzato da un considerevole degrado della vita pubblica e dalle difficoltà delle forze politiche di assolvere in modo responsabile ai loro compiti – come avrebbe mostrato anche la vicenda dell’elezione del Capo dello Stato nella primavera del 2013, dopo gli esiti delle elezioni politiche del 24-25 febbraio 2013 – che si è iniziato a parlare di una nuova riforma costituzionale per consolidare lo spostamento al centro di poteri e risorse ottenuto durante gli anni della crisi con la legislazione emergenziale.
Tuttavia, le riforme dei rapporti tra Stato e regioni sono state accompagnate anche da interventi che sono servite a regolare alcuni profili che riguardano il sistema degli enti locali territoriali, ridisegnato – almeno in parte – con la legge n. 56 del 2014 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), e a modificare la formazione della rappresentanza politica in collegamento sia alla forma di governo, attraverso la modifica della legge elettorale (legge n. 52 del 2015), dopo la sentenza n. 1 del 2014 della Corte costituzionale[6], sia alla forma di Stato, con la modifica del bicameralismo perfetto e la formazione del Senato della Repubblica come “camera di rappresentanza delle istituzioni territoriali”[7].
Il disegno di legge costituzionale, presentato l’8 aprile 2014 dal governo, è adesso approdato nuovamente alla Camera dei deputati, dopo una prima approvazione in Senato (l’8 agosto 2014), un’approvazione con modifiche alla Camera (10 marzo 2015) e una nuova riapprovazione con modifiche al Senato (13 ottobre 2015). Tutto lascia presagire che il testo licenziato dal Senato della Repubblica si possa considerare definitivo e che le successive approvazioni, previste dall’art. 138 Cost., per la formazione della deliberazione di revisione costituzionale, si succederanno nei tempi previsti; mentre resta aperta l’incognita del referendum costituzionale cui il testo sarà sottoposto per volere dello stesso governo.
In effetti, il riordino della forma di governo e della forma di Stato, per quanto possa apparire ad alcuni commentatori coerente e ben riuscito[8], sembra suscitare non poche perplessità soprattutto in connessione con il complesso delle modifiche non solo costituzionali, ma anche legislative, che sono state introdotte e comunque fa trasparire già una questione di senso, per quanto riguarda il regionalismo italiano, che investe direttamente il rispetto (sul piano legislativo e costituzionale) dell’art. 5 Cost. e dei principi fondamentali che da questo si traggono[9].
Uno Stato regionale è una forma organizzativa scevra da pretese federali, in genere per ragioni storiche, e presuppone perciò una tradizione politica di carattere unitario[10]; ciò nonostante la strutturazione della statualità, senza implicazioni sovraniste, si fonda su due polarità, quella centrale e quella territoriale. In tal senso è esatto l’accostamento dello Stato regionale allo Stato federale unitario[11], in quanto in entrambi questi tipi di Stato i compiti di carattere generale o, più propriamente, statali e gli interessi nazionali sono perseguiti tanto dallo Stato centrale, quanto dalle entità territoriali, secondo un riparto delle competenze legislative e amministrative che ubbidisce a ragioni storiche, ma anche a criteri di tipo funzionale, e che può variare nel tempo, in base alle esigenze concrete che toccano la Repubblica nel suo complesso[12].
Questa idea è stata al centro della riflessione dell’Assemblea costituente e si è trasfusa, anche se con diverse aporie, nel Titolo V della Carta del 1947; la riforma costituzionale degli anni 1999/2001 ha accentuato i tratti autonomistici del regionalismo italiano, attraverso il rovesciamento del principio enumerativo e il potenziamento dell’autonomia organizzativa delle regioni; anche in questa occasione, come già in precedenza gli elementi di maggiore fragilità del modello regionale italiano erano dati dalla mancata disciplina in Costituzione del federalismo fiscale e di raccordi istituzionali e funzionali tra lo Stato e le regioni.
Il fondamento del regionalismo italiano risiede – com’è stato più volte spiegato – nell’essere una forma di Stato più consona a una Comunità politica organizzata nell’ambito di un processo di integrazione europea e di un sistema di economia internazionalizzata, nel quale i compiti dello Stato centrale crescono, sul versante esterno, nelle negoziazioni internazionali ed europee e si riducono, su quello interno, prevalentemente rivolto alla predisposizione delle visioni strategiche (non indipendenti dalle politiche europee) e alla funzione di perequazione e promozione dei territori. Non aspirazioni politiche federali, ma concrete esigenze di funzionamento degli apparati pubblici e di competitività del Paese spingono, in una cornice unitaria, verso un assetto politico e funzionale fortemente regionalizzato e decentrato[13].
La riforma costituzionale in itinere è percorsa da una forte venatura antiregionalista[14]. Utilizzando la stretta della crisi, la riforma – almeno nell’intento dei proponenti – tenderebbe a svalutare i compiti assolti dalle regioni, muovendo dal presupposto che le competenze legislative concorrenti siano state la causa del contenzioso tra Stato e Regioni[15]. Di conseguenza, il testo del dddlc, almeno formalmente, procederebbe alla sua eliminazione, affermerebbe che lo Stato deve potere tutelare legislativamente nei confronti delle Regioni gli interessi nazionali, per cui introdurrebbe una clausola di flessibilità, volgarmente definita di supremazia[16], e riscriverebbe le competenze legislative regionali caratterizzandole per “obiettivi”, “ambiti” e “interessi” locali e/o regionali.
In realtà, come si dirà subito oltre, nonostante queste previsioni, la riforma, letta in chiave oggettiva, potrebbe avere accresciuto le responsabilità legislative e amministrative delle regioni.
L’unico passaggio dalla competenza concorrente alla competenza esclusiva dello Stato che sembra incidere seriamente sull’autonomia regionale e locale è dato dalla materia del “coordinamento della finanza pubblica e del sistema triburario” e dalla modifica dell’art. 119, comma 2, Cost.[17]. Questa disposizione, infatti, determinerebbe una stretta dipendenza dalla legge dello Stato della finanza regionale e locale, e condizionerebbe, perciò, l’esercizio di tutti i poteri riconosciuti dalla Costituzione alle regioni e agli enti locali. In tal senso, potrebbe addirittura paventarsi un’indiretta decostituzionalizzazione dell’intero riparto delle competenze, per quanto di spettanza delle regioni.
Nonostante questi ultimi elementi, la riforma avrebbe una portata innovativa nella previsione di un Senato della Repubblica quale camera di rappresentanza delle istituzioni territoriali (art. 55, comma 5, Cost.), per lo svolgimento di “funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica”. Il nuovo Senato sarebbe escluso dal circuito fiduciario con il Governo, ma opererebbe in parte come una vera e propria seconda camera legislativa e in parte come organo di valutazione delle politiche pubbliche e delle pubbliche amministrazioni[18]. Esso, inoltre, dovrebbe avere un ruolo di rilievo anche nelle “decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea”. Al Senato, infine, verrebbe riconosciuto il potere della nomina di due giudici della Corte costituzionale (secondo l’articolo 36 del ddlc che modificherebbe l’articolo 135 della Costituzione)[19].
Il giudizio sulla riforma non risulta agevole, e ciò per due distinti motivi; per un verso, non è affatto detto che le disposizioni costituzionali riescano a raggiungere un grado medio di effettività; si tratta di una vicenda che ha toccato il testo del Titolo V sia nella versione del 1947[20], sia in quella del 2001[21], e non si può escludere – se il referendum dovesse essere favorevole – che possa toccare anche l’eventuale versione del 2016. Per altro verso, il testo in corso di formazione in molti punti (e non solo per la presenza della rappresentanza delle istituzioni territoriali in seno al Senato) sembra tradire gli intenti dei redattori, per cui un’interpretazione sistematica, soprattutto se avallata da una equilibrata giurisprudenza della Corte costituzionale – potrebbe dare vita a percorsi favorevoli alla regionalizzazione responsabile e consapevole della Repubblica.
Da questo punto di vista, però, bisogna avvertire che il pericolo maggiore che il regionalismo italiano corre è quello di un ripiegamento verso un percorso diverso compiuto in via di fatto o in forza di interpretazioni delle disposizioni costituzionali derivanti da una produzione legislativa ordinaria di tenore diverso. Si aggiunga, poi, che il nuovo Titolo V, come le sue precedenti versioni, sarà soggetto all’interpretazione del giudice costituzionale, la quale ha una grande influenza sulla tenuta stessa del modello regionale.

2. La classe dirigente regionale e il nuovo Senato.
È difficile comprendere come possa essere accaduto che, dopo anni di continua denigrazione da parte dei media e inchieste dell’autorità giudiziaria e in contrario avviso rispetto agli intenti del governo, proprio i consigli regionali ottenessero dal Parlamento, compreso il morente Senato, il compito di costituire, sostanzialmente nel proprio seno, la rappresentanza nazionale delle istituzioni territoriali nel nuovo Senato.
La scelta è sicuramente giusta, pure per motivi politici, oltre che per ragioni costituzionali.
Innanzi tutto, in questi anni l’unico livello politico che ha effettuato autoriforme è stato quello regionale, con la modifica dei vitalizi e il taglio dei costi della politica. La classe dirigente regionale, inoltre, è stata profondamente rinnovata se si considera che tra la fine del 2012 e la primavera del 2015 sono andate al voto tutte le regioni e le province autonome (nel 2012 Sicilia; nel 2013 Valle d’Aosta, Lombardia, Trento, Bolzano, Lazio, Molise, Basilicata; nel 2014 Abruzzo, Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Emilia Romagna, Calabria, Piemonte; nel 2015 Veneto, Umbria, Liguria, Campania, Toscana, Marche e Puglia), per cui appare credibile che certi atteggiamenti politici possano considerarsi definitivamente superati. Infine, molti dei Presidenti delle regioni sono in genere personalità non esclusivamente di ambito locale, per ruoli istituzionali ricoperti in precedenza o per responsabilità politiche, come quella di segretario di partito. È logico, pertanto, presumere che si sia realizzato un più stretto collegamento politico delle rappresentanze regionali con quella nazionale che siede attualmente nelle due Camere parlamentari.
Dal punto di vista costituzionale, una volta introdotta la modifica della forma di governo regionale, con la legge costituzionale n. 1 del 1999, e divenuta impraticabile l’ipotesi di un Bundesrat italiano, che era quella che aveva suscitato maggiore interesse nella letteratura precedente[22], la via più logica era quella di comporre il nuovo Senato (prevalentemente) con i componenti dei consigli regionali. Infatti, ciò avrebbe permesso alle due camere di essere composte dai due “corpi legislativi” della Repubblica (secondo un principio che risale all’originario Senato statunitense): quello espressione dei rappresentanti del corpo elettorale nella sua interezza e quello espressione dei rappresentanti dei corpi elettorali regionali.
Questa scelta, però, è stata compiuta con alcuni compromessi derivanti dalla tradizione costituzionale italiana o dovuti a recenti eventi politici. Alla prima sono da ascrivere i cinque senatori di nomina presidenziale, il cui mandato sarebbe di sette anni e non più nominabili (art. 59, comma 2)[23]. Ai secondi, invece, si può imputare l’elezione dei ventuno sindaci (uno per regione e per provincia autonoma) da parte dei consigli regionali, che costituirebbero la partecipazione del livello comunale, anche se questo non risulta provvisto di potere legislativo e sono il residuo delle spinte municipaliste[24].
Nel complesso la struttura del nuovo Senato si presterebbe a funzionare come una camera di rappresentanza dei territori, anche se non è escluso, attesa la mancanza di particolari regole di funzionamento (come il voto per blocco da parte di ciascuna regione o provincia autonoma), che possa essere condizionata pur sempre dall’appartenenza politica dei singoli senatori/consiglieri[25].
Inoltre, la composizione appare molto limitata nel numero, e ciò potrà determinare dei problemi nel concreto funzionamento dell’organo, per lo svolgimento della doppia funzione e per la previsione di termini molto brevi per gli interventi del senato nei procedimenti legislativi diversi da quello bicamerale; quanto meno a questi fini sarebbe stato utile prevedere la possibilità di senatori supplenti[26], in modo da realizzare una migliore distribuzione del lavoro tra i consiglieri regionali, tanto più che la carica senatoriale non comporta la corresponsione di alcuna indennità (art. 69).
Di sicuro il numero limitato dei senatori incide sull’elezione del Presidente della Repubblica, visto il permanere del principio che “Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri” (art. 83, comma 1, Cost.); la qualcosa vuol dire che per il compimento di questo atto – quali che siano le modalità elettorali di composizione della rappresentanza politica generale – non si potrà ascrivere concretamente al Senato un ruolo di contrappeso rispetto alla Camera dei deputati, sussistendo un alto divario numerico rispetto alla composizione di quest’ultima[27]. Prudenza avrebbe voluto che la revisione costituzionale avesse previsto, per l’elezione del Presidente della Repubblica, una integrazione del collegio elettorale numericamente significativa, sì da equilibrare l’elezione del Capo dello Stato e di dare un significato più sostanziale al termine “Repubblica” che si sarebbe riverberato nella rappresentanza dell’unità da parte di questo. Un po’ come accade in Germania, dove la ridotta composizione del Bundesrat è integrata nell’Assemblea federale, al momento dell’elezione del Presidente della Federazione, con un numero di componenti eguale a quello dei membri del Bundestag, eletti con metodo proporzionale dalle assemblee elettive dei Länder (art. 54, comma 3, GG).
Ciò posto, la composizione del nuovo Senato è stata sottoposta a una nuova incertezza, con un depotenziamento del ruolo dei Consigli regionali, proprio quando l’approvazione da parte del Senato era imminente.
Alcune personalità politiche del partito di maggioranza, infatti, nell’imminenza dell’approvazione, hanno aperto una polemica sull’elezione di secondo grado da parte dei consigli regionali dei senatori. A loro si deve, perciò, l’approvazione dell’emendamento[28], il cui tenore prevede che “la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al comma sesto” (art. 57, comma 5).
Il rinvio alla legge bicamerale, che deve regolare “le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri regionali e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione”, pensato perché si voleva che le scelte di rappresentanza fossero compiute dagli elettori direttamente e non dagli organi rappresentativi degli enti regionali, muove evidentemente dall’intento di ribaltare la logica espressa dal testo della riforma, per affermarne una diversa visione della rappresentanza legata esclusivamente al corpo elettorale. Tuttavia, questa tesi, propugnata solo alla fine del percorso di approvazione all’interno del Senato, è apparsa alquanto pretestuosa, non solo perché non ha prospettato un vero ribaltamento del bicameralismo differenziato, ma soprattutto perché, alla fine, si è accontentata di un semplice rinvio alla legge della disciplina delle prerogative dei Consigli regionali[29].
In realtà, non si può negare che dal punto di vista costituzionale e politico la classe politica regionale sia parte fondante della classe politica nazionale e che, nonostante quest’ultimo elemento introdotto nella riforma, essa sarà chiamata a comporre in piena autonomia il nuovo Senato e a decidere, nel termine di sei mesi, del contenuto della legge di elezione dei senatori, prevista dal comma 6 dell’art. 57. Tanto più che in sede di prima applicazione tutti i senatori, consiglieri e sindaci, saranno eletti in seno al Consiglio regionale, secondo la disposizione transitoria prevista dall’art. 39, comma 1, ddlc, e restano in carica sino a quando non vengano rinnovati progressivamente i rispettivi consigli regionali[30].
In conclusione, dipenderà dalla consapevolezza della classe dirigente regionale l’importanza che il nuovo Senato avrà per il Parlamento della Repubblica.

3. Una legislazione regionale non dissimile dall’attuale.
La classe politica regionale con la riforma del Titolo V è chiamata, non solo ad adempiere alle “funzioni”, non secondarie, attribuite al nuovo Senato, ma anche e soprattutto a inverare il nuovo riparto delle competenze. Infatti, il ruolo legislativo che i consigli regionali saranno chiamati a svolgere, dopo l’entrata in vigore della riforma, potrebbe comportare uno spostamento di equilibrio nella forma di governo regionale anche all’interno delle regioni.
Se si esamina il testo dell’art. 117, commi 2, 3 e 4, come riscritto dal ddlc, con i normali strumenti ermeneutici e senza le preoccupazioni politiche di chi pensa di fare dipendere il ruolo del centro (Camera dei Deputati e Governo) dalla diminuzione di ruolo legislativo delle regioni, si dovrà prendere atto che poco è cambiato, rispetto all’attuale art. 117, commi 2, 3 e 4, Cost., e quel poco stesso non sempre a discapito delle regioni.
Inoltre, la nuova formulazione dell’art. 116, comma 3, Cost. offre maggiori possibilità di assumere alla diretta responsabilità regionale un complesso di materie che, per ambito ed estensione, possono arricchire la competenza regionale in modo considerevole, sino ad abbracciare intere materie di competenza statale[31]. Non secondario è, poi, il fatto che il procedimento di conferimento di queste forme e condizioni particolari di autonomia sono sottoposte alla disciplina di una legge bicamerale, nella quale il Senato ha un potere legislativo pieno[32]. In questo ambito, peraltro, riprendendo una considerazione formulata all’indomani della legge costituzionale n. 3 del 2001, con la quale per la prima volta venne inserita la clausola di asimmetria, l’uso coordinato e generalizzato da parte di tutte le regioni di detta clausola e per tutte le competenze indicate dall’art. art. 116, comma 3, avrebbe l’effetto di imprimere al riparto di competenza costituzionale caratteristiche diverse da quelle originarie[33].
Infine, la formalizzazione della clausola di flessibilità comporta che le competenze regionali di cui all’art. 117, comma 3, quelle maggiormente legate al territorio regionale, risultino particolarmente garantite, e non più aggredibili con un qualsivoglia atto legislativo statale, giustificato dalla Corte costituzionale con la “chiamata in sussidiarietà”, anche in considerazione del particolare procedimento che deve seguire la relativa legge statale, secondo l’art. 70, comma 4.
Si aggiunga da ultimo che l’impianto generale del riparto del 2001 sarebbe stato confermato, atteso che l’art. 117, comma 3, si chiude con la c.d. “clausola residuale”, per la quale sussisterebbe una competenza regionale (generale, in via di principio) “in ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato”.
La questione che si pone, ora, è come vadano enucleate le competenze legislative regionali nella nuova formulazione dell’art. 117, comma 2. A tal fine, appare sufficiente considerare tutte le aperture che le materie statali c.d. “esclusive” presentano. Infatti, l’enumerazione per molte voci (quasi sempre corrispondenti alle precedenti competenze concorrenti) limita la competenza statale alle “disposizioni generali e comuni” o alle “disposizioni di principio” o all’ambito “nazionale” o di “interesse nazionale”; la qual cosa genera una nuova concorrenza di fonti, che per molti versi potrebbe considerarsi analoga a quella tra “principio fondamentale” e “disciplina della materia” o “di dettaglio”, propria della c.d. “competenza concorrente” all’italiana[34].
Questo non vuol dire, ovviamente, che il riparto delle competenze contenuto nel ddlc si possa considerare immutato rispetto a quello attualmente in vigore, e ciò per diverse ragioni. In primo luogo, si pone il problema dell’interpretazione delle espressioni limitative della competenza dello Stato, non essendo detto che l’espressione “disposizioni generali e comuni” possa essere considerata equivalente a quella “principi fondamentali” o che la valutazione positiva dell’interesse nazionale possa considerarsi concretamente limitabile a determinate categorie di oggetti della legislazione[35].
In secondo luogo, va sottolineato come lo spostamento delle materie dal comma delle competenze concorrenti a quello della competenza statale esclusiva, sia pure mantenendo alcune espressioni limitative di questa competenza, implichi l’attribuzione di un ruolo di primaria importanza allo Stato rispetto a quello riconosciuto alle regioni, mentre la disposizione attuale delle materie concorrenti, tutto all’opposto, attribuisce una preminenza alle regioni, come del resto si evince dall’ultima frase dell’art. 117, comma 3, Cost. sulle modalità di esercizio della competenza concorrente (“Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”) [36].
In terzo e ultimo luogo, l’enumerazione delle materie di competenza esclusiva (comprensiva delle competenze concorrenti) sembra enucleare nel suo insieme un compito per la legislazione statale di tipo strategico e con una capacità conformativa dell’unità del sistema nazionale, nonostante il riconoscimento di potestà legislativa alle regioni negli stessi ambiti materiali, ponendo così una diversa qualità del ruolo dello Stato rispetto a quello degli enti territoriali. Ciò si evincerebbe, peraltro, anche dalla dimensione “nazionale” richiamata in alcune voci, tra le quali spicca la lettera z) (“infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione d’interesse nazionale e relative norme di sicurezza”), e soprattutto dall’art. 55, comma 5, nella parte in cui prevede che il Senato della Repubblica “valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni, e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori”, cui si aggiunge che questo “concorre (…) a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato”.
Non è che un simile ruolo strategico dello Stato fosse venuto meno per via del riparto delle competenze del 2001 e delle competenze concorrenti; tanto più che la Corte costituzionale con la sua giurisprudenza ha costantemente mantenuto la supremazia legislativa dello Stato[37]. Peraltro, il compito di disegnare la strategia nazionale che consente di collocare uno Stato anche nello scenario internazionale è riconosciuto in capo alla federazione negli stati federali a prescindere da come è scritto il riparto delle competenze nella Costituzione[38]. Del resto, in questi ultimi venticinque anni, se questo compito non è Stato assolto dal Governo e dal Parlamento italiani, ciò sembra imputabile più al degrado della classe politica, che si è avuto, e non al disegno regionale della Costituzione. Certamente, l’assetto dei poteri delineato dal ddlc non consentirà allo Stato di accampare la presenza delle regioni per eventuali negligenze nella visione strategica del Paese, nel disegno delle politiche pubbliche e di perequazione territoriali.
Nella sostanza, e tranne che lo Stato non riordini effettivamente la propria azione amministrativa, è agevole pensare che l’eventuale cambiamento costituzionale non sia destinato a incidere particolarmente sul ruolo della legislazione regionale, il quale risulta ormai consolidato e fermamente ancorato a determinati ambiti materiali che tagliano trasversalmente competenze esclusive dello Stato, competenze concorrenti e competenze residuali[39]. Si avrà, perciò, verosimilmente una legislazione regionale non dissimile dall’attuale.
Del resto, nel confronto tra l’attuale riparto delle competenze e, in particolar modo, con quella concorrente, e il nuovo art. 117 risulterebbero formalmente sacrificate solo tre voci: “rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni”; “casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale”; “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
In realtà, non va omesso come la riforma non incida sul disposto dell’art. 117, comma 9, Cost., che, con riferimento al “potere estero” delle regioni, dispone: “nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato”. Inoltre, nel campo dei rapporti con l’Unione europea, a prescindere dalle garanzie apprestate per le regioni dai Trattati europei, restano fermi i principi dell’art. 117, comma 5, Cost., secondo il quale “Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell’Unione europea e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite con legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”.
Quanto alla competenza concorrente in materia di “casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale”, ripresa dalle voci di alcuni statuti speciali, questa non è mai stata attualizzata, poiché – com’è stato rilevato – si sarebbe trattato di una “distrazione” del legislatore costituzionale, atteso che il Titolo II della legge bancaria del 1993 avrebbe ricondotto in un unico alveo legislativo (statale) la disciplina di tutti i tipi di istituti di credito, compresi quelli di ambito regionale e locale[40].
L’unica vera innovazione nel riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, cui corrisponde una perdita autentica di competenza per le regioni, riguarda, dunque, solo il “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, che da materia concorrente, diventerebbe materia esclusiva dello Stato[41].

4. Il coordinamento della finanza pubblica e il federalismo fiscale.
La convergenza al centro delle competenze, dopo l’intervento riformatore del 2001, che aveva dotato le regioni di un novero di materie legislative sin lì inedito, si è servita di diversi criteri elaborati essenzialmente dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. Dalla chiamata in sussidiarietà[42], al criterio della prevalenza della legge statale[43], dalle materie trasversali[44], alle materie limitative del potere regionale, come tutela della concorrenza[45], ordinamento civile[46], ecc., ogni argomento è servito per ammettere sia l’ingerenza della legge statale anche nelle materie di competenza residuale e sia il trasferimento della potestà legislativa dalle regioni allo Stato.
Questa giurisprudenza, tra l’altro, risentiva evidentemente del modo in cui le competenze erano state storicamente finanziate; non è un caso che la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 370 del 2003, di fronte al nuovo riparto delle competenze che andava interpretando, costruendo clausole di salvaguardia dei poteri legislativi statali, avvertì il bisogno di affermare che “appare evidente che la attuazione dell’art. 119 Cost. sia urgente al fine di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo Titolo V della Costituzione, poiché altrimenti si verrebbe a contraddire il diverso riparto di competenze configurato dalle nuove disposizioni; inoltre, la permanenza o addirittura la istituzione di forme di finanziamento delle Regioni e degli enti locali contraddittorie con l’art. 119 della Costituzione espone a rischi di cattiva funzionalità o addirittura di blocco di interi ambiti settoriali”.
La presa di coscienza del legislatore statale sul tema dell’autonomia finanziaria, quello che comunemente viene chiamato il “federalismo fiscale”, fu estremamente lenta, tanto più che la scrittura dell’art. 119 Cost., anche nella versione del 2001, rimaneva lontana dalla logica di una garanzia costituzionale diretta dell’autonomia finanziaria regionale e locale. La legge sul federalismo fiscale arrivò solo nel 2009 (legge n. 42) e non era una legge di riforma, ma una legge di delega[47], i cui decreti legislativi hanno visto la luce nel biennio successivo, quando le misure contro la crisi economica hanno preso il sopravvento, con la conseguenza che tra federalismo fiscale e misure anticrisi si è generato un conflitto tale da portare al fallimento l’intera riforma dell’autonomia finanziaria[48].
Negli anni peggiori della crisi economica, a partire dal decreto legge n. 138 del 2011, le misure atte a contenere il deficit di bilancio, insieme a quelle volte a inasprire il prelievo fiscale, sono state effettuate essenzialmente a discapito del sistema regionale e locale. Questo atteggiamento perdura ancora ai nostri giorni, con gli annunciati tagli delle risorse regionali nella legge di stabilità del 2016, la quale mantiene una evidente asimmetria tra tagli all’amministrazione statale e tagli a quella regionale, in particolare nel settore della sanità.
In questo contesto, il modo più semplice per minare il sistema territoriale di governo, fondato sui principi di autonomia e decentramento, non è più la sottrazione della competenza legislativa attraverso una clausola che incida sulle materie concorrenti enumerate e su quelle residuali, ma la riduzione o la cancellazione delle risorse economiche.
Le competenze costituzionalmente garantite restano mute e inerti di fronte al loro definanziamento.
Le regioni hanno reagito costantemente a questa sottrazione delle risorse innanzi al giudice delle leggi e la Corte costituzionale ha prontamente cambiato giurisprudenza, non essendo i canoni sin lì prodotti atti a limitare concretamente l’autonomia finanziaria regionale e locale. Infatti, anche a seguito della legge costituzionale n. 1 del 2012, che aveva trasferito l’“armonizzazione dei bilanci pubblici” dalla competenza concorrente a quella esclusiva dello Stato, in adeguamento al fiscal compact[49], avendo di mira la politica di bilancio e riconducendo il tema della spesa regionale e locale all’equilibrio di bilancio[50], appariva necessario riformulare la giurisprudenza costituzionale in modo da assicurare una copertura costituzionale ai c.d. “tagli lineari” che colpivano soprattutto le amministrazioni regionali e locali virtuose.
La Corte costituzionale, in questi casi, ha utilizzato la clausola del “coordinamento della finanza pubblica”, i cui principi fondamentali potevano essere opposti come limite all’autonomia legislativa e finanziaria delle regioni, come quando ha considerato principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica l’obbligo di destinazione previsto dalla norma statale per determinate risorse economiche di spettanza regionale (sentenze n. 63 del 2013 e n. 205 del 2013). Più in particolare la Corte, nell’ambito della competenza concorrente del coordinamento della finanza pubblica, ripetutamente “ha stimato recessiva la dimensione dell’autonomia finanziaria ed organizzativa della Regione, a fronte di misure necessariamente uniformi sull’intero territorio nazionale e costituenti principi fondamentali della materia (ex plurimis, sentenze n. 169 del 2007; n. 417 del 2005; n. 36 del 2004)” [51].
Pertanto, per un verso, attraverso il coordinamento della finanza pubblica, il riparto delle competenze previsto dalla Costituzione non troverebbe più riscontro e il parametro del giudizio costituzionale sarebbe sostituito dal principio unitario, sottostante al coordinamento. La legislazione della crisi, marcando maggiormente l’unificazione dell’ordinamento per opera della legge statale, accentuerebbe il “carattere di servizio” della legge regionale, per il quale il legame con le competenze costituzionalmente garantite tende ad attenuarsi, sino a scomparire del tutto, in nome dell’emergenza economico-finanziaria[52].
Per altro verso, la legislazione della crisi, sempre in nome del coordinamento della finanza pubblica, ha realizzato interventi non solo sulle competenze, ma anche sull’organizzazione, come nel caso della composizione dei consigli regionali, in cui l’intervento consentito al governo con decreto legge di definire la composizione numerica dei consigli è stato ritenuto possibile senza riguardo all’autonomia organizzativa delle regioni rimessa dalla Costituzione allo statuto regionale [53].
Ora, in questo contesto, formatosi con la legislazione della crisi e con la giurisprudenza costituzionale, lo spostamento della materia “coordinamento della finanza pubblica”, dalla competenza concorrente, in cui la potestà della legge statale è limitata semplicemente alla formulazione dei principi fondamentali, alla competenza esclusiva dello Stato, in cui la potestà della legge statale è estesa all’intera disciplina della materia, non rappresenta per le regioni solamente una perdita di potere legislativo in una particolare materia, ma molto più la previsione di un limite generale all’esercizio di tutte le competenze regionali; limite che risulta definibile in ogni aspetto e senza predeterminazione di estensione dalle fonti statali.
Ciò vuol dire che, nonostante le garanzie costituzionali previste per le regioni e le autonomie locali, queste non assicurerebbero direttamente l’autonomia, i poteri e le risorse, e che la fonte da cui dipenderebbe concretamente l’attuazione dell’intero regionalismo previsto dalla Costituzione è la legge statale ordinaria (monocamerale) e le fonti a essa equiparata. Il potere del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, nel momento in cui esclude l’intervento della legge regionale, ha un carattere conformativo che risulterebbe evidenziato chiaramente dalla nuova formulazione che avrebbe l’art. 119, comma 2, nel testo della riforma, per il quale “i Comuni, le Città metropolitane e le Regioni (…) stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri e dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio, in armonia con la Costituzione e secondo quanto disposto dalla legge dello Stato ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
I nodi del federalismo fiscale e del coordinamento finanziario rappresentano perciò il problema principale da cui dipenderà la tenuta e la funzionalità del nostro regionalismo. Se il regionalismo italiano sarà ancora un elemento portante del sistema dei servizi pubblici e delle politiche pubbliche di promozione dei territori e della competitività del Paese, ciò dipenderà dalla capacità del governo centrale di assegnare in modo stabile risorse sufficienti e adeguate ai compiti costituzionalmente attribuiti. Altrimenti, se la politica di definanziamento compiuta in tutti gli anni della crisi dovesse ostinatamente continuare, per mantenere pressoché intatta la spesa degli apparati centrali, il declino del regionalismo sarebbe irreversibile e condurrebbe a un centralismo rispetto al quale le regioni potrebbero avere solo una funzione marginale con un deperimento della stessa forma di “stato regionale” voluta dal costituente del 1947.

5. Il dimensionamento territoriale delle regioni (e gli enti di area vasta e le città metropolitane): l’influenza degli indirizzi europei.
La condizione attuale delle regioni dipende dal nodo della finanza statale, al momento orientata in modo da determinare il loro insuccesso, ma non è questa l’unica variabile attualmente in campo.
A tal riguardo, non è privo di significato sottolineare che, risiedendo uno dei fondamenti del regionalismo nel processo di integrazione europeo, proprio dall’Unione europea possano derivare spinte che contrastino quelle interne e comportino un rafforzamento delle regioni e del loro ruolo[54].
I trattati europei contengono diversi riferimenti agli enti regionali e presuppongono un’articolazione degli stati membri di tipo regionale (o federale); per quanto questa articolazione rientri nell’identità nazionale degli stati membri che l’Unione rispetta (art. 4 TUE)[55], la disciplina europea incide sensibilmente sull’ordinamento regionale, sulla sua portata e sul suo rilievo in termini di competenze e di poteri, tra i quali, oltre alla partecipazione con il Comitato delle regioni e all’obbligo di consultazione dei parlamenti regionali, ai fini del controllo di sussidiarietà europea, si segnalano in particolare, la disciplina degli aiuti di Stato e quella della politica di coesione.
Il Comitato delle Regioni dell’Unione europea (RESOL–V–012) nell’aprile del 2014 ha adottato la “Carta della Governance Multilivello in Europa”, coerentemente con gli indirizzi europei espressi da Europa 2020 (COM(2010) 2020 definitivo), in linea con il principio di sussidiarietà e facendo riferimento alla “Carta europea dell'autonomia locale” del Consiglio d'Europa.
Nella Carta è manifesto “l’obiettivo (…) di collegare regioni e città in tutta Europa”. Tra gli altri obiettivi della “governance multilivello” figurano quello di condividere le buone pratiche, di sviluppare ulteriormente la democrazia partecipativa e di promuovere un partenariato multiattoriale con attori della società come le parti sociali, le università, le ONG e i gruppi rappresentativi della società civile.
Ora, al di là dei molti scopi dichiarati dalla Carta, emerge chiaramente una idea organizzativa degli stati membri che sarebbe complementare alla realizzazione delle politiche regolate dall’Unione europea: quella basata su una organizzazione interna agli stati fondata su una rete di regioni e di città.
Tra l’altro, la governance multilivello europea, articolata su regioni e città, richiederebbe, per essere efficace, un dimensionamento adeguato, tanto delle regioni, quanto delle città, tale da rendere le politiche pubbliche in grado di realizzare gli obiettivi di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Inoltre, il dimensionamento dovrebbe comportare effettivamente un aumento del PIL, per ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e colmare il ritardo di quelle meno favorite. Infine, il dimensionamento dovrebbe migliorare, secondo i principi di sussidiarietà e proporzionalità, la capacità di governo delle regioni e delle città sui versanti dell’amministrazione di prossimità ai cittadini e della partecipazione democratica.
Questo orientamento, che si basa sulla circostanza che le grandi città concentrano popolazione, produzione della ricchezza, innovazione, inclusione sociale e opportunità di vita, anche se trascurano il ruolo del territorio e dell’ambiente, non può non avere delle ricadute sulle decisioni istituzionali interne agli stati, soprattutto se – come nel caso italiano – sono in atto riforme costituzionali che riguardano l’assetto del regionalismo.
Da questo punto di vista, mentre la riforma degli enti locali (legge n. 56 del 2014) punterebbe alla realizzazione delle città metropolitane, sia pure seguendo il criterio amministrativo, per cui le province delle aree metropolitane, ope legis, sarebbero state trasformate in città metropolitane, la riforma costituzionale, che pure inciderebbe su una diversa collocazione delle province / enti di area vasta (art. 40, comma 4, ddlc) non avrebbe preso in considerazione alcuna il tema del dimensionamento delle regioni. Quanto a questo, a parte alcuni disegni di legge di iniziativa parlamentare e una commissione di studio istituita presso il Dipartimento affari regionali, si registra o una considerevole disattenzione, oppure un orientamento contrario da parte dei Presidenti delle regioni.
Il tema delle città metropolitane e quello del dimensionamento regionale, invece, sono strettamente connessi e si palesano come decisivi per un regionalismo che possa essere funzionalmente coordinato con le politiche europee[56].
In questa direzione, peraltro, sembrano muoversi le riforme in Francia. Un Paese certamente da sempre con una vocazione centralistica, che per effetto del processo di integrazione europeo ha compiuto riforme importanti nella direzione del regionalismo e che al momento sembra orientato ad ulteriori cambiamenti basati sulla valorizzazione delle grandi città e sull’aggregazione delle regioni[57].
Su questi temi si rinvia ad approfondimenti compiuti in altra sede, per valutare il tema della governance multilivello delle città metropolitane e delle macroregioni[58]; in questo ambito, invece, appare utile sottolineare quale sia il legame tra le due problematiche e quali conseguenze, sul piano istituzionale, si debbano trarre per concorrere ad un assetto competitivo del Paese.
Nel caso italiano, nonostante sia stato scelto il criterio amministrativo di determinazione delle città metropolitane, che è – a conti fatti – quello più semplice, ma anche quello più limitato nel cogliere la complessità delle aree metropolitane, il dato che emerge è che le città metropolitane – se alla forma istituzionale corrisponde un assetto politico-amministrativo autenticamente metropolitano, il che sinora non è stato – finiscono con il creare una frattura nel governo regionale. Per un verso, le funzioni che sono loro attribuite, in un contesto di concentrazione di risorse finanziarie e, per l’altro, l’entità della popolazione coinvolta, portano a sottolineare che l’istituzione delle città metropolitane pone un peculiare problema di rapporto tra città metropolitane e Regione di riferimento. Infatti, le principali città metropolitane, anche se coincidenti con le province, finiscono con il concentrare la maggior parte della popolazione regionale: la provincia di Milano il 40% della popolazione regionale; quella di Roma il 70%; quella di Napoli il 53%; quella di Genova il 51%; quella di Torino il 50%, quella di Bari il 40%. Più equilibrate appaiono le province di Venezia (18%), Bologna (22%), Firenze (28%) e Reggio Calabria (26%); ma è sufficiente modificare il criterio di perimetrazione dell’area metropolitana perché anche quella di Venezia si porti su una percentuale molto più alta.
In sostanza le principali aree metropolitane del Paese, dove maggiore è l’esigenza della nuova forma istituzionale della città metropolitana, anche alla luce degli orientamenti europei, andrebbero incontro sicuramente a forme di resistenza da parte delle regioni che si vedrebbero spaccate a metà: con una città metropolitana che assorbe risorse e funzioni e la restante parte della Regione che si ritrova surclassata e non in grado di competere.
A tal riguardo si consideri, inoltre, che lasciare il dimensionamento delle Regioni inalterato, con la scomparsa delle Province, la creazione delle Città metropolitane e la ricentralizzazione delle competenze legislative, le Regioni verrebbero depauperate sotto due versanti: dal punto di vista della legislazione, che sarebbe poco più che residuale; e da quello dell’amministrazione, in quanto dovrebbero condividere la distribuzione dei poteri amministrativi sul territorio di loro competenza con le Città metropolitane.
Lo scenario istituzionale del governo del territorio sarebbe composto da tre entità: le Città Metropolitane; le parti delle Regioni non coperte dalle Città Metropolitane (e amministrate dalle Regioni), le Province autonome di Trento e Bolzano e le piccole Regioni, come la Basilicata, l’Abruzzo, l’Umbria e il Molise. Il totale sarebbe dato da 36 entità eterogenee e non facilmente coordinabili, senza un soggetto – a parte lo Stato – che possa esercitare funzioni statali, con una forma di autonomia regionale totalmente diversa da quella sin qui conosciuta. L’intero sistema, infatti, avrebbe una connotazione meramente amministrativa e, dal punto di vista funzionale, si avrebbe una frantumazione del territorio che renderebbe poco competitivi i territori, a meno di non credere che lo Stato possa riuscire, attraverso una impostazione fortemente centralistica, a fronteggiare: da un lato, tutti i problemi delle politiche pubbliche all’interno e persino nei dettagli; e, dall’altro, i compiti propri dello Stato che gli derivano dall’appartenenza all’Unione europea e quelli determinati dalla competizione internazionale della globalizzazione.
Ciò vuol dire che, ove l’istituzione delle città metropolitane diventi corrispondente ad un vero governo metropolitano, si richieda necessariamente un ripensamento territoriale anche delle Regioni, senza del quale la geografia del nostro Paese corre il rischio di diventare ancora di più a macchia di leopardo, con il pericolo di arretramenti e perdita di competitività di territori oggi ancora in equilibrio.
La questione che emerge, perciò, è come ottimizzare i territori regionali che geograficamente, economicamente e socialmente presentano una certa asimmetria.
Sul punto sono possibili due soluzioni, con conseguenze diverse, che tendenzialmente potrebbero risolvere il problema di una rete di città metropolitane con la presenza di regioni, quali veri e propri enti politici di governo. La prima muove dalla presa d’atto dell’asimmetria territoriale; la seconda, invece, sarebbe conseguente alla decisione di intraprendere una vasta azione di riordino. Le due soluzioni, inoltre, potrebbero essere considerate la prima propedeutica rispetto alla seconda.
Se non si vuole modificare, almeno in un primo momento, l’asimmetria che caratterizza le regioni italiane, le competenze sono ottimizzabili con la collaborazione orizzontale, sinora non molto praticata, nonostante il disposto dell’art. 117, comma 8, per il quale “La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni”. Da questo punto di vista, sarebbe utile che le regioni italiane accomunate da medesime condizioni economico-sociali, ad esempio quelle meno sviluppate, si pongano il problema di coordinare i loro poteri, ma anche le loro limitate risorse, considerando la possibilità di azioni comuni e proficue, svolte nei territori di regioni limitrofe. A tal fine, sarebbe necessario che la collaborazione orizzontale tra le regioni venisse preceduta dalla formulazione di un piano strategico interregionale che consideri le interdipendenze naturali, economiche e infrastrutturali tra le Regioni delle diverse aree.
Ciò che può limitare la collaborazione orizzontale tra le regioni è il diverso sviluppo che le caratterizza e l’assenza di un unico decisore politico, per cui potrebbero insorgere delle difficoltà da parte delle Regioni arretrate a seguire le best practices. In questo contesto, poi, lo Stato dovrebbe non solo accompagnare con favore il processo collaborativo, ma lo dovrebbe incrementare con una progressiva devoluzione di ulteriori competenze in modo da rendere le azioni delle regioni aggregate quanto più complete possibili e, altresì, integrarne l’efficacia con adeguate operazioni di perequazione territoriale, senza peraltro escludere la possibilità che, in casi di emergenza, o di costante inefficienza, possa intervenire direttamente attraverso il potere sostitutivo previsto dalla Costituzione.
La seconda soluzione prospettata, che si baserebbe su territori più grandi (Macroregioni), definiti con l’aggregazione delle regioni contigue e tra loro più omogenee, è sicuramente molto più complessa[59]; in primo luogo, potrebbe essere rifiutata dai territori, atteso che delle identità regionali si sono formate nel tempo, per cui occorrerebbe una forte campagna comunicativa sui vantaggi del progetto, affinché l’accorpamento possa essere accettato dalle popolazioni; in secondo luogo, la creazione di macroregioni, per risultare efficiente, dovrebbe costruire il sistema amministrativo centrale dell’intera Repubblica, secondo il modello del “federalismo di esecuzione”[60] (sul punto v. anche il paragrafo successivo); infine, richiederebbe un sistema di enti locali strettamente connesso con la regione, per cui necessiterebbe anche di una ristrutturazione della politica locale. In ogni caso, per la formazione di eventuali macroregioni il processo aggregativo non sarebbe certamente breve (e ciò rende più facilmente praticabile la via della collaborazione orizzontale), anzi potrebbe richiedere parecchio tempo, mentre l’esigenza di un coordinamento territoriale in modo da rendere maggiormente competitivi i territori si pone già adesso; inoltre, la formazione di macroregioni potrebbe porre problemi di compensazione territoriale all’interno della (macro-)regione e, ove non dovessero essere possibili politiche compensative, potrebbe comportare il mantenimento dei divari territoriali esistenti; infine, la creazione di macroregioni ridurrebbe il ruolo interno dello Stato a quelle politiche pubbliche effettivamente di carattere nazionale (che sono realmente poche) e condurrebbe ad una ampia devoluzione di poteri, con la sola riserva di eventuali “interventi speciali statali” a favore di determinati territori (art. 119, comma 5, Cost.).
Quale che possa essere l’opzione  sul dimensionamento regionale, in ogni caso la governance multilivello, prefigurata a livello europeo e basata sulle città e le regioni, imporrà di procedere a scelte di riordino ben più profonde di quelle sin qui compiute con la legislazione sulle città metropolitane e con la riforma costituzionale.

6. Il nodo della riforma dell’Amministrazione statale.
Le vicende del regionalismo italiano sono contraddistinte da una bassa resa dell’istituto regionale. Il primo ciclo delle regioni ordinarie (1970-2001) è stato caratterizzato da una fase primaria di grande iniziativa, con la sperimentazione di nuovi istituti e legislazione originale in diverse materie come la sanità, l’urbanistica, l’agricoltura, ecc. Questa fase, durata circa un decennio, ha visto, non senza contraddizioni, anche il trasferimento molto travagliato delle funzioni amministrative[61]. Ciò ha permesso il radicamento anche dell’istituto regionale a livello sociopolitico[62].
Tuttavia, non solo è mancato un serio adeguamento delle leggi statali alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni, ma si è realizzata una resistenza da parte della burocrazia statale, di fronte alla cessione delle competenze amministrative.
Il comportamento dell’amministrazione, confortato da una giurisprudenza costituzionale favorevole, ha dato vita, per un verso, ad un recupero anche sul piano della legislazione statale degli oggetti di competenza legislativa regionale[63], merito degli uffici legislativi dei diversi ministeri; per l’altro, a una duplicazione di competenze che ha reso il regionalismo italiano costoso e poco efficiente, compensato da una progressiva riduzione delle risorse trasferite dallo Stato alle regioni, senza una effettiva autonomia finanziaria, atteso il carattere vincolato delle spese[64].
Ne è derivato un degrado del regionalismo, sia nella legislazione che nell’amministrazione, progressivamente crescente, a un punto tale da accendere persino un dibattito sull’utilità del mantenimento delle regioni. Quando la crisi economica del 1992 colpiva in modo particolare l’Italia e la sua moneta, nessuno avrebbe pensato che l’istituto regionale poteva costituire la “chiave di volta”, per un riordino del bilancio dello Stato, in modo da consentire al Paese l’ingresso nella moneta unica. Questo processo è passato attraverso le riforme del c.d. “federalismo a Costituzione invariata”, le quali si basavano su una cessione di funzioni amministrative, seguite da quelle legislative, a favore di Regioni e autonomie locali, grazie alle quali era possibile mostrare stabilmente un rispetto del parametro di deficit del bilancio statale, previsto dai Trattati europei[65].
Il fervore federalista di fine anni ’90 sarebbe culminato nell’approvazione delle leggi costituzionali di revisione del Titolo V; ma si è trattato di un fervore momentaneo e strumentale, ed è mancata una reale convinzione regionalista come le vicende successive del secondo ciclo del regionalismo (dal 2001, al 2015) avrebbero mostrato. Infatti, la riforma che consolidava sul piano costituzionale un diverso assetto del riparto delle competenze tra Stato e regioni, un’autonomia statutaria che riguardava la forma di governo e la potestà legislativa elettorale, così come una più accurata definizione dell’autonomia finanziaria, imponevano al legislatore statale ancor più di prima di procedere a un adeguamento della legislazione e dell’amministrazione statale alle esigenze delle autonomie locali e alla nuova e più estesa competenza legislativa riconosciuta alle Regioni con la riforma costituzionale.
Ora, ben prima che la legislazione sulla crisi si estendesse sino a toccare ambiti riservati all’organizzazione regionale, il nuovo testo costituzionale venne delegittimato esattamente come era accaduto al precedente. Infatti, la burocrazia statale, non solo non coadiuvò il legislatore statale nel processo di attuazione delle nuove disposizioni costituzionali, ma mantenne immutata la propria struttura ed esercitò competenze amministrative per le quali, attraverso i vari uffici legislativi, recuperò uno spazio nella legislazione statale, nonostante il riparto delle competenze indicasse che il campo materiale appartenesse, a titolo esclusivo o concorrente, alle regioni.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 303 del 2003, razionalizzò questi comportamenti attraverso quella che è stata definita la c.d. “chiamata in sussidiarietà”, nella quale venne adoperata la disposizione dell’art. 118, comma 1, Cost., concernente una parte dei criteri di attribuzione ed esercizio delle funzioni amministrative e, rovesciando la sistematica del rapporto tra legislazione e amministrazione nello Stato di diritto, affermò che l’estensione della funzione amministrativa, valutata unilateralmente dallo Stato, è la determinante della competenza legislativa, a prescindere da quale sia la sfera di competenza prescritta dal riparto costituzionale. Infatti, la Corte espressamente sostiene che “un elemento di flessibilità è indubbiamente contenuto nell’art. 118, primo comma, Cost., il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida (…) la stessa distribuzione delle competenze legislative”; e subito dopo soggiunge che “nelle materie di competenza statale esclusiva o concorrente, in virtù dell’art. 118, primo comma, la legge può attribuire allo Stato funzioni amministrative e riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di diritto, essa è anche abilitata a organizzarle e regolarle, al fine di renderne l’esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro legale”.
La decisione citata è stata poi rafforzata dalla successiva sentenza n. 6 del 2004, che ha esteso la chiamata in sussidiarietà anche alle competenze regionali di cui alla clausola di residualità/esclusività dell’art. 117, comma 4, Cost. e, salva qualche riserva, ha incontrato il favore della dottrina[66]. La Corte peraltro, consapevole della circostanza che il suo pronunciamento, più che riguardare le leggi sottoposte al suo esame, comportava una riscrittura della Costituzione, ha cercato di circondare il proprio enunciato a favore dell’amministrazione dello Stato di alcune limitazioni, come il principio di proporzionalità della chiamata in sussidiarietà e la necessità compensativa di un ossequio al principio di collaborazione; ma, al contempo, ha reso incerta questa opzione, mantenendo in concorrenza anche il “normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V”, in tal modo creando un meccanismo del quale essa stessa sarebbe diventata arbitro assoluto.
Adesso, la revisione costituzionale in itinere ha finito con il riconoscere di fatto l’assoluta dipendenza dall’amministrazione statale di ogni competenza legislativa, attesa l’enumerazione di competenze esclusive statali, all’art. 117, comma 2, entro cui sarebbero state inglobate anche le competenze concorrenti, e la presenza, per le competenze legislative regionali, di cui all’art. 117, comma 3, della c.d. clausola di supremazia/flessibilità, prevista all’art. 117, comma 4, che renderebbe possibile, “su proposta del Governo”, un intervento della legge dello Stato “in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell'interesse nazionale”.
Questa impostazione, però, se per un verso può risolvere una tradizione di fatto che dura sin dall’origine del regionalismo italiano, per l’altro pone con evidenza un problema certamente non modesto del sistema istituzionale, e cioè quale debba essere l’assetto amministrativo della Repubblica, intendendo con questa espressione l’insieme degli apparati statali regionali e locali.
A tal riguardo, occorre considerare due profili concorrenti e connessi: in primo luogo, la circostanza che il sistema costituzionale italiano ha da sempre rifiutato il modello amministrativo del c.d. “federalismo di esecuzione” per il quale, secondo esperienze di stati federali e della stessa Unione europea, anche le leggi statali (federali) avrebbero dovuto ricevere attuazione per il tramite delle regioni (stati membri); regola, questa, che deriva direttamente dalla storia del federalismo come aggregazione di stati e che di fatto limita l’amministrazione centrale solo ed esclusivamente a quella parte dell’amministrazione pubblica inerente a funzioni autenticamente federali.
La riforma costituzionale, inoltre, oltre a non avere traccia di federalismo di esecuzione, sembra protesa – come si evince dall’enumerazione delle competenze dell’art. 117, comma 3 – a una visione della regione che si occupa esclusivamente di funzioni di ambito e di interesse regionale e locale, presupponendo quasi una amministrazione regionale da “grande dipartimento locale”, conducendo in questo modo il tema delle funzioni amministrative fuori dall’alveo del regionalismo.
Il secondo profilo riguarda l’assetto attuale dell’amministrazione statale. Come si è osservato, questa, una volta realizzato “per ogni ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni”[67], comprensivo dei funzionari statali per costituire gli uffici regionali, avrebbe dovuto adeguarsi nell’organizzazione e nei compiti all’assetto regionalista; ed invece, ciò non è accaduto e sono state mantenute le c.d. “doppie competenze”, che degradano l’efficienza dell’amministrazione e fanno lievitare la spesa pubblica.
Questa vicenda non ha comportato, però, che l’amministrazione statale non abbia subito dei cambiamenti di fronte al fenomeno delle regioni. Anzi, la vicenda regionale ha, comunque, toccato l’amministrazione statale, anche quando la funzione trasferita non ha comportato la cessazione dell’ufficio statale.
È innegabile che, nel corso del tempo, a partire dal 1970, molte funzioni in precedenza esercitate dallo Stato sono state assunte dalle regioni e dalle autonomie locali, soprattutto funzioni di prossimità e di realizzazione dei diritti fondamenti dei cittadini (sanità, assistenza, diritto allo studio, sostegno allo sviluppo, lavoro, formazione, turismo, cultura, sport, ecc.). Il nucleo essenziale dell’amministrazione statale è rimasto collegato a quelle funzioni classiche dello Stato, come la difesa e la rappresentanza internazionale, l’ordine pubblico e la sicurezza, l’amministrazione della giustizia e la moneta (per quel che resta allo Stato, dopo la creazione dell’euro); tra i grandi servizi pubblici per la cittadinanza solo l’istruzione e la ricerca permangono nella sfera dello Stato, mentre per il resto la capacità amministrativa statale risulta alquanto attenuata; solo in pochi casi, tra i quali emerge bene la sanità, si è creata una sana complementarietà amministrativa tra lo Stato e le regioni, mentre nella maggior parte dei casi, tra cui spicca la “tutela del lavoro”, questa complementarietà è mancata. L’amministrazione statale, nel tempo, è diventata essenzialmente un’amministrazione che svolge “attività strumentale”, con un ruolo verso le attività regionali e locali di carattere meramente interdittivo.
Non è un caso che la legge n. 124 del 2015 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), per la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato, abbia previsto, quale primo principio e criterio direttivo della delega, la “riduzione degli uffici e del personale anche dirigenziale destinati ad attività strumentali, fatte salve le esigenze connesse a eventuali processi di reinternalizzazione di servizi, e correlativo rafforzamento degli uffici che erogano prestazioni ai cittadini e alle imprese”.
Di fronte alla centralizzazione delle competenze legislative in capo allo Stato, perciò, resta aperta la decisione sul sistema amministrativo del Paese ed è inutile dire che, ora più che mai, la sua funzionalità dipenderà dalle decisioni che saranno assunte a livello centrale, dal governo, e che riguarderanno le regioni e gli enti locali.

7. Prospettive incerte per le regioni: il regionalismo senza lo Stato e lo Stato senza le Regioni. La necessità di una visione strategica.
L’autonomia regionale e locale, nel nuovo assetto costituzionale, dopo la crisi economica e la legislazione dell’emergenza, sembra ritornata ai suoi albori: non più dotata di una vera garanzia costituzionale, ma meramente statuale e sembra seguire la teoria della distribuzione delle competenze (tra Stato ed enti locali) secondo l’interesse che a suo tempo venne espressa da Santi Romano, nel suo celebre saggio sul decentramento amministrativo[68] e successivamente nel contributo sugli interessi dei soggetti autarchici e gli interessi dello Stato[69], ma non certamente nella visione che l’illustre Maestro aveva formulato sull’autonomia nella voce dei suoi frammenti di un dizionario giuridico[70].
Come si è visto l’imminente riforma costituzionale che dovrebbe razionalizzare il governo territoriale dopo la crisi economica, in realtà, al di là della volontà di caratterizzare l’ordinamento territoriale nel senso di una centralizzazione della decisione politica, lascia in piedi molti nodi: dalla struttura propria del riparto delle competenze, alla problematica del finanziamento dei livelli di governo, all’ottimizzazione dei livelli di governo dal punto di vista della funzionalità dimensionale e amministrativa.
Verrebbe da chiedersi come mai tanti aspetti di rilevanza anche europea siano stati trascurati e da che cosa possa dipendere, in un momento riformatore come quello attuale, la mancata riflessione su distribuzione dei poteri, autonomia finanziaria, territorialità e amministrazione.
Queste riforme sono figlie di quest’ultimo biennio nel quale la crisi del sistema politico non ha trovato soluzione ed è percorso ancora da travagli senza giungere a maturazione. Ciò ha impedito di guardare alle riforme nell’interesse delle istituzioni repubblicane e ha condotto la linea riformatrice piuttosto ad accompagnare il processo di trasformazione politica.
Ora, la differenza tra una visione politica e una visione istituzionale è data dalla prospettiva temporale. Infatti, l’orizzonte politico è in genere vicino nel tempo e i processi politici non vanno molto al di là delle possibilità di durata delle leadership che li animano e sono ordite in funzione di queste. Diversamente, l’orizzonte istituzionale si proietta molto al di là della durata delle diverse leadership e ben oltre la loro possibile contrapposizione avendo di mira l’interesse generale e l’ordinamento della Repubblica.
La politica comporta una domanda di consenso da ottenere subito; le istituzione possono richiedere misure che entrano in contrasto con la conquista del consenso; il consenso può essere il frutto di una manipolazione delle coscienze; le misure istituzionali richiedono che le coscienze siano sveglie e si assumano le responsabilità.
È vero che senza il consenso politico le riforme non si possono fare, ma altrettanto vero è che senza riforme che contengano una visione strategica di lungo periodo del Paese il consenso ottenuto da una parte politica è sprecato.
Questo divario tra politica e istituzioni è presente in tutte le democrazie occidentali, anche in quelle più evolute, ed è in genere contenuto entro certi limiti, in modo che le necessità della politica possano servire anche i bisogni delle istituzioni. In Italia, invece, il divario tra politica e istituzioni è cresciuto in modo incontrollato, sino ad avere una politica che può persino nuocere alle istituzioni. Se ci si domanda come ciò sia accaduto, la risposta più plausibile sembra essere quella che collega questo divario tra politica e istituzioni alla circostanza che da tempo esiste una discordia all’interno del sistema politico, tra i partiti e all’interno dello stesso partito.
Si tratta di comprendere come uscire da questo conflitto politico che ha caratterizzato l’arco di più di un ventennio, nel quale le riforme compiute e in itinere hanno mostrato spesso di intaccare le istituzioni, ma senza migliorarle o adeguarle.
Così in questi anni, dopo la riforma del 2001, al di là delle incertezze vissute dalle regioni, abbiamo avuto un regionalismo senza lo Stato; e adesso, con le nuove riforme, corriamo il rischio di avere uno Stato senza le Regioni.
Perché si costruisca una visione strategica occorre che la discordia politica ceda il passo alla condivisione politica, che non vuol dire uniformità di vedute e scopi, o mancanza di competizione, ma semplicemente che lo scenario futuro del Paese sia condiviso e non somigli, piuttosto, alla tela di Penelope, per la quale una parte, giunta al governo, scuce ciò che l’altra parte aveva tessuto, e viceversa.
Da questo punto di vista, perciò, è necessario che la classe politica, nel suo insieme, doti la Repubblica di una visione strategica di lungo periodo, che collochi l’Italia nello scenario internazionale ed europeo, con un assetto interno democratico, ordinato e competitivo. Le scelte politiche da assumere per organizzare la Repubblica sono ancora molte.
 

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