Relazione al Convegno organizzato dall’ISSiRFA-CNR su Regionalismo in bilico tra attuazione e riforma della riforma, Roma, Sala del Cenacolo, 30 giugno 2004

SOMMARIO:
- 1. Le oscillazioni dell’“adeguamento” degli statuti tra il polo della conformazione e quello della differenziazione.
– 2. L’alternativa tra attuazione e riforma della riforma, e il ristagno da essa alimentato nella progettazione dei nuovi statuti.
- 3. La “delega” di fatto rilasciata dal legislatore costituzionale alle Regioni in ordine all’“adeguamento” dei rispettivi statuti: estremo rispetto per l’autonomia o sostanziale disinteresse per la specialità?
– 4. Il problematico raffronto tra Costituzione e statuti, al fine dell’applicazione della clausola di maggior favore, e le alternative metodiche sottese alla sua messa in atto.
- 4.1. Prima questione: la determinazione dei criteri sulla cui base far luogo al raffronto in parola. In particolare, l’autonomia sul piano delle materie e dei tipi di potestà legislativa: pesa di più la vecchia potestà primaria o la nuova potestà “residuale”, per il caso che l’una si mostri idonea ad esprimersi su campi più estesi, rimanendo tuttavia soggetta a vincoli (presuntivamente) maggiormente intensi?
– 4.2. Seconda questione: la clausola di maggior favore va riferita all’autonomia della sola Regione ovvero alle autonomie nella Regione?
- 4.3. Terza questione: quanto s’è fatto (e si fa) per le Regioni speciali equivale, per ciò solo, alla promozione della specialità, alla luce della clausola di maggior favore? (L’esempio del sistema di controllo sulle leggi, stabilito per la Sicilia, a confronto del regime introdotto dalla riforma per le Regioni di diritto comune, a sua volta comparato, in prospettiva assiologicamente orientata, al vecchio regime).
- 4.4. Quarta questione: la dinamica della normazione e la sua oscillazione tra “logiche” sistemiche contrapposte, rispettivamente ispirate a separazione ovvero ad integrazione delle competenze: quale il regime di maggior favore? (Nota minima a riguardo delle pratiche invalse in Sicilia sul terreno delle esperienze di potestà primaria ed al regime dei controlli in Trentino, e la questione di fondo posta dalla loro osservazione: l’autonomia si coglie ed apprezza in modo adeguato dalla prospettiva della forma di governo ovvero da quella della “forma di Regione”?).
- 5. Il dilemma delle norme di attuazione, simultaneamente portate a guardare allo statuto ed alla Costituzione ed a far luogo ad una impegnativa, rischiosa opzione alla luce della clausola di maggior favore, suscettibile di portare ora alla loro disapplicazione ed ora, invece, alla loro invalidazione.
- 6. (Segue) Le norme di attuazione nell’esperienza seguita alla riforma e complessivamente maturata nel segno della sostanziale continuità rispetto al passato (e, perciò, dell’ignoranza della clausola di maggior favore).
- 7. Ancora in tema d’ignoranza della clausola di maggior favore: le incerte, oscillanti propensioni esibite dalla legislazione regionale adottata dopo la riforma, tra un animus di sudditanza psicologica rispetto all’impianto statutario ed uno di appiattimento culturale nei riguardi del modello del nuovo titolo V (con specifico riguardo alla materia dei controlli sull’amministrazione ed alla “materia” delle relazioni estere): ciò che, in un caso e nell’altro, è particolarmente indicativo della mancata percezione delle risorse utilizzabili al servizio della specialità.
- 8. Ritardi e carenze nella progettazione delle “leggi statutarie”, in ordine all’elezione del Presidente ed alla forma di governo, nondimeno preparata dalla disciplina del referendum “confermativo” delle leggi stesse (in particolare, la soluzione adottata nella Provincia di Trento al fine di evitare la temuta sovrapposizione del giudizio di costituzionalità e del referendum “statutario”).
- 9. Prospettive dell’“adeguamento”, attraverso l’esame di un caso emblematico: la bozza di statuto licenziata in Sicilia dalla Commissione per l’“autoriforma”, le sue (almeno in parte, invecchiate) ascendenze culturali, i dubbi servigi che appare in grado di offrire alla specialità ed alla comunità regionale.
- 10. La “federalizzazione” apparente promessa dal disegno di “maxiriforma” approvato al Senato nel marzo scorso, la problematica valorizzazione della specialità che è ragionevole da quest’ultimo attendersi, la fiduciosa attesa di forme inusuali di realizzazione della specialità stessa da parte dell’Unione Europea.
- Nota bibliografica.


1. Le oscillazioni dell’“adeguamento” degli statuti tra il polo della conformazione e quello della differenziazione

Tornare a discorrere, una volta di più e particolarmente nella presente congiuntura, della specialità regionale può suonare francamente stonato, da più (persino opposti) punti di vista, a partire da quello, da tempo adottato, che porta a vedere come complessivamente appiattita la condizione dei due tipi di Regione (su di che si hanno, come si sa, innumeri testimonianze, che non occorre qui rammentare) e problematica l’ipotesi della sua riarticolazione interna. L’appiattimento è, poi, stato quodammodo “razionalizzato” dalla riforma del 2001, pur nel quadro di una ridefinizione dell’ordinamento regionale gravata da diffuse ambiguità, vistose contraddizioni, complessive carenze di dettato. In fondo, se ne dà atto nella stessa disposizione transitoria dell’art. 10 della legge di riforma, per la parte in cui dichiara estese le forme più vantaggiose di autonomia introdotte dalla legge stessa, sia pure fino al previsto “adeguamento” degli statuti. Un “adeguamento”, dunque, non giuridicamente imposto (in ragione del dato di comune esperienza, secondo cui nessuna legge presente può esprimere un vincolo di facere a carico del legislatore futuro, tanto più – aggiungerei – se costituzionale) e, tuttavia, ragionevolmente considerato come opportuno e, implicitamente, urgente: proprio al fine di mantenere (o dare un nuovo, rigenerato) senso alla specialità.
L’“adeguamento”, peraltro, si apre a doppio verso di marcia. Non necessariamente, infatti, comporta la ricerca di soluzioni originali a tutti i costi, a conti fatti espressive di una specialità artificiale, siccome slegata dal contesto: quasi che la specialità stessa, nata per far del bene alle Regioni che ne sono state dotate, debba poi rivelarsi come una sorte di “maledizione” da cui risulta impossibile liberarsi. Laddove, dunque, giudicato opportuno (meglio: conforme a ragionevolezza, nella sua forma tipica di congruità della norma rispetto al “fatto”, qui al contesto ordinamentale complessivo), l’“adeguamento” potrebbe, in alcuni punti, tradursi in un’operazione di trapianto in seno al quadro statutario delle novità della riforma giudicate ugualmente adeguate alle esigenze della Regione, ponendosi pertanto quale mera “razionalizzazione” della disciplina di ordine generale (si sofferma, ora, su quest’eventualità anche G.M. Salerno).
Si dirà che un “adeguamento” siffatto, unicamente volto alla copiatura di disposti della Carta stabiliti per le Regioni di diritto comune, non sia comunque necessario: la norma transitoria, infatti, ha una indefinita durata; e basterebbe trattenersi dal far luogo all’“adeguamento” per aver comunque esteso alle Regioni ad autonomia differenziata il nuovo e più vantaggioso regime comune. Un ragionamento siffatto, tuttavia, non sarebbe, per più aspetti, perspicuo: vuoi per il fatto che la “razionalizzazione” delle condizioni più vantaggiose è, in punto di diritto (e sempre che fatta a mezzo di enunciati non oscuri), fonte di maggiori certezze rispetto a prassi applicative della clausola di maggior favore fortemente instabili ed insicure, in ragione delle difficoltà di riconoscimento delle condizioni stesse, e vuoi ancora per il fatto che la “razionalizzazione” in parola non potrebbe che essere parziale, inserendosi in seno ad un quadro statutario complessivamente rifatto e connotato, in considerevole misura, da elementi di differenziazione rispetto al diritto comune. È chiaro infatti che, accingendosi ad una riscrittura organica degli statuti (ciò che, per la verità, non è imposto, potendosi altresì avere una formazione in progress della nuova disciplina della materia statutaria, ma che è, ad ogni buon conto, nelle cose), il legislatore sarà chiamato a far luogo ad un “mix” di norme nuove e norme vecchie, sia in rapporto all’originario dettato statutario e sia, appunto, rispetto alla Carta riformata. Stabilire, poi, quali debbano essere le soluzioni riportabili all’una ovvero all’altra componente dipende da scelte di politica costituzionale, nondimeno soggette ad un sindacato sia interno (di coerenza degli enunciati) che esterno (rispetto ai principi di base dell’ordinamento, per un verso, ed al contesto giustificativo delle peculiari forme di autonomia, per un altro).
L’“adeguamento” oscilla, insomma, come mi è stata data l’opportunità di far notare altrove, tra il polo della conformazione (al titolo V, nella parte in cui è maggiormente avanzato rispetto allo statuto) e quello della differenziazione (volgendosi alla ricerca di soluzioni comunque tipizzate lungo la via della promozione dell’autonomia): in un caso e nell’altro, secondo una ragionevolezza intrinseca, assiologicamente qualificata, siccome orientata verso il valore di autonomia nel suo fare “sistema” col valore di unità (anzi: nella loro stessa immedesimazione e riduzione ad un unico, seppur internamente composito, valore). Irragionevole, infatti, può essere tanto l’acritica imitazione dello ius commune per far fronte ad interessi peculiari del singolo ordinamento regionale, quanto all’inverso l’adozione di misure differenziate senza che ve ne sia obiettivamente il bisogno.
Si ripropone, dunque, per ciascun campo di esperienza ed istituto, il dilemma tra la ricezione (prima) e l’attuazione (poi) del titolo V, nelle sue parti considerate maggiormente congrue rispetto alle esigenze delle cinque Regioni (e Province autonome), e la riforma dello stesso attraverso l’opera di “adeguamento” suddetto. Un “adeguamento” che, nondimeno, non è detto che porti in via stabile alla differenziazione, potendosi anche dare il caso che esso faccia – come dire? – da “apripista” alla riscrittura del titolo V, introducendosi soluzioni anticipatrici di quelle che potrebbero essere quindi raccolte nella Carta e connotare il regime comune. È vero, naturalmente, anche l’inverso: la riforma della riforma portando a nuove acquisizioni a vantaggio dell’autonomia, fatte successivamente oggetto di “razionalizzazione” in sede di “adeguamento”. D’altronde, il confronto tra le dinamiche della normazione riguardanti le singole Regioni differenziate e le dinamiche valevoli per le Regioni restanti rimane costantemente aperto a tutto campo, alimentando pratiche sia d’imitazione che di distinzione, in ragione delle esigenze di volta in volta in rilievo.
Le notazioni appena fatte possono, poi, valere anche con riguardo ad eventuali (ma – temo – sempre più improbabili) esperienze di “specializzazione”, quali dovessero affermarsi in applicazione dell’originale modulo fissato nell’ultimo comma dell’art. 116 cost. per la promozione dell’autonomia (sul quale, di recente, M. Cecchetti, D. Galliani e S. Agosta): esperienze esse pure idonee ad avviare un circolo virtuoso di imitazioni ovvero a rilanciare verso ulteriori acquisizioni l’autonomia speciale, nella pur non agevole ricerca di soluzioni ancora più avanzate per la propria affermazione. Ed è subito da mettere in rilievo, con riserva di ulteriore approfondimento, come uno dei pregi del quadro costituzionale rifatto dalla riforma sia appunto dato dal carattere – come dire? – “pluralista” delle forme in cui si articola il valore di autonomia; ciò che, poi, si converte in una congenita duttilità degli elementi costitutivi del quadro stesso. Si fatica, dunque, non poco a comprendere la ragione che ha consigliato gli estensori di alcuni disegni di riforma della riforma, fino all’ultimo approvato in prima lettura al Senato nel marzo scorso, a cancellare dalla lavagna costituzionale il modulo di “specializzazione” suddetto, che – come si è venuti dicendo – potrebbe piuttosto, per la sua parte, dare una spinta non da poco alla ricerca di soluzioni ancora più adeguate per la promozione dell’autonomia speciale, allo stesso tempo in cui quest’ultima potrebbe sollecitare l’impianto di forme differenziate a vantaggio delle stesse Regioni di diritto comune. Né vale la giustificazione che se ne dà, a sostegno di questa proposta omologatrice, secondo cui il nuovo sistema, prefigurato dalla “maxiriforma” ora richiamata, conterrebbe in sé tutti gli elementi idonei all’affermazione di un regime di specialità diffusa, come a me piace chiamarlo. Di certo, tracce di questi ultimi non possono aversi nelle nuove materie di cui si prevede la “devoluzione” alle Regioni, peraltro già almeno in parte acquisibili al patrimonio delle stesse attraverso un’interpretazione delle formule costituzionali orientata verso il valore di autonomia. Di contro, non si trascuri che l’ultimo comma dell’art. 116 offre (o, dobbiamo ormai dire, offriva?) a tutte le Regioni l’opportunità di vedere convertita la propria potestà concorrente in potestà “residuale”, in uno col transito di alcune materie di potestà piena dello Stato in seno ai campi riconosciuti come propri delle Regioni stesse.


2. L’alternativa tra attuazione e riforma della riforma, e il ristagno da essa alimentato nella progettazione dei nuovi statuti

Quanto si è, in estrema sintesi, ora osservato in ordine alla scelta tra i materiali normativi offerti dalla Carta novellata suscettibili di imitazione e quelli invece bisognosi di più o meno corposi aggiustamenti in sede di “adeguamento” presuppone un quadro politico-istituzionale connotato da stabilità e chiarezza delle dinamiche interne, fermezza circa gli obiettivi da realizzare, puntuale determinazione degli strumenti allo scopo necessari. Sennonché la congiuntura in atto parrebbe piuttosto segnata da tratti assai diversi.
La stessa alternativa di fondo circa il destino dell’istituto regionale nella sua interezza, nel suo oscillare tra attuazione e riforma della riforma, poggia su basi fortemente precarie ed insicure; e ciò, per più ragioni (ne hanno, ancora non molto tempo addietro, discusso i partecipanti ad una tavola rotonda virtuale, organizzata da Le istituzioni del federalismo).
Da un canto, si assiste ad un diffuso ed accentuato disorientamento che affligge le forze politiche, pure in seno ad uno stesso schieramento (e, segnatamente, a quello maggioritario), circa il percorso da seguire in vista del rinnovamento del quadro costituzionale e, ad un tempo, del completamento della riforma. Non a caso, come si sa, in un ridotto torno di tempo il Governo ha, per un verso, messo in cantiere più disegni di riforma della riforma, in punti non secondari espressivi di una “filosofia” di fondo non comune; per un altro verso, poi, ha posto mano all’attuazione della riforma in modo tale, però, da rischiare di dar vita a misure condannate ora a restare disapplicate ed ora ad essere invalidate in conseguenza del prefigurato ius superveniens costituzionale (un esempio per tutti: la delega alla ricognizione dei principi fondamentali relativi a materie di potestà ripartita, inopinatamente fatta dalla legge La Loggia, in rapporto alla prevista – ma, a parer mio, solo formale, gattopardesca – rimozione della potestà stessa secondo un disegno dell’aprile 2003, tuttavia sul punto ora corretto dalla “maxiriforma” approvata al Senato nel marzo scorso).
Da un altro canto, poi, l’alternativa sopra indicata si rivela fragile a causa del modo complessivo di essere del nuovo dettato costituzionale, in cui è appunto la radice (o, meglio, una delle radici) di talune diffuse incertezze. Laddove, infatti, non è chiaro cosa esattamente si sia voluto da parte dell’autore della riforma, si capisce che non si sappia se le “conseguenti” soluzioni normative debbano rivestirsi della forma propria dei provvedimenti di attuazione (e possano, pertanto, aversi a mezzo di atti comuni di normazione) ovvero dell’altra degli atti di revisione costituzionale o di altri atti ancora (e mi riferisco ora, nuovamente, alle procedure di “specializzazione”, idonee – come si è rammentato – a portare a parziali, ma significative, innovazioni di quadro, senza necessità di ricorso alle forme costituzionali).
Quest’oscillazione tra scelte di campo contrapposte condiziona l’intera riflessione che andiamo ora, nuovamente, facendo.
L’osservazione delle pratiche fin qui poste in essere, con specifico riguardo alle Regioni differenziate, parrebbe ingenerare la sensazione che si viva un tempo di attesa. È sotto gli occhi di tutti che quanto si è fatto per tali Regioni risulti in realtà essere assai poco, praticamente inconsistente. La qual cosa appare ancora più vistosa, se posta a raffronto con quanto invece potrebbe astrattamente farsi, a partire proprio dall’“adeguamento” degli statuti e per il suo tramite (gli spazi che al riguardo si aprono alla fantasia degli “ingegneri” costituzionali, conformemente alla natura costituzionale degli atti di “adeguamento”, sono – come si sa – vastissimi: su ciò, infra).
Sei le ragioni che, a mia opinione, hanno principalmente determinato un certo ristagno nella elaborazione dei nuovi statuti: il punto di partenza per un ordinato e compiuto rifacimento della specialità. Le enumero senza dedicarvi, per ragioni di spazio, particolare approfondimento.
In primo luogo, come si è accennato, rilevano le complessive incertezze di lettura del quadro costituzionale uscito dalla riforma del 2001, considerato in rapporto al quadro statutario. Di qui – e vengo alla seconda e, nell’ordine, alla terza ragione – una duplice attesa: che si porti nel frattempo avanti il processo di attuazione del titolo V, quale fattore di alimentazione semantica degli enunciati costituzionali (e, dunque, di chiarificazione del quadro complessivo), e che si affermino e stabilizzino alcune pratiche (o vere e proprie consuetudini) interpretativo-attuative specificamente ispirate alla clausola di maggior favore (la qual cosa richiede, di tutta evidenza, tempi non brevi al fine della formazione di indirizzi giurisprudenziali sufficientemente consolidati e, ancora prima, alcune salde consapevolezze che – come si mostrerà con esempi più avanti – ad oggi purtroppo non si hanno).
In quarto luogo, poi, rileva l’incapacità di elaborare soluzioni autenticamente originali ed innovative rispetto a quelle affacciate dalla Carta, sulla cui base porre mano alla riedificazione dell’impianto che connota ciascuna forma di autonomia differenziata. È invero comprensibile la ritrosia dei nuovi legislatori statutari a far luogo ad un “adeguamento” che, nella sua gran parte, si risolva, riduttivamente, in un passivo recupero degli istituti del titolo V, allo stesso tempo in cui non si riesce ad occultare fino in fondo l’incapacità di porsi alla ricerca del nuovo: una ricerca che, peraltro, è fortemente ostacolata da una marcata, annosa tendenza verso l’omologazione delle specie di autonomia, in seno ad un quadro segnato da un soffocante “regionalismo dell’uniformità” – com’è stato felicemente chiamato (F. Trimarchi Banfi) –, molto più duro da rimuovere di quanto ottimisticamente si pensi da parte di taluno sulla base del nuovo quadro costituzionale.
In quinto luogo, è manifesta l’indecisione circa la possibile conformazione della forma di governo, vero e proprio punctum crucis dell’organizzazione, attorno al quale (e, comunque, compatibilmente col quale) procedere al rifacimento della trama complessiva dell’organizzazione (della stessa “forma di Regione”, siccome riferita alle relazioni tra comunità governata ed apparato governante). Ed è bensì vero che la disciplina della forma di governo, dopo la revisione degli statuti operata con legge cost. n. 2 del 2001, è demandata a “leggi statutarie” approvate con procedura aggravata rispetto a quella delle leggi comuni pur se essa stessa quodammodo “paracostituzionale”: leggi, ad ogni modo, distinte dagli statuti ma a questi ugualmente, strettamente legate, siccome volte ora a dare specificazione-attuazione a disposti statutari largamente carenti in fatto di organizzazione ed ora (e soprattutto) ad integrarli. Insomma, un pugno di indicazioni essenziali sugli organi direttivi della Regione è, ad ogni modo, necessario in seno alla trama statutaria, come si dirà meglio a suo luogo; ed allora è chiaro che i nodi politici riguardanti l’assetto dei rapporti tra gli organi suddetti (e, specificamente, il modo di elezione del Presidente) condiziona l’intera progettazione statutaria.
Si intenda: gli statuti “adeguati” non sono affatto tenuti a restare entro gli spazi, obiettivamente angusti, consentiti dalla sentenza sulla Calabria agli statuti ordinari. Non sta scritto da nessuna parte che il principio simul stabunt vel simul cadent, quale fatto proprio dalla Carta “novellata” (nell’interpretazione datavi dalla pronunzia della Corte ora richiamata), debba pari pari valere anche per gli ordinamenti differenziati. Alcuni suoi possibili temperamenti rientrano, dunque, certamente nella disponibilità del legislatore di “adeguamento”, siccome compatibili coi principi di base dell’ordinamento costituzionale, e peraltro sono già stati sperimentati dalla disciplina elettorale già varata o in via di allestimento (che siano, però, anche consigliabili è un altro discorso). I nodi, infatti, come si diceva, sono qui prettamente politici, in ragione delle aperture fatte ai legislatori locali dalla legge cost. n. 2 del 2001; di contro, a tali nodi si somma per le Regioni di diritto comune l’ostacolo derivante dalla rigida conformazione del principio suddetto fatta dalla Costituzione.
Non è, tuttavia, ugualmente dubbio che un certo qual “interesse” – se così vogliamo chiamarlo – per il verdetto della Consulta si avesse anche da parte delle Regioni differenziate. La singolare, di sicuro non esaltante, vicenda friulana (su cui si tornerà) può poi avere, per la sua parte, indotto a molta cautela, per i riflessi che potrebbero aversi da non adeguatamente meditate soluzioni istituzionali, siccome esposte alla sempre possibile mannaia popolare.
In sesto ed ultimo luogo, sta la diffusa sensazione (per alcuni un auspicio, per altri un timore) di una possibile, imminente riforma della riforma, suscettibile – come si accennava poc’anzi – di vanificare non solo quanto nel frattempo dovesse esser fatto in applicazione della clausola di maggior favore (e, dunque, di applicazione della riforma) ma anche quanto dovesse aversi grazie all’“adeguamento”. Come la tela di Penelope, gli statuti, appena “adeguati” (alla riforma), avrebbero potuto (o potrebbero) richiedere di essere nuovamente, sollecitamente “adeguati” (alla riforma della riforma), mettendosi in moto un processo che, pur portando a graduali, crescenti acquisizioni al patrimonio dell’autonomia (ma – ahimè – anche ad alcune inevitabili perdite), sarebbe comunque segnato da attività diseconomiche, siccome destinate ad essere, in un tempo più o meno ridotto, superate da altre attività.


3. La “delega” di fatto rilasciata dal legislatore costituzionale alle Regioni in ordine all’“adeguamento” dei rispettivi statuti: estremo rispetto per l’autonomia o sostanziale disinteresse per la specialità?

In questo quadro complessivo, afflitto da gravosi impegni (sul versante dell’attuazione) e reso fluido ed instabile da spinte di vario segno (perlopiù, nondimeno, orientate verso una riforma della riforma), il legislatore ha preferito scaricare sulle stesse Regioni la responsabilità dell’“adeguamento”, “delegando” di fatto ad esse l’onere di apprestare gli schemi dei nuovi statuti da portare quindi all’approvazione nelle forme dell’art. 138. Cosa si sia fatto o si stia facendo al riguardo si dirà più avanti. Per il momento, è interessante segnalare come la vicenda non sia affatto nuova: ancora di recente, la stessa legge cost. n. 2 del 2001 è venuta alla luce – come si sa – dietro sollecitazione regionale (particolarmente della Sicilia, cui si sono quindi accodate le altre Regioni); e, una volta di più, l’osservazione dell’esperienza mostra quanto essa possa, in talune circostanze, mostrarsi divaricata rispetto al “modello”. Per quest’ultimo, un’autentica, piena autonomia statutaria non è riconoscibile alle Regioni differenziate, la cui partecipazione alla formazione dei rispettivi statuti è formalmente ristretta alla mera, doverosa ma non vincolante, consultazione (con specifico riguardo ai casi d’iniziative parlamentari o governative). Si tratta, nondimeno, di un modo appunto formalistico di vedere le cose; nella realtà, è difficile ormai immaginare il caso di Carte statutarie scritte da mano estranea a quella delle stesse Regioni.
Non intendo ora spingermi a dire che si sia ormai in presenza di una vera e propria consuetudine in tal senso, che non soltanto riserverebbe l’iniziativa alle Regioni ma – di più – non ammetterebbe che l’elaborato da esse messe a punto possa essere quindi alterato nel corso della vicenda parlamentare. Di sicuro, comunque, la tendenza è proprio nel senso appena indicato; e la circostanza secondo cui in ambienti governativi (e statali in genere) a tutt’altro si pensi che a mettere in piedi il cantiere in cui si rifaranno gli impianti statutari parrebbe ulteriormente avvalorare l’ipotesi ricostruttiva ora problematicamente affacciata.
Pure ammesso che si sia in presenza di una consuetudine incipiente, nel senso appena indicato, due avvertenze meritano ugualmente di esser al riguardo fatte.
La prima è che il legislatore di revisione non può essere in alcun modo considerato un mero organo di ratifica della volontà “sovrana” delle Regioni in ordine ai contenuti degli statuti, nei singoli istituti da essi previsti così come nel loro complesso. La regola (anzi, la “metanorma”) consuetudinaria qui supposta come esistente (o, forse meglio, in formazione), se per un verso porta ad escludere che lo statuto possa essere imposto dall’alto alla Regione, per un altro verso ugualmente non acconsente alla sua imposizione dal basso; ciò che si porrebbe in insanabile contraddizione con la natura stessa degli atti costituzionali e con le procedure disposte per la loro confezione. In modo più moderato e conforme alle esigenze di una “Repubblica delle autonomie” costantemente protesa alla “bilanciata” composizione e salvaguardia delle istanze di unità e delle istanze di autonomia, i nuovi statuti dovrebbero (la cautela è d’obbligo) vedere la luce con modulo sostanzialmente pattizio, ferme ad ogni buon conto le risorse ultime a presidio dell’unità costituite, sul piano giuridico, dal giudizio di costituzionalità (ipotesi, quest’ultima, astrattamente fattibile ma, come si sa, di problematica realizzazione per atti frutto di accordo) e, sul piano politico, dalla sempre possibile prova referendaria nazionale. Va, dunque, urgentemente emendata sul punto la legge cost. n. 2 del 2001, che ha inopinatamente innovato all’art. 138, precludendo in ogni caso lo svolgimento del referendum (in genere, sulle procedure di revisione degli statuti, v., ora, L. Cappuccio).
Per questo verso, la previsione, ora contenuta nel disegno di “maxiriforma” licenziato dal Senato nel marzo scorso, secondo cui le modifiche degli statuti speciali possono aver luogo unicamente d’intesa tra Stato e Regione, in fondo si limiterebbe a “razionalizzare” la regola consuetudinaria suddetta. Si noti, tuttavia, come il disposto da ultimo richiamato del disegno suddetto si limiti ad innovare al I c. dell’art. 116, non pure ai corrispondenti disposti della legge cost. n. 2 del 2001; e rimane allora da stabilire se l’introduzione dell’intesa in parola comporti il ripristino della possibile richiesta di referendum sulla legge di approvazione degli statuti ovvero se siffatta eventualità rimanga in ogni caso preclusa (soluzione, quest’ultima, forse maggiormente attendibile, ancorché – come s’è appena rilevato – bisognosa di esser rivista; ad ogni buon conto, sarebbe opportuno che il dubbio interpretativo qui prospettato fosse espressamente sciolto).
La seconda avvertenza è che, davanti alle incertezze che stanno a base della formazione delle consuetudini, del loro mantenimento come pure del rinnovamento, conviene ad ogni buon conto far luogo alla codificazione della regola volta ad inserire, con centralità di ruolo, le Regioni nel procedimento di formazione dei rispettivi statuti. Il primo, anzi, degli “adeguamenti” statutari richiesti, per la parte in cui tendono al rilancio in forme originali della specialità, è proprio questo: che si dispone a rendere effettiva e garantita la partecipazione delle Regioni differenziate alla formazione degli statuti (ed è tanto più opportuno farvi luogo, se si considerano le problematiche possibilità di riuscita del disegno di “maxiriforma” sopra richiamato). Si può, poi, pensare alle soluzioni più varie per il raggiungimento di quest’obiettivo: da quella soft (e, però, a mia opinione, complessivamente inappagante), che si limita a riservare l’iniziativa per la riscrittura degli statuti alle rispettive Regioni, ad altre maggiormente adeguate alla promozione dell’autonomia (quale quella, ad es., fatta propria dall’ultimo comma dell’art. 116, in vista della “specializzazione” dell’autonomia).
Sta di fatto che la fissazione di nuove “metanorme” per i futuri “adeguamenti” non risolve i problemi, ai quali si è poc’anzi accennato, di ordine prettamente politico che hanno fin qui frenato il decollo della nuova stagione statutaria. Peraltro, è da chiedersi se vi sia davvero l’interesse a correggere e ad ulteriormente aggravare il procedimento in via generale stabilito nell’art. 138, tipizzandolo in ragione delle peculiari esigenze della redazione degli statuti, quando né lo Stato né le stesse Regioni mostrano di avvertire in modo particolarmente pressante il bisogno del varo degli statuti stessi. Ciò che – come si è dietro fatto osservare – ha, tra le altre sue possibili spiegazioni (forse, proprio una delle più persuasive), la diffusa percezione del carattere fortemente problematico del mantenimento della specialità e, anzi, della sua rigenerazione grazie all’invenzione di soluzioni ancora più avanzate di quelle stabilite a beneficio di tutte le Regioni dalla Carta riformata.
La vicenda della “delega”, di cui si diceva, fatta alle Regioni in ordine alla riscrittura dei rispettivi statuti, lungi dal porsi, secondo una sua ottimistica spiegazione, quale particolare forma di rispetto per l’autonomia, può avere, infatti, proprio qui la sua ragione portante, palesando, specie in ambiente statale, un animus di sostanziale disinteresse o di vera e propria sfiducia per le sorti della specialità.
Ne dà testimonianza la circostanza per cui pure il poco che s’è fatto in attuazione del titolo V ed a favore delle autonomie differenziate si ha quasi l’impressione che sia stato fatto siccome, in un certo senso, dovuto (o inevitabile), più che in quanto frutto di convinta e ferma determinazione orientata al rilancio della specialità.


4. Il problematico raffronto tra Costituzione e statuti, al fine dell’applicazione della clausola di maggior favore, e le alternative metodiche sottese alla sua messa in atto

Quando si discorre di ciò che s’è fatto in attuazione del titolo V, al fine di non incorrere in taluni pericolosi equivoci idonei a pesare negativamente sugli esiti della ricostruzione teorica, occorre fare alcune precisazioni preliminari, alle quali qui si assegna uno speciale significato.
In primo luogo, è da chiedersi quali delle misure di attuazione suddette riguardino le Regioni differenziate; e qui occorre subito distinguere tra quelle che le investono in modo esclusivo dalle altre che, invece, pur se adottate per le Regioni di diritto comune, ugualmente possono e/o devono considerarsi valevoli anche per le prime, in nome della clausola di maggior favore.
La questione è assai delicata e complessa e, tuttavia, ineludibile. Non discuto qui la premessa del ragionamento sopra fatto. Se, infatti, si danno formule della Carta suscettibili di prendere il posto delle corrispondenti formule degli statuti ovvero di integrare questi ultimi, non mi par dubbio che esse si portino dietro, “a rimorchio”, anche le statuizioni legislative adottate al fine di darvi attuazione (quanto meno, la prima e diretta ma, appunto, necessaria attuazione). Suonerebbe altrimenti singolare e francamente beffardo per le Regioni differenziate che si riconosca loro, in via di principio, il maggior favore stabilito dalla Carta novellata e poi le si lascino escluse dai benefici discendenti dalle misure di attuazione del quadro costituzionale.


4.1. Prima questione: la determinazione dei criteri sulla cui base far luogo al raffronto in parola. In particolare, l’autonomia sul piano delle materie e dei tipi di potestà legislativa: pesa di più la vecchia potestà primaria o la nuova potestà “residuale”, per il caso che l’una si mostri idonea ad esprimersi su campi più estesi, rimanendo tuttavia soggetta a vincoli (presuntivamente) maggiormente intensi?

Il punto è, però, che stabilire quali siano le novità della legge cost. n. 3 del 2001 idonee a far crescere l’autonomia è assai problematico. Problematica è, innanzi tutto, la fissazione del punto di partenza dell’analisi, vale a dire la determinazione dei criteri in base ai quali far luogo al confronto tra Costituzione e statuti (e relative misure attuative), come pure non poco incerta, teoricamente e praticamente, è la loro messa in atto (le considerazioni di seguito svolte sono parzialmente debitrici di quanto si dice in un mio contributo, cui nondimeno si apportano ora non secondarie precisazioni ed originali sviluppi).
Un esempio particolarmente istruttivo, tratto dalla giurisprudenza. In sent. n. 48 del 2003, sulla quale – come si sa – si sono avuti molti commenti, la Corte si è dichiarata per il maggior favore della competenza legislativa spettante, in base agli statuti, alle Regioni differenziate in materia di ordinamento degli enti locali, per il solo fatto della maggiore ampiezza “orizzontale” della competenza stessa, non soggetta ai ritagli materiali operati dalla lett. p) del II c. dell’art. 117. La stessa giurisprudenza, poi, ha più volte mostrato di ritenere valevoli per la potestà primaria delle Regioni speciali i vecchi limiti, quali stabiliti dagli statuti, allo stesso tempo considerando invece da essi sgravata la nuova potestà “residuale”.
Due rapidissime notazioni sul punto.
La prima è che non persuade la diversa opinione manifestata in dottrina, secondo cui sarebbe possibile (e, anzi, doverosa) la segmentazione in seno alle condizioni di autonomia, sì da coniugare la vecchia e più ampia estensione dei campi della potestà primaria coi nuovi limiti propri della potestà residuale, considerando pertanto possibile l’innesto di quest’ultima condizione sulla prima. Sembra, piuttosto, che debba qui valere la legge del “tutto o niente”, optando per l’uno o l’altro “modello”, quello costituzionale ovvero quello statutario, a seguito di un confronto filtrato alla luce della clausola di maggior favore. D’altro canto, se al tempo della scrittura degli statuti si sono riconosciuti come propri della Regione certi ambiti materiali (e non altri), è proprio perché li si sapeva gravati di certi limiti, a presidio dell’unità-indivisibilità della Repubblica (v. la diversa conclusione alla quale ora perviene A. Concaro).
La seconda notazione ha specifico riguardo al piano dei limiti. Più di un argomento – su cui ci si è intrattenuti altrove – depone nel senso che, almeno per la loro gran parte, i vecchi limiti della potestà primaria non sono affatto assenti dal nuovo quadro costituzionale, pur presentandosi sotto altra veste, sì da mostrarsi idonei ad esprimere una vis innovativa potenzialmente forse ancora più incisiva rispetto al passato. Si pensi solo alla competenza statale in ordine alla determinazione dei “livelli essenziali” delle prestazioni relative ai diritti, quale potrebbe aversi a mezzo sia di norme-principio che di norme-regola, che potrebbero assolvere ad un compito in buona sostanza analogo a quello cui erano chiamate le vecchie “norme fondamentali” delle riforme economico-sociali. D’altro canto, l’ultima giurisprudenza, pur dichiarando esser astrattamente “piena” la nuova potestà “residuale”, sembra voler vigorosamente spingere, almeno per alcuni ambiti materiali e con riferimento a valori “trasversali” largamente avvertiti (come l’ambiente), per il recupero degli antichi vincoli per l’autonomia (un quadro compiuto della giurisprudenza in ordine ai rapporti tra leggi statali e leggi regionali è in G. Tarli Barbieri; inoltre, P. Caretti, A. Anzon, G. Paganetto, nonché un mio Editoriale a Federalismi.it). A quest’esito, d’altronde, almeno in parte conduce la strutturale vaghezza degli enunciati costituzionali, che – come si sa – risulta particolarmente accentuata con riguardo alle etichette che contrassegnano con molta approssimazione materie e limiti, prestandosi a forti manipolazioni e agevolando il “transito” indolore di interessi dall’uno all’altro campo, ovverosia l’incessante rifacimento dei loro confini.
Sia come sia di ciò (e tornando ora alla questione inizialmente trattata), la Corte ha, dunque, fatto la sua scelta, giudicando preferibile, in materia di ordinamento degli enti locali, la condizione dell’autonomia caratterizzata da una maggiore estensione “orizzontale” di campo, pur laddove ad essa faccia da pendant un (apparentemente) più gravoso carico in “verticale”, in ordine ai limiti ai quali l’autonomia stessa si trova soggetta.
Ora, è da chiedersi in nome di quale criterio obiettivo possa ragionevolmente affermarsi che l’autonomia si pesa di più (e meglio) sull’un piano (quello delle materie) rispetto all’altro (dei limiti). Piuttosto, verrebbe da sposare la soluzione opposta a quella fatta propria dalla Corte, sì da guardare alla “qualità”, se vogliamo dire così, invece che alla “quantità” delle manifestazioni dell’autonomia (sul punto, v. già un mio commento a Corte cost. n. 48 del 2003).


4.2. Seconda questione: la clausola di maggior favore va riferita all’autonomia della sola Regione ovvero alle autonomie nella Regione?

Si dà, poi, un’altra, generale questione in ordine alla ricostruzione del senso della clausola di maggior favore, che ovviamente ne condiziona ogni sua possibile applicazione. La maggiore autonomia è da intendersi come riferita alla sola Regione ovvero ad ogni manifestazione dell’autonomia stessa nella Regione ed in base al rispettivo statuto? Non posso ora attardarmi, come pure vorrei, a dire una ad una le ragioni che mi fanno persuaso della maggiore attendibilità della seconda opzione, a cui favore – a tacer d’altro – depone la circostanza per cui l’autonomia è un valore in sé e per sé, in ciascuna appunto delle sue possibili espressioni. Né risolutiva è – a me pare – l’obiezione, pur acutamente fatta (A. D’Atena), secondo cui risulta “estremamente dubbia la stessa configurabilità di meccanismi suscettibili di avvantaggiare ecumenicamente l’intero complesso delle autonomie”, una volta che si convenga a riguardo del fatto che, al pari di ciò che si ha in caso di potenziale conflitto tra beni o interessi tutti egualmente, costituzionalmente protetti, occorra andare alla ricerca del punto più elevato di sintesi, di complessiva, massima affermazione del valore di autonomia, “bilanciando” – come usa dire – l’uno con l’altro i beni o interessi medesimi, e non già accedendo ad esiti ricostruttivi che, come sia, comportino per sistema il sacrificio di uno o più a vantaggio di altri.
Ora, se dovesse, come qui pure consigliato, farsi proprio il secondo corno dell’alternativa suddetta, le cose – com’è facile avvedersi – si complicherebbero terribilmente.
Faccio solo i primi esempi che vengono in mente tra i molti che potrebbero essere al riguardo richiamati (peraltro, su alcuni aspetti ora tralasciati, come a riguardo dei controlli, tornerò anche più avanti, a completamento delle notazioni adesso svolte).
Si consideri, dunque, la condizione dei Comuni, da un lato, e dei privati, dall’altro. La sussidiarietà, sia nella sua proiezione “verticale” che in quella “orizzontale”, è sollecitata dalla riforma costituzionale alla sua massima espansione possibile, secondo una linea tendenziale di sviluppo che – com’è stato da tempo e da molti rilevato – porta naturalmente alla dislocazione delle funzioni al basso e, solo eccezionalmente, al loro mantenimento a livelli istituzionali più elevati, siccome richiesto dall’“esercizio unitario” delle funzioni stesse. Ebbene, un assetto siffatto, che risponde ad un vero e proprio principio sulla normazione, è, o no, da ritenere riguardato dalla clausola di maggior favore? Il che vale come chiedersi se la pienezza di potestà legislativa, di cui le Regioni sono – come s’è rammentato – dotate in materia di ordinamento degli enti locali, possa tradursi in prescrizioni normative che ignorino la condizione di maggior favore, rispetto alle invecchiate indicazioni statutarie, prefigurata, rispettivamente, per i Comuni e per i privati, quali soggetti chiamati alla cura di interessi generali. Ed è bensì vero che molte sono le soluzioni organizzative astrattamente possibili in ordine alla dislocazione delle funzioni tra i pubblici poteri, come pure tra questi ultimi e i privati, fermi alcuni limiti di sistema comunque indisponibili (cfr. il punto di vista al riguardo manifestato da A. Ferrara al mio, così come espresso in uno scritto recente). Tant’è che la stessa Carta, nella sua originaria stesura, riservava agli enti minori (e non necessariamente né solo ai Comuni) unicamente le funzioni di “interesse esclusivamente locale”, peraltro individuate con legge statale (e non pure regionale), pur impegnando quindi le Regioni ad esercitare le funzioni ad esse demandate per il tramite degli enti stessi.
La conformità dell’originario “sistema delle autonomie”, complessivamente considerato, all’art. 5 era fuori discussione, malgrado in esso i Comuni non fossero trattati allo stesso modo con cui lo sono dalla riforma; ugualmente indiscutibile, tuttavia, a me sembra essere la maggiore vicinanza del quadro costituzionale, così come uscito da quest’ultima, al valore di autonomia, in ciascuna delle sue possibili manifestazioni ed in tutte assieme. Se è vero (come è vero), infatti, che i valori fondanti l’ordinamento esprimono modi tendenziali di essere di quest’ultimo, in ragione dell’incontenibile vocazione da essi posseduta alla propria crescente espansione, e che perciò i valori stessi si prestano a ricevere graduate (per intensità o qualità) realizzazioni ad opera delle fonti sottostanti, nessun dubbio dovrebbe allora residuare a riguardo del fatto che l’assetto organizzativo prefigurato dalla legge di riforma si presenti come maggiormente avanzato dell’altro consegnatoci dal Costituente, per quanto quest’ultimo possedesse, se non altro, il pregio di una maggiore semplicità di linee, a differenza del primo che è, peraltro, con non poca confusione enunciato.
Così stando le cose, il vincolo per i pratici a far applicazione del nuovo quadro costituzionale al posto del vecchio quadro statutario è predicabile alla sola condizione che l’uno si consideri complessivamente più idoneo a servire il valore di autonomia (e, perciò, le autonomie, territoriali e non, nel loro insieme): un vincolo, come si è venuti dicendo, discendente dalla clausola di maggior favore, nel suo fare “sistema” col principio dell’art. 5.
Ulteriormente specificando, è poi da chiedersi se la Regione possa, in sede di smistamento delle funzioni, fare a meno di “bilanciare” (come sempre, secondo ragionevolezza) tra funzioni naturalmente bisognose di essere prese in cura dai Comuni e funzioni per il cui esercizio si riveli essere maggiormente adeguata la mano privata. Un bilanciamento, dunque, sotteso all’assegnazione delle funzioni a questo o quel soggetto, sì da condizionarne poi le eventuali, ulteriori devoluzioni ai privati fatte dai Comuni (e dagli altri enti locali).
Si pone qui una questione di singolare gravità, nondimeno non interessante in modo esclusivo l’area tematica coperta da questa riflessione. Si tratta, infatti, di stabilire se la devoluzione “verticale” delle funzioni (da parte sia dello Stato che delle Regioni agli enti territoriali minori) debba, o no, precedere quella “orizzontale” (ai privati).
Si sarebbe subito tentati di dire di sì: il “conferimento” ai privati parrebbe, infatti, presupporre come ormai compiutamente definito l’assetto delle funzioni sul piano delle relazioni tra gli enti territoriali, tant’è che la stessa decisione, adottata dalla Regione, di affidare omisso medio l’esercizio di date funzioni ai privati porterebbe automaticamente ad escludere che la decisione medesima possa essere assunta in un momento successivo da enti territoriali diversi. Facendo, dunque, dapprima luogo alla devoluzione “verticale”, si ha modo per ciò stesso di promuovere l’autonomia degli enti minori, a loro volta quindi sollecitati – perché no? – ad ulteriori devoluzioni (anche di tipo “orizzontale”).
Il punto è, però, che nessuna garanzia si ha che questi ultimi “conferimenti” prendano poi davvero corpo e che il processo “devolutivo” piuttosto non si arresti e si rinchiuda nel circolo degli enti su base territoriale. Ed allora, forse, la soluzione maggiormente appagante è, come sempre, quella che si sottrae alla morsa soffocante di un’alternativa tra il promuovere l’autonomia di questo ovvero di quell’ente e che, avuto simultaneo riguardo alla natura degli interessi in campo ed alle naturali attitudini dei soggetti (per dimensioni, territorio, ecc.), solleciti ora al passaggio immediato delle funzioni alla mano privata, ora invece al loro transito al basso, salva ad ogni buon conto restando la possibilità di ulteriori devoluzioni in “orizzontale”.
Le notazioni appena svolte, pur nella loro stringatezza ed approssimazione, danno l’idea della complessità dei problemi interpretativo-applicativi sollevati dalla clausola di maggior favore, nondimeno bisognosa di esser continuamente rivista, in relazione ai singoli campi di esperienza ed agli interessi di volta in volta emergenti; e di esserlo, non già in prospettiva formale-astratta, attraverso un mero raffronto degli enunciati ed avuto riguardo unicamente alla condizione di autonomia della Regione, bensì in prospettiva assiologicamente orientata e secondo un inquadramento autenticamente sistematico (nell’accezione più densa e significativa del termine), vale a dire componendo in unità tutte le istanze di autonomia meritevoli di considerazione, tanto secondo lo statuto quanto per Costituzione, e, in breve, non ponendosi esclusivamente dalla parte della Regione ma simultaneamente da tutte le parti, sì da abbracciare ogni soggetto portatore di autonomia e renderlo partecipe dell’opera di rifacimento del quadro. Ciò che, nei fatti, potrebbe portare a forme di dislocazione delle funzioni che alleggeriscano il paniere dell’autonomia della Regione nel momento stesso in cui sollecitino quest’ultima a rendere particolarmente pesante quello di altri soggetti (come, nell’esempio sopra fatto, dei Comuni e dei privati), secondo riparti (“bilanciamenti”) interni variamente connotati.


4.3. Terza questione: quanto s’è fatto (e si fa) per le Regioni speciali equivale, per ciò solo, alla promozione della specialità, alla luce della clausola di maggior favore? (L’esempio del sistema di controllo sulle leggi, stabilito per la Sicilia, a confronto del regime introdotto dalla riforma per le Regioni di diritto comune, a sua volta comparato, in prospettiva assiologicamente orientata, al vecchio regime)

Alla luce delle notazioni appena svolte, stabilire quali delle novità introdotte dalla legge La Loggia (o da altri atti ancora, ma soprattutto appunto dalla prima, quale fonte di prima ed organica attuazione del quadro costituzionale) possano considerarsi dirette anche alle Regioni speciali non è affatto agevole. Prescindendo, infatti, ora dalle disposizioni che in modo esplicito fanno riferimento a tali Regioni, la questione si fa particolarmente interessante per quelle altre (e, come si sa, sono la gran parte) che parrebbero voler riguardare le Regioni di diritto comune e che, ciononostante, in forza appunto della clausola dell’art. 10, cit., potrebbero considerarsi estensibili anche ai territori governati dalla specialità.
In altra sede mi sono sforzato di far luogo ad un primo, ancorché palesemente insufficiente, studio della questione, pervenendo alla conclusione che il grappolo delle disposizioni idonee ad immettersi nei territori delle cinque Regioni è davvero consistente ed abbraccia praticamente tutti i campi di esperienza dell’istituto regionale, da quello della legislazione (dove è difficile argomentare che l’assetto dei rapporti tra gli atti di Stato e Regione prefigurato dalla legge La Loggia possa non valere per i corrispondenti tipi di potestà riconosciuti alle Regioni differenziate) a quello dell’amministrazione (come si è avuto modo poc’anzi di accennare), a quello dei controlli (su cui di qui a breve).
Giudico comunque bisognosa di essere sgrezzata questa prima analisi, che mi ha portato a considerare estensibili ai territori governati dalla specialità un considerevole numero di disposizioni della legge La Loggia; e ciò, per più ragioni, a partire proprio da quella che fa capo alla circostanza secondo cui l’analisi stessa risulta essere alquanto ingessata ed affetta da eccessivo astrattismo, siccome frutto di una mera considerazione dei testi e non ancora sorretta da convergenti indicazioni dell’esperienza. Proprio qui più che altrove, invece, quest’ultima assume centrale rilievo, se non altro per il fatto che la stessa legge La Loggia parrebbe, in più punti, ripetere taluni vizi di costruzione, diffuse timidezze espressive, complessive carenze proprie della legge di riforma, sì da manifestare appunto il bisogno di essere illuminata dalle pratiche applicative sulla sua base poste in essere.
Di tutto ciò, ovviamente, non è qui il luogo neppure per una prima, sommaria illustrazione; tra l’altro, come si sa, la legge in parola è stata fatta oggetto di numerosi, corposi commenti (alcuni dei quali anche in veste collettiva), ai quali si può, una volta per tutte, fare rimando.
Mi limito solo a porre una questione di fondo che, conformemente al taglio prescelto per questa riflessione, acquista significato più su un piano di considerazioni metodiche che su uno propriamente teorico-dogmatico. Il nodo è, infatti, duplice, trattandosi preliminarmente di stabilire se talune scelte di fondo compiute dal legislatore di attuazione si pongano quale l’esito conseguente di una fedele rappresentazione della ratio di fondo racchiusa nel nuovo titolo V ovvero se ne distorcano almeno in parte il senso complessivo o ne comprimano ed impoveriscano le potenzialità espressive. Subito appresso occorre valutare se la ratio stessa “convenga” – se così può dirsi – alla crescita della specialità o non piuttosto possa farvi da ostacolo o, come che sia, frenarne l’armonico e compiuto sviluppo.
Il punto è di cruciale rilievo. E, invero, si consideri come non sempre ciò che si è sin qui fatto e che pure al presente si promette di fare per le Regioni speciali ridondi e si converta, per ciò solo, in un servizio per la causa della specialità, così come non è detto che ciò che si considera astrattamente valevole per le Regioni differenziate giovi, per ciò solo, alla specialità stessa.
Non si tratta di mere sottigliezze linguistiche; tutt’altro! È, piuttosto, una questione di capitale importanza, non poche volte purtroppo trascurata anche dalla più avvertita dottrina e giurisprudenza; una questione che rimanda, alla sua volta, ad una precisa opzione metodica, secondo cui è consigliabile non fermarsi ai meri dati testuali, specie per i casi in cui l’esperienza abbia invece esibito una marcata, alle volte irresistibile, tendenza ad intraprendere vie tutte sue, non di rado (né poco) discoste dai testi stessi, malgrado la forza formidabile da essi sulla carta espressa (e il riferimento è, di nuovo, particolarmente al dettato costituzionale e statutario).
La tendenza all’omologazione dei due tipi di autonomia, d’altronde, come si sa, si è affermata trapassando da parte a parte disposti costituzionali (e statutari) soggetti a torsioni manifeste ovvero messi, puramente e semplicemente, da canto. Il che la dice assai lunga sulla forza effettiva, non formale ma sostanziale appunto, posseduta dagli enunciati costituzionali (quanto meno di alcuni) a fronte di esperienze vigorosamente portate a debordarvi.
Non ci si appaghi, dunque, dell’astratto riconoscimento della perdurante vigenza, in nome della specialità (… astrattamente più favorevole), di dettati statutari tuttavia da tempo costretti ad un sistematico ripiegamento davanti a prassi (latamente intese) da essi lontane ovvero poste in essere allo specifico, mirato scopo di svuotarli di significato.
Faccio, nuovamente, solo un esempio (ma molti altri potrebbero al riguardo essere utilmente addotti) di come, muovendo dall’osservazione ora dei testi ed ora dell’esperienza, sia possibile pervenire a soluzioni ricostruttive assai diverse.
Si consideri la questione dei controlli delle leggi in Sicilia (più avanti, poi, nel quadro di un più ampio ed articolato discorso, accennerò ai controlli in Trentino).
Mentre per le rimanenti Regioni differenziate la giurisprudenza ha, come si sa, considerato pianamente estensibile il nuovo regime fissato nell’art. 127, per la Sicilia s’è fatta un’opzione diversa, motivata da una discussa (e discutibilissima) pronunzia dello scorso anno, la n. 314, in cui si è ragionato della incomparabilità del regime statutario con quello costituzionale, a motivo – dice la Corte – della loro strutturale diversità.
Ora, è interessante notare come il punto di partenza del ragionamento fatto dalla Consulta si presti ad esser valutato in un modo ovvero nell’altro a seconda che si guardi all’ingranaggio in sé e per sé, secondo astratto diritto, oppure agli usi che se ne sono concretamente fatti. Lo stesso mantenimento del Commissario dello Stato, quale perno attorno a cui ruota l’ingranaggio in parola, può esser, così com’è stato, variamente valutato. Se la figura è rivista in prospettiva formale-astratta, la sua posizione mediana, quodammodo arbitrale, tra Stato e Regione è innegabile (ne dà testimonianza l’intera vicenda storica che ha portato alla nascita dello “specialissimo” statuto siciliano, il carattere quodammodo “pattizio” delle complessive relazioni tra Stato e Regioni dallo stesso prefigurate, la specifica formulazione degli enunciati riguardanti l’organo di controllo). Se, di contro, il ruolo del Commissario è riconsiderato alla luce dell’esperienza (e della giurisprudenza costituzionale che l’ha – come dire? – “razionalizzata”), la dipendenza dell’organo dal Governo è fuori discussione; tant’è che – com’è assai noto – nell’unico caso in cui questi ha tentato di attaccare una legge dello Stato, l’“abnormità”, dal punto di vista dell’esperienza, dell’iniziativa è stata prontamente rilevata dalla Corte, che l’ha convertita nella sua qualificazione giuridica come improponibile. Ed allora, da quest’ultimo punto di vista, quello ormai consuetudinariamente affermatosi, è da chiedersi se giovi di più all’autonomia un controllo direttamente esercitato dal Consiglio dei ministri (con le logiche peculiari che lo governano) ovvero uno che seguiti ad esser fatto dal Commissario, così com’è.
Alla domanda si è diversamente risposto in dottrina. Il punto qui interessante non è, una volta di più, quello di stabilire chi abbia ragione nel merito; è, piuttosto, di stabilire se sia giusto il metodo, che porta ad osservare i comportamenti dell’organo secondo diritto ovvero secondo prassi (latamente intesa).
La pilatesca risposta data dalla Consulta con la sent. n. 314, sopra richiamata, spiana, in punto di diritto, la via a soluzioni, in sede di “adeguamento” della Carta siciliana, di vario segno; e, nuovamente, è da chiedersi se il parametro culturale di riferimento per la progettazione statutaria in cantiere debba esser dato unicamente (o principalmente) dai testi ovvero dall’esperienza sulla loro base (o contro di essi…) formatasi.
La questione – come si viene dicendo – è di ordine generale. Non a caso, per restare sul terreno dei controlli sulle leggi, si è posta già al momento del rifacimento del titolo V. Se, infatti, il legislatore del 2001 si è determinato a convertire il controllo sulle leggi regionali da preventivo in successivo, non è già per talune aporie insite nel disegno costituzionale bensì per il modo col quale quest’ultimo è stato concretamente portato ad applicazione (analogamente, in merito ai controlli sugli atti amministrativi, sia dello Stato sulla Regione che di quest’ultima nei confronti degli enti minori, la cui rimozione, nei termini di cui si dirà meglio più avanti, ha la sua causa efficiente non tanto in un difetto congenito del disegno costituzionale quanto nelle forme da quest’ultimo assunte in pratiche, sia di amministrazione che di controllo, come si sa, universalmente deprecate). E, invero, non poche volte – come mi è capitato, negli ultimi tempi, di segnalare con riferimento alle più varie esperienze – gli attori politico-istituzionali (e, fra questi, particolarmente il legislatore) hanno preso di mira il dettato costituzionale, considerato come una sorta di nemico da abbattere, siccome giudicato responsabile di taluni guasti riscontratisi nella prassi, laddove quest’ultima aveva (ed ha) unicamente (o, quanto meno, con doverosa cautela, prevalentemente) in se stessa la ragione del proprio modo di essere. Non si nega che talune deviazioni dal modello possano essere state – come dire? – indirettamente incoraggiate dal modello stesso, ora per la sua eccessiva laconicità di disposto, ora per alcune discordanze interne, ora per altro. Ma che taluni nodi siano prettamente politici e che, pertanto, solo attraverso rimedi con non poco travaglio ricercati sul piano delle prassi politiche possano essere sciolti, è fuor di dubbio.
Non intendo intrattenermi oltre sul punto, che rischia di portare molto al di là del pur vasto ambito tematico assegnatomi. Ho richiamato queste vicende, peraltro largamente note, unicamente per due ragioni.
La prima è quella più volte sopra indicata, che porta a riconoscere la direttrice metodica giusta lungo la quale far scorrere le indagini relative alla “materia” costituzionale, trattandosi appunto di stabilire se privilegiare il dato formale rispetto all’esperienza o viceversa.
La seconda ragione, alla prima strettamente legata e da essa quodammodo discendente, è di ordine generale; e l’esperienza, sopra rammentata, secondo cui si è fatto del dettato costituzionale un bersaglio artificioso, al più concedere solo in parte responsabile delle deviazioni dal modello, induce a somma cautela nel valutare le novità introdotte da enunciati costituzionali per loro attitudine suscettibili di forte manipolazione strutturale: specie laddove si confida in un’autentica rifondazione, per il loro tramite, dell’impianto organizzativo della Repubblica, accompagnata da un profondo svecchiamento di metodi e pratiche di diritto in genere, all’insegna dei valori sanciti dalla Carta.
Non si coltivino, dunque, per ingenuità o per altro, eccessive speranze, che potrebbero poi restare largamente insoddisfatte, per il solo fatto di prefigurare sensibili innovazioni del dettato costituzionale, contro le quali il muro di una politica refrattaria a farsi imbrigliare o, come che sia, orientare dalle regole, nei suoi non di rado tortuosi sviluppi, potrebbe ergersi in modo invalicabile. E, invero, come sempre, il punctum crucis è, poi, quello di stabilire quali di tali innovazioni siano sopportabili dal sistema politico-istituzionale e dal sostrato sociale sottostante e, ancora meglio, suscettibili di essere effettivamente, adeguatamente servite, traducendosi in comportamenti orientati verso i valori ed idonei a darne una sia pure in parte appagante, alle condizioni storicamente date, realizzazione.


4.4. Quarta questione: la dinamica della normazione e la sua oscillazione tra “logiche” sistemiche contrapposte, rispettivamente ispirate a separazione ovvero ad integrazione delle competenze: quale il regime di maggior favore? (Nota minima a riguardo delle pratiche invalse in Sicilia sul terreno delle esperienze di potestà primaria ed al regime dei controlli in Trentino, e la questione di fondo posta dalla loro osservazione: l’autonomia si coglie ed apprezza in modo adeguato dalla prospettiva della forma di governo ovvero da quella della “forma di Regione”?)

Quarta questione, di carattere generale, che mostra quanto sia scivoloso il raffronto tra Costituzione e statuti ed impegnativa la scelta tra opzioni metodiche divergenti, idonee ad indirizzare in un senso o nell’altro la qualificazione delle prassi applicative della clausola di maggior favore.
Si consideri, dunque, l’alternativa teorica, sulla quale – come si sa – si sono versati fiumi d’inchiostro, tra una ricostruzione dei rapporti tra le fonti di Stato e Regione ispirata alla logica della separazione delle competenze e l’altra invece portata verso l’integrazione delle stesse.
Non intendo ora riprendere da cima a fondo l’intera questione, sulla quale peraltro ho avuto occasione di intrattenermi ripetutamente (dichiarandomi a favore della seconda delle ipotesi ricostruttive sopra indicate). Si prenda, se così piace, pure per buona l’idea da me non condivisa e che dopo la riforma è – come si sa – tornata a riprendere quota, la quale si rifà al modello c.d. “garantista” (o della separazione, appunto): un’idea che invero parrebbe, almeno da un certo punto di vista, avvalorata dalla stessa legge La Loggia (v. quanto se ne dice ora in un mio scritto; cfr. il punto di vista di F. Bassanini), mentre, dal suo canto, la giurisprudenza esibisce al riguardo non poche, vistose oscillazioni, per un verso dando l’impressione di voler considerare la separazione la (nuova) regola, senza nondimeno escludere che essa possa (e debba) essere messa da canto laddove ciò sia richiesto dalla natura degli interessi in campo (nel modo più netto, v., in tal senso, la famigerrima sent. n. 303 del 2003, dove lo stesso riparto su basi materiali, su cui la Carta novellata fa poggiare la dinamica dei rapporti tra le leggi di Stato e Regione, è soggetto a forte “relativizzazione”).
In fondo, se ci pensa, la Corte parrebbe assimilare il criterio della separazione ad un valore, trattandolo come se fosse (non già una tecnica o, appunto un criterio bensì) un “bene” bisognoso di esser reso partecipe delle operazioni di “bilanciamento” alle quali mette usualmente mano ogni qual volta si tratta appunto di soppesare interessi comunque costituzionalmente protetti; come tale, dichiarato ora preminente ed ora, invece, recessivo.
Ovviamente, non importa inseguire la Corte in tutti i suoi articolati, complessi ragionamenti, verificando la congruità delle soluzioni di volta in volta adottate rispetto agli interessi in campo.
Per ciò che, in estrema sintesi, può dirsi, si ha la sensazione che la separazione si presti più ad essere predicata che praticata, rischiando altrimenti di restare gravemente pregiudicati alcuni pressanti bisogni. Per quanto si fatichi a comprendere da parte di molti autori, è la stessa inversione della tecnica di riparto delle materie, alla quale hanno stranamente fatto appello proprio i sostenitori del criterio in parola, che spinge vigorosamente a favore della integrazione, sol che si consideri come, essendo dalla riforma chiamate le Regioni al compito di coltivare campi materiali di indefinita estensione, non possano di tutta evidenza farsene interamente ed esclusivamente carico e debba pertanto, sussidiariamente, provvedere lo Stato, col consueto meccanismo della disciplina di dettaglio “cedevole” davanti al diritto regionale sopravveniente. Nuovamente, è il contesto complessivo che rende improponibile il modello di una rigida separazione tra atti e “microsistemi”, se si considera che persino le dinamiche interordinamentali (segnatamente, fra Stato ed Unione Europea) si fanno sempre più complesse, reciprocamente “integrate” appunto, in vista dell’appagamento di interessi che si distendono simultaneamente a più livelli istituzionali, manifestando una natura composita, locale e nazionale (e, non di rado, persino sovranazionale), e pertanto sollecitando l’avvio di processi produttivi essi pure internamente compositi, comunque non reciprocamente “separati”. È vero che, ragionando alla luce dell’esperienza fin qui maturata, non c’è da ben sperare per le sorti dell’autonomia da un siffatto assetto delle relazioni intersoggettive, in buona sostanza governato da rapporti di forza assai poco rispettosi dell’ordine costituzionale. Proprio per ciò, però, la più recente giurisprudenza, avvertita delle difficoltà a riproporre lo schema ispirato a separazione, si è disposta alla ricerca di soluzioni procedimentali idonee a salvaguardare l’autonomia in una misura maggiormente apprezzabile rispetto al passato, a recuperare insomma le istanze facenti capo all’autonomia stessa attraverso l’integrazione nei procedimenti, prima ancora (o più che) negli atti e nei modi della loro composizione in sistema (al riguardo, si può far nuovamente riferimento al quadro delineato in Corte cost. n. 303 del 2003; ma, in linea con quest’indicazione di metodo della normazione, come pure della stessa amministrazione, v., ancora di recente, la giurisprudenza in tema di poteri sostitutivi, il cui esercizio è subordinato a condizioni di ordine sia sostantivo che procedimentale idonee, ad un tempo, ad assicurare una cura sollecita e complessivamente appagante agli interessi pubblici ed a preservare la sfera di autonomia dei soggetti sostituiti davanti a forme d’indebita, irragionevole ingerenza).
Senza stare comunque adesso ad indugiare sul punto ed a dilungarsi in ulteriori ragionamenti già ampiamente fatti in un senso o nell’altro nelle sedi più varie, e venendo piuttosto al cuore della questione, è da chiedersi se la separazione, rigidamente intesa e praticata, giovi all’autonomia speciale (ma, a mia opinione, all’autonomia tout court).
Ora, che possano, in astratto, darsi logiche ricostruttive del sistema diverse (persino contrapposte) nel passaggio da un “microsistema” di fonti all’altro non si dubita. Non a caso, pure al tempo dell’affermazione della logica della integrazione, nessuno ha manifestato riserve a riguardo del fatto che, in nome della specialità e in forza del D.P.R. n. 266 del ’92, in Trentino potesse aversi un impianto diverso. Ancora oggi, peraltro, in Sicilia si seguita stancamente a ripetere lo slogan dell’impermeabilità dei due “microsistemi” di fonti, quello statale e l’altro regionale, con specifico riferimento ai campi di potestà primaria, in nome di una regola che, per la verità, non sta scritta da nessuna parte e che solo facendo appello al diritto consuetudinario (alla “forza normativa del fatto”) può essere considerata come vigente.
Proprio la non esaltante (o, diciamo pure, triste) esperienza maturata nella Regione da ultimo nominata, dove le più significative innovazioni fatte da norme statali (quali quelle riguardanti il riordino dell’organizzazione e dei procedimenti, sollecitato dalle Bassanini) sono state tardivamente recepite, si rivela davvero illuminante circa il modo giusto col quale accostarsi alla clausola di maggior favore e di intenderne il senso. Un modo che, a mia opinione, dovrebbe puntare diritto al valore di autonomia nella sua più genuina ed immediatamente espressiva accezione, sì da coglierne la ratio immanente, che – come mi è stato già dato di osservare altrove – è di servizio alla comunità stanziata sul territorio, non già di potere (o somma di poteri) di cui un apparato governante stanziato in periferia dispone allo scopo della propria esclusiva autoriproduzione ed affermazione.
Insomma, l’autonomia si apprezza nella sua essenza – è questo il punto cruciale dell’intera questione che oggi, sia pure da una peculiare angolazione ed a fini ricostruttivi parimenti peculiari, torniamo a dibattere – dalla parte e dal punto di vista della comunità ovvero da quelli dei governanti? Se si vuol tradurre la domanda in termini diversi ma con lo stesso obiettivo di fondo, è da chiedersi: i valori – ché il discorso non investe la sola autonomia ma è, ovviamente, generalizzabile – si apprezzano dalla prospettiva della forma di governo (anzi, da una forma di governo “chiusa”, autoreferenziale) ovvero da quella della forma di Stato?
Qui è, dunque, il punto. E se, per ragioni varie (non ultima, come si è venuti dicendo, quella che poggia sull’osservazione dell’esperienza, nell’arco temporale ormai lungo in cui si è dipanata la vicenda regionale nel nostro Paese), dovessimo concludere nel senso che la separazione porta minori servizi (non già alla Regione, impersonalmente considerata ovvero considerata nell’insieme dei suoi organi di vertice, bensì) alla comunità regionale, come non trarne le immediate, conseguenti determinazioni sul piano dell’applicazione della clausola di maggior favore, naturalmente allora portata ad orientarsi verso l’opposta logica sistemica, che fa leva sullo sforzo congiunto (“integrato”, appunto) degli interventi?
D’altro canto, proprio la strutturale ambiguità e flessibilità del dettato costituzionale può giovare alla migliore percezione delle complessive movenze della clausola in parola, sollecitando, nell’alternativa tra esiti ricostruttivi dell’una ovvero dell’altra specie, l’accoglimento di quello che più dell’altro (o di altri) si mostra idoneo a servire i valori, nella loro dinamica composizione in sistema. E così, dove il dettato statutario si apre a varietà di soluzioni ricostruttive, può senza disagio farsi luogo a quella di esse giudicata maggiormente adeguata secondo valore. Dove, invece, il dettato stesso (e/o la disciplina posta per la sua attuazione) dovesse apparire meno vantaggioso per l’autonomia, si troverebbe costretto a cedere il passo allo ius commune, per una delle sue possibili ricostruzioni, essa pure wertorientierte.
Così, per restare all’esempio sopra fatto, potrebbe considerarsi non più valevole il regime introdotto per il Trentino dalle norme di attuazione del ’92, qualora alla logica della separazione dovesse – come si è venuti dicendo – considerarsi preferibile quella della integrazione.


5. Il dilemma delle norme di attuazione, simultaneamente portate a guardare allo statuto ed alla Costituzione ed a far luogo ad una impegnativa, rischiosa opzione alla luce della clausola di maggior favore, suscettibile di portare ora alla loro disapplicazione ed ora, invece, alla loro invalidazione

La questione da ultimo posta investe, come si è veduto anche dall’esempio appena fatto, in pieno le norme di attuazione, riguardando, ad un tempo, sia l’applicazione di quelle adottate antecedentemente alla posizione della clausola di maggior favore e sia le altre che dovessero nel frattempo venire alla luce (fino al previsto “adeguamento”).
Quanto al primo aspetto, non ho qui che da far rinvio alle considerazioni dietro svolte in merito alla sorte delle norme subcostituzionali, sia se poste in essere in attuazione del titolo V che se venute a formazione al fine di dare attuazione agli statuti, in quanto idonee a “saldarsi” coi corrispondenti dettati costituzionali e, dunque, a seguirne le sorti. Un punto, tuttavia, merita di essere messo ancora meglio a fuoco; ed è che la clausola di maggior favore, col fatto stesso di conformare i rapporti tra Costituzione e statuti all’insegna del principio d’integrazione, allo stesso principio, di necessità, affida la composizione in sistema delle norme sottostanti, della legislazione comune disposta in attuazione della Carta e, appunto, delle norme di attuazione.
Si tratta – come si è venuti dicendo – di una soluzione obbligata. Un tempo, Costituzione e statuti erano considerati reciprocamente “impermeabili”, quanto meno nel senso che la disciplina speciale, ove esistente, impediva l’applicazione della corrispondente disciplina generale, mentre si ammetteva – secondo la ricostruzione teoricamente preferibile – che, negli spazi lasciati scoperti dalla prima, potesse pianamente espandersi lo ius commune costituzionale. Oggi, però, il quadro è profondamente mutato: la clausola di maggior favore, proprio con riferimento ai casi di discipline diverse, della Carta e degli statuti, ma riguardanti i medesimi oggetti, stabilisce che l’una regolazione possa prendere il posto dell’altra, malgrado la natura speciale di quest’ultima.
Così stando le cose, discorrere di una riserva di competenza, per il profilo dell’applicazione ora considerato, disposta ad esclusivo, sistematico beneficio delle norme di attuazione non è più possibile. Piuttosto, occorre di volta in volta rinnovare il confronto tra le discipline apicali, costituzionale e statutaria, per quindi stabilire quale delle rispettive discipline di attuazione debba –si diceva: “a rimorchio” dell’altra – essere applicata. È un’importante conferma, stranamente passata inosservata anche alla più avvertita dottrina, delle capacità ordinative espresse dal principio d’integrazione in sede di composizione dinamica delle fonti (rectius, delle norme) in sistema.
Il secondo aspetto segue, poi, per logica conseguenza, l’impostazione fin qui data; ed è però, forse, proprio quello che potrà dare i maggiori problemi agli operatori. Quale dovrà, infatti, essere il punto costituzionale di riferimento per l’autore di nuove norme di attuazione? Per un verso, verrebbe subito di dire: lo statuto, come di consueto. Per un altro, tuttavia, si ripropone, una volta di più ed in modo imperioso, il dilemma circa l’operatività della clausola di maggior favore, dal momento che quel punto di riferimento potrebbe rivelarsi non più idoneo, come invece un tempo, ad essere assunto per buono.
D’altro canto, non è possibile nascondersi quanti e quali rischi si corrano nel momento in cui dovesse abbandonarsi il riferimento statutario per volgersi verso la Carta novellata. È, infatti, evidente che nessuna garanzia si ha che la scelta eventualmente fatta a favore di quest’ultima sia proprio quella giusta (anzi: la necessaria), esponendosi altrimenti le norme in parola all’alea della loro possibile invalidazione (un’eventualità, questa, come si sa, tuttavia praticamente remota: il carattere pattizio della formazione delle norme stesse dovrebbe, infatti, metterle al riparo da possibili attacchi, quanto meno col procedimento in via d’azione).
Per la verità, può discutersi se di vera e propria invalidità si tratti o non piuttosto di mera disapplicazione “consequenziale” alla “non applicabilità” dei corrispondenti disposti statutari. La questione, infatti, rimanda all’altra, che la precede e determina, circa la condizione in cui questi ultimi vengono a trovarsi in forza della clausola di maggior favore: se solo momentaneamente messi da canto, sospesi nella loro efficacia (ma astrattamente validi) fino al previsto “adeguamento”, ovvero se definitivamente rimossi (abrogati, appunto) dalla clausola stessa.
Il punto è – come si sa – fatto oggetto di divergenti valutazioni, a loro volta espressive di un diverso, generale modo di vedere i rapporti tra Costituzione e statuti a seguito dell’innovazione costituzionale del 2001.
Ora, è ragionevole pensare che norme costituzionali di minor favore per l’autonomia, ovunque poste, non possano in un secondo momento tornare in campo: il moto complessivo dell’ordinamento è per la crescita, la maggiore possibile alle condizioni date, del valore suddetto e dei valori in genere, non già per il loro insensato ripiegamento. E, tuttavia, come si è dietro accennato, il disposto dell’art. 10 della legge di riforma sembra voler conformare come “mobile” la relazione tra disciplina speciale e disciplina generale, escludendo in partenza soluzioni volte a “gerarchizzare” (e una volta per tutte) questa a quella, e viceversa. Sta qui il senso profondo di quel “fino all’adeguamento” previsto dalla legge suddetta: che, nel mentre offre da subito l’opportunità alle Regioni speciali di trarre beneficio dalle novità costituzionali di maggior favore per l’autonomia, acconsente al futuro recupero a tutto tondo della specialità (anche nelle sue forme originarie, dunque). Un recupero che, nel quadro di una ridefinizione complessiva dell’assetto statutario, potrebbe pertanto portare al ripristino di antichi istituti, alla sola condizione – beninteso – che essi si saldino armonicamente coi nuovi, sì da mostrarsi l’insieme dei disposti statutari “adeguato” alle peculiari condizioni che connotano e giustificano la specialità: secondo una ragionevolezza, insomma, assiologicamente orientata, per un verso, e rispondente a bisogni tipici di ciascuna Regione, per un altro.
Così viste le cose, ben può darsi, come si è dietro fatto notare, il caso che un istituto vecchio seguiti a trovare posto anche nel nuovo quadro statutario ovvero che sia retto da un regime costituito in parte da norme vecchie e in parte da nuove; tanto più laddove dovesse farsi luogo – ciò che sembra per vero ipotesi remota e, nondimeno, non a priori scartabile – non già all’intero rifacimento del quadro statutario ad oggi in vigore bensì alla sua mera (e, se del caso, graduale) revisione (a dire il vero, anzi, il termine “adeguamento” parrebbe far pensare a parziali aggiornamenti degli statuti piuttosto che alla loro complessiva sostituzione da nuovi statuti; è sicuro, ad ogni buon conto, che possa aversi tanto l’una quanto l’altra eventualità e che, se non altro per ragioni di immagine, si finisca con l’optare proprio per la seconda soluzione). In ogni caso, le statuizioni originarie, ora in quanto non toccate da “adeguamenti” parziali ed ora siccome recepite (e novate) anche dalle nuove Carte statutarie, potrebbero tornare a riprendere vigore. La qual cosa appare perfettamente in linea con la ratio complessiva della specialità, quale dalla stessa legge di riforma confermata, laddove parrebbe assicurare una solo momentanea (e condizionata) applicazione al nuovo ius commune costituzionale, destinata a cessare tanto per il sopravvenire del previsto “adeguamento” quanto per il caso di ulteriori modifiche del titolo V (invita a fermare l’attenzione sul punto, ora, anche G.M. Salerno). E ciò, per il fatto che la clausola in parola è espressamente riferita alla sola legge cost. n. 3 del 2001, salvo ad ogni modo restando il caso che, in sede di “adeguamento” dei singoli statuti ovvero (e preferibilmente) con disposto di ordine generale, si riconosca – come, a mia opinione, si dovrebbe – carattere “dinamico” alla clausola in parola, stabilizzandola per qualunque innovazione costituzionale (di recente, la tesi della riespansione della normativa speciale è stata confutata, da G. Coinu e G. Demuro, col rilievo che la norma speciale anteriore è costretta a piegarsi davanti alla “contraria volontà espressa del legislatore”: giusta osservazione, in via di principio; solo che una volontà siffatta non può essere considerata quella racchiusa nell’art. 10 della legge di riforma, dove la prevalenza al nuovo titolo V è espressamente riconosciuta unicamente “fino all’adeguamento”).
Tornando allora alla questione inizialmente posta, forse la qualificazione da dare delle nuove norme di attuazione è duplice: ragionando nel senso della loro obbligatoria disapplicazione fino all’adeguamento, “conseguente” alla disapplicazione delle corrispondenti norme statutarie, laddove a queste ultime abbiano fatto riferimento, e nel senso della loro invalidità sopravvenuta, a partire dall’adeguamento stesso, per il caso che abbiano fatto capo a norme statutarie definitivamente private di effetti dall’“adeguamento”, come pure per il caso che abbiano assunto a parametro norme costituzionali divenute recessive a seguito della riscrittura dello statuto.
Trasferendo, poi, queste qualificazioni sul piano della dinamica processuale, se ne dovrebbe avere l’inammissibilità di eventuali questioni di costituzionalità sollevate nei confronti di norme di attuazione bisognose di essere disapplicate (e non già suscettibili di invalidazione): né più né meno – se ci si pensa – di ciò che, ad es., si ha per le norme di diritto interno incompatibili con norme comunitarie self-executing. Norme di attuazione, queste stesse, che invece diverrebbero – per l’ipotesi ricostruttiva qui affacciata – invalide (e, perciò, suscettibili di annullamento) unicamente nel momento in cui, uscendo di scena la clausola di maggior favore, una volta esaurita la sua funzione di guidare la transizione “fino all’adeguamento” degli statuti, torni a pieno regime la disciplina statutaria, rispetto alla quale la disciplina di attuazione si mostri essere incompatibile (verifica, quest’ultima, che nondimeno richiede di esser fatta con molta oculatezza, di volta in volta, sul campo, non escludendosi ovviamente il caso di norme attuative comunque idonee ad essere mantenute in vigore malgrado il sopravvenuto “adeguamento”).
Certo, quella ora delineata, che vede la disciplina di attuazione oscillare tra i due poli della disapplicazione e della invalidità, è un’alternativa che inquieta non poco e che, alla fin fine, potrebbe, ancora una volta, portare ad una (peraltro, innaturale) condizione di stallo, destinata ad essere sbloccata unicamente dalla chiarificazione del quadro dovuta all’“adeguamento”. Insomma, una volta di più, il legislatore di attuazione potrebbe considerare miglior consiglio quello di fermarsi alla finestra e di attendere gli sviluppi che dovessero aversi sul piano della riscrittura costituzionale.


6. (Segue) Le norme di attuazione nell’esperienza seguita alla riforma e complessivamente maturata nel segno della sostanziale continuità rispetto al passato (e, perciò, dell’ignoranza della clausola di maggior favore)

Come che sia di ciò, non mi pare che delle questioni alle quali si è appena fatto cenno l’esperienza ad oggi maturata mostri di avere piena avvertenza, così come non mi pare che alcun ausilio venga dalla legge La Loggia, che anzi scientemente confonde non poco le acque con la singolare disposizione (art. 11), che – s’è fatto altrove notare – oscilla tra l’invalidità e l’ovvietà, secondo cui dovrebbero, ad un tempo, considerarsi ferme le previsioni degli statuti (e delle relative norme di attuazione), per un verso, e, per un altro verso, l’art. 10 della legge di riforma. La qual cosa, a tacer ogni altro rilievo (come a riguardo della “conferma” di disposti costituzionali stabilita da fonte di primo grado…), a conti fatti scarica – come sempre – sugli operatori la responsabilità delle scelte.
Per quel che, poi, può valere quanto ci viene offerto da un’esperienza ancora fortemente frammentaria, carente, complessivamente incerta, può dirsi che le norme di attuazione seguitano ad esser fatte in linea rispetto al passato, come se l’art. 10 della legge di riforma per principio non le riguardasse, ovvero si fanno ai margini del regime complessivo dell’autonomia: proprio nello sforzo, di cui poco fa si diceva, di non pregiudicare in partenza ciò che, con non poca fatica, si riesce nel frattempo a realizzare.
Se si considerano, con la massima rapidità, le norme di attuazione venute alla luce a partire dalla riforma del 2001, ci si avvede subito che esse in alcuni casi ben difficilmente possono dirsi attraversate dalla traiettoria della clausola di maggior favore, mentre laddove potrebbero astrattamente esserlo, sembrano decisamente ispirate all’insegna della continuità rispetto all’originario quadro statutario, senza che ne sia, dunque, minimamente messa in dubbio la permanente vigenza alla luce della clausola suddetta.
Così, nulla si può, invero, eccepire, in relazione alla clausola di maggior favore (di altri aspetti ora non discuto), a carico del D.P.R. n. 35 del 2004, in merito alla partecipazione del Presidente siciliano alle sedute del Consiglio dei ministri, o del D.P.R. n. 373 del 2003 [quanto all’esercizio in Sicilia delle funzioni del Consiglio di giustizia amministrativa, mantenute, in nome della specialità, in rapporto alla previsione di cui all’art. 117, II c., lett. l)] o, ancora, del D.P.R. n. 309 del 2002 (concernente l’esercizio del diritto di voto per le elezioni dei consigli provinciali e comunali di Trento e Bolzano); dei D.P.R. nn. 71 e 116 del 2004, riguardanti il ricorso da parte delle Regioni Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige al patrocinio ed alla consulenza dell’Avvocatura dello Stato.
Di contro, non pochi rilievi critici possono essere avanzati nei riguardi di altri decreti, spiccatamente (ed alle volte dichiaratamente) portati a far esclusivo riferimento al vecchio impianto statutario.
Si prenda il D.P.R. n. 70 del 2004, concernente il conferimento di funzioni amministrative alla Sardegna in materia di agricoltura. Per un verso, è fatto esplicito riferimento all’art. 3 st. (dove sono elencate le materie di potestà primaria), e non pure al IV c. dell’art. 117 cost.; allo stesso tempo (e per un altro verso), tuttavia, si riservano non pochi “compiti” allo Stato, indicati all’art. 2 (su alcuni dei quali, invero, vi sarebbe non poco da discutere), mentre in relazione ad altre “materie” (o, meglio, “submaterie”) lo Stato stesso è chiamato all’esercizio di “compiti di sola disciplina generale e coordinamento nazionale”. Ciò che, a mia opinione, equivale in buona sostanza ad una sorta di declassamento di tali ambiti al piano della potestà concorrente.
Similmente può dirsi a riguardo del D.P.R. n. 111 del 2004, concernente il trasferimento al Friuli-Venezia Giulia di funzioni relative alle materie della viabilità e dei trasporti. Nuovamente, infatti, in testa all’articolato si fa esplicito riferimento al catalogo delle materie assegnate dallo statuto alla potestà primaria, per quindi riconoscere (art. 2) la competenza dello Stato a fissare i “principi fondamentali” in materia di grandi reti viarie di trasporto, restando ad ogni modo riservata al solo Stato la disciplina di altre materie ancora.
Altri decreti, poi, ancorché venuti alla luce in data posteriore alla riforma, seguitano a richiamarsi a discipline antecedenti. Ciò che, se in alcuni casi non sembra comportare problemi di compatibilità rispetto al titolo V, “filtrato” alla luce della clausola di maggior favore, in altri solleva invece serie riserve e perplessità. Solo alcuni esempi, per ciascun “tipo”: per il primo, il D.P.R. n. 223 del 2002 (relativo al trasferimento di funzioni in materia di tutela della lingua e della cultura delle minoranze linguistiche presenti in Friuli-Venezia Giulia); per il secondo, il D.P.R. n. 110 del 2002 (concernente il trasferimento allo stesso Friuli di funzioni in materia di energia, miniere, risorse geotermiche ed incentivi alle imprese) e il D.P.R. n. 139 del 2002 (anch’esso in materia di incentivi alle imprese operanti nel Trentino-Alto Adige): in entrambi, infatti, per un verso, è fatto acritico richiamo agli artt. 19, 30, 34, 41 e 48 del D.P.R. n. 112 del 1998 e, per un altro, sono trattenute allo Stato corpose funzioni, astrattamente ricadenti – almeno alcune di esse – negli ambiti di potestà “residuale”, ex art. 117, IV c.


7. Ancora in tema d’ignoranza della clausola di maggior favore: le incerte, oscillanti propensioni testimoniate dalla legislazione regionale adottata dopo la riforma, tra un animus di sudditanza psicologica rispetto all’impianto statutario ed uno di appiattimento culturale nei riguardi del modello del nuovo titolo V (con specifico riguardo alla materia dei controlli sull’amministrazione ed alla “materia” delle relazioni estere): ciò che, in un caso e nell’altro, è particolarmente indicativo della mancata percezione delle risorse utilizzabili al servizio della specialità

Uno sguardo, sia pure a volo d’uccello, alla legislazione regionale venuta alla luce dopo la riforma dà ulteriori, probanti conferme dell’indicazione offerta dalle norme di attuazione sopra esemplificativamente richiamate: in un caso e nell’altro, non essendosi fin qui fatto luogo ad un’approfondita riflessione sulle implicazioni a tutto campo per l’autonomia derivanti dalla clausola di maggior favore. Quando pure, poi, come subito si dirà, a quest’ultima sembra essersi fatto tacito riferimento, ugualmente non si possiede – a quanto pare – piena consapevolezza degli effetti conseguenti alla sua applicazione.
Due i campi di esperienza sui quali può aversi visibile riscontro delle notazioni appena svolte; di un terzo, riguardante l’organizzazione in genere (segnatamente, nei suoi apparati di vertice), dirò, sia pure con la consueta speditezza, subito di seguito, nel quadro di una valutazione d’assieme degli spazi aperti al complessivo “adeguamento” della disciplina statutaria.
Si consideri, dunque, in primo luogo, quanto è avvenuto (e seguita ad avvenire) sul piano delle materie.
Le esperienze di normazione al riguardo maturate si connotano nel segno di una sconfortante continuità rispetto al passato [utili indicazioni possono aversi dal Rapporto 2002 sullo stato della legislazione; v., poi, A. Borzì e A. Cardone, P. Caretti, G. Tarli Barbieri e AA.VV. Per le prospettive aperte dalla riforma (e, particolarmente, dalla clausola di maggior favore), v., inoltre, G. Verde, G. Pitruzzella, L. Cassetti, A. Ambrosi, nonché, volendo, anche A. Ruggeri-C. Salazar]. Se ne ha una prova lampante sul terreno del riassetto delle funzioni, dove la legislazione, con specifico riguardo alle Regioni di diritto comune, seguita ad avere lo sguardo puntato sul D.P.R. n. 112 del ’98, senza interrogarsi circa la sua permanente attualità dopo la riforma: né per ciò che attiene agli ambiti materiali né (e soprattutto) in ordine alle nuove competenze, così come ridefinite dagli artt. 117 e 118 (in argomento, uno studio accurato è stato ora portato a termine da A. Morelli). Ed al quadro normativo anteriore alla riforma, in buona sostanza, fa capo anche la disciplina, peraltro il più delle volte assai frammentaria e non riportata ad un organico e compiuto disegno, delle Regioni ad autonomia differenziata (per tutte, si veda la legge V.d’A. n. 1 del 2002, di riassetto delle funzioni, che, già dal titolo, mostra di far esclusivo riferimento a legge precedente la riscrittura del titolo V).
È pur vero, nondimeno, che la disciplina delle funzioni, forse più ancora di ogni altra regolazione, è gravata da forti incertezze, per un verso legate alla problematica ricognizione dei confini dei campi materiali posti a confronto coi vecchi ambiti e, per un altro verso, al carattere ugualmente assai labile della distinzione tra la competenza statale, circoscritta alla determinazione delle sole “funzioni fondamentali”, e la competenza delle Regioni, a sua volta peraltro soggetta agli ulteriori ritagli riconducibili a quelle che, con una fortunata espressione (A. D’Atena), sono state chiamate le “materie non materie”. A ciò si aggiungano, quanto alle Regioni ad autonomia differenziata, i non lievi condizionamenti che vengono dalle norme di attuazione: in primo luogo, da quelle non ancora venute alla luce che, per ciò solo, bloccano sul nascere ogni progetto di risistemazione delle funzioni (si rammenti che la legge La Loggia demanda a future norme di attuazione il trasferimento di beni e risorse in relazione alle nuove funzioni); in secondo luogo, da quelle già adottate che, come si è veduto, esibiscono un carattere non di rado fortemente restrittivo, giocando un ruolo frenante già per il solo fatto di riferirsi ai vecchi statuti. La qual cosa non agevola, di certo, né l’occupazione di campi nuovi, di tipo “residuale”, da parte della legislazione in corso (o in cantiere) né il suo svecchiamento qualitativo, pur in seno a campi rimasti immutati.
Al di là di ciò che è proprio di siffatte esperienze e venendo ora rapidamente a dire della legislazione delle cinque Regioni relativa alle materie in genere, il dato che maggiormente balza agli occhi anche di un frettoloso osservatore è costituito proprio dal fatto che nessuna apprezzabile appropriazione si ha dei campi ormai attratti (sia pure, come di consueto, “fino all’adeguamento” degli statuti) nell’area della nuova potestà “residuale”, che – come si rammentava poc’anzi – viene ad affiancarsi e talora a sovrapporsi all’antica potestà primaria. Porsi alla ricerca di una legge di sicuro e per intero riconducibile all’area suddetta è come pescare un ago in un pagliaio, sol che si pensi come la disciplina “residuale” tenda a mimetizzarsi e confondersi con quella ripartita, mostrandosi, in forza di un’antica ed ormai solida consuetudine produttiva, culturalmente (prima ancora che positivamente) succube nei confronti delle norme statali (e, si badi, non delle sole norme di principio…). Ciò che è emblematicamente avvalorato dal carattere assai minuto delle leggi fin qui prodotte: come se la loro vera, intima natura fosse quella meramente servente nei riguardi della disciplina statale, apprestandovi la necessaria specificazione-attuazione, non già quella di atti finalmente riconosciuti idonei a prenderne una buona volta il posto. E, invero, in una sua parte consistente, la normativa regionale seguita a presentarsi come di “manutenzione” di norme anteriori, aggiornate, ritoccate e variamente innovate: né più né meno di ciò che s’è sempre (potrebbe dirsi: consuetudinariamente) fatto. Ciò che maggiormente inquieta e non induce all’ottimismo anche per le future esperienze è che la legislazione, per quanto è dato di vedere da questo suo primo scorcio “conseguente” alla riforma, non solo stenta a proiettarsi al di là degli antichi confini materiali ma – di più – non esibisce alcuno slancio autenticamente innovativo (intendo dire: nel segno di una “qualità” assiologicamente connotata), dando così testimonianza di consapevolezza delle grandi potenzialità di cui è dotata e delle non minori responsabilità che l’attendono.
In parte, invero, la giustificazione non manca di questo stato di cose, che stancamente si trascina nello sforzo di autoriprodursi malgrado il rinnovamento costituzionale: per un verso, dovendosi riconoscere un ragionevole rodaggio prima di passare al nuovo regime e, per un altro, occorrendo tener conto della spinta vigorosa al mantenimento dello status quo proveniente dalla legislazione statale che, in una rilevante misura, seguita a battere antichi sentieri, di certo non conducenti alla valorizzazione dell’autonomia, pur mascherando abilmente i propri prodotti come riferiti alle nuove materie di esclusiva spettanza statale (specie a quelle di natura “trasversale”) ovvero alle materie di potestà ripartita, per una loro estensiva accezione.
Dal suo canto, la stessa giurisprudenza – come si è avuto modo di accennare – in non poche occasioni offre un generoso avallo a siffatte pratiche di normazione: ora dando letture “sananti” della legislazione statale pregressa, come si sa fortemente costrittiva nei confronti dell’autonomia, ed ora poi trovando comunque giustificazione anche alla legislazione posteriore alla riforma. Di modo che – al di là dei buoni propositi astrattamente professati per ciò che attiene ai ridotti limiti cui va incontro la nuova potestà “residuale” – nei fatti le Regioni, ieri come oggi, non disponevano e non dispongono – a me pare – di una potestà autenticamente “piena”, mentre quella concorrente seguita a scontare (e temo che così sarà usque ad aeternitatem…) il peccato originale della strutturalmente difettosa (per non dire, impossibile) distinzione tra principi e regole.
Tutto ciò posto (e senza ora indulgere in ulteriori notazioni di cui è, di necessità, altra la sede), chi potrebbe ugualmente, ragionevolmente nascondersi che non poche né lievi responsabilità per questo stato di cose gravano sulle stesse Regioni (e, perciò, in buona sostanza, sulle forze politiche in cui prendono corpo le istituzioni di governo), che mostrano una invincibile resistenza ad abbandonare il vecchio per puntare piuttosto, decisamente e coraggiosamente, alla ricerca del nuovo?
Per un altro verso ancora, la mancanza di quella vera e propria stella polare che è data dagli statuti, la cui progettazione – come si è rammentato – accusa carenze e ritardi ormai vistosi, gioca la sua parte in ordine alla complessiva connotazione delle esperienze di normazione (e di governo in genere) in ambito locale, esperienze che potrebbero segnare una svolta per lo sviluppo complessivo del nostro regionalismo qualora dovesse finalmente porsi mano ad una profonda ristrutturazione (principalmente, appunto, per opera degli statuti) di procedimenti e sedi di apparato (su ciò, per qualche ulteriore notazione, anche più avanti).
Tornando, dopo questa generale riflessione sui tratti distintivi della legislazione (con specifico riguardo a quella delle cinque Regioni), alla questione dianzi posta, va avvertito che, qualora la legislazione stessa si portasse decisamente oltre le mura degli antichi recinti, facendo un uso forte della clausola di maggior favore nelle sue applicazioni alla tecnica di riparto delle materie, correrebbe in astratto gli stessi rischi che si sono sopra illustrati per le norme di attuazione, segnatamente per il caso che l’“adeguamento” dovesse quindi portare al sia pur parziale ripristino del quadro originario. Nondimeno, si tratta, appunto, di un’eventualità solo sulla carta prospettabile, essendo impensabile che lo statuto “adeguato” non riproduca la clausola “residuale”, stabilizzando le conquiste nel frattempo fatte a beneficio dell’autonomia. Semmai, potrebbe – questo sì – ipotizzarsi la non piena coincidenza degli elenchi delle materie nominate, non escludendosi dunque che ambiti nel periodo transitorio assoggettati a discipline espressive di potestà “residuale” possano essere dal nuovo statuto qualificati come di potestà concorrente: nel qual caso, potrebbero trovarsi affette da invalidità sopravvenuta norme regionali che abbiano in origine disatteso “principi fondamentali” della legislazione statale ai quali la norme stesse siano quindi chiamate ad uniformarsi. Nondimeno, anche questa eventualità non va oltre misura drammatizzata, specie con riguardo a quegli ambiti materiali che, risultando attraversati da norme statali di tipo “trasversale”, a finalità unificante, già ab initio abbiano costituito oggetto di regolazione non autenticamente “piena” da parte delle Regioni.
Della condizione in cui verrebbero a trovarsi discipline legislative siffatte non vorrei, comunque, adesso ulteriormente discutere, anche al fine di non ripetere notazioni sopra ad altro riguardo svolte.
Le cose poi non migliorano se si passa a considerare la legislazione che, invece, sembra esibire una certa, seppur cauta, attenzione per il nuovo quadro costituzionale, tuttavia non accompagnata e sorretta – come si diceva – dalla consapevolezza né della complessità dei problemi interpretativo-ricostruttivi che il quadro stesso solleva né della consistenza delle risorse astrattamente disponibili a beneficio della specialità e fin qui non sfruttate come si conviene.
Si guardi, ad es., a ciò che si ha in materia di controlli sugli atti dell’amministrazione.
Qui, la legislazione denota invero un certo qual sforzo per liberarsi dai condizionamenti esercitati dal vecchio quadro statutario, facendosi piuttosto visibilmente (e marcatamente) suggestionare dall’abrogazione “secca” dell’art. 130 (la quale, a sua volta, come si sa, ha chiuso un processo di devitalizzazione risalente dei vecchi controlli, che ha avuto nella “Bassanini II” la sua più rilevante espressione).
Viene, tuttavia, da chiedersi se si sia inteso assegnare immediato rilievo alla clausola di maggior favore e, in caso di risposta affermativa, se si sia fatta propria (con quanta consapevolezza, è un altro discorso…) la soluzione dietro criticamente discussa, secondo cui la clausola di maggior favore porterebbe non già alla mera disapplicazione di alcune norme statutarie bensì alla loro abrogazione.
Di primo acchito, si sarebbe portati a ritenere che il percorso logico da seguire debba snodarsi nei seguenti tre passaggi: il primo, costituito appunto dal riconoscimento del carattere definitivo (e, perciò, irreversibile) della rimozione degli antichi controlli nei confronti delle Regioni di diritto comune; il secondo, dalla qualifica di siffatta condizione come di maggior favore rispetto a quella descritta negli statuti; il terzo, infine, dalla conseguente uscita di scena di questi ultimi. Tant’è che – al di là di ogni diversa indicazione da essi data (ovviamente, con effetti vincolanti per il legislatore regionale) – l’orientamento ormai nitidamente delineatosi è per la soppressione dei controlli stessi; e non è senza significato che a tal fine si sia talora fatto esplicito riferimento alla legge cost. n. 3 del 2001: v. l’art. 3 della legge V.d’A. n. 3 del 2003, cui ha fatto seguito dopo soli dieci giorni la legge n. 8, che nondimeno mantiene – artt. 8 ss. – il controllo preventivo di legittimità sugli atti degli enti pubblici non economici dipendenti dalla Regione, affidato alle “strutture regionali competenti per materia”. In Sardegna, il controllo preventivo sugli atti degli enti locali è stato soppresso dalla finanziaria per il 2002 (art. 31, legge n. 7 del 2002, su cui pende un ricorso del Governo davanti alla Corte). In Friuli, la legge n. 13 del 2002, con cui si puntava a ripristinare il controllo già previsto dall’art. 130, è stata essa pure impugnata dal Governo (ad avviso del quale, peraltro, sarebbe comunque dato alla Regione di istituire controlli successivi di carattere economico-finanziario e di risultato). La Regione ha, quindi, fatto luogo alla “conversione” dei vecchi controlli in un’attività di garanzia e cooperazione, tanto da ritenere opportuno di cambiare il nome al Comitato di controllo, divenuto “Comitato di garanzia” (art. 3, c. XVIII, legge finanziaria per il 2003, n. 1 del 2003). La soppressione dei vecchi controlli è stata, infine, disposta dalla legge n. 21 del 2003 (art. 1, c. VI). In Trentino, secondo quanto riferisce A. Ferrara, si è preso atto con circolare n. 2/EL/2001 della “caducazione” dell’art. 54, n. 5, dello statuto, in conseguenza dell’abrogazione dell’art. 130 cost.; nondimeno, la soppressione dei controlli è ora prevista dal disegno di legge n. 10 del 2004, presentato dalla Giunta nel maggio scorso, nel quadro di una complessiva riforma dell’ordinamento delle autonomie locali.
Singolare, infine, al riguardo la vicenda siciliana (ora puntualmente descritta da G. Verde), che – si faccia caso – riporta alla memoria la ugualmente singolare vicenda dell’Alta Corte, fatta morire di morte naturale e non già rimossa alla luce del sole, con le procedure usuali della revisione costituzionale. Una volta di più, insomma, si è proceduto (e si seguita a procedere) a tentoni, con larga approssimazione e senza seguire un lineare percorso. Si è, infatti, preferito non rinnovare i componenti dei Comitati regionali di controllo scaduti; allo stesso tempo, il Governo dell’isola ha dapprima adottato una direttiva con la quale, rilevata la mancata abrogazione della legge reg. n. 44 del 1991, relativa al procedimento di controllo, si è fatto obbligo agli enti di inviare ugualmente i loro atti agli organi di controllo (pur se ormai inesistenti…), atti dunque tutti idonei a divenire esecutivi una volta trascorso il termine per il loro “annullamento”. In un secondo momento, il Governo regionale si è premurato di inserire nella finanziaria per il 2003 un disposto (art. 28) che riconosceva esser l’attività di controllo venuta meno a partire dal 1° gennaio 2000, con richiamo dunque ad una previsione della legge reg. n. 23 del 1997, con la quale sono state fatte proprie alcune disposizioni della “Bassanini II”, quindi prorogata con legge reg. n. 17 del 1999. Davvero strana questa “conferma” di un disposto legislativo anteriore che dichiarava cessati gli organi di controllo al 31 dicembre del ’99… Va, inoltre, tenuto presente che il cit. art. 28 è stato dichiarato “irricevibile”, siccome non pertinente rispetto all’oggetto del disegno che lo contiene (un eccesso di zelo francamente sospetto, questo, a fronte di una prassi inveterata di leggi-omnibus…).
La vicenda è, ad ogni buon conto, assai indicativa dell’antica, irresistibile vocazione dell’isola ad… isolarsi dal continente, mostrando di non assegnare giuridico effetto all’abrogazione dell’art. 130, riconsiderata alla luce della clausola di maggior favore, tanto da avvertire il bisogno di “recepire” siffatta innovazione con propria legge, sia pure – come si diceva – con una legge meramente “confermativa” di altra legge anteriore alla riforma costituzionale… (la prassi del recepimento, come si è dietro rammentato, ha usualmente caratterizzato le esperienze di potestà primaria).
Al di là di questa peculiare, affannosa vicenda, la questione merita, per l’aspetto teorico, di essere discussa (e per intero: nel primo come nel secondo e nel terzo dei passaggi sopra descritti).
Innanzi tutto, è controverso – come si sa – il significato da dare all’abrogazione degli artt. 125 e 130 della Carta: ora ritenendosi che essa abbia inteso portare alla cancellazione pura e semplice del vecchio assetto, accompagnata dall’implicito divieto della sua riproposizione (ciò che, nondimeno, in punto di astratto diritto, non varrebbe proprio per gli statuti “adeguati”, dotati della forza di discostarsi dal modello che si suppone esser stato adottato per le Regioni di diritto comune); ora, invece, assumendosi non essere preclusi (ma, anzi, significativamente allargati) gli spazi consentiti al legislatore comune (statale o regionale), dal momento che l’abrogazione stessa, per questo secondo modo di vedere, equivarrebbe ad una mera “decostituzionalizzazione” della materia (riferimenti nell’uno e nell’altro senso, in P. Bianchi e L. Buffoni, ma v. pure, utilmente seppur nel senso da me non condiviso, A. D’Atena). Quest’ultima ricostruzione, poi, come pure è noto, si apre a due ulteriori sviluppi: per un verso, considerandosi ad ogni buon conto non riproponibili gli antichi controlli, risultando altrimenti frodato il senso complessivo della manovra costituzionale, e, per un altro verso, invece, ammettendosi – se del caso – la loro sostanziale riproposizione, in forza del (presunto) via libera ormai dato alla legge comune in ordine alla nuova disciplina della materia.
In generale, per ragioni che non possono qui essere nuovamente rappresentate e sottoposte ad ulteriore verifica, mi dichiaro contrario al secondo degli esiti ricostruttivi sopra enunciati (e, ancora di più, all’ultima delle sue “varianti”). Che, poi, possano darsi controlli “interni” (quelli originariamente previsti dalla Carta erano, infatti, solo “esterni”), da taluno considerati persino come doverosi (v., ora, G. Balsamo), ovvero che possano darsi controlli anche “esterni” e tuttavia talmente distanti, per concezione e costruzione, dai vecchi da potersi armonicamente inscrivere nell’impianto ridefinito dalla riforma, è un discorso qui non prospettabile.
Sta di fatto che la disciplina regionale, quella già adottata come pure l’altra in gestazione, mostra di voler prendere atto dell’abrogazione dei vecchi disposti costituzionali, con effetti anche sulla divergente disciplina statutaria (appunto, grazie alla clausola di maggior favore). Come altrimenti potrebbe – si torna a dire – il legislatore considerarsi sgravato dell’obbligo di prestare osservanza alle previsioni degli statuti in materia?
Ora, nel presupposto che le previsioni stesse debbano considerarsi, per l’ipotesi ricostruttiva dietro affacciata, come valide, ancorché inapplicabili, è da chiedersi come vada di conseguenza considerata la legislazione in materia. È verosimile ritenere che la sua incompatibilità rispetto al dettato statutario, in via di principio costituente causa d’invalidità, non possa esser fatta valere, proprio a motivo dell’inapplicabilità del parametro (anche nei giudizi di costituzionalità), potendo tuttavia – come di consueto – riprendere di attualità a seguito dell’“adeguamento” (per il caso, francamente remoto, che quest’ultimo porti alla riesumazione dei vecchi controlli).
Altra cosa, meritevole di essere nuovamente discussa al di fuori di ogni preconcetto ideologico o di dottrina, è se l’abolizione dei controlli giovi davvero all’autonomia; e, nuovamente, all’autonomia di quale ente.
Riproponendo, sia pure solo per un momento, l’alternativa dietro fatta, dovrebbe dirsi che, visto dalla parte della Regione, il controllo ne potenzia le manifestazioni; di contro, considerato dalla parte degli enti sottoposti, è un bene che essi siano liberati dagli antichi (e gravosi) condizionamenti, specie per il modo con cui questi ultimi hanno preso corpo nell’esperienza. Se, perciò, dovesse essere esclusivamente adottato il primo punto di vista, non sarebbe possibile far salva la nuova disciplina legislativa volta alla cancellazione dei controlli, a meno di non stare all’ordine di idee, qui tuttavia sconsigliato, secondo cui la cancellazione stessa troverebbe giustificazione nella (supposta) piena “decostituzionalizzazione” della disciplina della materia e che quest’ultima comunque si ponga quale una di quelle condizioni di maggior favore cui fa riferimento l’art. 10 della legge di riforma (ipotesi, questa del campo costituzionalmente “neutro” e liberamente occupabile dal legislatore, che pur aprendosi a soluzioni normative espressive di autodeterminazione dei legislatori locali, di certo non reca beneficio all’autonomia, per il solo fatto di sguarnirla di quelle garanzie che tipicamente si accompagnano alle “razionalizzazioni” costituzionali).
Due rapidissime osservazioni conclusive sul punto.
La prima è che proprio il valore di autonomia, complessivamente considerato, richiede comunque un coordinamento degli interventi (anche) sul piano dell’amministrazione, del cui cruciale rilievo né il nuovo titolo V né, a maggior ragione, i vecchi statuti mostrano di avere adeguata, matura consapevolezza. Sono previste, come si sa, nella Carta “novellata” fattispecie marginali di coordinamento (segnatamente, in materia d’immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, tutela dei beni culturali); fa, però, difetto la percezione della necessità di diffondere il coordinamento stesso ad ogni pratica di amministrazione, quale che ne sia il livello istituzionale di manifestazione, e fa soprattutto difetto la previsione di sedi e strumenti adeguati a concretarlo.
Si cancellino, dunque, senza rimpianto – se così piace – i vecchi controlli, ma si ponga allo stesso tempo con urgenza mano (e non, ovviamente, nelle sole Regioni ad autonomia differenziata) alla tessitura di una fitta ed internamente articolata trama di raccordi (per organi così come per procedimenti e per atti), in vista dell’impianto di quel modello di “amministrazione per risultati” vagheggiato – come si sa – da un’illuminata e generosa dottrina (da F. Benvenuti in avanti) ma fin qui non realizzatosi. Quanto meno, non realizzatosi nella sua forma pura, rispondente ai valori fondanti dell’ordinamento (e, specificamente, alla sintesi di unità ed autonomia), e piuttosto concretatosi in forme largamente distorte, ispirate ad un modello “organicista”, che non ha consentito all’autonomia di tutti gli enti di cui si compone la Repubblica di esprimersi in apprezzabile misura, nella uguale, “bilanciata” considerazione delle aspettative dagli enti stessi avanzate.
La seconda osservazione è che le amministrazioni locali sono, praticamente ovunque, allo sbando; e, private degli antichi controlli, versano in una condizione di forte disorientamento, i cui riflessi sulle pratiche quotidiane di amministrazione ancora non sono stati in ogni loro aspetto vagliati. È, dunque, urgente portare a buon fine analisi adeguate, compiute, sul campo, pur nelle innegabili difficoltà di reperimento e di ordine dei dati, mettendo così, come si deve, a fuoco la clausola di maggior favore alla prova dei fatti e verificandone pertanto l’effettiva capacità di tenuta. Ed allora è, una volta di più, da chiedersi se convenga davvero agli enti minori la totale soppressione dei controlli o se non piuttosto la loro condizione di autonomia possa risultare maggiormente protetta da soluzioni organizzative diverse, che nuovamente mirino a “bilanciare” le esigenze di cui gli enti stessi si fanno naturalmente portatori con quelle facenti invece capo alla Regione, le quali poi, come si viene dicendo, una volta che siano convenientemente appagate, possono ridondare in una crescita complessiva per l’autonomia.
L’appiattimento culturale rispetto al modello consegnatoci dalla riforma, di cui si è appena vista una delle più emblematiche rappresentazioni, ha poi ulteriori riscontri in campi diversi di esperienza. E, una volta di più, il timore è che possano consolidarsi pratiche normative ed applicative marcatamente orientate nel segno dell’omologazione, quindi assai difficili da rimuovere per chi si disponga alla pur impegnativa ricerca di soluzioni originali e più avanzate nel solco della specialità.
Un esempio, per tutti, può ora vedersi nella legge del Friuli n. 10 del 2004, in merito alla partecipazione della Regione alla formazione degli atti comunitari ed alla loro attuazione, che (all’art. 2) contiene un esplicito riferimento all’art. 5 della legge La Loggia, rendendo così un’eloquente testimonianza di quell’animus “conformista”, di cui si è venuti rapidamente dicendo. Proprio in “materia” di relazioni internazionali e comunitarie delle Regioni differenziate, invece, non poco di più e di meglio potrebbe farsi, andando oltre talune strettoie erette dalla legge ora richiamata e, allo stesso tempo, non rinunziando insensatamente a salvaguardare il valore di unità, secondo quanto si avrà modo di accennare di qui ad un momento trattando di alcune soluzioni al riguardo prospettate per l’“adeguamento” dello statuto siciliano.


8. Ritardi e carenze nella progettazione delle “leggi statutarie”, in ordine all’elezione del Presidente ed alla forma di governo, nondimeno preparata dalla disciplina del referendum “confermativo” delle leggi stesse (in particolare, la soluzione adottata nella Provincia di Trento al fine di evitare la temuta sovrapposizione del giudizio di costituzionalità e del referendum “statutario”)

Un discorso a parte va fatto per le “leggi statutarie”, a riguardo delle quali la questione, qui specificamente trattata, relativa alla possibile incidenza esercitata dalla clausola di maggior favore non ha motivo di esser posta. La clausola stessa, infatti, come si è dietro segnalato, si circoscrive da se medesima alle sole condizioni di autonomia stabilite dalla legge cost. n. 3 del 2001, non pure alle altre risultanti da fonti diverse, inclusa la legge cost. n. 2 del 2001. Per quanto, dunque, la disciplina della “materia costituzionale” dell’organizzazione rimanga riservata, nel passaggio dall’uno all’altro tipo di Regione, a fonti diverse (in un caso agli statuti, nell’altro a “leggi statutarie”), volendo tener fermo l’accostamento tra di esse va rilevata la condizione di minor favore in cui versano proprio le leggi delle Regioni speciali, se non altro sul piano dei limiti, siccome soggette altresì all’osservanza dei principi dell’ordinamento, in aggiunta alla doverosa “armonia” con la Costituzione (sui cui problemi interpretativi, specie dopo l’ultima, rigorosa giurisprudenza, inaugurata da Corte cost. n. 304 del 2002, non m’intrattengo in questa sede).
Ora, siffatta differenza non ha obiettivamente alcuna ragion d’essere (giustifica, invece, il diverso carico gravante sulle fonti suddette F. Salmoni, che considera quello cui vanno soggette le “leggi statutarie” espressivo di una “coerenza intrinseca con il progetto di riaffermazione della specialità sottostante”). Si consiglia pertanto di rimuoverla, magari profittando dell’imminente occasione di “adeguamento” che ora si offre a tali Regioni; stranamente, però, quest’opportunità non sembra colta da alcuni progetti in cantiere.
Semmai, la differenza in parola si capirebbe esattamente alla rovescia. Maggiore essendo, infatti, l’estensione del campo astrattamente coltivabile dagli statuti di diritto comune rispetto a quello rimesso alla disciplina delle “leggi statutarie”, non espressamente chiamate altresì alla posizione dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, e presentandosi quest’ultima disciplina come particolarmente gravida di significati per l’intera “forma di Regione”, si comprenderebbe l’apposizione alla stessa di limiti più intensi.
Senza ora proseguire in sviluppi argomentativi di premesse assai problematicamente fissate, che peraltro non hanno ragione d’esser fatti, dal momento che il quadro positivo è, ad ogni buon conto, quello che è, suggerirei di non enfatizzare oltre misura la diversa ampiezza “orizzontale” della materia rispettivamente assegnata alle une ed alle altre fonti. E ciò, vuoi per la difficoltà, forse davvero insormontabile, di tenere fino in fondo separata la disciplina della forma di governo da quella della “forma di Regione”, secondo quanto si dirà ancora meglio tra un momento, e vuoi per il fatto che, nelle Regioni ad autonomia differenziata, gli statuti non possono di certo esaurire la disciplina della materia loro propria, disponendosi pertanto ad essere specificati ed attuati proprio dalle “leggi statutarie”, in prima battuta, e, in seconda, dalle stesse leggi comuni.
Va, nondimeno, osservato come l’elaborazione delle leggi in parola fatichi a distaccarsi dal “modello” culturalmente dominante imperniato sull’elezione diretta del Presidente, introdotto per le Regioni di diritto comune dalla legge cost. n. 1 del 1999 e quindi sostanzialmente mutuato, per le Regioni ad autonomia differenziata, dalla legge cost. n. 2 del 2001, pur con qualche, non lieve differenza al riguardo riscontrabile nel passaggio da una Regione all’altra.
Sta proprio qui, d’altronde, la ragione di fondo che ha determinato in tutte le Regioni, dell’una e dell’altra specie di autonomia, quel forte ritardo nella messa a punto dei nuovi sistemi istituzionali, di cui si diceva all’inizio di questa riflessione e che testimonia l’evidente disagio nel quale le forze politiche versano in ordine alla scelta tra il mantenimento del modello costruito attorno all’elezione diretta del Presidente ed il recupero, con qualche adattamento, del modello consegnatoci dai vecchi statuti.
Si dà, nondimeno, una differenza non da poco tra i contesti propri dei due tipi di Regione, ove si consideri che – come si è dietro rammentato – il vincolo derivante dalla Carta a carico delle Regioni ordinarie, nell’interpretazione datane dalla giurisprudenza, è particolarmente intenso, mentre le Regioni speciali possono confidare in una maggiore larghezza di spazi loro concessi dagli statuti “adeguati” (e – si badi – “adeguati” dietro indicazioni date dalle stesse Regioni, investite – come si è accennato – dell’onere della progettazione statutaria).
Qui, si pone una generale questione, alla quale si riserva ora unicamente un rapidissimo cenno ma che meriterebbe un ben più esteso svolgimento. Si tratta, infatti, di stabilire se convenga tener ferma, in sede di “adeguamento”, l’opzione, che è di metodo (prima ancora che di merito) della normazione, secondo cui la disciplina della forma di governo (latamente intesa) dovrebbe restare affidata alle “leggi statutarie” inventate dalla legge cost. n. 2 del 2001 ovvero se essa possa, sia pure in parte, tornare in capo agli statuti, pur senza restare dagli stessi interamente assorbita, dal momento che – come si è fatto notare – verrebbe comunque, in seconda battuta, demandata alle leggi suddette.
Volendo mantenere una qualche simmetria con la condizione delle Regioni di diritto comune, parrebbe ragionevole puntare verso uno scenario che veda un pugno di regole (o, ancora meglio, di principi) fissato in norme costituzionali, restando tutto il resto devoluto alla disciplina frutto di autonomia, quale fissata, nelle Regioni ordinarie, negli statuti e, nelle cinque Regioni, nelle “leggi statutarie”.
La questione, forse, non merita di essere drammatizzata, se si tiene presente che le stesse leggi in parola vengono poste in essere con procedura quodammodo “paracostituzionale” (e, comunque, rafforzata), pur non essendo ovviamente affatto secondario il fatto che le leggi stesse non vengono alla luce con le forme stabilite dall’art. 138 né rimangono soggette al referendum nazionale (ma solo, ove richiesto, al referendum locale).
Come che sia di ciò, è indubbio – come già si avvertiva in sede di notazioni introduttive – che gli statuti delle Regioni ad autonomia differenziata un minimo d’indicazioni circa i rapporti di vertice dovranno pur darlo, a pena di smarrire il quid proprium che ne dà la prima e più genuina caratterizzazione. Come stabilire, poi, dove far passare la linea ideale di confine tra la disciplina degli statuti e quella, a seguire, delle “leggi statutarie”, mantenendo l’equilibro naturalmente richiesto tra le fonti in parola, è una questione formidabile di tecnica della normazione che non può essere qui approfondita come si conviene. Può solo dirsi che, una volta di più, v’è un’esigenza elementare di ordine in seno al “microsistema” delle fonti relative alla materia dell’organizzazione, un’esigenza a conti fatti apprezzabile unicamente col metro della ragionevolezza, che reclama di essere soddisfatta, sia pure in forme varie da una Regione all’altra e bisognose di essere messe a punto con somma cautela ed accuratezza.
Restando, ancora per un momento, sul piano delle indicazioni di metodo, è poi da rilevare il carattere miope dell’angolo visuale comunemente adottato in sede di progettazione delle nuove strutture regionali, una volta che ci si rinchiuda nella ristretta alternativa tra un’elezione diretta ed una indiretta del Presidente. Il punto cruciale non è, a mia opinione, in realtà qui, se si considera che ormai da tempo il sistema politico tende a far spostare il momento della scelta sia della formula politica che del Premier, che la incarna e rappresenta, ancora prima della prova elettorale, ponendo quindi i partecipi a quest’ultima davanti ad un “pacchetto” preconfezionato ed inalterabile e dandosi comunque loro modo di deciderne le sorti. Per quest’aspetto, assetti istituzionali dalla connotazione “neoparlamentare”, in cui è ad ogni modo riservata al Consiglio l’elezione del Presidente, ed assetti invece di tipo “parapresidenziale” sono fatti significativamente convergere l’uno verso l’altro sotto la spinta di regole o regolarità comunque volte a preservare la scelta sostanziale fatta dagli elettori. Così, come si sa, per il modello fatto proprio, nella sua originaria versione, dallo statuto della Calabria e, a conti fatti, anche per la ugualmente sfortunata delibera adottata in Friuli, bocciata dalla prova referendaria – si faccia caso – non tanto per il passo indietro fatto rispetto al sistema della elezione diretta, quanto per la mancata considerazione da essa riservata alle aspettative della minoranza slovena (sulla vicenda, v. il resoconto accuratamente fattone da S. Pajno).
Ed è bensì vero non esser la stessa cosa che l’elezione del Presidente si abbia come “diretta” unicamente in forza di regole convenzionali (e non scritte in genere) ovvero in forza di norme costituzionali e/o statutarie, dalle stesse quindi discendendo, a scatto automatico, talune conseguenze politicamente e giuridicamente significative (come a riguardo della clausola simul stabunt vel simul cadent). Eppure, viene ugualmente difficile da pensare che una formula politica riesca a resistere alla sua sostanziale alterazione senza passare di diritto attraverso l’apertura della crisi e il pressoché inevitabile scioglimento (più incerta e fortemente discussa è, come si sa, la questione per il caso del cambiamento al vertice, con la sostituzione di un Premier all’altro, perdurando la formula originaria, che, anzi, secondo talune proposte si vorrebbe ora espressamente riconosciuta, sia pure a certe condizioni: così pure per il disegno di “maxiriforma”, già richiamato, all’esame del Parlamento). La clausola suddetta, insomma, potrebbe nei fatti essere comunque, per sistema, attivata, malgrado la diversa natura (e forza) delle regole riguardanti la materia elettorale (e la forma di governo), scritte o non scritte che siano.
Allo stesso modo, non poco cambia nel momento in cui dovesse imporsi la contestuale elezione del Presidente e dell’Assemblea ovvero se ne consenta lo svolgimento in tempi diversi o, comunque, si dia l’esistenza di casi in cui alla prima elezione, diretta, possa seguirne una indiretta (specificamente laddove si recuperi lo sfortunato modulo del ticket sperimentato dalla Calabria, prima della sua bocciatura da parte della Consulta).
Al riguardo, in Sicilia, si dispone di un testo unificato di vari progetti (nn. 850, 265, 338, 409, 480, 498, 641, 642, 660, 669, 775, 779/A), portato in aula il 19 aprile scorso, che fa propria in modo rigido la regola della contestualità. La regola stessa si ritrova poi anche in alcune proposte messe a punto per altre Regioni: v., ad es., la proposta di legge cost. n. 10 del 2001, per la Sardegna, nonché, per la stessa Regione, i progetti di legge reg. nn. 245 del 2001, 350, 379 e 380 del 2002 e 396 del 2003; ammette, invece, la possibile elezione di un altro Presidente in caso di dimissioni del Presidente “designato” la proposta n. 362 del 2002. Nella Provincia di Trento, la legge n. 2 del 2003, posta la regola della contestualità, ammette tuttavia l’elezione da parte del Consiglio provinciale del nuovo Presidente a seguito di impedimento permanente o morte del Presidente eletto a suffragio diretto, verificatisi dopo i primi trentasei mesi di legislatura; in caso, invece, di sfiducia al Presidente, si ha l’automatico scioglimento del Consiglio (e, con esso, il ripristino della contestualità). A Bolzano, il disegno di “legge statutaria” n. 111 del 2002, che dava una disciplina organica del procedimento elettorale e della forma di governo, ha incontrato difficoltà insormontabili, tanto da indurre la Giunta a rimandare la disciplina stessa alla prossima legislatura, facendosi nel frattempo luogo ad una regolazione provvisoria, di cui alla legge prov. n. 4 del 2003. Un rinvio a miglior stagione s’è avuto anche in Valle d’Aosta in ordine alla definizione della nuova forma di governo, mentre si è in qualche punto aggiustata la disciplina elettorale, con “legge stat.” n. 21 del 2002, fatta anche oggetto di un ricorso davanti alla Corte costituzionale, rigettato con sent. n. 49 del 2003 (ulteriori ragguagli in A. Ferrara).
Nel frattempo, le Regioni si sono dotate di una disciplina in materia di referendum “statutario”, sì da non trovarsi impreparate al momento in cui sarà definito il nuovo assetto istituzionale (Sicilia, legge n. 14 del 2001; F.V.G., legge n. 29 del 2001; Sardegna, legge n. 21 del 2002; V.d’A., legge n. 4 del 2002; Trento, legge n. 13 del 2002; Bolzano, legge n. 10 del 2002). È interessante notare come solo nella legge della Provincia di Trento sia espressamente presa in considerazione (art. 16) l’eventualità, attorno alla quale – come si sa – si è animatamente discusso, relativa alla temuta sovrapposizione del sindacato di costituzionalità e della prova referendaria su statuti (e “leggi statutarie”). La legge trentina, sopra richiamata, dispone infatti la sospensione del termine fissato per la richiesta del referendum, che riprende a decorrere a seguito della pubblicazione della decisione della Corte di rigetto del ricorso. Qualora, invece, se ne abbia l’accoglimento, sia pure parziale, il procedimento referendario si estingue, mentre la “delibera statutaria”, quale risultante dal giudizio di costituzionalità ovvero così come “conseguentemente” modificata dal Consiglio, è oggetto di una seconda pubblicazione, utile al fine dell’eventuale richiesta di un nuovo referendum. Non è stata, dunque, concessa la possibilità, astrattamente prospettabile, di uno “spostamento” dell’oggetto del referendum dal testo originario al nuovo, nel presupposto che quest’ultimo non sia appunto tale, siccome caducato dalla Corte o riformato dal Consiglio senza un’effettiva alterazione della sua “sostanza normativa”: né più né meno di ciò che – come si sa – è consentito in caso di referendum abrogativo ovvero di giudizi di costituzionalità incardinati su una disposizione e quindi conclusi su un’altra. Ma, la soluzione fatta propria dalla legge suddetta non sembra, invero, censurabile, sol che si consideri come nei casi da ultimo richiamati si abbia pur sempre un giudizio da parte di organi (rispettivamente, l’Ufficio centrale per il referendum e la Corte costituzionale) e in tempi e modi adeguati a stabilire la natura di innovazioni normative che, invece, nel caso nostro potrebbero non essere convenientemente apprezzate. È bene, pertanto, per un fatto elementare di certezza, che il procedimento referendario ricominci da capo, per quanto ciò possa obiettivamente tradursi in un ostacolo non da poco al controllo popolare.
Quel che, ad ogni buon conto, particolarmente importa in conclusione notare è che, una volta di più, la progettazione istituzionale sembra adagiarsi su taluni “modelli” ormai dominanti in seno alla cultura giuridica (particolarmente, come s’è veduto, su quello costruito attorno al perno dell’elezione presidenziale diretta): diffusa e dominante sembra, infatti, essere la preoccupazione di definire gli equilibri al vertice dell’apparato in modi comunque non discosti dal “modello” proposto dalla Carta novellata e dalla stessa legge cost. n. 2, dietro cit. Non ci si avvede, tuttavia, che gli equilibri stessi non possono essere convenientemente ricercati e messi a punto se non nel quadro di una concezione della forma di governo rispondente a taluni requisiti minimi ma ormai indisponibili: che sia, cioè, ad un tempo, “aperta” alla partecipazione comunitaria e “integrata” con le forme proprie di altri livelli istituzionali, nessun apparato di governo riuscendo a centrare gli obiettivi che da se stesso si dà al di fuori della “cooperazione” coi governi sia sovra- che sottostanti (nel caso delle Regioni: degli enti minori come pure dello Stato e dell’Unione Europea), nonché coi governi ad esso contigui (delle rimanenti Regioni).
Quali innovazioni si rendano allo scopo indispensabili si dirà, sia pure in modo assai sbrigativo, di qui ad un momento, commentando un articolato predisposto per la Sicilia (ma con notazioni almeno in parte generalizzabili). È chiaro, nondimeno, che tra la disciplina delle dinamiche di apparato e la disciplina restante si intrattiene un rapporto di mutuo, forte condizionamento (ma anche di mutuo sostegno). Di modo che talune novità introdotte negli statuti al fine di connotare in modo peculiare (“speciale”, appunto) il regime delle rispettive Regioni, anche su piani diversi da quello dell’organizzazione, potranno avere il loro naturale prolungamento nella conformazione delle relazioni tra gli organi supremi, così come queste ultime potranno, per la loro parte, concorrere a fare la “specialità”, proiettando la loro immagine sull’intero campo da quest’ultima attraversato.


9. Prospettive dell’“adeguamento”, attraverso l’esame di un caso emblematico: la bozza di statuto licenziata in Sicilia dalla Commissione per l’“autoriforma”, le sue (almeno in parte, invecchiate) ascendenze culturali, i dubbi servigi che appare in grado di offrire alla specialità ed alla comunità regionale

Ci si deve, a questo punto, chiedere quali prospettive possano in concreto aprirsi per la specialità, una volta superata la fase transitoria segnata dalla clausola di maggior favore. La domanda porta ad articolare nuovamente la riflessione su due piani, a seconda che si guardi agli esiti possibili dell’“adeguamento” al diritto costituzionale vigente ovvero agli scenari aperti dalla riforma della riforma (e qui il riferimento è specificamente fatto al disegno, più volte già richiamato, approvato al Senato nel marzo scorso).
Vi è, nondimeno, un punto di incontro tra i due piani suddetti, avuto riguardo alle innovazioni adottabili in sede di “adeguamento” e compatibili altresì col futuro quadro costituzionale. Allo stesso tempo, va prestata attenzione a talune idee di fondo, che sembrano pervadere la progettazione costituzionale in corso, segnandone i suoi possibili sviluppi non solo per ciò che concerne il momento della positivizzazione ma anche (e, forse, soprattutto) quello del successivo radicamento nell’esperienza, orientandone le più significative movenze.
Si diceva della sostanziale “delega” fatta alle Regioni in ordine alla redazione dei nuovi statuti.
Ora, è subito da dire che le Regioni esibiscono una preoccupante esiguità di idee costituzionali accompagnata da una spiccata tendenza a volgersi più verso il vecchio (pur laddove costituito dal nuovo titolo V) che alla ricerca di soluzioni autenticamente innovative ed adeguate alle complessive esigenze della specialità, secondo quanto si è appena veduto ragionando dei possibili modelli istituzionali sulla base delle previsioni al riguardo contenute nelle “leggi statutarie”. Non si pensi che ciò si debba ad un senso di diffuso appagamento per ciò che viene dalla lettura della Carta riformata; temo, piuttosto, che si abbia sotto la pressione di spinte unificanti formidabili che, come di consueto, hanno la loro radice in un sistema politico che lascia ben poco spazio alle articolazioni periferiche dei partiti e che, di contro, sollecita alla riproduzione degli schemi organizzativi dall’uno all’altro livello istituzionale, pur se temperata da talune marginali diversificazioni (nondimeno, più di facciata che di sostanza).
V’è, poi, un’altra, forse ancora più inquietante spiegazione. Ed è che la progettazione statutaria (ma: costituzionale in genere) testimonia una singolare refrattarietà a far luogo ad un’organica, compiuta riflessione critica sull’esperienza fin qui maturata per trarre da essa indicazioni utili circa un nuovo modo d’intendere la specialità (ma: l’autonomia in genere). Un modo (e vengo ora a dire specificamente della elaborazione degli statuti speciali) che, senza necessariamente discostarsi dalla Carta, si mostri, almeno in alcuni punti cruciali della trama costituzionale, ancora più adeguato ai peculiari bisogni dei singoli territori regionali. Si assiste, insomma, ad una sorta di effetto di trascinamento che viene da antiche, consolidate pratiche, idonee tuttavia a rivoltarsi contro la stessa autonomia, nella peculiare accezione, assiologicamente orientata, dietro datavi.
Il materiale di cui si dispone, per la verità, non è molto; e questo, come pure si faceva poc’anzi notare, è di già indicativo di quanto “fervore” istituzionale animi la stagione in corso.
Da un quadro sinottico offerto da Federalismi.it ed aggiornato al 20 maggio scorso risulta che in Friuli non è stata ancora approntata alcuna bozza di nuovo statuto; s’è però dato vita ad un Comitato di consulenza, costituito da esperti, chiamato a predisporla e, in genere, a prestare supporto giuridico al Consiglio. È, poi, stata approvata, nell’aprile scorso, la legge n. 12 del 2004, che istituisce una “Convenzione”, organismo che nel nome (ma, forse, non pure nella sostanza) evoca l’omologo collegio europeo (problematico, dunque, ragionarne in termini di una sorta di “Costituente regionale”). A siffatto organismo è, quindi, assegnato il compito di predisporre un documento (non necessariamente – si badi – in forma di articolato), idoneo – se del caso – a contenere soluzioni alternative l’una rispetto all’altra, “precisando il sostegno sul quale ciascuna di esse può contare” (riferimenti al riguardo in C. Malacarne e, amplius, in un sito web della Regione, dove sono numerose indicazioni sull’iter riformatore). Ad una vera e propria “Assemblea Costituente” si è, invece, pensato di dar vita in Sardegna, la cui istituzione dovrebbe passare attraverso l’aggiunta di un art. 54-bis allo statuto (v., al riguardo, la proposta di legge cost. presentata dal Consiglio alla Camera, n. 1521); si danno, poi, altre proposte, nondimeno non riunificate in un testo definitivo. In Sicilia, si dispone di tre progetti, su uno dei quali mi intratterrò specificamente tra un momento. Del Trentino non si ha alcuna notizia; anche in Val d’Aosta, infine, non si ha alcun testo.
Un quadro – come si vede – sconfortante, che consiglierebbe di chiudere qui il discorso per riprenderlo solo più avanti (o, forse, mai più…). Eppure, conviene ugualmente affacciare almeno alcune considerazioni di larga massima, avuto specifico riguardo al testo – come dire? – più “maturo”, quello licenziato nel marzo scorso in Sicilia dalla Commissione per l’“autoriforma”, presieduta dall’on. Leanza, meritevole di attenzione, più ancora che per la ragione che su di esso si è avuta una forte convergenza di partiti appartenenti ad opposti schieramenti, per il fatto che esso sembra farsi portatore di alcune idee da tempo circolanti ed espressive di una cultura istituzionale particolarmente indicativa di più generali tendenze. Prima di dirne, con la rapidità imposta a questa riflessione (e rimandando, per maggiori approfondimenti, ad altri commenti), devo tuttavia avvertire che proprio nei giorni scorsi il testo in parola è stato restituito alla Commissione a seguito dei non pochi emendamenti presentati in aula. È dunque da mettere in conto che se ne possano avere significative innovazioni anche su punti di non secondario rilievo.
Ad ogni modo, come in modo lungimirante segnalava oltre vent’anni addietro il mio compianto Maestro, T. Martines, in una sua nota riflessione sull’esperienza siciliana, l’esame dello statuto dell’isola torna a rivelarsi “un importante test da laboratorio giuridico”: con la differenza che quell’analisi era fatta su testi vigenti, attraverso la comparazione dello statuto con la Carta, mentre quella che è ora succintamente fatta ha una sua proiezione nel tempo a venire, con tutte le incertezze che tipicamente gravano su indagini siffatte. Lì si mostrava come lo statuto avesse anticipato talune soluzioni fatte quindi proprie dalla Costituzione; qui, si mostra l’imitazione di quest’ultima, pur con non in tutto secondari adattamenti. Insomma, una sorta di vichiano ricorso storico, a parti rovesciate…
Quel che, ad ogni buon conto, importa notare è non tanto la ricezione di alcune, pur discutibili, soluzioni introdotte dalla riforma, quanto il pervicace, irragionevole attaccamento ad un impianto statutario dall’esperienza svuotato di pratico senso ovverosia fatto oggetto di forti torsioni. Ed è allora da chiedersi cosa mai induca gli estensori del nuovo progetto all’ottimismo circa la possibilità di recuperare un domani ciò che mai s’è avuto fino ad oggi ovvero che s’è avuto, di certo, con non molta soddisfazione per l’autonomia.
I segni di quest’attaccamento alla tradizione sono sparsi qua e là, numerosi, nella bozza sopra richiamata. Il più vistoso è, a me pare, il mantenimento del Commissario dello Stato e del potere di controllo preventivo sulle leggi regionali, reso ancora più gravoso per l’autonomia dalla previsione (art. 29, III c.) secondo cui le leggi regionali impugnate non producono effetti in pendenza di giudizio (così pure per la proposta DS n. 578 del 2003: art. 25). Si assiste, dunque, ad un consistente arretramento rispetto alla legge La Loggia, dove – come si sa – la sospensione degli atti impugnati è stabilita come meramente facoltativa (la sospensione stessa, poi, secondo la bozza della Commissione per l’“autoriforma”, qui rapidamente annotata, è resa stranamente facoltativa nel solo caso di impugnazioni di leggi regionali da parte di altre Regioni).
Nello stesso ordine di idee, si possono rammentare le norme (art. 31) che affidano il mantenimento dell’ordine pubblico al Presidente della Regione, che al riguardo si avvale della polizia di Stato, come pure, in fondo, le norme relative al riparto delle materie tra Stato e Regione, dove la carica innovativa, potenzialmente assai elevata, espressa dalla clausola “residuale”, di cui all’art. 117, IV c., è qui almeno in parte temperata dal ricorso al sistema dell’elencazione espressa delle materie di esclusiva spettanza della Regione, in aggiunta a quelle di potestà concorrente, alle altre riservate allo Stato (pressoché per filo e per segno riportate dal II c. dell’art. 117 cost.) ed, appunto, a quelle “residuali” (similmente, la proposta n. 578, cit.).
Ora, in disparte ciò che può farsi in ordine al transito di alcune etichette in atto presenti nel II e nel III c. dell’art. 117 all’area “residuale” delle Regioni, è da notare l’assonanza con la tecnica utilizzata dall’autore della “maxiriforma”, già richiamata, in vista dell’avvio delle future esperienze di devolution, con la sola differenza che, nel disegno governativo, l’indicazione espressa dei casi in cui può esercitarsi la potestà “piena” delle Regioni rimane circoscritta ad un pugno di materie, mentre nel testo siciliano essa è portata a più estesa applicazione.
Il simultaneo ricorso alla clausola negativo-residuale ed alla definizione in positivo si apre sia a vantaggi che a svantaggi. Può, per un verso, esser utile mettere nero su bianco che alcune materie sono della sola Regione: a scanso di possibili equivoci, che potrebbero piuttosto determinarne, per via d’interpretazione, ora il “declassamento” a materie di potestà ripartita ed ora persino l’attrazione nell’orbita della potestà esclusiva dello Stato. Per un altro verso, può, però, incoraggiare pratiche interpretative volte a circoscrivere significativamente l’area della competenza esclusiva della Regione alle sole materie nominate, portando nei fatti alla sostanziale devitalizzazione della norma residuale. Ipotesi, questa, che non sembri avventata, sol che si consideri come la stessa potestà residuale delle Regioni di diritto comune risulti fortemente ristretta da una giurisprudenza volta a far espandere – come si è dietro segnalato – l’area della potestà esclusiva dello Stato (e della stessa potestà ripartita).
Che il “nuovo” sia, poi, il più delle volte tale rispetto allo statuto, e non pure al quadro costituzionale uscito dalla riforma, è testimoniato dalla corposa imitazione delle soluzioni organizzative prospettate nella Carta “novellata”, nonché nella legge cost. n. 2 del 2001, come si è dietro veduto con riguardo alla forma di governo ed alla elezione del Presidente della Regione (su ciò, ora, F. Teresi).
Nel campo dell’organizzazione, non fanno, ad ogni modo, difetto nella bozza siciliana alcune previsioni originali: ad es., quanto al Comitato per la legislazione, al Consiglio regionale delle autonomie locali e al Consiglio regionale dell’economia e del lavoro. Ma, nell’un caso, si tratta del recupero di un’indicazione, come si sa, offerta dal regolamento della Camera, qui alla meno peggio imitata; nel secondo, di un adempimento imposto a rigore ai soli statuti di diritto comune e, però, giustamente fatto proprio dallo statuto siciliano (e che, verosimilmente, dovrà aversi anche nelle rimanenti Regioni), mentre, quanto all’ultima novità, è da chiedersi se sia davvero così avvertito e impellente il bisogno di “regionalizzare” un organo rimasto sotto tono nell’esperienza statale.
Non si dà, poi, in Sicilia la previsione di una Consulta interna di garanzia della rigidità statutaria, quale invece presente in alcune bozze di statuti ordinari, chiamata non già a prendere il posto della Corte costituzionale (ciò che sarebbe insensato) bensì a colmare alcune lacune strutturali dei meccanismi di ricorso alla Corte stessa, dando modo alle minoranze assembleari, alle autonomie locali ed anche – perché no? – a quelle funzionali di veder maggiormente protetta la loro condizione attraverso un aggravamento del procedimento legislativo (e di altri procedimenti ancora), quale potrebbe aversi obbligando l’organo autore dell’atto censurato dalla Consulta (e dalla stessa rinviato con richiesta di riesame) a riapprovarlo con una maggioranza più elevata di quella usuale.
Novità poi si hanno anche su altri fronti, a partire da quello relativo all’ordine delle fonti e, in seno a quest’ultimo, particolarmente ai “riscoperti” decreti legislativi (stranamente, tuttavia, circoscritti alla sola attuazione del diritto comunitario: art. 12-ter). In materia, poi, si segnalano, in altri progetti, soluzioni alquanto eccentriche, quale quella presente nella cit. proposta di legge cost. n. 10 del 2001 per la Sardegna, dove si prefigurano (art. 23) decreti legislativi… d’urgenza (chi non ricorda qualcosa di simile che s’era tentato senza successo di sperimentare in Sicilia all’indomani del varo dello statuto?).
Il punto è, però, che, per un verso, tanto nel testo sardo da ultimo richiamato quanto in quello siciliano, qui fatto oggetto di specifica attenzione, si sciupa una preziosa occasione per fare finalmente chiarezza in seno al sistema delle fonti, specie per ciò che concerne le relazioni tra le stesse: nulla, infatti, si sa a riguardo delle dinamiche della normazione e dei criteri che presiedono al loro svolgimento, tanto per ciò che concerne i rapporti delle fonti regionali con le fonti statali, quanto in merito alle fonti di autonomia locale e ad altre fonti ancora (notazioni anticipatrici al riguardo, con riferimento ad una prima bozza dell’on. Leanza, della quale quella ora annotata – come si viene dicendo – riproduce talune carenze di costruzione, sono in un mio commento ad essa dedicato).
Per un altro verso, poi, si manifesta una visione complessivamente invecchiata dei procedimenti produttivi (e dei procedimenti giuridici in genere), in relazione ai quali fa difetto la percezione dell’importanza della loro apertura oltre l’apparato governante, specificamente alle forze maggiormente rappresentative della comunità organizzata, all’insegna di quella concezione della integrazione tra forma di governo e “forma di Regione”, cui si è fatto cenno a suo tempo.
Proprio sul fronte dei procedimenti molto di più e di meglio potrebbe esser detto di ciò che sta qui scritto, in vista di una loro corposa riconformazione, nel quadro di un complessivo riordino dell’apparato regionale. La qual cosa rende un’eloquente testimonianza di come si abbia scarsa consapevolezza della “logica” giusta in ispirazione della quale strutture e procedimenti richiedono di esser a fondo risistemati.
Una volta, infatti, acquisito che il modello culturale vincente è quello della integrazione delle competenze, dovrebbe porsi mano alla tessitura di una trama ben più articolata e compiuta di rapporti, sul piano della normazione come pure in generale, tra Consiglio e Giunta, rendendo ciascun organo partecipe, in spirito di “leale cooperazione”, della formazione degli atti dell’altro. Allo stesso tempo, poi, la trama stessa richiederebbe di esser come si conviene “prolungata”, nei rapporti di diritto “esterno” in genere: verso il basso, con le autonomie territoriali minori, le autonomie funzionali, i privati, le forze sociali in genere operanti sul territorio regionale, e, verso l’alto, con lo Stato, la Comunità internazionale, l’Unione europea.
Un sensibile ritardo culturale accusa particolarmente la progettazione dell’intero capitolo dei rapporti della Regione con l’Unione europea e con la Comunità internazionale (su di che, ora, R. Sapienza, A. D’Asaro e C. Negri), laddove proprio qui – si è più volte rilevato altrove – molto potrebbe farsi per un rilancio della specialità e per l’acquisizione al patrimonio dell’autonomia di forme inusuali idonee ad esprimerla con particolare efficacia: tanto più, trattandosi appunto di Regioni, come la Sicilia, proiettate sul Mediterraneo ovvero di Regioni di confine, come il Friuli, aperte all’Est europeo (con specifico riguardo al posto che può ora esser riconosciuto alle Regioni nella scena internazionale, v., da ultimo, D. Florenzano. Quanto, poi, agli sviluppi dei rapporti con l’Unione Europea, tra i molti altri, A. D’Atena, A. Di Blase, R. Nania, M.P. Chiti, G.F. Ferrari-G. Parodi, A. Anzon, T. Groppi, L. Ciaurro, E. Crivelli, AA.VV., S. Gozi).
In materia di treaty making power (laddove si addensano nubi concettuali di particolare consistenza: indicazioni, oltre che in D. Florenzano, in un mio scritto; inoltre, L. Violini, G. Buonomo, F.G. Pizzetti e F. Mucci), la bozza siciliana contiene talune formulazioni ambigue e suscettibili di dar vita a pratiche applicative fortemente squilibrate, in un senso o nell’altro.
Così, eccessiva, in rapporto al valore di unità, può apparire la previsione (art. 19-bis) secondo cui i trattati riguardanti materie di competenza regionale ovvero idonei ad incidere sugli “interessi socio-economici della Sicilia” sono stipulati congiuntamente dallo Stato e dalla Regione (si faccia caso soprattutto alla vaghezza dell’espressione ora fedelmente trascritta, che potrebbe aprirsi ad applicazioni di largo o larghissimo raggio ma anche ad alimentare un fitto contenzioso, di cui, specie nella presente congiuntura, non si avverte proprio il bisogno). Allo stesso modo, eccessiva potrebbe nei fatti rivelarsi la soluzione (art. 19-quater) che dà modo al Governo di far ricorso alla Corte di Giustizia delle Comunità europee nei confronti di atti comunitari relativi a materie di competenza regionale, tra l’altro, dietro “conforme avviso” del Presidente della Regione: quasi che, appunto, il Governo debba comunque piegarsi davanti all’avviso del Presidente della Regione, ponendosi quale una sorta di “rappresentante” della Regione stessa (non si capisce, poi, per quale motivo il punto di vista della Regione debba esser manifestato esclusivamente dal Presidente, senza richiedere la doverosa delibera di Giunta o anche – e preferibilmente –, unitamente a questa, la consultazione, comunque non vincolante, dell’assemblea). La Regione, ad ogni buon conto, può adire direttamente il tribunale di primo grado e fare quindi appello contro le relative pronunzie davanti alla Corte di Giustizia, sia pure unicamente avverso gli atti comunitari “che la riguardino individualmente e direttamente”.
Per un altro verso, troppo costrittiva potrebbe rivelarsi la previsione che esclude dal novero degli accordi e delle intese fatti dalla Regione i “trattati internazionali di natura politica”: formula che presa alla lettera potrebbe dar vita a corposi ritagli in seno all’area potenzialmente ricopribile dal potere contrattuale della Regione.
Sta di fatto che, una volta di più, taluni spazi che, in misura non disprezzabile, astrattamente si aprono per discipline tipizzate, congeniali alle esigenze della specialità, non sono adeguatamente sfruttati; e non lo sono, non per la sola realizzazione dell’autonomia della Regione ovvero delle autonomie comunque rilevanti nella Regione ma, allo stesso tempo e nella identica misura, per la salvaguardia dell’unità (bene o valore che, nella “Repubblica delle autonomie”, non può che venire dinamicamente a formazione ed a rinnovarsi incessantemente dal basso) e per la soddisfazione, la massima possibile, dei valori restanti, coi quali unità ed autonomia sono naturalmente portate a fare “sistema”.


10. La “federalizzazione” apparente promessa dal disegno di “maxiriforma” approvato al Senato nel marzo scorso, la problematica valorizzazione della specialità che è ragionevole da quest’ultimo attendersi, la fiduciosa attesa di forme inusuali di realizzazione della specialità stessa da parte dell’Unione Europea

Un ultimo punto rimane da trattare prima di chiudere questa riflessione a riguardo dei possibili sviluppi della specialità oltre i confini segnati dalla riforma del 2001. Farò, per concretezza, riferimento unicamente al disegno di “maxiriforma”, dietro più volte richiamato, svolgendo su di esso una notazione finale, in aggiunta alle altre sopra occasionalmente fatte.
Nessuno è, ovviamente, in grado oggi di dire se e con quali contenuti questo testo potrà vedere la luce. La circostanza per cui in esso la ridefinizione della forma di governo statale fa tutt’uno con quella delle relazioni Stato-Regioni (e autonomie territoriali in genere) non fa di certo crescere le speranze del disegno di giungere in porto, per l’antico, perverso gioco dei veti incrociati che connota metodi e pratiche ricorrenti della politica (non si dimentichi la malinconica fine dell’ultima Bicamerale). Alcune forti riserve e severe critiche (di cui si ha traccia in un corposo volume curato, per Astrid, da F. Bassanini), che non hanno risparmiato praticamente nessun punto della trama relativa ai rapporti tra gli organi della direzione politica (sia inter se che con gli organi di garanzia, Capo dello Stato in testa), qualora dovessero determinare uno stop a questa parte dell’articolato, potrebbero avere immediati riflessi anche sulla parte restante, riguardante l’assetto delle autonomie in genere. È vero anche l’inverso: vuoi per il caso che, bloccandosi la riforma “federale”, ne verrebbe automaticamente coinvolta anche la modifica della forma di governo e vuoi per il caso opposto che, portandosi avanti quest’ultima nel dibattito parlamentare, potrebbe aversene un effetto di trascinamento anche per l’altra. Staremo a vedere.
Fissando ora lo sguardo sul solo punto qui specificamente interessante, due sole notazioni mi preme particolarmente fare: l’una riguarda la prefigurata “federalizzazione”, a mia opinione meramente apparente, del Senato (e, di riflesso, dell’intero ordinamento), dalla quale pertanto assai problematicamente può attendersi un’effettiva crescita dell’autonomia (su ciò, oltre ad un mio commento, v., nuovamente, i punti di vista espressi da molti commenti contenuti nell’opera coll. da ultimo citata, nonché, da ultimo, S. Mangiameli); l’altra, la spinta all’omologazione delle specie di autonomia, che potrebbe quindi, per la sua parte, ulteriormente ridurre gli spazi consentiti agli statuti per la ricerca di forme peculiari di espressione dell’autonomia stessa. Entrambe, poi, s’incrociano di continuo nei vari luoghi dell’articolato, particolarmente laddove si ridisegnano le strutture centrali dell’apparato.
Mi sono più volte dichiarato dell’idea che un’autentica riforma dell’organizzazione, all’insegna del valore di autonomia, avrebbe richiesto non tanto un trasferimento in massa di materie o funzioni dal centro alla periferia, in maggiore o minore misura comunque condannato a restare sulla carta ovvero a subire forti condizionamenti in sede di esercizio delle funzioni stesse, quanto il trasferimento della periferia al centro, attraverso la ristrutturazione dell’apparato centrale, la sua “regionalizzazione” (o, più largamente, “autonomizzazione”) appunto. Ed è chiaro che, verificandosi siffatto “transito”, attraverso l’adozione del “modello” dell’integrazione per organi, la ricerca di ulteriori forme di differenziazione tra tipo e tipo di autonomia verrebbe a perdere gran parte almeno del suo originario significato. Proprio qui, però, è il limite di fondo del disegno di “maxiriforma”, che non riesce a centrare l’obiettivo di un’autentica “federalizzazione”, per il modo con cui si fissano i requisiti di eleggibilità al Senato e se ne prefigura la composizione, inidonea ad assicurare un’effettiva rappresentanza territoriale (su quest’ultima, per un’analisi in chiave storico-teorica, v. ora uno scrupoloso studio di I. Ciolli). Tant’è che, non a caso, in momenti cruciali della vita delle istituzioni, il disegno suddetto richiede la diretta partecipazione, a fianco del nuovo Senato “federale”, dei Presidenti delle Regioni a dinamiche dell’apparato statale: quasi una confessione, dunque, della fittizia o, come che sia, insufficiente “regionalizzazione” della seconda Camera.
Allo stesso tempo, quale effetto immediatamente discendente dalla difettosa trasformazione regionale dello Stato, si assiste altresì non già alla “regionalizzazione” della Corte costituzionale bensì alla sua iperpoliticizzazione: con quali prevedibili conseguenze a cascata per l’intero ordinamento (e, in ultima istanza, per la rigidità della Costituzione) non è il caso qui di far notare.
D’altro canto, l’intero disegno, lungi dal rafforzare le capacità di ordine della politica da parte della Carta riformata, rischia di alimentare in vistosa misura i conflitti, sul versante delle vicende della forma di governo come pure su quello dei rapporti centro-periferia, senza che sia poi agevole predisporre misure adeguate di contenimento delle prassi politiche più marcatamente, irresistibilmente debordanti dall’alveo costituzionale.
Tralasciando le prime vicende, delle quali non è qui il luogo per trattare, quanto ai rapporti suddetti mi limito ora a far notare come la farraginosa soluzione escogitata in merito ai procedimenti di formazione delle leggi statali può portare, dapprima, a continui conflitti di competenza tra le Camere e, a seguire, a conflitti tra Stato e Regioni che sicuramente renderanno ancora più disagevole il compito della Corte ed esposta la sua attività di giudizio a critiche strumentali, politicamente connotate.
Per altro verso, anche l’altro organo supremo di garanzia, il Capo dello Stato, potrà, per la sua parte, esser chiamato ad un innaturale e defatigante arbitraggio tra Stato e Regioni, per il caso che ricorsi nel “merito” contro le leggi delle Regioni stesse siano portati, dopo il primo “filtro” parlamentare, al suo giudizio.
In questo quadro, l’unica nota di favore per la specialità è data dalla già ricordata partecipazione delle Regioni differenziate alle procedure di revisione statutaria: una partecipazione – s’è detto – paritaria e pattizia, della quale è opportuno che si abbia traccia nella Carta ma che – come pure s’è fatto notare – è invero già nelle cose.
Per il resto, si assiste ad un significativo irrigidimento del quadro costituzionale, reso invece alquanto duttile ed internamente articolato (“pluralista”, s’è sopra detto) dalla riforma del 2001. Ne dà un’esemplare, visibile testimonianza l’inopinata rimozione, ora progettata, dell’ultimo comma dell’art. 116, che certo non agevola la ricerca di soluzioni differenziate di autonomia: in seno al genus delle Regioni di diritto comune, cui il disposto ora richiamato specificamente si dirige, come pure nella più ristretta cerchia delle Regioni a regime speciale. Insomma, è come se la Costituzione si avvolgesse in se stessa, chiudendosi a riccio e portandosi verso l’alto, sì da sottrarsi alla disponibilità delle Regioni, quanto alle sue modifiche per le vie ordinarie (ancorché aggravate) dietro trattative con lo Stato.
Non voglio ora dir nulla, in aggiunta a ciò che è stato detto, sui profili di procedura. Nel merito (o, meglio, nel metodo) molto invece vi sarebbe da eccepire al riguardo. Sta di fatto che, per l’uno o per l’altro verso, gli elementi di specialità e di “specializzazione” rischiano di uscire definitivamente di scena.
Così stando le cose, forse non rimane che far appello a chi si propone come l’autentico “riformatore” costituzionale, anche per la parte riguardante le autonomie: il legislatore comunitario, cui – come si sa – è da tempo riconosciuta una capacità di normazione di rango costituzionale (o – piace a me dire – “paracostituzionale”), idonea dunque ad esprimersi anche in parziali ma ugualmente significativi rifacimenti della Carta, tali da portare – perché no? –, se del caso, a forme più avanzate di specialità. Non è, infatti, da escludere che proprio l’Unione possa chiamare le Regioni differenziate ad un impegno, tanto in fase ascendente quanto in fase discendente, inusuale rispetto alle passate esperienze, come pure a quello fin qui sollecitato dalla Costituzione e dagli stessi statuti. È vero che molto può esser fatto anche sul versante interno, della disciplina apprestata dalla legge statale sulle procedure, al fine di consentire una qualificata (e gratificante) partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari, conseguita per il tramite delle delegazioni nazionali, in seno alle quali le cinque Regioni possono ricevere una rappresentanza almeno in parte differenziata, “speciale” appunto (complessivamente inappagante, tuttavia, appare essere la soluzione al riguardo apprestata dalla legge La Loggia; si segnala, poi, sul punto, la previsione di cui all’art. 10 del progetto sardo n. 10 del 2001, dietro cit., laddove si stabilisce che “il Presidente della Regione partecipa, con rango di Ministro, in rappresentanza dello Stato ai Consigli dei ministri dell’Unione Europea quando si trattano questioni di specifico interesse della Sardegna”. Una disposizione che può, forse, apparire eccessiva ma che la dice lunga circa le non poche soluzioni organizzative e procedimentali che possono essere studiate al fine di dar modo alla Regione di entrare in rapporto con l’Unione).
Nondimeno, ancora di più è ciò che può farsi direttamente in ambito europeo, per quanto le iniziative al riguardo fin qui adottate non denotino una spiccata sensibilità per le specialità regionali (latamente intese), sia sul piano delle discipline di ordine sostantivo che su quello della normazione di natura organizzativa (ma anche per le Regioni in genere e le autonomie territoriali di altri ordinamenti ad esse assimilabili va prodotto uno sforzo ulteriore per il loro rilancio: sulle prospettive che al riguardo possono aprirsi, nel quadro dell’avanzamento del processo d’integrazione, in aggiunta agli scritti dietro già richiamati, v. i contributi di AA.VV. e, con specifico riguardo al testo messo a punto dalla Convenzione, E. Cannizzaro).
Ora, poiché – come s’è poc’anzi rammentato – la più efficace risorsa a salvaguardia dell’autonomia è rappresentata dalla partecipazione dei soggetti di autonomia stessa alla composizione di apparati ad essi sovrastanti, ecco che la realizzazione di questo disegno presuppone una tipizzata presenza delle cinque Regioni in seno agli organismi comunitari (a partire dal Comitato delle Regioni) ed ai procedimenti che presso questi ultimi prendono corpo.
È qui, a mia opinione, il fuoco della questione ora nuovamente discussa. Se si conviene (su di che, come si sa, non vi sono sostanziali divergenze) che il futuro degli ordinamenti costituzionali sempre di più sarà definito in Europa (e nella stessa Comunità internazionale), anche il futuro della specialità potrà avere lì la radice più salda da cui, in una non secondaria misura, alimentarsi e rinnovarsi. Sarà bene che non se ne dimentichino quanti seguitano a restare pervicacemente attaccati all’idea che la specialità (e l’autonomia in genere) dipenda dalle sole forze di cui si dispone in ambito nazionale, a Roma come altrove.


Nota bibliografica

La vastità degli ambiti tematici toccati da questa riflessione richiederebbe un particolarmente esteso apparato di riferimenti bibliografici. Si è, tuttavia, preferito circoscrivere i richiami alle sole opere degli autori espressamente nominati, avuto specifico riguardo ai contributi ultimamente apparsi, dai quali si può, naturalmente, partire per risalenti indicazioni.

1. Di G.M. SALERNO, v. l’Editoriale a Federalismi.it, 12/2004, dal titolo Gli statuti speciali dopo la revisione del titolo V: aspettative di riforma e vincoli costituzionali.
Si discorre delle oscillazioni dell’“adeguamento” tra il polo della conformazione e quello della differenziazione nel mio Forma e sostanza dell’“adeguamento” degli statuti speciali alla riforma costituzionale del titolo V (notazioni preliminari di ordine metodico-ricostruttivo), in Le Regioni, 2-3/2003, 357 ss.
Gli scritti di M. CECCHETTI, D. GALLIANI e S. AGOSTA sono, nell’ordine, La differenziazione delle forme e condizioni dell’autonomia regionale nel sistema delle fonti, in Osservatorio sulle fonti 2002, a cura di P. Caretti, Torino 2003, 135 ss.; All’interno del Titolo V: le “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” di cui all’art. 116.3 Cost. riguardano anche le Regioni a Statuto speciale?, in Le Regioni, 2-3/2003, 419 ss. e L’infanzia “difficile” (… ed un’incerta adolescenza?) del nuovo art. 116, comma 3, Cost. tra proposte (sempre più pressanti) di revisione costituzionale ed esigenze (sempre più sentite) di partecipazione regionale alla riscrittura del quadro costituzionale delle competenze, in Federalismi.it, 13/2003.

2. La tavola rotonda virtuale, organizzata da Le istituzioni del federalismo, 3-4/2003, ha per titolo Riforma senza bussola: dove vanno le Regioni italiane?
La formula “regionalismo dell’uniformità” è stata da F. TRIMARCHI BANFI coniata in Il regionalismo e i modelli, in Le Regioni, 2/1995, 255 ss.

3. L. CAPPUCCIO ha trattato de Il procedimento di revisione degli statuti speciali introdotto dalla legge costituzionale n. 2 del 2001. Una nuova ipotesi di rottura costituzionale?, in Le Regioni, 2-3/2003, 399 ss.

4.1. Il mio scritto in cui si discute dei criteri sulla cui base far luogo al raffronto tra Costituzione e statuti, in vista dell’applicazione della clausola di maggior favore, è La legge La Loggia e le Regioni ad autonomia differenziata, tra “riserva di specialità” e clausola di maggior favore, in “Itinerari” di una ricerca sul sistema delle fonti, VII, 2, Studi dell’anno 2003, Torino 2004, 359 ss.
Di A. CONCARO, v. il commento all’art. 11, in AA.VV., L’attuazione del nuovo titolo V, parte seconda, della Costituzione. Commento alla legge ‘La Loggia’ (Legge 5 giugno 2003, n. 131), a cura di P. Cavaleri e E. Lamarque, Torino 2004, 304 ss.
Sulla giurisprudenza in tema di rapporti tra leggi statali e leggi regionali, v. G. TARLI BARBIERI, I rapporti tra la legislazione statale e la legislazione regionale, in AA.VV., La riforma del titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale, a cura di E. Bettinelli e F. Rigano, Torino 2004, 174 ss.; P. CARETTI, La giurisprudenza della Corte costituzionale sui rapporti tra legislazione statale e legislazione regionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, ora in Id., Stato, Regioni, enti locali tra innovazione e continuità. Scritti sulla riforma del Titolo V della Costituzione, Torino 2003, 99 ss.; A. ANZON, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione, in Giur. cost., 2/2003, 1149 ss. e, pure ivi, G. PAGANETTO, Riforma del Titolo V della Costituzione e ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regione: prime interpretazioni della Corte costituzionale, 1189 ss. Una riflessione di sintesi può, infine, vedersi nel mio Editoriale a Federalismi.it, 1/2004, dal titolo Le Costituzioni passano, ma la giurisprudenza… resta.
Il mio commento a Corte cost. n. 48 del 2003 ha per titolo Potestà legislativa primaria e potestà “residuale” a confronto (nota minima a Corte cost. n. 48 del 2003), ed è in Giur. it., 8-9/2003, 1530 ss.

4.2. Lo scritto di A. D’ATENA è Le Regioni speciali ed i ‘loro’ enti locali, dopo la riforma del titolo V, in www.issirfa-spoglio.cnr.it, spec. il par. 3; quello di A. FERRARA su I poteri ordinamentali sugli enti locali tra passato e futuro della specialità regionale è in AA.VV., Le nuove specialità nella riforma dell’ordinamento regionale, a cura dello stesso A. Ferrara e di G.M. Salerno, Milano 2003, 243 ss.; infine, il riferimento ad un mio contributo è a La legge La Loggia e le Regioni ad autonomia differenziata tra “riserva di specialità” e clausola di maggior favore, cit., 402 ss.

4.3. Mi sono sforzato di individuare le disposizioni della legge La Loggia suscettibili di essere applicate, in forza della clausola di maggior favore, anche alle Regioni speciali nella mia op. ult. cit.

4.4. Sui rapporti tra leggi statali e leggi regionali alla luce della legge La Loggia, v. ancora la mia op. ult. cit., 367 ss.; cfr. il punto di vista di F. BASSANINI, sub art. 1, commi 2-6, in AA.VV., Legge “La Loggia”. Commento alla L. 5 giugno 2003 n. 131 di attuazione del Titolo V della Costituzione, Rimini 2003, 22 ss.
Riferimenti a riguardo dell’esperienza maturata in Sicilia sul terreno delle dinamiche della normazione (e, segnatamente, in occasione dell’esercizio delle potestà legislative) in AA.VV., L’alba della Sicilia, a cura di A. Calabrò, Palermo 1996; G. PITRUZZELLA, C’è un futuro per la specialità della Regione siciliana?, in Le Regioni, 3/2001, 499 ss., nonché, volendo, anche nel mio L’autonomia legislativa della Regione siciliana, dopo la riforma del titolo V, e le prospettive della specialità, in Nuove aut., 6/2002, 845 ss.

5. Lo scritto di G.M. SALERNO è Gli statuti speciali nel sistema delle fonti, in AA.VV., Le nuove specialità nella riforma dell’ordinamento regionale, cit., 8 ss., spec. 11; quello di G. COINU e G. DEMURO ha per titolo Regioni a statuto speciale e clausola di adeguamento automatico, ed è in Osservatorio sulle fonti 2002, cit., 101 ss., spec. 113 ss.

6. Le oscillazioni del disposto di cui all’art. 11 della legge La Loggia tra invalidità e ovvietà sono rilevate nelle mie Note introduttive ad una lettura della legge La Loggia, ora in “Itinerari” di una ricerca sul sistema delle fonti, VII, 2, cit., 485.

7. Utili indicazioni su Tendenze e problemi della legislazione regionale possono aversi dal Rapporto 2002 sullo stato della legislazione, per questa parte curato dall’ISSiRFA-CNR, ora anche in Quad. reg., 1/2004, 213 ss.; v., poi, A. BORZÌ e A. CARDONE, L’esercizio della potestà legislativa regionale nell’attuazione della riforma del titolo V tra continuità e discontinuità normativa, in Osservatorio sulle fonti 2002, cit., 409 ss.; P. CARETTI, L’esercizio del potere legislativo ad un anno dalla riforma del Titolo V, ora in ID., Stato, Regioni, enti locali tra innovazione e continuità, cit., 95 ss.; G. TARLI BARBIERI, I rapporti tra la legislazione statale e la legislazione regionale, cit., 174 ss., spec. 230 ss. e AA.VV., La potestà legislativa tra Stato e Regioni, a cura di L. Ammannati e T. Groppi, Milano 2003. Per le prospettive aperte dalla riforma (e, particolarmente, dalla clausola di maggior favore), v., inoltre, G. VERDE, Alcune considerazioni sulla potestà legislativa statale e regionale nel nuovo art. 117 della Costituzione, in Dir. soc., 4/2002, 549 ss.; G. PITRUZZELLA, Regioni speciali e province autonome (Commento all’articolo 11), in AA.VV., Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, a cura di G. Falcon, Bologna 2003, 214 ss.; L. CASSETTI, La potestà legislativa regionale tra autonomie speciali in trasformazione, competenze esclusive e nuove forme di specialità, in AA.VV., Le nuove specialità nella riforma dell’ordinamento regionale, cit., 63 ss.; A. AMBROSI, La competenza legislativa delle Regioni speciali e l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, in Le Regioni, 5/2003, 825 ss., nonché, volendo, anche A. RUGGERI-C. SALAZAR, La specialità regionale dopo la riforma del titolo V. Ovvero: dal “lungo addio” al regionalismo del passato verso il “grande sonno” del regionalismo “asimmetrico”, in AA.VV., La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo. Problemi applicativi e linee evolutive, a cura di G.F. Ferrari e G. Parodi, Padova 2003, 377 ss., spec. 402 s.
Lo studio di A. MORELLI su La legislazione regionale di attuazione del decreto n. 112 del 1998 alla luce del nuovo titolo V della Costituzione è in AA.VV., Autonomia e sussidiarietà. Vicende e paradossi di una riforma infinita, a cura di L. Ventura, Torino 2004, 11 ss.
La formula delle “materie non materie” è in A. D’ATENA, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost., 1/2003, 15 ss.
Lo scritto di A. FERRARA è Le autonomie speciali, in Primo Rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia (2002), Milano 2003, 54; quello di G. VERDE è La disciplina del controllo sugli atti degli enti locali in Sicilia dopo l’avvenuta abrogazione dell’art. 130 cost., in Osservatorio sulle fonti 2002, cit., 117 ss.
In tema di controlli sugli atti amministrativi, nel testo sono poi fatti i nomi di P. BIANCHI, Il sistema dei controlli amministrativi, in AA.VV., La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, cit., 277 ss.; L. BUFFONI, L’abolizione dei controlli sugli atti amministrativi delle Regioni e degli enti locali, in AA.VV., Alla ricerca dell’Italia federale, a cura di G. Volpe, Pisa 2003, 289 ss.; A. D’ATENA, Le Regioni speciali ed i ‘loro’ enti locali, dopo la riforma del titolo V, cit., ult. par., e G. BALSAMO, Garanzia di legalità e controlli interni negli enti locali alla luce del nuovo assetto costituzionale, in Federalismi.it, 5/2003.

8. Di F. SALMONI v. Forme e condizioni particolari di autonomia per le Regioni ordinarie e nuove specialità, in AA.VV., Le nuove specialità nella riforma dell’ordinamento regionale, cit., 320 ss.
Il commento di S. PAJNO alla vicenda friulana ha per titolo Brevi considerazioni sulla vicenda della legge statutaria friulana. Testo e contesto nella riforma delle regole, ed è in Osservatorio sulle fonti 2002, cit., 75 ss.
Di A. FERRARA, v., nuovamente, Le autonomie speciali, cit., 49 ss.

9. Lo scritto di C. MALACARNE è L’autonomia speciale della Regione Friuli Venezia Giulia dopo le riforme costituzionale del 2001, in www.parlamentiregionali.it. Il sito web della Regione Friuli indicato nel testo è www.consiglio.regione.fvg.it/consreg/frame/statuto/padre_percorso.htm.
A commento della bozza di statuto siciliano, nella versione approvata dalla Commissione per l’“autoriforma” nel marzo scorso, v., ora, AA.VV., in Nuove aut., 1-2/2004.
La citazione di un pensiero di T. MARTINES è tratta da Lo statuto siciliano oggi, in Le Regioni, 1983, 895 ss., ora in Opere, III, Milano 2000, 825 ss., spec. 833.
In ordine ai rapporti istituzionali, così come definiti dalla bozza siciliana, v., ora, F. TERESI, La forma di governo regionale nella bozza di proposta di revisione dello Statuto siciliano, in Nuove aut., 1-2/2004, 55 ss.
Il mio commento alla prima bozza Leanza ha per titolo Riforma dello statuto siciliano e riordino del sistema delle fonti (a proposito della bozza Leanza), e può vedersi in Federalismi.it, 2/2003, nonché, ora, in Nuove aut., 1-2/2004, 13 ss.
Gli scritti di R. SAPIENZA, A. D’ASARO e C. NEGRI sono, nell’ordine, L’attività negoziale delle regioni appartenenti a stati diversi nel diritto internazionale e nel diritto comunitario; Il diritto comunitario nella bozza di Statuto del 17 marzo 2004, e Interrogativi sulla specialità siciliana. Note sulla bozza di riforma dello Statuto della regione siciliana con particolare riguardo al “potere estero” regionale alla luce della legge costituzionale n. 3 del 2001 e della legge n. 131 del 2003, tutti in Nuove aut., 1-2/2004, rispettivamente, 73 ss., 77 ss. e 87 ss.
Quanto alle opportunità ora offerte alle Regioni sul piano delle relazioni internazionali, v., da ultimo, D. FLORENZANO, L’autonomia regionale nella dimensione internazionale. Dalle attività promozionali agli accordi ed alle intese, Padova 2004. Per i rapporti con l’Unione Europea, tra i molti altri, A. D’ATENA, Le Regioni e l’Europa, in Quad. reg., 2/2002, 373 ss.; A. DI BLASE, La partecipazione delle Regioni e delle Province autonome al processo di formazione del diritto comunitario, e R. NANIA, Modello sovranazionale e modello autonomistico: dalla antinomia alla fusione, entrambi in AA.VV., Le riforme istituzionali e la partecipazione dell’Italia all’Unione Europea, a cura di S. Panunzio ed E. Sciso, Milano 2002, rispettivamente, 183 ss. e 217 ss.; M.P. CHITI, Regioni e Unione europea dopo la riforma del titolo V della Costituzione: l’influenza della giurisprudenza costituzionale, in AA.VV., La riforma del Titolo V, parte II della Costituzione, a cura di C. Bottari, Rimini 2003, 231 ss.; G.F. FERRARI-G. PARODI, Stato e Regioni di fronte al diritto comunitario e internazionale, in AA.VV., La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, cit., 429 ss., spec. 444 ss.; A. ANZON, I poteri delle Regioni nella transizione dal modello originario al nuovo assetto costituzionale, Torino 2003, 154 ss.; T. GROPPI, Regioni e Unione Europea, in AA.VV., La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, a cura della stessa T. Groppi e di M. Olivetti, Torino 2003, 155 ss.; L. CIAURRO, sub art. 5, in AA.VV., Legge “La Loggia”, cit., 98 ss.; AA.VV., Regioni e dinamiche di integrazione europea, a cura di L. Chieffi, Torino 2003 e, con specifico riferimento alle prospettate modifiche della legge La Pergola, T. GROPPI, Regioni e diritto comunitario: il disegno di legge di modifica della legge La Pergola, in Le istituzioni del federalismo, 2/2002, 259 ss.; E. CRIVELLI, sub art. 5, in AA.VV., L’attuazione del nuovo titolo V, parte seconda, della Costituzione. Commento alla legge ‘La Loggia’, cit., 126 ss. e, ancora, A. ANZON, op. ult. cit., 284 ss. Infine, in prospettiva comparata, AA.VV., L’Europa delle autonomie. Le Regioni e l’Unione Europea, a cura di A. D’Atena, Milano 2003; AA.VV., Unione europea e autonomie regionali. Prospettive per una Costituzione europea, a cura di R. Scarciglia, Torino 2003 e S. GOZI, Regioni europee e processi decisionali dell’Unione: quale equilibrio? I casi di Belgio, Spagna, Germania e Regno Unito, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2/2003, 339 ss.
In tema di treaty making power, oltre all’op. cit. di D. Florenzano, si segnala il mio Riforma del titolo V e “potere estero” delle Regioni (notazioni di ordine metodico-ricostruttivo), in Dir. soc., 1/2003, 1 ss. e, quindi, L. VIOLINI, Il potere estero delle Regioni e delle Province autonome (Commento all’articolo 1, comma 1, e agli articoli 5 e 6), in AA.VV., Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, cit., 132 ss.; G. BUONOMO, sub art. 6, in AA.VV., Legge “La Loggia”, cit., 122 ss.; F.G. PIZZETTI, sub art. 6, in AA.VV., Il nuovo ordinamento della Repubblica. Commento alla L. 5 giugno 2003, n. 131 (La Loggia), Milano 2003, 409 ss. e F. MUCCI, “Potere estero”, diritto internazionale e riforma del titolo V della Costituzione, in AA.VV., Diritto, diritti e autonomie tra Unione Europea e riforme costituzionali. In ricordo di A. Paoletti, a cura di A. D’Atena e P. Grossi, Milano 2003, 45 ss., spec. 63 ss.

10. Il volume curato da F. Bassanini è Costituzione. Una riforma sbagliata. I pareri di sessantatre costituzionalisti, Firenze 2004.
Il riferimento ad un mio commento al disegno di “maxiriforma” licenziato dal Senato nel marzo scorso, per la parte relativa alla seconda Camera, è a Il nuovo Senato e la “federalizzazione” apparente, in Federalismi.it, 7/2004; quello a S. Mangiameli è al suo Il Federalismo italiano dopo Lorenzago. Considerazioni sulla riforma del Titolo V e sulla riforma della riforma, in forum di Quad. cost.
Di I. Ciolli, v. Il territorio dello Stato e la rappresentanza territoriale, in Riv. dir. cost., 2003, 63 ss.
Infine, sulle prospettive che possono aprirsi alla valorizzazione dell’autonomia regionale con l’ulteriore avanzata del processo d’integrazione, in aggiunta ai contributi già richiamati, si rimanda agli altri che sono nel fasc. 1/2004 de Le istituzioni del federalismo, sotto il titolo Governance, Regioni, Europa e, con specifico riguardo al testo della Convenzione, a E. Cannizzaro, v. Convenzione europea e Titolo V della Costituzione italiana: spunti critici, in Dir. Un. Eur., 1/2003, 1 ss.