Sommario:

1. Via libera alla proposta di divieto dei trattamenti a caldo dei rifiuti

2. Stop alle nuove disposizioni in materia di consumi energetici

3. Un referendum per modificare il referendum?

NOTE

Una nuova serie di iniziative legislative popolari è stata sottoposta il 20 settembre scorso al vaglio della Commissione regionale per i procedimenti referendari della Valle d’Aosta, organismo composto di tre membri esperti in discipline giuridiche pubblicistiche, indicati dal Presidente della Corte di appello di Torino e scelti dal Consiglio regionale tra docenti universitari, avvocati abilitati al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori ed ex componenti della Corte costituzionale. Le valutazioni di questa mini-corte, competente a pronunciarsi sull'ammissibilità delle richieste di referendum e delle proposte di legge di iniziativa popolare, hanno disatteso i pronostici della vigilia.

1. Via libera alla proposta di divieto dei trattamenti a caldo dei rifiuti

In primo luogo, la sorpresa ha riguardato la decisione con cui è stato decretato di ritenere ammissibile una proposta di legge di iniziativa popolare da sottoporre a referendum propositivo che vieta l’utilizzo di impianti di trattamento a caldo, di incenerimento, pirolisi o gassificazione di rifiuti solidi urbani, o che comunque in ogni fase dei processi producano scarti classificati come pericolosi. La richiesta scaturiva da una forte opposizione all’iniziativa assunta dalla Regione di realizzare un impianto di pirogassificazione, determinazione fortemente osteggiata da ampia parte della popolazione per le sue ricadute ambientali negative.

Dopo l’esito negativo, per mancato raggiungimento del prescritto quorum del 45%, del referendum propositivo del 2007 sulla costruzione di un nuovo presidio ospedaliero, è dunque un’altra importante opzione politica a trasferirsi sul tavolo della decisione referendaria.

A costituire, almeno sulla carta, motivo di possibile cassazione della proposta, vi era in partenza l’espresso divieto di ricorrere a consultazione popolare deliberativa per le ‘leggi di programmazione in materia urbanistica e di tutela ambientale’ (1). L’inserimento del divieto di trattamento a caldo era, infatti, stato proposto nel quadro della L.R. n. 31 del 2007 (Nuove disposizioni in materia di gestione dei rifiuti) che tratta la  materia della gestione dei rifiuti in conformità all'obiettivo comunitario e nazionale di promuovere livelli di qualità della vita umana che assicurino la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Una legge che regola dunque l’intero ciclo relativo allo smaltimento e che presenta caratteri apparentemente programmatici, in una materia di sicura valenza ambientale.

È significativo che, guardando piuttosto alla natura sostanziale degli interessi in gioco, e in particolare alla tutela della salute umana, l’organo di garanzia abbia superato di slancio le preoccupazioni di tipo formale che portavano a ritenere possibile l’esclusione dell’iniziativa dal novero delle materie oggetto di pronuncia popolare in quanto correlata ad una possibile programmazione in materia di tutela ambientale. L’attenzione del collegio si è concentrata invece sul rischio che la Regione adottasse misure restrittive delle tipologie di trattamento dei rifiuti, prefigurando una situazione in cui si sarebbe potuto paventare il sostanziale trasferimento fuori dal territorio regione di un momento centrale nel procedimento di smaltimento. In pratica, una sorta di legalizzazione della sindrome Nimby (not In My Back Yard, ossia "non nel mio cortile"), tesa ad evitare la localizzazione in territori di prossimità di opere di interesse pubblico come discariche e termovalorizzatori, con ricadute negative per la popolazione locale.

Ad escludere questa eventualità ha contribuito in modo decisivo la considerazione dell’esistenza nella stessa legislazione regionale dell’obiettivo di autosufficienza regionale per lo smaltimento delle frazioni di rifiuto urbano che residuano dalle attività di recupero. Risulta implicito che la Regione, costretta a chiudere nel proprio ambito territoriale il ciclo dei rifiuti, si trovi perciò già a tutti gli effetti in presenza di una auto-limitazione per via legislativa delle tipologie di trattamento e non possa quindi fare ricorso ad analoghe strutture presenti in altre regioni, dovendo invece necessariamente riorientare le proprie scelte verso impianti di trattamento ‘a freddo’.

La lettura complessiva degli effetti della normativa, se confermata da un voto favorevole, avrà come solo effetto quello di indirizzare gli organi amministrativi verso soluzioni più avanzate e meno impattanti sulla salute collettiva.

Il principio sotteso alla pronuncia porta implicitamente ad una interpretazione restrittiva del limite delle norme urbanistiche e ambientali, ritenute invalicabili laddove la loro eliminazione porta ad un abbassamento delle soglie di protezione di diritti fondamentali, come quello della salute, ma potenzialmente modificabili per via referendaria se orientate ad un rafforzamento delle tutele in atto.

2. Stop alle nuove disposizioni in materia di consumi energetici

La seconda proposta, che è invece stata rigettata, tendeva ad orientare le politiche in materia energetica della Valle d’Aosta definendo livelli elevati di contribuzione economica regionale alle famiglie per compensare le condizioni climatiche particolari della regione e per sostenere e premiare il miglioramento dell’efficienza energetica dei fabbricati di civile abitazione.

Il vizio formale rispetto a quest’ultima proposta è stato ravvisato dalla Commissione nella sua meccanica parametrazione al gettito dell'accisa sulla benzina, sugli oli da gas, sui gas petroliferi liquefatti e sul gas naturale per autotrazione riscossi dalla Regione in forza del riparto fiscale recentemente modificato (2).

È utile a questo proposito ricordare per sommi capi la genesi della vicenda e l’origine di questo particolare ‘privilegio’.

Dal 1° gennaio 2010 sono state soppresse in Valle d’Aosta le agevolazioni pluridecennali sui carburanti (i cd ‘buoni di benzina’, successivamente incorportati nella ‘Carte Vallée’) eredità di misure straordinarie connesse alla prima forma di autonomia regionale. Le questioni di natura prevalentemente economica e finanziaria della fase post-bellica erano infatti state disciplinate dal D.L.Lgt. 546 del 1945 e adottato dal Governo contestualmente al D.L.Lgt. 546 del 7 settembre 1945 istitutivo della Circoscrizione autonoma della Valle d’Aosta. Le stesse indicazioni furono sostanzialmente recepite nello Statuto speciale con la nota formulazione secondo cui “Il territorio della Valle d'Aosta è posto fuori della linea doganale e costituisce zona franca. Le modalità d'attuazione della zona franca saranno concordate con la Regione e stabilite con legge dello Stato” (3).

In seno al Consiglio della Valle si era a lungo dibattuto intorno all’alternativa fra la messa in opera di un regime di zona franca detta ‘integrale’ e l'applicazione di un sistema di esenzione fiscale per quantità contingentate di merci. L’opzione a favore di quest’ultima fu accettata in via transitoria (provvisorietà perpetuatasi per sessant’anni ...) e portò approvazione della L. 3 Agosto 1949, n. 623 che concedeva, in attesa di un mai realizzato regime di piena franchigia doganale, un’esenzione fiscale limitata per contingenti a determinate categorie di merci, tra cui appunto i carburanti. Questo regime provvisorio e parziale, una sorta di ‘acconto sulle maggiori spettanze’, ha avuto fine per effetto dapprima della Direttiva del Consiglio 92/81/CEE del 1992, relativa all’armonizzazione delle procedure delle accise sugli oli minerali (cd ‘Direttiva oli minerali’) che fissava un livello di tassazione minima comune per gli stati membri per questi prodotti petroliferi e che consentiva solo deroghe transitorie e poi, in via definitiva, con la Direttiva del Consiglio 2003/96/CE.

L’ente regionale si è di conseguenza trovato a beneficiare, con la cessazione dell’esenzione a favore dei residenti, di consistenti risorse aggiuntive che il comitato referendario ha tentato di orientare verso politiche di compensazione sui sovraccosti del riscaldamento montano e di incremento degli investimenti legati al risparmio energetico. Una previsione di destinazione in realtà solo indirettamente rapportata al prelievo fiscale in questione, in quanto l’ammontare delle risorse in questione sarebbe stato individuato, come recita la proposta, in “una somma pari ai proventi introitati nell'ultimo rendiconto derivanti dall’intero gettito dell'accisa sulla benzina, sugli oli da gas, sui gas petroliferi liquefatti e sul gas naturale per autotrazione.

Una quantificazione per relationem, fissata in riferimento al prelievo effettuato l’anno precedente, e non già un utilizzo diretto delle riscorse riscosse dalla Regione per effetto del nuovo riparto fiscale adeguato in applicazione dell’art. 27 della Legge sul cd federalismo fiscale.

La Commissione ha invece ravvisato nel collegamento aritmetico fra l’accisa percepita e la successiva destinazione di somme  di analogo importo ad un o scopo definito la natura di ‘misura fiscale indiretta’, che avrebbero implicato una violazione del divieto di introdurre per via referendaria leggi tributarie.

Anche in questo caso, benché con esito opposto rispetto al caso precedente, la Commissione si orientata verso una lettura sostanziale dell’operato della norma. Appare però in questo caso quantomeno opinabile che si possa definire ‘misura fiscale’, seppur indiretta, una norma che si limita a quantificare il livello di intervento regionale in una determinata materia con riferimento ad una somma introitata a titolo particolare. Nella proposta avanzata non c’è infatti traccia di relazione né diretta né indiretta con il tributo, bensì unicamente una parametrazione ex post al provento determinatosi in un precedente e distinto esercizio finanziario, da effettuarsi perciò a consuntivo, per individuare appunto l’ammontare dell’intervento finanziario stabilito per l’anno successivo.

La motivazione, essenzialmente politica, della correlazione quantitativa ai proventi della tassazione dei carburanti di una parte cospicua della politica energetica regionale puntava evidentemente a rendere trasparente, responsabile e stabile l’ammontare complessivo degli interventi futuri in campo energetico. Questo ‘eccesso di trasparenza’ ha inopinatamente pregiudicato l’esito finale delle valutazioni, facendo assumere alla norma questo insolito connotato di ‘misura fiscale indiretta’.

La singolarità dell’interpretazione discende principalmente proprio dal fatto che non sembra sostanzialmente ravvisabile nessun collegamento fra i presupposti, da un lato, dell’imposizione fiscale (che colpisce prodotti di consumo, come i carburanti), ossia l’oggetto, le modalità, le quantità, i soggetti interessati, i tempi e le procedure per l’esazione tributaria e, dall’altro, una spesa che si intende effettuare in tempi diversi, spesa di cui fra l’altro la proposta di legge in discussione doveva in ogni caso obbligatoriamente assicurare la copertura.

La norma contestata avrebbe potuto al limite assumere, più che i connotati di una norma tributaria, quelli di un’ipotetica ‘norma di bilancio’, nel senso di un condizionamento del bilancio regionale per i futuri esercizi finanziari. Ma si tratta di un aspetto che la Commissione non ha ritenuto di approfondire in questa circostanza.

3. Un referendum per modificare il referendum?

Esito negativo ha dato anche l’altra proposta avanzata dai comitati civici, che puntava a superare la necessità superamento di un quorum oggi particolarmente elevato (45%) per conferire efficacia dello stesso referendum propositivo.

Stabilendo, come richiedevano i referendari, che la proposta di legge di iniziativa popolare sottoposta a referendum propositivo sarebbe stata validamente approvata se la risposta affermativa avesse raggiunto semplicemente la maggioranza dei voti validamente espressi, indipendentemente dal numero dei votanti, si sarebbe di fatto allineato la Regione al modello referendario elvetico che notoriamente prescinde dal superamento di qualsiasi soglia di partecipazione. Una soluzione che avrebbe dato pienezza attuativa al concetto di ‘procedimento di legislazione popolare’ (4), inteso come consultazione promossa da un attore diverso dal corpo elettorale, attore e nel contempo autore della proposta sottoposta al voto degli elettori (5), introdotto nel nostro ordinamento con la singolare espressione di ‘referendum propositivo’ (6).

Le valutazione che hanno portato ad escludere anche l’ammissibilità della proposta che avrebbe condotto all’eliminazione del quorum prescritto in materia di referendum propositivo sono da soppesare attentamente.

Su punto, la Commissione ha rilevato l’intento dei referendari di fissare non già una nuova disciplina per un particolare ‘oggetto’, bensì di voler incidere per via referendaria sul proprio procedimento, e quindi di regolare diversamente la propria sua stessa ‘forma’.

Enunciando il principio secondo cui “in base ai principi generali dell’ordinamento non si può ammettere che una fonte di produzione possa disciplinare la propria forma, che va trovata in una fonte logicamente antecedente e da quella non disponibile”, i commissari individuano in materia di referendum propositivo una sorta di ‘riserva di competenza’ a favore della legge rafforzata che competerebbe al Consiglio regionale solo di adottare.

La questione della esistenza di una sorta di ‘riserva di legge rinforzata’, e dunque di riserva di competenza legislativa consiliare, era già stata precedentemente invocata in altra sede, ma non aveva finora impedito che si tenessero, tanto in Valle d’Aosta quanto in Provincia di Bolzano, consultazioni referendarie propositive in materia attribuita alla competenza consiliare, con maggioranze rinforzate.

La procedura speciale aggravata prevista dall’art. 15 dello Statuto speciale, che consiste nel raggiungimento di una maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati, in particolari modalità di controllo e nella sottoposizione ad un possibile referendum confermativo, contiene una forma particolare di garanzia ‘esterna’ dell’autonomia statutaria, ma non sembra operare anche come limite ‘interno’, nell’eventualità che lo stesso legislatore “statutario” estenda – con le procedure prescritte dalla legge statutaria - al corpo elettorale la possibilità di integrare a sua volta attivamente il contenuto delle norme regionali rispetto all’intera forma di governo regionale.

La competenza acquisita dalle regioni e province autonome in tema di forma di governo, di procedimento elettorale e di consultazione popolare, pare dunque suscettibile di autonoma implementazione da parte dello stesso legislatore regionale, nel rispetto naturalmente dei principi generali dell’ordinamento, ed è implicita nella facoltà riconosciuta alla Regione di definizione dell’istituto del referendum propositivo. Nulla avrebbe impedito, in linea teorica, al legislatore regionale di escludere le leggi in materia di consultazione popolare dal novero di quelle sottoponibili a referendum, così come ha fatto, oltre che per le già ricordate leggi tributarie e di bilancio, di programmazione urbanistica e tutela ambientale, anche per le leggi in materia di autonomia funzionale del Consiglio della Valle. La mancata previsione, invece, di una ulteriore eccezione sembra deporre piuttosto a favore di una riconducibilità dell’intera materia della forma di governo, comprese quelle riguardanti la procedura del referendum, nel novero di quelle sottoponibili a pronuncia popolare.

La sottile problematica introdotta dalla Commissione poggia sulla distinzione e sull’antinomia netta tra fonte referendaria e legislativa, che nel quadro normativo tutto particolare delle Regioni autonome risulta però sfumata dal fatto che il corpo elettorale, in sede di referendum propositivo, è oggettivamente detentore di un potere pariordinato e in qualche modo concorrente con quello del Consiglio regionale. Ipotizzare una sovraordinazione del secondo sul primo, come indirettamente argomentato dall’organo deputato ad esprimersi sull’ammissibilità della proposta,  non sembra in linea con lo sviluppo ordinamentale in corso in alcune di queste realtà.

La Provincia autonoma di Bolzano e la Valle d’Aosta, con le riforme operate nel settore, hanno determinato un sostanziale superamento del dualismo popolo-organo legislativo nell’esercizio del potere legislativo: la manifestazione della volontà sovrana del popolo espressa nel referendum si contrappone solo in apparenza a quella dell’apparato politico (7). A cambiare è solo la modalità di manifestazione della volontà popolare, che è e rimane sovrana (8).

Questa ricostruzione è avvalorata dal fatto che a valle dello stesso procedimento per l’approvazione della cd legge statutaria da parte del Consiglio regionale rimane sempre la possibilità che essa  sia sottoposta a referendum regionale confermativo, per la cui validità è prescritta la maggioranza semplice dei votanti (9). Il corpo elettorale è dunque già statutariamente riconosciuto come contitolare del potere normativo in materia e consapevolmente il legislatore regionale ha esteso ad esso la facoltà di concorrervi non solo, come prescritto dallo Statuto, in sede confermativa, ma anche in via deliberativa diretta. È in altri termini è stato proprio il Consiglio regionale ad aprire la porta a questo processo di implementazione, associando il corpo elettorale attraverso un istituto di democrazia diretta alla definizione del proprio quadro ordinamentale.

Resta infine da chiedersi se l’eventuale decisione popolare, assunta nei termini consentiti dalla L.R. 19 del 2003, avrebbe sottratto o meno allo Stato la potestà di verificare la legittimità costituzionale delle norme approvate per via referendaria anziché secondo l’iter assembleare. La risposta appare chiara, dal momento che si estende automaticamente alla legge statutaria approvata per via referendaria la prescrizione dell’art. 15, c. 2 dello Statuto speciale secondo cui “Su di essa il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla sua pubblicazione”.

Consentendo al legislatore regionale di operare ad ampio spettro sull'esercizio del diritto di iniziativa popolare delle leggi regionali e del referendum regionale abrogativo, propositivo e consultivo, la riforma statutaria del 2001 non sembrava dunque aver inteso porre limiti ad una evoluzione verso forme più avanzate di democrazia diretta, bensì  rimetterne semplicemente alla Regione stessa l’autonoma definizione.

La pronuncia della Commissione regionale per i procedimenti referendari non sembra in ogni caso precludere per il futuro ulteriori iniziative popolari su altri aspetti forma di governo o sul procedimento elettorale, materie che già nel 2007 hanno fatto oggetto di procedura referendaria propositiva (con proposte riguardanti l’elezione diretta del governo regionale, la preferenza unica, le alleanze elettorali e l’equilibrio nella rappresentanza tra i generi), ma solo aver posto, al momento, con argomentazioni che meriterebbero ulteriore approfondimento, uno specifico limite all’autoriforma per via referendaria del procedimento di consultazione popolare.

In questo senso sembra, infatti, doversi leggere la precisazione finale espressa dalla Commissione regionale per i procedimenti referendari, per cui “la legge consiliare di disciplina del referendum propositivo si trova coperta da una riserva di competenza per quel che riguarda questo specifico oggetto (corsivo nostro)”. Un ulteriore e affilato colpo di forbice nel difficile esercizio di ‘découpage’ su una tematica ancora aperta a nuovi sviluppi.

_________________________________

NOTE

 (1) Artt. 3 e 17 della L.R. 19 del 2003.

(2) D.Lgs. 3 febbraio 2011, n. 12, Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste recanti modifiche alla legge 26 novembre 1981, n. 690, recante revisione dell'ordinamento finanziario della Regione.

(3) Statuto speciale per la Valle d’Aosta, Titolo IV (Zona franca), art. 14.

(4) M. OLIVETTI, Nuovi Statuti e forma di governo delle regioni. Verso le costituzioni regionali?, Bologna, Il Mulino, 2002, p. 450.

(5) P.V. ULERI, Referendum e democrazia, una prospettiva comparata, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 98.

(6) Il testo unificato, recante “Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei Presidenti della Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano”, approvato dalla I Commissione parlamentare, riportava in origine la dizione: “La legge regionale disciplina l’esercizio del diritto di iniziativa popolare delle leggi regionali e del referendum sulle leggi della Regione. Per effetto dell’emendamento accolto dall’aula il17 novembre 1999 venne invece approvato un emendamento a firma di Marco Boato e Mauro Paissan, con cui le parole “referendum sulle leggi popolari” erano sostituite dall’espressione “referendum regionale, abrogativo, propositivo e consultivo”.

(7) L’integrazione dell’operato di due diversi soggetti titolare del potere legislativo nella Provincia di Bolzano è oggetto proprio in questi giorni di un nuovo Disegno di legge provinciale di iniziativa popolare sulla democrazia diretta, poteri di indirizzo, potere consultivo e poteri deliberativi, cui si contrappone una proposta di diverso contenuto avanzata dalla SVP.

(8) A. LOIODICE, A. BRINGHINA, Referendum, in Enciclopedia Giuridica, Roma, 1991, p. 3.

(9) Art. 15, comma 2, Statuto.