Sofia MANNOZZI, La lezione del referendum costituzionale del 2006 (Novembre 2007)
AVVERTENZA: Lo studio riproduce il terzo paragrafo del Capitolo I di ISSiRFA, Quarto Rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia, Milano, Giuffrè, 2007
SOMMARIO:
Nella storia repubblicana la consultazione popolare del 25 e 26 giugno 2006 sul testo della legge di revisione della seconda parte della Costituzione (1) costituisce il secondo caso di applicazione dell’istituto previsto dall’art. 138 della Carta, dopo il referendum del 7 ottobre 2001 sulla legge costituzionale n. 3/2001 di riforma del Titolo V.
Non è certo casuale la circostanza che l’istituto venga attivato solo dopo l’adozione di un sistema elettorale prevalentemente maggioritario, che ha improntato i rapporti tra le forze politiche alle dinamiche della democrazia competitiva ed affievolito le garanzie basate sulla prescrizione di maggioranze parlamentari qualificate. Tuttavia, anche con il mutato regime di rappresentanza, sono entrate in vigore leggi costituzionali non approvate al secondo passaggio parlamentare con la maggioranze dei due terzi dei componenti di ciascuna delle due Camera, senza che nessuno dei soggetti dotati del potere di chiedere l’indizione del referendum abbia assunto tale iniziativa a fini di conferma o di opposizione nei confronti delle decisioni effettuate dal Parlamento.
Con questa modalità nella XIII legislatura, tra il 1999 e il 2001, vengono emanate cinque leggi costituzionali, con una frequenza abbastanza inusuale per questo tipo di normazione, pur tenendo conto che i cambiamenti operati sono limitati quanto all’oggetto e che le disposizioni si ispirano in larga misura a soluzioni maturate nel dibattito politico e nei lavori della terza Commissione bicamerale (2).
Proprio l’improduttiva conclusione anche di questo ultimo tentativo di riformare radicalmente e massicciamente la Costituzione tramite l’istituzione di organismi ad hoc ha creato in effetti un certo consenso sul metodo di introdurre innovazioni istituzionali mediante interventi parziali e settoriali, da attuarsi nell’ambito del normale processo politico, sia con la legislazione ordinaria, sia utilizzando le procedure stabilite dall’art. 138 per i provvedimenti di rango costituzionale.
In particolare il rafforzamento del regionalismo e il decentramento dello Stato sono apparsi terreno privilegiato di riforme utili e possibili, rilevanti per la modernizzazione istituzionale, anche in relazione alle sollecitazioni provenienti dell’Unione europea, e meno politicamente problematiche rispetto a modifiche attinenti alla forma di governo. Con interventi di legislazione ordinaria (le c.d. leggi Bassanini) si è varato un consistente decentramento delle politiche pubbliche e mediante le procedure previste dall’art. 138 è stata introdotta l’elezione diretta dei presidenti delle regioni, a completamento delle riforme dei sistemi elettorali locali e regionali dirette a favorire la maggiore stabilità e capacità decisionale dei governi infranazionali.
Collocandosi in un processo sequenziale e cumulativo, la revisione del Titolo V della Costituzione avrebbe potuto rappresentare la fase successiva di un percorso di riforma non particolarmente controverso, in parte già realizzato e in parte tracciato dagli indirizzi emersi nel confronto svoltosi nella Commissione bicamerale presieduta da Massimo D’Alema. In partenza sembravano quindi esserci le condizioni per attuare la riforma anche in assenza di un consenso parlamentare così ampio da escludere la possibilità di ricorso al referendum costituzionale, senza necessariamente suscitare la mobilitazione di qualcuno dei soggetti dotati del potere di chiedere il pronunciamento dei cittadini.
Come è noto, se la legge n. 3/2001 non può essere inscritta in questi casi non è tanto perché questa volta è un intero Titolo della Costituzione a essere modificato, quanto perché la linearità del processo di riforma si è interrotto a causa delle vicende politiche che hanno determinato la contrapposizione frontale tra maggioranza e minoranza sul provvedimento, alla fine approvato unicamente con i voti dei rappresentanti della coalizione al governo e con un margine molto ridotto.
Per la prima volta in modo tanto appariscente è stata smentita la tradizionale preferenza della classe politica italiana per la strategia inclusiva, nella dimensione procedurale del policy making, quando si tratta di intervenire sugli snodi fondamentali dell’assetto istituzionale. Si è verificato cioè un momento di rottura rispetto al modello decisionale profondamente radicato nell’esperienza storica del paese e ancora considerato da larghi settori della cittadinanza e della stessa classe politica come il principale riferimento nella percezione della legittimità degli interventi di politica istituzionale (3).
La maggioranza del tempo però, piuttosto che rivendicare il diritto di decidere anche da sola le modifiche costituzionali, nel discorso pubblico ha preferito sottolineare la responsabilità dell’opposizione nel ritrarsi dalla condivisione del percorso di riforma, per interessi contingenti legati alle dinamiche partigiane del confronto politico. Nell’incompiuta forma di democrazia competitiva attuata in Italia si è sentito il bisogno di giustificare come un incidente estemporaneo lo strappo al modello delle riforme istituzionali elaborate e decise da una maggioranza più ampia di quella di governo.
In ragione di un simile atteggiamento la richiesta di indire il primo referendum costituzionale da parte di senatori appartenenti allo schieramento che ha approvato la riforma sembra testimoniare la persistente influenza di tale riferimento, nel senso che con l’appello agli elettori si sarebbe cercata la legittimazione che non è venuta dal raggiungimento di un ampio consenso in sede parlamentare.
Il rischio di smentita, in una votazione la cui validità non è soggetta al raggiungimento di un quorum di partecipanti, non appariva d’altronde troppo elevato. Il centrosinistra poteva infatti ragionevolmente contare sulla sua maggiore capacità, rispetto allo schieramento avversario, di mobilitare il proprio elettorato anche su temi apparentemente lontani dagli interessi percepiti come più legati alla vita quotidiana. Valeva quindi la pena di sfidare il centrodestra sul terreno della partecipazione civica, non solo alla ricerca della legittimazione da esso negata nel confronto parlamentare, ma anche per cercare di vincolare la Cdl al rispetto di una riforma suffragata dal pronunciamento popolare, nel caso che le elezioni politiche del 2001 portassero all’avvicendamento della maggioranza di governo.
A queste motivazioni si aggiunge probabilmente lo stimolo derivante dalla tendenza, emersa nel dibattito sulle riforme istituzionali fin dall’XI legislatura, a rendere necessaria e non più eventuale l’indizione del referendum sulle leggi costituzionali, al fine di compensare con la partecipazione diretta dei cittadini la minore rappresentatività delle Assemblee legislative elette con il sistema maggioritario (4).
Nell’iniziativa assunta da rappresentanti della coalizione al governo sembrano quindi intrecciarsi il disagio provocato dalla rinuncia all’approccio decisionale inclusivo accreditatosi nell’esperienza di democrazia consensuale e la spinta a trovare, nel nuovo contesto improntato alle dinamiche della democrazia competitiva, modalità di legittimazione delle scelte di politica costituzionale all’esterno del circuito costituito dalle forze politiche organizzate e tali da sottrarre le decisioni al rischio di essere rimesse in discussione ad ogni cambio di maggioranza.
In ogni caso la richiesta di indire il referendum proveniente da rappresentanti dei partiti che hanno avvallato la decisione parlamentare fa sì che in questa prima prova di applicazione dell’istituto emerga anche la sua finalità propriamente confermativa, che era stata messa in ombra dalla scelta dei costituenti di prevedere la consultazione popolare come eventuale e condizionata al mancato raggiungimento del quorum in Parlamento.
Fino a quando non si è verificata l’occasione di sperimentare il concreto funzionamento dell’iniziativa referendaria, infatti, la previsione che essa sia esercitatile anche da un quinto dei membri di una Camera è stata letta soprattutto come garanzia per le minoranze eventualmente soccombenti nel processo decisionale delle Assemblee legislative. Poiché il referendum non costituisce un passaggio necessario per l’entrata in vigore della legge costituzionale, si è immaginato infatti che sarebbe stato richiesto solo dalle forze politiche contrarie al provvedimento votato in Parlamento, mentre quelle che l’hanno approvato non dovrebbero avere interesse a correre il rischio della sanzione popolare e comunque a dilazionarne la vigenza (5).
Nella linea della finalità oppositiva dello strumento si colloca invece l’appello ai cittadini chiesto da senatori della minoranza, ma in realtà il contrasto si appunta più sul significato implicito della riforma che sui suoi contenuti specifici. In altre parole, nel clima conflittuale di fine legislatura, si contesta soprattutto la effettiva capacità della coalizione al governo di rappresentare ancora la maggioranza degli elettori e di conseguenza la sua legittimazione a modificare la Costituzione. Inoltre la Cdl, costituitasi sulla base del patto sulla devolution imposto dalla Lega, intende porsi come la forza politica in grado d’interpretare pienamente le istanze federaliste e usa anche la richiesta del referendum come strumento di denuncia dell’intento strumentale degli avversari, la cui iniziativa sarebbe motivata unicamente dal tentativo di acquisire consensi tra gli elettori più sensibili a tali temi.
L’esercizio del potere d’iniziativa nel caso del referendum indetto sulla legge di riforma della seconda parte della Costituzione si differenzia dalla prima esperienza per il fatto che questa volta la consultazione popolare è stata reclamata da tutte le categorie di soggetti ai quali è attribuita tale prerogativa.
Per quanto riguarda l’iniziativa parlamentare sono stati però solo i rappresentanti dell’opposizione di centrosinistra ad avanzare la richiesta, il che potrebbe indicare, al di là di una vacillante fiducia degli autori della riforma nella possibilità di un risultato favorevole, il venire meno della preferenza per la strategia inclusiva, o la sua minore presa sulle forze politiche di centrodestra. Del resto nel corso del processo decisionale la Cdl, pur rinfacciando agli avversari il precedente strappo al modello delle riforme condivise, ha sempre rivendicato l’adozione della strategia esclusiva nella dimensione procedurale anche nel campo della politica istituzionale, come propria della democrazia competitiva introdotta con la scelta del sistema elettorale di impronta maggioritaria.
Con l’obiettivo di contrastare l’entrata in vigore della legge è stata anche effettuata la raccolta delle cinquecentomila firme necessarie all’indizione del referendum per iniziativa popolare, mentre sulla legge di riforma del Titolo V la decisione di alcuni rappresentanti della Lega di promuovere la raccolta delle firme non ha poi avuto seguito.
Inoltre si sono attivate le regioni, in numero superiore a quello necessario per rendere valida la richiesta di consultazione popolare da parte di questa tipologia di soggetti. Sono infatti quindici i consigli regionali che hanno depositato l’istanza presso la Corte di Cassazione, con una distribuzione quasi paritaria tra le diverse aree del paese e con una forte rappresentanza delle regioni a statuto speciale (6).
Tra le regioni promotrici del referendum c’è anche la Lombardia, una delle due regioni a statuto ordinario, insieme al Veneto, dove la coalizione di centrodestra ha vinto le elezioni regionali del 2005. L’intento dichiarato non è lo stesso perseguito dalle altre regioni che hanno esercitato il potere d’iniziativa, cioè impedire che la riforma entri in vigore, ma al contrario quello di farla confermare dalla votazione popolare. In continuità con la linea d’azione espressa con la proposta di referendum consultivo su base regionale avanzata nel 2000 (7), verosimilmente si punta soprattutto su un pronunciamento degli elettori della Lombardia a favore della devolution che possa accrescere la forza contrattuale della regione, nella prospettiva di negoziare con il governo centrale l’attribuzione di maggiori competenze.
Il fatto che la quasi totalità delle regioni schierate per il No siano governate dal centrosinistra fa naturalmente pensare che esse si siano mosse soprattutto nella logica di schieramento, ma non sono da sottovalutare le motivazioni legate al ruolo istituzionale e alla rappresentanza degli interessi territoriali. In effetti, sia pure con diversità di accenti e con qualche difficoltà a presentarsi come un fronte unitario, gli esponenti regionali appartenenti ad entrambi gli schieramenti nei momenti salienti dell’elaborazione del disegno di legge hanno mostrato di condividere nella sostanza le forti contestazioni, mosse nel merito e nel metodo, ad un processo di riforma in cui le istanze territoriali sono apparse sacrificate ai difficili equilibri di potere tra le diverse componenti della maggioranza e all’esigenza di smussare le resistenze dei senatori alla trasformazione della Camera alta. Lo stesso presidente della Lombardia, schieratosi a favore della conferma popolare della legge per motivazioni in cui convergono la logica dell’appartenenza politica e gli interessi territoriali, nel corso dell’elaborazione della legge aveva più volte espresso valutazioni non meno critiche di quelle pronunciate dai colleghi di centrosinistra.
Generalmente nei commenti degli organi di stampa la partecipazione al voto in occasione del referendum costituzionale del 25-26 giugno 2006 è stata presentata come eccezionalmente elevata, in relazione all’andamento dell’affluenza nelle consultazioni referendarie degli ultimi anni. Non essendo però corretto parlare di trend in un ambito in cui ogni prova costituisce un evento a sé, non esistono in realtà termini di paragone per considerare in controtendenza il tasso di partecipazione, che è stato pari al 53,6%. Tanto meno esso può essere assunto come indicatore in assoluto del maggiore interesse dei cittadini per il quesito proposto, rispetto a quelli oggetto delle consultazioni svoltesi dalla metà degli anni novanta in poi, da quando cioè l’affluenza è sempre risultata anche notevolmente al disotto del cinquanta per cento.
Sulla decisione di partecipare ad un referendum, oltre alla percezione che ciascuno ha dell’importanza della questione in relazione ai propri interessi, esperienze, orientamenti politici e culturali, influiscono diversi altri fattori, tra cui il significato implicito che il responso può assumere in una determinata fase politica, la conoscenza dei problemi su cui si è chiamati a pronunciarsi, la più o meno decisa e chiara presa di posizione delle forze politiche di riferimento, l’intensità della campagna di comunicazione. Inoltre, quando si tratta di referenda abrogativi, la cui validità dipende dalla partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto, la defezione può anche essere finalizzata a fare mancare il quorum, attuando una strategia che rende possibile il prevalere agli effetti pratici di una certa posizione anche se non suffragata dalla maggioranza dei voti espressi.
Questo tipo di assenteismo, che si può definire strategico, sembra avere avuto un peso considerevole nel rendere particolarmente esigua l’affluenza in occasione del referendum sulla fecondazione assistita. Pur non essendo facile distinguere tra le diverse componenti dell’astensione, l’ipotesi è suffragata dal fatto che importanti settori politici e sociali hanno rivolto agli elettori insistiti e pressanti inviti a disertare le urne per vanificare il confronto. Se si conviene, come fa la maggioranza degli osservatori, che una parte non indifferente della defezione ha espresso in effetti una scelta strategica, diventa improprio considerare il ridotto tasso di partecipazione come segnale della crescente disaffezione dei cittadini nei confronti dello strumento referendario. Eppure il precedente del 2005, con un’affluenza appena superiore al 25% per tutti gli aspetti della legge sottoposti al vaglio popolare, ha contribuito non poco a fare sembrare straordinaria l’affluenza al referendum costituzionale dell’anno seguente.
Un altro argomento su cui molti si sono basati per pronosticare una partecipazione inferiore a quella che si è poi effettivamente verificata si riferisce alla presunta lontananza dei temi istituzionali dalle questioni percepite dai cittadini come più direttamente attinenti alle loro condizioni di vita.
A smentire questo tipo di valutazioni, senza risalire troppo lontano nel tempo e a una diversa fase politica rievocando l’alta percentuale di votanti alle consultazioni del 1991 e 1993 (8), si può ricordare che la partecipazione al referendum del 1999 sull’abolizione del voto proporzionale alla Camera ha sfiorato il 50%, pur collocandosi in un periodo in cui le altre consultazioni referendarie hanno registrato tassi inferiori mediamente di diciotto punti e in presenza probabilmente anche in questo caso di una quota di defezioni finalizzate a non fare raggiungere il quorum.
Non sembra perciò fondata l’idea che le questioni istituzionali siano per loro natura meno in grado di altri temi di sollecitare la partecipazione dei cittadini e che quindi un’affluenza abbastanza ampia alla consultazione sulla legge di revisione della seconda parte della Costituzione approvata nella XIV legislatura segnali inequivocabilmente la straordinaria sensibilità dell’opinione pubblica in merito allo specifico oggetto del confronto.
Certamente il tasso di partecipazione è stato notevolmente superiore a quello del 34,1% registrato per il referendum costituzionale sulla riforma del Titolo V del 2001, che costituisce il termine di paragone più pertinente, sia sotto il profilo tematico, sia per l’assenza in entrambe le consultazioni del vincolo del quorum e quindi della convenienza a praticare l’astensionismo strategico. Sul piano dell’attenzione dei media e dell’impegno delle forze politiche ci sono state però notevoli differenze, che rendono alquanto impari il confronto anche in questo caso.
Considerando la debolezza della campagna referendaria del 2001 (9), si può dire che ad esprimersi nel primo referendum costituzionale sono stati più che altro gli elettori che vanno a votare anche senza essere sollecitati, per senso di responsabilità, costume civico, fedeltà alle indicazioni dei partiti di riferimento, pure quando essi non si impegnano intensamente in azioni di propaganda.
Decisamente superiori sono state nel 2006 l’attenzione degli organi d’informazione e la mobilitazione delle forze politiche, che si è sviluppata nel contesto di una netta contrapposizione sulla riforma costituzionale tra i due schieramenti, con chiare indicazioni di voto dirette anche ad attribuire al confronto il significato implicito di prova d’appello, per la conferma o la smentita della vittoria di stretta misura ottenuta dal centrosinistra nelle elezioni politiche ed ancora contestata dagli avversari. A spronare la partecipazione ha così contribuito il richiamo esercitato dall’antagonismo politico, che ha funzionato anche come strumento di semplificazione nell’orientare gli elettori chiamati a pronunciarsi su questioni complesse.
Appare quindi molto verosimile che lo scarto di circa venti punti tra il tasso di partecipazione al referendum del 2001 e quello registrato nel 2006 in buona parte si spieghi in ragione del diverso rilievo attribuito ai due confronti sia dagli attori politici e sociali sia dei media. Soprattutto per quanto riguarda i temi istituzionali generalmente l’atteggiamento dei partiti costituisce infatti un influente riferimento per i cittadini, tranne nei momenti di crisi dell’equilibrio politico dominante, in cui si aprono spazi per l’iniziativa di attori periferici ad esso, come è avvenuto con i referenda dei primi anni novanta.
Con questa considerazione non si intende sminuire l’importanza del fatto che sia stato oltrepassato, sia pure di poco, il confine tra il pronunciamento della minoranza o della maggioranza degli elettori. Il superamento della soglia del cinquanta per cento, ininfluente sotto il profilo giuridico data l’assenza del vincolo del quorum, è però rilevante dal punto di vista del peso politico che assume il risultato della consultazione.
Tuttavia, anche da un confronto con l’affluenza al referendum del 2001 che tenga conto del diverso impegno da parte delle varie agenzie di formazione del consenso- fattore certamente cruciale soprattutto quando la natura del quesito rende particolarmente importante la loro intermediazione- si ricavano buone ragioni per confutare l’opinione che l’affluenza registrata per quello del 2006 possa essere ritenuta eccezionalmente elevata, mettendo in sordina la defezione di quasi la metà degli elettori, con un assenteismo che è andato ben oltre la quota di quello considerato abituale nelle votazioni politiche.
A parte la discutibilità della lettura del dato sull’affluenza del referendum sulla legge di revisione della seconda parte della Costituzione nei termini di una straordinaria mobilitazione popolare, in maggioranza indirizzata a respingere la legge di revisione costituzionale, bisogna anche considerare che il peso politico degli esiti di questo tipo di consultazioni sotto il profilo della capacità di vincolare le future scelte dei legislatori, più ancora che dall’ampiezza della partecipazione, dipende dalla chiarezza con cui emerge l’orientamento dei cittadini sulle questioni sottoposte al loro vaglio.
Da questo punto di vista l’incisività del responso delle urne appare piuttosto debole, nel senso che la bocciatura della legge da parte del 61,3% dei votanti non risulta sufficientemente indicativa delle preferenze dei cittadini riguardo alla forma di governo e alla forma di stato. Gli elettori non hanno avuto infatti la possibilità di pronunciarsi sui singoli aspetti della riforma, ma sono stati costretti ad esprimere un giudizio complessivo su una revisione così ampia da abbracciare praticamente l’intera seconda parte della Costituzione, investendo una pluralità di questioni non suscettibili di essere ridotte ad unità.
Trattandosi di un referendum costituzionale la sostanziale disomogeneità del quesito è dipesa dalla scelta di affrontare con un unico provvedimento la modifica in pratica dell’intero ordinamento istituzionale e si è visto come tale decisione della maggioranza sia stata determinata da ragioni non programmatiche, ma legate alla contingenza degli equilibri politici (10).
Una giustificazione meno strumentale potrebbe fare riferimento alla legge istitutiva della terza Commissione bilaterale, che prevedeva a conclusione del procedimento di riforma la convocazione obbligatoria di un referendum costituzionale, il cui risultato sarebbe stato valido solo con la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto.
Anche in quel caso la consultazione popolare avrebbe avuto come oggetto indivisibile sezioni cospicue della seconda parte della Costituzione, di modo che in sostanza i cittadini sarebbero stati chiamanti non tanto a pronunciarsi sugli specifici contenuti di una legge di riforma costituzionale quanto ad avvallare o meno a posteriori l’esercizio del potere parlamentare di revisione applicato ad un’ampia parte dell’assetto istituzionale disegnato dalla Carta del 1948.
Una simile utilizzazione dell’istituto del referendum costituzionale può sollevare dubbi sotto il profilo del rispetto del principio democratico, ma almeno il pronunciamento popolare non sarebbe stato pesantemente orientato dalla logica partigiana e il suo significato non sarebbe stato interpretabile soprattutto in tale chiave, dato che si sarebbe votato su una proposta condivisa da maggioranza ed opposizione.
Invece, nel caso della riforma della seconda parte della Costituzione approvata solo dai parlamentari della Cdl l’impossibilità per gli elettori di pronunciarsi distintamente sui diversi punti ha favorito lo spostamento del giudizio dai contenuti all’operato dei proponenti, già comunque suggerito dalle semplificazioni operate dalla comunicazione politica. In buona parte il referendum è stato perciò percepito come l’ultima tappa dello confronto tra i due schieramenti in una lunghissima campagna elettorale, prolungatasi oltre la vittoria di stretta misura ottenuta due mesi prima dal centrosinistra nelle votazioni politiche. Se la vicinanza temporale delle due consultazioni può avere accentuato il significato politico del referendum, rimane il fatto che un quesito così complesso e non omogeneo induce inevitabilmente decisioni di voto determinate più dalle appartenenze politiche e dai riferimenti ideologici che dalle preferenze sulle specifiche questioni sottoposte al vaglio popolare, che comunque non possono emergere con chiarezza.
Nel rifiuto della legge espresso dalla maggioranza dei votanti le risposte dettate dall’antagonismo politico si sono confuse con la disapprovazione limitata a taluni aspetti del provvedimento, la manifestazione della generica diffidenza per un’estesa alterazione della Costituzione dalle conseguenze difficilmente valutabili, la condanna del metodo di introdurre importanti cambiamenti istituzionale su decisione della sola maggioranza di governo.
Solo ad una minoranza di coloro che si sono espressi contro la riforma sembra potersi attribuire il proposito di lasciare invariata la Costituzione vigente, almeno stando alle indicazioni che si possono ricavare dal dibattito politico sviluppatosi nella campagna referendaria. Infatti questa alternativa è stata sostenuta principalmente dagli esponenti dell’estrema sinistra, mentre quelli dei maggiori partiti schierati per il No hanno invece affermato la necessità di cambiamenti, pure per quanto riguarda la riforma del Titolo V approvata dal centrosinistra nella XIII legislatura e convalidata dal referendum del 2001. Il loro invito a bocciare la revisione costituzionale del centrodestra è stato accompagnato dalla promessa di farsi promotori in seguito delle modifiche necessarie per il miglior funzionamento istituzionale, tornando però a procedure decisionali improntate al modello delle riforme condivise da una maggioranza politica più ampia di quella di governo.
D’altra parte diversi rappresentati dello schieramento che ha sollecitato la conferma della legge non hanno negato la necessità di modificarne successivamente taluni aspetti, di modo che non si può neppure dire se e in che misura il 38,7% dei votanti che si è espresso a favore di essa abbia inteso realmente convalidare le scelte operate o piuttosto genericamente aprire la strada ad una modernizzazione della Carta del 1948, da mettere successivamente a punto come è stato loro suggerito.
In conclusione il risultato del referendum sul piano degli indirizzi di politica istituzionale non offre indicazioni che non siano largamente soggette ad interpretazioni basate sulle convenienze politiche, rimandando quindi alle forze politiche le decisioni su quali siano le riforme comunque necessarie e possibili.
Può dirsi certamente archiviata la fumosa formula della devolution, che, come ci si poteva aspettare e come conferma l’analisi territoriale del voto, ha avuto una forte influenza nell’indurre anche una parte dell’elettorato del centrodestra a respingere la legge. Tuttavia il risultato della consultazione in Lombardia e in Veneto, anch’esso chiaramente trainato dalla riforma voluta dalla Lega, ha posto all’ordine del giorno la questione delle autonomie differenziate, previste dall’art. 116 della Costituzione vigente, ma di fatto ignorata sia dalle forze politiche che hanno voluto introdurre tale possibilità con la riforma del Titolo V del 2001 sia da quelle che hanno inteso superarla con la devolution.
Nella indeterminatezza del significato puntuale del voto, l’interpretazione di tipo generale su cui le forze politiche sembrano convergere è quella del mancato consenso popolare a revisioni costituzionali di ampia portata, anche se il centrosinistra tende ad attribuirlo più che altro alla procedura esclusiva adottata dalla coalizione avversaria. Ad ogni modo è stato dichiarato chiuso il discorso della rifondazione palingenetica dell’ordinamento istituzione, dimostratasi impraticabile sia adottando l’approccio inclusivo su cui si è basata l’istituzione delle Commissioni bicamerali, sia utilizzando unilateralmente il potere di revisione previsto dall’art. 138. Con un tacito accordo sulla lettura del risultato del referendum la classe politica è finalmente uscita dal “tunnel delle riforme” (11) in cui si era imprudentemente infilata da almeno un ventennio, attribuendo all’invecchiamento della Costituzione anche i difetti del sistema politico.
Sono rimasti insoluti i problemi dibattuti in tanti anni di riformismo declamatorio ed è stata fortemente erosa la credibilità della classe politica nel suo insieme. Comunque l’abbandono dell’inseguimento della “grande riforma” può essere considerato un risultato positivo quanto meno sotto il profilo della salvaguardia della funzione dell’istituto del referendum costituzionale. Alla luce dell’esperienza delle due occasioni in cui è stato applicato si è venuto infatti profilando il rischio di una torsione di carattere plebiscitario anche di questo strumento di democrazia, se all’eventualità che l’appello ai cittadini sia rivolto dalle forze politiche promotrici di una riforma, come si è verificato per il referendum del 2001, si unisce la possibilità di affrontare in un unico provvedimento questioni disparate, come è successo con la riforma della seconda parte della Costituzione.
I risultati della consultazione referendaria sulla riforma della seconda parte della Costituzione segnalano l’influenza esercitata dalla collocazione territoriale degli elettori nell’indurre una parte di coloro che nelle recenti elezioni politiche si sono pronunciati a favore del centrodestra a non seguire le indicazioni di voto espresse dai partiti di riferimento. Se in tutte le regioni la percentuale degli assensi alla legge costituzione risulta inferiore a quella dei consensi ottenuti dai partiti della Cdl nelle consultazioni politiche dell’aprile 2006, lo scarto diventa decisamente più elevato scendendo dal Lazio in giù. Questo andamento, insieme al fatto che solo in Lombardia e Veneto i voti a conferma della legge hanno superato il 50%, induce a ritenere che la riforma sia stata giudicata soprattutto per la parte riguardante la devolution, vista con favore nelle aree di radicamento della Lega e percepita invece come foriera di diminuzione nell’erogazione di risorse pubbliche nelle regioni meridionali.
Tab. 1 Confronto tra il risultato delle elezioni politiche e la consultazione referendaria del 2006 per regione
|
Regione
|
Politiche 2006
Í %CS
|
Referendum 2006
%SI %NO
|
Differenza
Í 2006
-%SI 2006
|
||
|
Trentino A.A.
|
36,3
|
63,7
|
35,3
|
64,7
|
-1,0
|
|
Lombardia
|
56,9
|
43,1
|
54,6
|
45,4
|
-2,4
|
|
Veneto
|
58,6
|
41,4
|
55,3
|
44,7
|
-3,3
|
|
Friuli V.G.
|
54,9
|
45,1
|
49,2
|
50,8
|
-5,7
|
|
Emilia-Romagna
|
40,1
|
59,9
|
33,5
|
66,5
|
-6,6
|
|
Piemonte
|
50,0
|
50,0
|
43,4
|
56,6
|
-6,7
|
|
Toscana
|
38,3
|
61,7
|
29,0
|
71,0
|
-9,3
|
|
Liguria
|
46,4
|
53,6
|
37,0
|
63,0
|
-9,4
|
|
Marche
|
44,8
|
55,2
|
33,9
|
66,1
|
-10,9
|
|
Umbria
|
42,5
|
57,5
|
31,3
|
68,7
|
-11,2
|
|
Abruzzo
|
47,1
|
52,9
|
33,3
|
66,7
|
-13,8
|
|
Lazio
|
49,9
|
50,1
|
34,6
|
65,4
|
-15,4
|
|
Basilicata
|
39,7
|
60,3
|
23,1
|
76,9
|
-16,6
|
|
Sardegna
|
46,4
|
53,6
|
27,7
|
72,3
|
-18,7
|
|
Molise
|
49,1
|
50,9
|
28,3
|
71,7
|
-20,8
|
|
Campania
|
48,9
|
51,1
|
24,7
|
75,3
|
-24,2
|
|
Puglia
|
51,6
|
48,4
|
26,5
|
73,5
|
-25,2
|
|
Calabria
|
43,0
|
57,0
|
17,5
|
82,5
|
-25,5
|
|
Sicilia
|
58,0
|
42,0
|
30,1
|
69,9
|
-27,9
|
Fonte: Istituto Cattaneo
Sulla maggiore differenza verificatesi nelle regioni del Sud tra la percentuale di voti a favore della legge e quella dei consensi ottenuti dal centrodestra nelle elezioni politiche non sembra avere influito significativamente il fattore dell’astensionismo. Nelle regioni meridionali il tasso di partecipazione al referendum è stato inferiore al valore medio nazionale e a quello registrato nelle regioni settentrionali e centrali, con un andamento però che rispecchia l’atteggiamento tradizionale del corpo elettorale nelle diverse aree del paese in occasione delle consultazioni referendarie. Escludendo dal calcolo l’affluenza alle urne per il referendum sulla fecondazione assistita, troppo influenzata dall’assenteismo strategico, nel Sud il tasso di partecipazione mediamente registrato per l’insieme delle consultazioni referendarie tenutesi dal 1993 al 2005 risulta pari al 41,6%, con una differenza di 7,2 punti rispetto alla media nazionale (12). Poiché tale divario è cresciuto solo di poco per il referendum del 2006 il dato dell’affluenza non sembra indicare che ci sia stato, quanto meno sistematicamente, un astensionismo particolarmente marcato tra gli elettori del centrodestra nel Mezzogiorno, tale da spiegare in modo determinante il più accentuato differenziale tra il consenso dato ai partiti della Cdl e quello ottenuto dalle legge da essi proposta ed approvata.
Probabilmente invece un astensionismo nel bacino elettore del centrodestra più consistente di quello praticato in occasione delle elezioni del 2006 potrebbe essere abbastanza significativo nello spiegare il divario comunque consistente nelle regioni dell’Italia centrale. E’ verosimile supporre che in quell’area la devolution non costituisca un tema in grado di mobilitare particolarmente i simpatizzanti della CdL, né a sostegno, né a contrasto della riforma.
A proposito dell’alta percentuale di voti a conferma della legge registrata in Lombardia e in Veneto va rilevata la forte differenza tra le province delle due città capoluogo, nelle quali non si registrano valori sensibilmente diversi dalla media dell’Italia settentrionale, e il resto del rispettivo territorio. In Lombardia a spingere verso l’alto la percentuale dei consensi sono soprattutto la provincia di Bergamo. Sondrio, e Como, in cui i votanti hanno espresso un gradimento superiore al 60%, ma anche in quelle di Varese e Brescia è stata superata la media regionale, mentre in provincia di Mantova solo il 44,6% dei votanti si espressa a favore. In Veneto le punte più elevate si rilevano nelle province di Verona, Vicenza, Treviso.
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(1) G. U n. 269, del 18 novembre 2005
(2) Si tratta della L. cost. n. 1/1999 sull’elezione diretta dei presidenti delle regioni, previsione estesa a quelle a statuto speciale dalla L. cost. n. 2/2001, della L. cost. n. 2/1999 recante modifiche all’art. 111 sul giusto processo, delle leggi cost. nn. 1/2000 e 1/2001 sulla creazione della Circoscrizione estero e sull’elezione di deputati e senatori in rappresentanza dei cittadini residenti all’estero.
(3) Sulla genesi del “modello istituzionale originario”, che risale al processo costituente del dopoguerra, dominato dalla necessità di consolidare la nascente democrazia mantenendo ampia ed inclusiva la coalizione costituente, ancora “ciellenistica”, mentre si andava restringendo l’area delle forze politiche ammesse a governare e sul consolidamento della preferenza per procedure inclusive in materia di politica istituzionale nella peculiare esperienza italiana di democrazia consensuale, v. L. Lanzalaco, Le politiche istituzionali, Bologna, Il Mulino, 2005, in particolare parr. 3, 4, 5 del secondo capitolo e pp. 239 e segg. Per quanto riguarda più specificatamente il policy making nell’ambito delle modifiche costituzionali va ricordato che nei ventidue anni intercorsi tra la promulgazione della Costituzione e la legge di attuazione del referendum costituzionale l’art. 138 nella prassi parlamentare è stato interpretato nel senso dell’invalidità di riforme approvate con maggioranze inferiori ai due terzi dei componenti delle Assemblee legislative.
(4) In previsione dell’approvazione di una riforma elettorale ad impostazione prevalentemente maggioritaria ed uninominale già nell’XI legislatura è stato proposto di rendere sempre possibile la richiesta del referendum da parte dei soggetti che ne hanno il potere, anche nei casi di provvedimenti approvati in seconda deliberazione con la maggioranza dei due terzi dei componenti delle Camere (Atti Camera, Proposta di legge costituzionale, Labriola ed altri, presentata il 14 maggio 1993). La legge cost. n. 1/1997, istitutiva della terza Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, prevedeva che la legge di riforma elaborata dalla Commissione ed approvata dal Parlamento fosse obbligatoriamente sottoposta a referendum entro tre mesi dalla promulgazione e che per la sua conferma fosse necessario non solo l’assenso espresso dalla maggioranza dei voti validi, ma anche la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto. L’abrogazione del terzo comma dell’art. 138, e quindi la possibilità da parte dei soggetti a cui è attribuito il potere d’iniziativa di chiedere l’indizione del referendum anche in caso del raggiungimento del quorum, è contemplata nella legge di riforma della seconda parte della Costituzione.
(5) Sul dibattito in seno all’Assemblea costituente sul referendum costituzionale e sulla finalità prevalentemente oppositiva attribuita all’istituto, nonché sui rischi di approdi plebiscitari nell’ipotesi di renderlo obbligatorio v. G. Busia, Il referendum costituzionale fino al suo debutto: storia di un cammino “carsico” di oltre cinquant’anni, in Nomos, 2003/2, pp. 27-128.
(6) L’art. 138 prevede che la richiesta di sottoporre agli elettori una legge costituzionale approvata dal Parlamento possa venire da cinque consigli regionali che approvino un’identica deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti. L’istanza è stata presentata da quattro regioni del nord (Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Liguria, Valle d’Aosta), cinque del centro (Emilia Romagna, Marche, Lazio, Toscana, Umbria), cinque del sud (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Puglia), più la Sardegna, che è la capofila, cioè la regione il cui consiglio ha approvato per primo la delibera, inviandola a tutti gli altri e curando il proseguimento dell’iter, insieme ai delegati degli altri consigli che hanno approvato un atto analogo. L’unico precedente di iniziativa dei consigli regionali riguarda il referendum abrogativo del 1993, relativo all’abolizione di alcuni ministeri, tra cui quello dell’agricoltura e del turismo. In quell’occasione la richiesta è stata avanzata da dodici regioni.
(7) Coniugando interessi territoriali e logiche politiche d’opposizione al governo in carica le regioni Veneto, Lombardia e Piemonte presero l’iniziativa di sollecitare la devolution mediante l’organizzazione di referendum consultivi nei rispettivi territori. Le deliberazioni dei consigli regionali furono però impugnate dal governo innanzi alle Corte costituzionale e solo la Lombardia arrivò in prossimità dello svolgimento della consultazione, formulando il quesito referendario in un modo che anticipa il testo del d.d.l sulla devolution. Su queste vicende v. S. Mannozzi, Le riforme costituzionali tra i giochi e i paradossi della politica, in Secondo Rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia, Milano, Giuffrè, pp. 5-6.
(8) Per il referendum del 1991 sull’abolizione delle preferenze multiple l’affluenza è stata del 62,3%, per quello del 1993 sul sistema d’elezione del Senato è arrivata al 77% ; al referendum del 1999 ha partecipato il 49,9% del corpo elettorale.
(9) Anche se l’iniziativa della convocazione popolare era stata assunta dai rappresentanti di entrambi gli schieramenti, l’importanza del referendum è stata poi sminuita dall’atteggiamento complessivo delle forze politiche, che si è riflesso anche nella scarsa attenzione da parte dei media. Con la promessa di una nuova riforma che avrebbe seppellito il “falso federalismo della sinistra”, gli esponenti del centrodestra si sono adoperati per depotenziare il confronto, invitando i propri simpatizzanti a disertare le urne piuttosto che a cercare di opporsi al provvedimento. Il centrosinistra, per fare prevalere in un confronto non soggetto al vincolo del quorum il consenso alla riforma da esso varata, più che altro ha fatto conto sulla maggiore propensione del suo elettorato a partecipare alle votazioni. In un momento in cui, dopo la sconfitta subita alle elezioni politiche, si cercava di favorire la coesione delle forze di opposizione probabilmente non si è voluto evidenziare con una campagna di mobilitazione più intesa, le divisioni sul cambiamento costituzionale introdotto, essendosi il Partito della rifondazione comunista (Prc) pronunciato contro di esso.
(10) Nel caso del referendum costituzionale la questione dell’omogeneità del quesito è affidata interamente alla sensibilità del legislatore, dato che il procedimento di revisione non individua un organo competente a controllare l’esistenza di tale requisito e a fare eventualmente valere la sua assenza. La dottrina è divisa sulla trasferibilità alle consultazioni di cui all’art. 138 dei principi dai quali la Corte Costituzionale ha desunto per i referenda abrogativi il limite dell’omogeneità, quale salvaguardia della natura di genuino strumento di democrazia diretta dell’istituto. In proposito si rimanda a G. Busia, Il referendum costituzionale ecc, op.cit., pp. 66-72. Allo stato attuale comunque la maggiore o minore omogeneità del quesito dipende dalla decisione del legislatore di inserire una pluralità di modifiche in un unico progetto o di frazionarle in più provvedimenti. Nel caso in esame dall’analisi del processo di law making effettuata nelle precedenti edizioni del Rapporto sul regionalismo in Italia emergono chiaramente le motivazioni politiche, legate agli equilibri coalizionali, che hanno indotto la Cdl ad abbandonare l’iniziale proposito di varare separatamente la devolution e la riforma della forma di governo. Da parte sua l’opposizione, che in un primo momento aveva protestato contro l’assemblaggio in un unico disegno di legge di questioni eterogenee in nome dell’opportunità di presentare eventualmente ai cittadini quesiti referendari sufficientemente omogenei, ha poi lasciato cadere la questione quando sono venute meno le ipotesi di accordo, anche parziale, con la maggioranza ed ha deciso di puntare sulla consultazione popolare per cancellare l’intera riforma. In questa prospettiva il centrosinistra ha scommesso sui timori suscitati dalla devolution in larga parte dell’elettorato, confermati anche dalla decina di sondaggi effettuati dal 2002 al 2005 su questo tema (V. per esempio il sondaggio CIRM del 2002, che rileva la contrarietà del 60% degli interpellati e quello dell’IPSOS del 2004, in cui la percentuale dei contrari sale al 66%, probabilmente per la carica emotiva suscitata dall’associazione esplicita nella domanda della devolution con il nome di Bossi). Del resto la Lega ha accettato di inglobare la devolution nel più ampio disegno di revisione costituzionale anche per aumentare le probabilità che la sua riforma superasse la prova referendaria, essendo trainata dagli aspetti della legge più suscettibili di incontrare un più largo consenso, come la diminuzione del numero dei parlamentari e il “premierato”.
(11) L’espressione, coniata da Gianfranco Miglio è stata ripresa da Pietro Scoppola, che ha sviluppato la tesi secondo la quale con la messa in discussione delle istituzioni esistenti e la ricerca improduttiva di nuove soluzioni nelle Commissioni bilaterali la classe politica si è cacciata in un tunnel dal quale non può più tirarsi indietro. L’accumularsi di insuccessi porta alla delegittimazione dell’intera classe politica. P. Scoppola, La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi di un sistema politico: 1945-1996, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 448.
(12) V. Istituto Cattaneo, Referendum costituzionale 2006, www.cattaneo.org
